Die Staatsfreiheit im öffentlich-rechtlichen Rundfunk am Beispiel des Radio Bremen-Gesetzes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Gebot deraatsfreiheit
2.1 Theoretische Überlegungen und Entstehung
2.2 Gesetzliche Regelungen
2.2.1 Bundesebene
2.2.2 Länderebene
2.2.3 EU-Recht
2.3 Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht

3. Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
3.1 Interne Aufsicht
3.1.1 Rundfunkrat
3.1.2 Verwaltungsrat
3.1.3 Intendant
3.2 Externe Aufsicht
3.2.1 Rechtsaufsicht durch dieaatskanzleien der
Landesregierungen
3.2.2 Kommission zur Ermittelung des Finanzbedarfs (KEF)
3.2.3 Landesrechnungshöfe
3.3 Die aktuelle Besetzung der Rundfunkräte, des Deutschlandradio- Hörfunkrats und des ZDF-Fernsehrats

4. Transparenz und Professionalisierung: Die ARD-Gremiendebatte(n)
4.1 Die Forderung nach mehr Transparenz
4.2 Die Forderung nach Professionalisierung der Gremien

5. Analyse der Problemstellung am Beispiel des neuen Radio Bremen-Gesetzes
5.1 Radio Bremen und die Ausgangssituation
5.2 Der Weg des Gesetzes
5.3 Die wesentlichen Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes
5.3.1 Grundsätzliches
5.3.2 Die interne Kontrolle
5.3.2.1 Aufgaben und Arbeitsweise des Rundfunkrats
5.3.2.2 Zusammensetzung des Rundfunkrats
5.3.2.3 Transparenz und Professionalisierung
des Rundfunkrates
5.3.2.4 Verwaltungsrat und Intendant
5.3.3 Die externe Kontrolle
5.4 Die Besetzung des neuen Rundfunkrates

6. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

1. Einleitung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein wesentlicher Bestandteil des politischen und gesellschaftlichen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Seine Einrichtung nach Ende des zweiten Weltkrieges stand tief unter den Eindrücken des totalitären NS- Regimes. Die oberste Devise lautete deshalb Staatfreiheit. Denn „erst die Unabhängigkeit des Mediensystems vom staatlichen Bereich verschafft jene

Glaubwürdigkeit, die für legitimatorische Vorgänge im politischen Bereich notwendig erscheint.“¹ Der Rundfunk in Deutschland sollte fortan als Medium der Gesellschaft dienen und nicht dem Staat. Dies stellte den Gesetzgeber vor große organisatorische Herausforderungen.

Das Rundfunkssystem hat sich seitdem stark gewandelt, vor allem durch das Hinzukommen eines privaten Rundfunks. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist heute mehr denn je einem hohen Legitimationsdruck ausgesetzt und Gegenstand von regionalen, nationalen und kontinentalen Debatten. Die Diskussion um seine Staatsferne und den Einfluss von Parteien auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist dabei aber nicht neu:² „Die Frage nach Freiheit oder Abhängigkeit des Rundfunks vom Staat durchzieht wie ein roter Faden die gesamte Rundfunkgeschichte.“³ Eine wesentliche Rolle in der Frage nach Staatsfreiheit und Unabhängigkeit des Rundfunks spielen die Aufsichtsgremien. In diesen sitzen Vertreter der Gesellschaft und der Politik und beaufsichtigen den Rundfunk nach gesetzlich festgeschriebenen Kriterien. Die Rolle der Politik in den Rundfunkgremien erscheint dabei als besonders interessanter Untersuchungsgegenstand, denn „durch die institutionelle und personelle Verschränkung beeinflussen sich Politik und Medien gegenseitig. Am sichtbarsten ist diese Verschränkung in den Rundfunkgremien […].“⁴ Das Bild der Rundfunkgremien ist in der Öffentlichkeit dabei nicht das Beste. Norbert Schneider, Leiter der Landesmedienanstalt NRW erkennt sogar einen schleichenden Prozess der politischen

