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Die Reformfähigkeit des deutschen Bundesstaats - untersucht am Beispiel der Finanzverfassung

Hausarbeit 2003 24 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Bedeutung und Grundprinzipien der Finanzverfassung im föderalen Staat

3. Entwicklung der bundesdeutschen Finanzverfassung
3.1 Entwicklung bis 1995
3.2 Darstellung des aktuellen (1995-2004) Finanzausgleichssystems
3.2.1 Kompetenzverteilung bei der Steuergesetzgebung
3.2.2 Verflechtung auf der Ausgabenseite
3.2.3 Verteilung der Steuererträge zwischen Bund und Ländern

4. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999
4.1 Klagegründe der „Geberländer“ vs. Argumentation der “Nehmerländer“
4.2 Elemente des Urteils
4.3 Bewertung / Reaktionsmöglichkeiten des Gesetzgebers

5. Die Reform von 2001 (gültig ab 2005)
5.1 Entstehungsgeschichte
5.2 Das Maßstäbegesetz

6. Bewertung/Zusammenfassende Thesen

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der Vergangenheit wurden wiederholt Veränderungen der föderativen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland erörtert. Diskutiert wurden u.a. eine Neugliederung des Bundesgebietes, Veränderungen in der Kompetenzverteilung von Bund und Ländern und insbesondere immer wieder eine Änderung der Finanzverfassung. Dabei stellt sich die Frage nach der Reformfähigkeit des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland (Kilper und Lhotta, 1992, S. 236). Eine eindeutige Antwort auf diese Frage gibt es nach allgemeiner Auffassung nicht (Laufer und Münch, 1998, S. 323). Die Verschärfung der Verteilungskonflikte in der Folge der Wiedervereinigung und der Rezession der neunziger Jahre, der Konflikt zwischen den föderalen Finanzbeziehungen Deutschlands und den finanzpolitischen Anforderungen der EU und die Forderungen nach einem eher kompetetiven als Alternative zum kooperativen Föderalismus haben insbesondere zu Kontroversen um substantielle Änderungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung geführt (Hüttig und Nägele, 2002, S.5). Immer wieder wird dabei deutlich, wie schwierig es ist, Aufgaben und Finanzen im Bundesstaat so zu regeln, dass gleichzeitig eine ausgewogene Gewaltenteilung erzielt und den Leistungserfordernissen eines modernen Staates genügt wird (Laufer und Münch, 1998, S. 347).

Von besonderem Interesse ist es daher, nach der Reformfähigkeit der Finanzverfassung als „Kernstück einer bundesstaatlichen Ordnung“ (Kilper und Lhotta, 1992, S. 101) zu fragen, inwieweit also der Föderalismus auf dem Gebiet des Finanzausgleichs reforierbar ist. Die maßgebliche Literatur zum bundesdeutschen Föderalismus ist sich einig darin, dass in dem auf Konsensbildung durch Aushandeln gerichteten kooperativen Föderalismus immer dann besondere Entscheidungsprobleme bestehen, wenn es um eine Umverteilung geht. Vor allem die Bewältigung der Verteilungsprobleme im Zusammenhang mit der deutschen Einheit musste daher als besonders schwieriges Problem angesehen werden (Altemeier, 1999, S. 24).

Mit den Reformen von 1993 und 2001 hat es zwei Änderungen der Finanzverfassung gegeben, erstere zur Regelung der Integration der neuen Länder in den bundesstaatlichen Finanzausgleich, die zweite aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999. Die erste Finanzausgleichsreform nach der deutschen Einheit hat Jens Altemeier (1999) in einer politikwissenschaftlichen Analyse untersucht.

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 wurde der Gesetzgeber erneut gezwungen, eine Reform des Finanzausgleichssystems vorzunehmen, die zum sogenannten Maßstäbegesetz und einer Änderung des Finanzausgleichsgesetzes führte. In dieser Hausarbeit soll untersucht werden, welche Möglichkeiten der Gesetzgeber bei dieser letzten Reform der Finanzverfassung hatte und welche er letztendlich nutzen konnte. Die Arbeit ist zu diesem Zweck wie folgt aufgebaut.

