Das Ausschusswesen im Rechtssetzungsprozess der Europäischen Union

Inhaltsübersicht

Einführung und Ausgangssituation

Phasenanalyse des Mehrebenensystems

Typologie von Rechtsakten

Merkmale des Mehrebenensystems

Besonderheiten der Rechtsetzung im Mehrebenensystem: Durchführungsausschüsse

Übersicht über die Durchführungsausschüsse

Aktuelle Entwicklungen

Literaturverzeichnis

Anhang:

Phasen des politisch-administrativen Problemverarbeitungsprozesses der EG

Blood Regulatory Committee – Summary Report

SIS II Committee – Agenda

Einführung und Ausgangssituation

Während des Europäischen Vereinigungsprozesses verändern sich die Bedingungen, unter denen nationalstaatliche Regierungen im Rahmen ihrer EU-Mitgliedschaft handeln können, kontinuierlich. Insbesondere in den letzten Jahren und mit zunehmendem Grad der europäischen Integration bisher nationalstaatlich dominierter Politikfelder wird diese Veränderung Objekt journalistischer Berichterstattung sowie politikwissenschaftlicher Analyse.

Laut einer Erhebung des Bundesjustizministeriums kamen zwischen 1998 und 2004 84% der Gesetzesvorlagen im Bundestag originär aus Brüssel.¹ Darauf weisen der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog und der Direktor des Centrums für angewandte Politikforschung, Lüder Gerken, in einem Artikel in der Welt am Sonntag vom 13.1.07 hin und stellen die provokante Frage, ob Deutschland hiernach noch als parlamentarische Demokratie bezeichnet werden könne.

Die zunehmende Europäisierung bisher nationaler Politikfelder (z.B. der Währungs- und Wirtschaftspolitik, der Justiz- und Innenpolitik oder der Umweltpolitik, etc) durch Verträge wie den Vertrag von Maastricht oder von Amsterdam ist ein Merkmal für den Anspruch und die Bereitschaft politischer Akteure, grenzüberschreitende Probleme auch gemeinsam über Grenzen hinweg politisch lösen zu wollen.

Alternativ wäre ein Rückzug staatlicher Verantwortung zugunsten des Marktes oder privater Selbstregulierung. Europäische Politik bzw.

Europäisches Regieren (im Sinne von Governance) ist offenbar eine logische Reaktion auf die Entgrenzung von politischen Problemlagen.

Gleichzeitig treibt diese Politik eine Internationalisierung vieler Bereiche selbst voran und ist als Ursache für zunehmende Interdependenz zwischen den Wirtschaftssystemen der Nationalstaaten der Europäischen Union zu sehen.

Hierbei ergeben sich automatisch Fragen der Legitimation und Legitimierbarkeit dieser Art von politischer Herrschaft, deren Charakteristika in dieser Hausarbeit schlaglichtartig beleuchtet werden sollen.

Der Fokus dieser Analyse soll im Folgenden auf dem Sekundärrecht liegen², wobei besondere Aufmerksamkeit dem Ausschusswesen in der EU, der Komitologie, gelten soll.

Die wissenschaftliche Debatte, die sich im weiteren Sinne mit den Ausprägungen und Merkmalen der „European Governance“, dem europäischen Regieren unter den Bedingungen des Mehrebenensystems, beschäftigt, versucht die EU zwischen Bundesstaat und Staatenbund zu verorten, quasi zwischen Superstaat und Zweckverband, ohne dass es einen Konsens darüber gäbe, welche Beschreibung denn zur Erfassung und der Klassifikation der aus der europäischen Integration resultierenden Muster und Strukturen angemessen ist.³

Phasenanalyse des EU-Mehrebenensystems

Im Folgenden wird anhand einer Typologisierung nach Wessels der Problemverarbeitungsprozess in der EU skizziert.⁴ Wessels unterscheidet hierbei vier Prozessklassen: die Vorbereitung, die Herstellung, die Durchführung sowie die Kontrolle von europäischen Rechtsakten durch die jeweiligen Institutionen auf europäischer, nationalstaatlicher und kommunaler Ebene.