Einflussnahme: „Die faktischen Besitzer des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurden nach und nach die politischen Parteien. Sie nahmen sich, was die Gesellschaft liegen ließ und füllten insofern nur ein Machtvakuum aus. Doch sie nutzten diesen Einfluss immer entschlossener zur Stützung ihrer eigenen politischen Macht. Längst geht nichts mehr ohne sie oder gegen sie. Die ‚gesellschaftlich relevanten’ Gruppen, die eigentlich vorgesehenen Kontrolleure, sind überwiegend in parteipolitisch geprägten Freundeskreisen aufgegangen. Zwischen der Scylla der Staatsnähe und der Charybdis der wirtschaftlichen Abhängigkeit segelt der öffentlich-rechtliche Rundfunk mehr oder weniger auf dem Kurs der jeweiligen Mehrheitspartei“⁵ In meiner Untersuchung will ich herausfinden, ob eine solch negative Ansicht berechtigt ist oder ob das Aufsichtssystem besser ist als gedacht. Meine Fragestellung lautet deshalb: Erfüllen die Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks das grundgesetzlich vorgeschriebene Gebot der Staatsfreiheit? Meine Hypothese ist, dass die Gremien das Gebot der Staatsfreiheit grundsätzlich erfüllen, dabei jedoch nicht ausreichend gegen politische und staatliche Einflüsse gesichert sind.

Ein konkretes Untersuchungsobjekt dafür findet sich in Bremen. Hier wurde im vergangenen Jahr eine Gesetzesnovelle eingebracht, in der vor allem die Aufsichtsgremien von Radio Bremen verändert werden. Den Weg des Gesetzes begleitete eine intensive Debatte in der Bürgerschaft und dem zuständigen Medienausschuss, vor allem über die Anzahl, Definition und Aufgaben der Rundfunkratsmitglieder. Es handelt sich bei der Novelle um das neueste Landesrundfunkgesetz in Deutschland, in das aktuelle Debatten und Vorschriften bereits eingeflossen sind. In meiner Arbeit will ich deswegen dieses neue Gesetz als Untersuchungsgegenstand nutzen und an den theoretischen Kriterien messen.

Im ersten Teil der Arbeit will ich zunächst versuchen, das Gebot der Staatfreiheit auf verschiedenen Ebenen zu erarbeiten um der Komplexität des Themas gerecht zu werden. Dazu werde ich die theoretischen Grundlagen in der Literatur und die praktische Umsetzung in den verschiedenen Gesetzen herausarbeiten und anschließend den Aufbau und den Status Quo der Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellen. Dabei verwende ich für die Aufsichtsorgane eine Aufteilung in interne und externe Kontrollebenen, gemäß dem Trennungsmodell der Rundfunkaufsicht von Holznagel und Vollmeier.⁶ In einem Zwischenkapitel fasse ich dann die Ergebnisse der so genannten „ARD-Gremiendebatte“ im Fachmagazin „epd medien“ zusammen. In dieser äußern sich Experten mit unterschiedlichen Hintergründen und Ansichten zu Fragen der Gremiengestaltung, was der Untersuchung interessante und vor allem hochaktuelle Tendenzen und Denkweisen bieten kann. Zudem fand die Debatte parallel zur Entstehung des Gesetzes statt und hat dieses beeinflussen können.⁷

Im letzten Teil will ich dann die Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes, vor allem im Hinblick auf den Rundfunkrat als wichtigstem Gremium, darstellen und an den zuvor erarbeiteten Kriterien prüfen. Interessanterweise sind die Rundfunkgesetze von Radio Bremen schon länger Gegenstand wissenschaftlicher Auseinandersetzung.⁸ So ist meine Untersuchung auch vom heutigen Verfassungsrichter Wolfgang Hoffman-Riem inspiriert, der das Radio Bremen-Gesetz von 1978 bereits auf seine Staatsfreiheit untersuchte.⁹ Da es sich bei meiner Arbeit allerdings um eine politikwissenschaftliche handelt, verzichte ich auf eine direkte Gesetzesanalyse und untersuche das Gesetz auch durch intensive Erarbeitung der Rahmenbedingungen. Neben dem sonst nicht ausreichenden Rahmen ist eine Beschränkung auf die bloßen Änderungen des neuen Radio Bremen-Gesetzes auch deshalb notwendig, weil eine zu juristische Ausrichtung der Arbeit vermieden werden soll.