Zunächst wird die Bedeutung der Finanzverfassung in Bundesstaaten dargelegt und einige Grundprinzipien zusammengestellt, um anschliessend die Entwicklung der Finanzverfassung seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland mit ihren Strukturprinzipien mit besonderem Blick auf die aktuell (noch bis 2004) gültige zu beschreiben. Anhand der Reform von 1993 im Nachgang der deutschen Einheit werden die wesentlichen Ergebnisse von Altemeier (1999) referiert.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 wird hinsichtlich der Klagegründe der sogenannten „Geberländer“, der wesentlichen Elemente des Urteils selbst und der potenziellen Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers untersucht, um dann die konkrete Reform in Gestalt eines Maßnahmengesetzes und der Änderung des Finanzausgleichsgesetzes im Rahmen des Solidarpaktes II daraufhin zu untersuchen, welche tatsächlichen Ergebnisse unter den Bedingungen des bundesdeutschen Föderalismus erzielt werden konnten.

2. Bedeutung und Grundprinzipien der Finanzverfassung im föderalen Staat

Die Finanzverfassung gilt als Kernstück einer bundesstaatlichen Ordnung (Kilper und Lhotta, 1992, S. 101). Ziel der Finanzverfassung ist es, Bund und Gliedstaaten in die Lage zu versetzen, im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben wahrzunehmen (Margedant, 2001, S. 7). Sie spielt damit eine zentrale Rolle bei der Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Ebenen eines Bundesstaates. Die finanzielle Eigenständigkeit der Gliedstaaten gilt als ein konstituierendes Merkmal des Bundesstaates (Laufer und Münch, 1998, S. 16), wobei jeder Typ von Föderalismus einen bestimmten Typ der Finanzverfassung entwickelt (Laufer und Münch, 1998, S. 223).

Durch die Verteilung der Finanzen müssen folgende Aufgaben bewältigt werden (Kilper und Lhotta, 1992, S. 65f.):

- Ermöglichung einer sinnvollen Aufgabenerfüllung der verschiedenen Ebenen der Regierungsgewalt
- Wahrung des föderalistischen Gleichgewichts
- Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
- Funktionieren der Wirtschaft
- Soziale Gerechtigkeit

Um diese Aufgaben zu erfüllen muß die Finanzverfassung eines föderativen Systems folgende Bereiche regeln (Laufer und Münch 1998, S. 199; Margedant, 2001, S. 6; Informationen zur politischen Bildung, 2002, S. 38):

- welche Ebene muss die Finanzierung welcher Staatsaufgaben übernehmen?
- Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen, d.h. wer erläßt welche Steuergesetze?
- Verteilung der Gesamteinnahmen des Staates auf die verschiedenen bundesstaatlichen Ebenen
- Regelung des Finanzausgleichs, d.h. der Transfers zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten bzw. der Gliedstaaten untereinander
- Zuständigkeit für die Verwaltung und Verteilung der Steuern

Die Finanzverfassung regelt also die finanziellen Beziehungen der verschiedenen Staatsebenen im Bundesstaat. Von der Finanzausstattung und den Zuständigkeiten in Finanzfragen hängen die realen Gestaltungsmöglichkeiten von Bund und Gliedstaaten ab. Die Zuteilung der Steuerquellen und der Besteuerungsrechte beeinflussen die Aufgabenerfüllung und haben Einfluss auf die materielle Steuerpolitik Daher muss die Finanzverfassung insbesondere die Steuergesetzgebungskompetenz und die Verteilung der Steuereinnahmen (Ertragshoheit) regeln.

Zur Regelung der Steuergesetzgebungskompetenzen gibt es dabei die drei Möglichkeiten der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis einer Ebene, der konkurrierenden Gesetzgebung und paralleler Kompetenzen.

Bei der Ausgestaltung der Ertragshoheit gibt es grundsätzlich zwei Möglichkeiten, das Trennsystem und das Verbundsystem (Margedant, 2001, S. 15). Beim Trennsystem können beide staatlichen Ebenen aus der gleichen Einnahmeart schöpfen, z.B. wird eine Einkommensteuer in den USA und in der Schweiz sowohl durch den Bund als auch durch die Gliedstaaten erhoben. Eine andere Ausgestaltung eines Trennsystem kann nach dem Sachgebietstrennungsmodell erfolgen, wonach jede staatliche Ebene nur bestimmte Steuerarten erhebt und über die Erträge zur alleinigen Ausschöpfung verfügt (Laufer und Münch, 1998, S. 209). Das Trennprinzip kann sowohl auf die Regelungshoheit als auch auf die Ertragshoheit angewandt werden.