Die Skizze zum politisch-administrativen Problemverarbeitungsprozess der EU im Anhang soll die Phasen grafisch veranschaulichen.⁵ Phase I:

Die EU-Kommission (d.h. die jeweiligen Generaldirektionen, in deren Ressort das zu regulierende Problem zu verorten ist, unter Beteiligung einzelner Kabinette) entwickelt in einem vielfältig verwobenen Prozess unter Einbeziehung von Expertengruppen erste Problembeschreibungen zu gemeinsamen europäischen politischen Problemen in Form eines Grünbuchs und im Anschluss konkrete Lösungsvorschläge in Form eines Weißbuchs.

Nationale Beamte der jeweiligen Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten und Verbandsvertreter sind bereits früh in die Willensbildung in Form von Gremien und Expertengruppen durch Konsultationsverfahren mit einbezogen. Ziele des Prozesses sind Problemidentifizierung, Informationssammlung, die Sichtung von Optionen, sowie eine erste Konsensbildung. Auch in weiteren Phasen ergeben sich für die Beteiligten beträchtliche Mitgestaltungsmöglichkeiten.

Phase II:

In einer zweiten Phase werden die so erarbeiteten Vorschläge den europäischen Institutionen Wirtschafts- und Sozialausschuss, dem Ausschuss der Regionen, europäischen Verbänden von Wirtschaft und Zivilgesellschaft sowie dem Europäischen Parlament (im Falle des Mitentscheidungsverfahrens) vorgelegt. Nationale und EU-Beamte bleiben weiterhin informell informiert, z.B. als ständige Beobachter beim EP oder über Agenturen, die politisches Monitoring am Standort Brüssel betreiben.

Phase III:

In dieser Phase folgt schließlich der zweite Teil der konkreten Herstellung supranationalen Rechts durch Entscheidungen des Ministerrates bzw. (in Entscheidungen des Primärrechts) des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs, die durch ca. 270 Arbeitsgruppen des Rates in ihrer Arbeit unterstützt werden.

An Ratssitzungen nehmen in der Regel der zuständige Ressortminister der nationalen Regierung und der in Brüssel ansässige Botschafter (der Ständige Vertreter [StV]) und sechs weitere nationale Fachbeamte teil.⁶ Im Vorfeld dieser hochrangigen Gremien steht die Ausschussarbeit der Ständigen Vertreter bzw. deren Stellvertreter.

Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) hat gemäß Art. 19 Abs. 10 der Geschäftsordnung des Rates⁷ „die Aufgabe, die Arbeiten des Rates vorzubereiten und die ihm vom Rat übertragenen Aufträge auszuführen.“ Er ist ein „Hilfsgremium des Rates, das für diesen Aufgaben der Vorbereitung und der Ausführung übernimmt. Die Funktion, vom Rat übertragene Mandate auszuführen, ermächtigt den AStV nicht zur Wahrnehmung der Beschlussfassungsbefugnis, die nach dem Vertrag dem Rat zukommt.“⁸ Beim AStV handelt es sich weder um eine Einrichtung der EU noch um ein Beschlussfassungsgremium mit eigenen Zuständigkeiten⁹, sondern um ein Gremium, das Verhandlungen führt, Kompromisse schließt und Entscheidungen vorbereitet.

Der erste Teil des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV I) versammelt die stellvertretenden Botschafter der Mitgliedsstaaten, die sich vor allem mit technischen Fragen (bspw. Gemeinsamer Markt) und juristischen Details der ‚ersten Säule’ (EGKS, EWG (EG seit 1993), Euratom) befassen. Vorbereitet werden die Treffen von den entsprechenden Mitarbeitern, die in der 1993 eingerichteten Mertens- Gruppe zusammenkommen.