Als zusätzliche Quelle habe ich Interviews mit dem Pressesprecher des Deutschlandradios sowie mit dem medienpolitischen Sprecher der SPD-Fraktion in der Bremer Bürgerschaft, Frank Schildt, geführt. Eine Interviewanfrage an den medienpolitischen Sprecher der CDU-Fraktion blieb leider unbeantwortet.

2. Das Gebot der Staatsfreiheit

2.1 Theoretische Überlegungen und Entstehung

„Rundfunkfreiheit ist Teil der umfassenden Medienfreiheit, die Freiheit der Medien ist Teil der allen Bürgerinnen und Bürgern zugänglichen Kommunikationsfreiheit und diese ist ein unabdingbarer Bestandteil einer freien Gesellschaft“¹⁰, so definiert der Verfassungsrichter Hoffman-Riem das wesentliche Element der medialen Ordnung in Deutschland. Den Grundstein für die Umsetzung dieser Freiheit legten die alliierten Besatzungsmächte nach dem Ende des zweiten Weltkrieges, als sie den Rundfunk in Deutschland neu aufbauten mit dem grundlegenden Ziel, einen Missbrauch des Rundfunks, wie es ihn im Nationalsozialismus gegeben hatte, zu verhindern. Die

Alliierten setzten deshalb auf drei Prinzipien: Die Unabhängigkeit des Rundfunks durch Ausschluss jeglichen Staatseinflusses, die Dezentralisierung des Rundfunks (was vor allem eine US-amerikanische Forderung war, Briten und Franzosen besaßen selbst zentrale Rundfunkorganisation) und die Unabhängigkeit des Rundfunks vom beherrschenden Einfluss einer gesellschaftlichen Kraft (auch Partei) zwecks Zugangssicherung für alle Bürger gleichermaßen.¹¹

Die Grundprinzipien des Rundfunks sind deshalb heute die organisatorische und programmliche Binnenpluralität sowie die Staatsferne. Dies gilt für den öffentlich- rechtlichen Rundfunk ebenso wie für den privaten Rundfunk, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität.¹² Das duale Rundfunksystem Deutschlands geht dabei von der Annahme aus, dass der private Rundfunk alleine nicht in der Lage ist, die Anforderungen der Rundfunkfreiheit zu erfüllen. Dies liegt in erster Linie an den begrenzten Verbreitungswegen, an einer mangelnden Garantie für unabhängige, vielfältige und ausgewogene Berichterstattung aufgrund von wirtschaftlichen Interessen und dem damals unterentwickelten Angebot. Da ein staatlich veranstalteter Rundfunk aus historischer Erfahrung per se abgelehnt wurde, entstand der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Form von Anstalten des öffentlichen Rechtes, also einer Rechtsform die nicht auf einzelnen Mitgliedern beruht, sondern nach außen geöffnet ist und einer wechselnden Anzahl von Benutzern dienen kann.¹³ Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein Akteur in einem Dreieck aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Seine gewollte Nähe zu letzterer soll dabei durch die Rundfunkräte verwirklicht werden.¹⁴

Die zentralen Begriffe in der theoretischen und legitimatorischen Auseinandersetzung mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk lauten also Rundfunkfreiheit und Staatsferne. Während die Staatsferne dabei nur den Staat und seinen Einfluss auf programmliche Inhalte betrifft, bezieht sich die Rundfunkfreiheit als Grundrecht auf jeden einzelnen Bürger: „Rundfunkfreiheit ist ein Instrumentalrecht zur Verwirklichung von Informationsfreiheit und zur Herstellung eines offenen Meinungsmarktes.“¹⁵ Dennoch sind beide Begriffe eng miteinander verknüpft, da sich die Staatsfreiheit im Wesentlichen auf das Programm bezieht und die Rundfunkfreiheit vor allem auch eine Programmfreiheit für jedes Individuum darstellt.¹⁶