Beim Verbundsystem werden die insgesamt verfügbaren Einnahmen unter den staatlichen Ebenen aufgeteilt. Hier sind verschiedene Transferrichtungen denkbar (Renzsch, 2000, S. 73):

- von den Gliedstaaten zum Bund[1]
- vertikal vom Bund zu den Gliedstaaten
- horizontal zwischen den Gliedstaaten[2]

Der Zweck des vertikalen Finanztransfers zwischen dem Bund und den Gliedstaaten kann dabei einerseits ein reiner Finanzausgleich sein, andererseits kann damit der Zweck verfolgt werden, die Gliedstaaten zu bestimmten Politiken zu veranlassen (Renzsch, 2000, S. 74). Hier können gebundene und ungebundene vertikale Finanzbeziehungen unterschieden werden (Renzsch, 2000, S. 77). Ungebundene Transfers dienen zur ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Empfängerländer, während mit gebundenen Transfers bestimmte Zwecke verfolgt werden[3].

Ein Grundsatz für den Finanztransfer ist das Konnexitätsprinzip, wonach keine staatliche Ebene einer anderen die Finanzierung ihrer Aufgaben auferlegen darf. Daneben gibt es auch das Solidaritätsprinzip, das den Zentralstaat verpflichtet, die Stellung der Gliedstaaten finanziell zu verbessern und die Länder zu Hilfestellungen untereinander anhält (Margedant, 2001, Seiten 4 und 6).

3. Entwicklung der bundesdeutschen Finanzverfassung

Der bundesstaatliche Finanzausgleich bzw. die föderalen Finanzbeziehungen stehen im Zentrum der Politik eines Bundesstaates. In der Bundesrepublik Deutschland folgt die Notwendigkeit eines bundesstaatlichen Finanzausgleichs mit vertikaler und horizontaler Steuerverteilung allein schon aus der Entscheidung des Verfassunggebers, zum einen alle relevanten Steuern bundeseinheitlich zu normieren, zum zweiten eine eigene Steuergesetzgebung der Länder praktisch nicht zuzulassen sowie zum dritten aus der weitreichenden Definition und Normierung von Landesaufgaben durch Bundesgesetze (Altemeier, 1999, S. 49f.). Dies soll im folgenden anhand der Entwicklung der bundesdeutschen Finanzverfassung nachvollzogen werden, um das aktuell gültige Finanzausgleichssystem verstehen zu können.

3.1 Entwicklung bis 1995

Die Finanzverfassung wurde 1949 nur vorläufig geregelt und erhielt ihre endgültige Ausgestaltung erst in mehreren Verfassungsreformen in den 50er und 60er Jahren (Benz, 1999, S. 138). Als der Bund in den 50er Jahren von unerwartet hohen Steuereinnahmen profitierte, begann er, die strukturschwachen Länder mit Finanzhilfen zu unterstützen, die für diese wichtiger waren als der zunächst bescheidene horizontale Finanzausgleich. Diese Praxis war zwar aus verfassungsrechtlichen Gründen umstritten, in der Sache wurde sie aber akzeptiert, weshalb sie schließlich mit der Verfassungsreform von 1969 die notwendige Rechtsgrundlage erhielt (Benz, 1999, S. 139).

Bis 1955 wurde die Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern gemäß Art. 105 GG a.F. wie folgt aufgeteilt (Kilper und Lhotta, 1992, S. 180ff.):

- ausschließliche Gesetzgebung des Bundes für Zölle und Finanzmonopole
- konkurrierende Gesetzgebung für Einkommens-, Vermögens-, Erbschafts- und Realsteuern, falls der Bund diese ganz oder teilweise zur Deckung seiner Ausgaben nehmen wollte oder ein besonderes Bedürfnis gemäß Art. 72 Abs. 2 GG[4] vorlag
- ausschließliche Gesetzgebung der Länder für Steuern mit örtlich begrenztem Wirkungskreis sowie für Erfindung und Regelung neuer Steuern

[...]


[1] Diese Transferrichtung gab es im Kaiserreich in Form von Matrikularbeiträgen, was das Reich zum „Kostgänger der Länder“ machte. Sie gibt es auch in der Europäischen Union.

[2] nur in Deutschland (Renzsch, 2000, S. 73)

[3] In der Bundesrepublik Deutschland sind dies Gemeinschaftsaufgaben, Geldleistungsgesetze und Investitionshilfen

[4] Der Bund hat in diesem Bereiche die Gesetzgebungshohiet, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil

1. eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann oder
2. die Regelung einer Angelegenheit durch ein Landesgesetz die Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit beeinträchtigen könnte oder
3. die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hianus sie erfordert.

Details

Seiten
24
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783640266296
ISBN (Buch)
9783640266562
Dateigröße
470 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v121843
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – Institut für Politikwissenschaft
Schlagworte
Reformfähigkeit Bundesstaats Beispiel Finanzverfassung Föderalismus Vergleich

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Titel: Die Reformfähigkeit des deutschen Bundesstaats - untersucht am Beispiel der Finanzverfassung