Der zweite Teil des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV II) versammelt die Ständigen Vertreter, die sich vor allem mit politisch allgemeinen Angelegenheiten sowie Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der polizeilich-justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) beschäftigen (also der zweiten und dritten Säule) sowie mit politisch sensiblen Bereichen bzw. institutionellen und allgemeinen Fragen. Die Vorbereitung übernehmen deren Mitarbeiter, die in der 1975 eingerichteten Antici-Gruppe (benannt nach dem ersten Vorsitzenden der Gruppe, Paolo Massimo Antici¹⁰) zusammenkommen.¹¹

Ein Antici ist ein Mitglied der gleichnamigen Antici-Gruppe. Ihre Mitglieder arbeiten hinter den Kulissen des Ministerrats und sind dort Vermittler, Kommunikatoren und Boten zugleich. Ein Antici ist in der Regel Mitarbeiter des Außenministeriums seines Landes; als politischer Referent in der Ständigen Vertretung seines Landes in Brüssel bereitet er die Beratung des Ausschusses der Ständigen Vertreter (die Treffen der Botschafter, also AStV II) vor.

Hierzu trifft sich die Antici-Gruppe immer am Vortag der Sitzung der Botschafter (AStV II), um sich gegenseitig über die Positionen ihrer Vorgesetzten zu informieren, mögliche Handlungsspielräume auszuloten und die Reihenfolge der Tagungspunkte festlegen. Wenn der Botschafter verhindert ist, wird er beim AStV durch seinen Antici vertreten.

Bei den Treffen des Ministerrates bzw. des Europäischen Rates kommt den Anticis eine Schlüsselrolle zu: Während der Verhandlung sitzen sie in einem Nebenraum und senden von dort Informationen über den Stand der Verhandlung, die sie vorher vom Protokollanten aus der Sitzung erhalten, an ihre Delegationsbüros und manchmal auch an Journalisten. Außerdem sind sie als einzige per Telefon-Direktschaltung zu ihrem Minister bzw. Staatsoberhaupt verbunden, falls dieser Dokumente benötigt oder etwas genauer erklärt bekommen will.¹²

Phase IV:

Im Falle von Rechtsakten, die eine Umsetzung durch die nationalen Parlamente erfordern, werden Beteiligte wie z.B. Ministerialbeamte aus dem jeweils zuständigen Ressort versuchen (z.B. im Falle von Richtlinien) skeptische Abgeordnete in Ausschüssen der nationalen Parlamente von der Notwendigkeit des Rechtssetzungsaktes zu überzeugen. Die Kommission überwacht ständig den Stand der Ratifikationsverfahren und achtet auf die Einhaltung von Fristen und die Wahrung von Inhalten.

Phase V:

Hier setzt die EU-Kommission Durchführungsausschüsse ein. Es gibt derzeit rund 260 (Stand: Mai 2007). Sie sind als Gremien von Vertretern der jeweiligen Ministerien besetzt. Diese Ausschüsse werden auch als Komitologie-Ausschüsse bezeichnet und wurden mit Entscheidung vom¹³. Juli 1987 vom Rat installiert (Komitologiebeschluss 1987/373/EWG13). Die Arbeit dieser Gremien ist von einem kooperativen Interaktionsstil geprägt.

Phase VI:

Für die Anwendung der Rechtsakte des Gemeinschaftsrechts verfügt die EU über keine eigene Vollzugsverwaltung. Die Mitgliedsstaaten sind daher verpflichtet, Gemeinschaftsrecht umzusetzen, auf der jeweiligen Bundes-, Länder, Kommunalebene. Kommission und EP bemühen sich, durch Herstellung von Öffentlichkeit und Einflussnahme auf die politische Führung eines Landes das Umsetzungsverhalten zu verbessern.

Phase VII:

Letzten Endes ist die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens (und die daraus entstehenden EuGH-Urteile) die einzige effektive Sanktionsmöglichkeit gemäß der Verträge, um den Vollzug europäischer Rechtsakte durchzusetzen.

Typologie von Rechtsakten

Im Folgenden soll ein Überblick über die im Rahmen des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegten Rechtsakte, die europäisches Sekundärrecht bilden, gegeben werden.