Der Begriff der Rundfunkfreiheit lässt sich auf zwei Wegen ableiten. Zum einen ist eine direkte Herleitung aus dem Demokratieprinzip der Verfassung möglich. Die Mitwirkung des Staates an der öffentlichen Meinungsbildung ist prinzipiell demokratiewidrig, da ein Staat selbst erst das Ergebnis der öffentlichen Meinungsbildung sein kann (bzw. im demokratischen Ideal sein sollte). Die Souveränität des Volkes bedeutet, dass der Staatswille erst nach dem Volkswillen kommen kann. Bei einer regierungsdominierten Meinungs- und Willensbildung wäre die Chancengleichheit der Meinungsartikulation nicht mehr gegeben. In der Realität ist der Staat in Ausnahmebereichen allerdings (und verständlicherweise) an der öffentlichen Meinungsbildung beteiligt, da er zur Transparenz seiner Tätigkeit und zur Information über diese verpflichtet ist.¹⁷ Die Rundfunkfreiheit garantiert also die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung im Interesse der Demokratie und ist damit als objektives Prinzip der Rechtsordnung für die Demokratie schlichtweg konstituierend.¹⁸

Eine zweite, noch grundlegendere Herleitung ergibt sich direkt aus dem Grundgesetz.¹⁹

In Artikel 5 artikuliert der Gesetzgeber die Meinungsfreiheit. Der Rundfunk ist als Hauptinformationsquelle dabei ein wesentlicher Faktor der Meinungsbildung und hat durch die Auswahl von Themen und Formaten einen großen Einfluss. Deshalb muss er unbedingt frei von staatlichem Einfluss sein.

Die beiden Herleitungen verlangen konkret nach zwei Grundsätzen: Zum einen darf der Staat Rundfunk nicht selbst veranstalten, zum anderen darf er auch keinen bestimmenden Einfluss auf die Programme besitzen.²⁰ Staatsaufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist also zunächst nicht möglich. Das Gesetz des Hessischen Rundfunks (HR) schließt dies auch bis heute aus, der ehemalige Süddeutsche Rundfunk (SDR) und auch der Nordwestdeutsche Rundfunk (NWDR) schlossen dies ebenfalls aus. Erst durch das Südwestfunk-Gesetz und die Trennung des NWDR wurde zumindest eine staatliche Rechtsaufsicht gesetzlich etabliert.²¹

Das Prinzip der Staatsferne (oder radikaler formuliert: Staatsfreiheit) baut vor allem auf der Organisationsform der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf. Durch diese soll auch der mögliche Einfluss einer einzelnen gesellschaftlichen Kraft verhindert werden. Staatsfreiheit bedeutet genauer, dass der Staat durch seine Funktionsträger keinen Einfluss auf den Inhalt des Programms nehmen darf.²² Dazu dient in erster Linie ein internes Überwachungsgremium, das sich aus Vertretern gesellschaftlicher Gruppen zusammensetzt, die damit das gesamte Volk vertreten. Dabei muss die Ballung von bestimmten Interessenrichtungen vermieden werden.²³ Rechtshistorisch betrachtet ist die Selbstverwaltung ein Instrument zur Wahrung der Unabhängigkeit von Staat und Regierung, dogmatisch gesehen ist sie die Umsetzung des Grundsatzes der Staatsfreiheit:²⁴ Das Selbstverwaltungsrecht ist damit die „organisatorische Umsetzung des verfassungsrechtlichen Postulats der Staatsfreiheit des Rundfunks“.²⁵ Die Selbstverwaltung als Grundprinzip zur Gewährleistung des Schutzes vor politisch-staatlichem Missbrauch hat generell drei Prinzipien: Sie ist politisch (nämlich ehrenamtlich tätig), sie ist organisiert (die Betroffenen verwalten sich selbst) und sie besitzt Kompetenz (um sich vom staatlichen Aufgabenbereich unabhängig zu machen).²⁶ Im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks treffen allerdings nur die beiden letzteren Punkte auf alle Gremien zu.²⁷

Die Reichweite der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nicht in allen Rundfunkgesetzen einheitlich. Verfassungsrechtliche Vorgaben besagen aber, dass alle inhalts- und formrelevanten Entscheidungen zum Programm in der Zuständigkeit der Rundfunkanstalt selbst liegen müssen.²⁸ Eckhardt sieht neben dem Selbstverwaltungsrecht drei weitere Strukturelemente zur Sicherung dieser Programmautonomie: Die autonome Festlegung und Ausfüllung des Programmangebotes, die Kontrolle durch pluralistisch besetzte Gremien (der Vorwurf, hier zwar staatsfern, aber trotzdem parteinah besetzt zu sein wird in 3.1 näher behandelt) und die verpflichtende Anwendung der Grundsätze von Haushaltswirtschaft.²⁹

Die Grenzen der Selbstverwaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liegen eindeutig im Finanzbereich: Die Rundfunkgebühren werden durch die Ministerpräsidenten der Länder und durch die Größe des Einzugsgebiets festgelegt³⁰, was bereits mehrfach kritisch diskutiert wurde und auch das Bundesverfassungsgericht immer wieder beschäftigte, zuletzt im Jahr 2007 (näheres dazu in 2.3.). Eine Mischfinanzierung durch Gebühren-, Werbe- und Sponsorengelder ist zwar per Verfassungsgerichtsurteil zulässig, ebenso ein interner Finanzausgleich.³¹ Die Frage nach der Sicherung der Staatsfreiheit durch die Finanzierung per Rundfunkgebühr ist allerdings ein eigener und ungemein komplexer Teil des Rundfunksystems, der hier in seiner Detailliertheit außen vor gelassen werden muss. Zusätzlich schränkt eine in der Landesgesetzgebung nicht einheitliche und deutlich genug definierte Bestands- und Entwicklungsgarantie die Programmautonomie ein. Dabei geht es vor allem um die Definition, was für die postulierte Grundversorgung notwendig ist.³²

Im Rahmen des Neoliberalismus, mit seiner Tendenz zum Abbau des öffentlichen Sektors, haben zahlreiche Staaten ihren Rundfunkbereich dereguliert und dabei auch die Gebührenfinanzierung in Frage gestellt. In Deutschland war dies nicht der Fall, was vor allem mit einer Ernüchterung über die mangelnde Vielfaltsfähigkeit des privaten Rundfunks zu erklären ist. Trotzdem ist das Grundproblem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks heute die Balance zwischen Ökonomisierung und Individualisierung.³³ Die Tendenz in Literatur und Presse verlangt immer stärker eine Neugestaltung der Medienordnung, vor allem in Anbetracht der sich schnell verändernden Medienlandschaft.

[...]

¹ Eckhardt 1998, 11

² beispielsweise in Burkhart/Geiger/Mai 1978

³ Bausch 1980, 851

⁴ Mai 2008

⁵ Schneider 1996, 74

⁶ vergl. Holznagel/Vollmeier 2003, 281

⁷ vergl. Anhang 2

⁸ beispielsweise bei Bethge o.J. und Hoffmann-Riem 1979

⁹ vergl. Hoffman-Riem 1979

¹⁰ Hoffman-Riem 2003

¹¹ vergl. Schreier 2001, 34; detailliert zur Geschichte des Rundfunks in Deutschland bis Ende der siebziger Jahre: Bausch 1980

¹² vergl. Verheugen 1995, 11

¹³ vergl. Schreier 2001, 35f

¹⁴ vergl. Schulz 2004, 46ff

¹⁵ Starck 1973, 41

¹⁶ vergl. 2000, 101

¹⁷ vergl. Schreier 2001, 155ff

¹⁸ vergl. Dörr 1997, 108f

¹⁹ vergl. Schreier 2001, 158ff

²⁰ vergl. Gotzmann 2003, 109f

²¹ vergl. ebd., 98f

²² vergl. Starck 1973, 15

²³ vergl. Schreier 2001, 37

²⁴ vergl. ebd., 383

²⁵ ebd., 259

²⁶ vergl. ebd., 51ff

²⁷ vergl. ebd., 384

²⁸ vergl. ebd.

²⁹ vergl. Eckhardt 1998, 13f

³⁰ vergl. Bausch 1980, 863

³¹ vergl. Eckhardt 1998, 23ff oder ausführlich in Hasse 2005 und Kops (Hrsg.) 2008

³² vergl. Eckhardt 1998, 35ff

³³ vergl. Donges 2003, 10f