So kann das vom Rat – oder im Fall des Mitentscheidungsverfahrens gemeinsam vom Parlament und vom Rat – erlassene Gemeinschaftsrecht folgende Formen annehmen:

- Verordnungen
- Richtlinien
- Beschlüsse/Entscheidungen
- Empfehlungen und Stellungnahmen

Verordnungen : sind unmittelbar gültig und in allen EU-Mitgliedstaaten rechtlich verbindlich, ohne dass es nationaler Umsetzungsmaßnahmen bedürfte.

Richtlinien : binden die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die innerhalb einer bestimmten Frist zu erreichenden Ziele; sie überlassen den nationalen Behörden jedoch die Wahl der Mittel, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen. Richtlinien müssen entsprechend den einzelstaatlichen Verfahren in nationales Recht umgesetzt werden.

Entscheidungen und Beschlüsse: sind für die Empfänger rechtlich verbindlich. Sie bedürfen daher keiner nationalen Umsetzungsmaßnahmen. Entscheidungen können an Mitgliedstaaten, Unternehmen oder Einzelpersonen gerichtet sein.

Empfehlungen und Stellungnahmen : sind nicht verbindlich.

Merkmale des Mehrebenensystems

Im Rahmen von interinstitutioneller Zusammenarbeit und Kontrolle ist die Rechtsetzung im Mehrebenensystem geprägt von mehreren spezifischen Eigenschaften:

1. Abhängig vom Stadium des Entscheidungsprozesses wechselt die Wichtigkeit der nationalen und europäischen Ebene.¹⁴
2. Bei der Vorbereitung des Kommissionsvorschlags sowie während des Entscheidungsprozesses im Rat sind nationale Vertreter in großem Umfang an den Prozessen beteiligt.¹⁵
3. Eine Multiplikation von Entscheidungsgremien macht Lobbyarbeit in mehreren Gremien notwendig.
4. Die EU-Kommission legt wissenschaftlich durchdachte, auf Fakten basierende¹⁶ Vorschläge vor, muss sich aber aufgrund der Komplexität der Materie und begrenzter zeitlicher, personeller und informationeller Ressourcen auf unterschiedliche Expertengremien und beratende Komitees stützen. Hierbei ergeben sich an vielen Stellen Möglichkeiten zur Einflussnahme durch beteiligte Akteure.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Schaubild: Phasen des Entscheidungsprozesses unter Berücksichtigung von externen Sachverständigen.¹⁷

Durchführungsausschüsse im Mehrebenensystem

[...]

¹ Herzog, Roman und Lüder Gerken, 2007

² Primärrecht, Sekundärrecht, sowie die Rechtsprechung durch den EuGH bilden zusammen den „Acquis communautaire“

³ Giering, 1997: 7

⁴ Wessels, 1996: 165-192

⁵ nach Wessels, 1996: 190f

⁶ auch bekannt als Zwei-plus-Sechs-Regelung, nach Wessels, 1996: 175

⁷ ABl. L 106 vom 15.4.2004, S. 22-45

⁸ Österreichisches Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit: Aufgaben und Arbeitsweise des COREPER

⁹ ebd.

¹⁰ N.N.: Antici. In: Das Glossar der EU-Fachbegriffe. http://www.europa-digital.de/service/abc/glossara.shtml#antici, 27.03.07

¹¹ N.N.: Ausschuss der Ständigen Vertreter. In: Wikipedia. http://de.wikipedia.org/wiki/Ausschuss_der_St%C3%A4ndigen_Vertreter

¹² N.N.: AStV. In: Das Glossar der EU-Fachbegriffe. http://www.europa-digital.de/service/abc/glossara.shtml#astv, 28.3.07

¹³ ABl. L 197 vom 18.7.1987, S. 33-35

¹⁴ Jachtenfuchs, Markus und Beate Kohler-Koch, 1996: 34

¹⁵ Wessels, 1996: 190f

¹⁶ KOM(2002) 713 vom 11.12.2002

¹⁷ ebd.