Menschenrechtsschutz durch den Sicherheitsrat

Gliederung:

A. Einleitung

B. Allgemeine Betrachtungen
I. Menschenrechtsschutz der Vereinten Nationen
II. Sicherheitsrat
1. Reformdiskussion
2. Beschlüsse
3. Die Vorgehensweise des Sicherheitsrates
a) Unterscheidung zwischen nationalen und internationalen Auseinandersetzungen
b) Feststellung des Vorliegens einer Friedensbedrohung
4. Humanitäre Interventionen
a) Abwägung der Interessen
aa) Argumente für humanitäre Interventionen
bb) Argumente gegen humanitäre Interventionen
b) Fazit
5. Responsibility to protect
6. Wirtschaftssanktionen

C. Fallbeispiele
I. Die KongoWirren
1. Der Hintergrund
2. Diskussion
3. Ergebnis
II. Somalia
1. Ausgangsbetrachtungen
2. Rechtliche Beurteilung der Resolution
III. Ruanda
1. Geschichtlicher Hintergrund
2. Aktivität des Sicherheitsrats
3. Rechtliche Beurteilung
IV. Haiti
1. Der Hintergrund
2. Rechtliche Beurteilung des Eingreifens des Sicherheitsrates

D. Schlussbetrachtungen und Zusammenfassung

A. Einleitung

Die Beendigung des Kalten Krieges und daraus resultierend der fortschreitende Wegfall des Ost WestKonfliktes führen immer häufiger zu einem schnelleren Einschreiten des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. So soll auf die Verletzung von fundamentalen Menschenrechten reagiert werden. Aufgrund dieser Entwicklung ist die Bedeutung des Sicherheitsrates unübersehbar, wobei das Einschreiten des Sicherheitsrates immer mehr, aufgrund des kritischen Auges der Öffentlichkeit, hinsichtlich des Punktes der Rechtmäßigkeit hinterfragt wird.

Das Dilemma bei der rechtlichen Beurteilung von humanitären Interventionen des Sicherheitsrates beschäftigte aber nicht nur die Öffentlichkeit, sondern auch den damaligen VNGeneralsekretär Kofi Annan in einem Interview 1999 in „The Economist“: „On the one hand, is it legitimate for a regional organisation to use force without a UN mandate? On the other, is it permissible to let gross and systematic violations of human rights, with grave humanitarian consequences, continue unchecked? The inability of the international community to reconcile these two compelling interests […] can be viewed only as a tragedy.”^[1]

Nachfolgend soll zum Menschenrechtsschutz des Sicherheitsrates Stellung genommen werden. Dabei wird im ersten Teil der Arbeit auf den Sicherheitsrat und seine Möglichkeiten eingegangen. Diese Darstellung soll zunächst rein dogmatisch erfolgen. Im zweiten Teil erfolgt eine Auseinandersetzung mit vier gewählten Fällen, bei denen man von einem Einschreiten des Sicherheitsrates aufgrund von Menschenrechtsverletzungen ausgehen kann. Natürlich gibt es noch viele weitere Exempel. Doch eine detaillierte Darstellung und Auseinandersetzung mit jedem einzelnen Sachverhalt würde den vorgeschriebenen Umfang der Arbeit bei Weitem überschreiten.

In der Arbeit soll der Wandel der Praxis des Sicherheitsrates an den Fällen des Kongos über Somalia und Ruanda bis Haiti dargestellt und dazu Stellung bezogen werden.

Die Schlussbetrachtungen fassen die Ergebnisse zusammen und geben einen Ausblick für die Zukunft.

B. Allgemeine Betrachtungen

I. Menschenrechtsschutz der Vereinten Nationen

Der internationale Menschenrechtsschutz, so wie er heute verstanden und aufgefasst wird, ist kein Instrumentarium, welches bereits mit der Schaffung der Vereinten Nationen entstanden ist. Dies stellt auch keinen Widerspruch zu Art. 1 VNCharta von 1945 dar, in dem die Mitgliedstaaten sich verpflichten, die „Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten […] zu fördern und zu festigen.“^[2] Früher stand allein die Friedenssicherung als Hauptaugenmerk im Zentrum der Vereinten Nationen. Erst im Laufe der Jahrzehnte kam es zu der heutigen Ausgestaltung menschenrechtlicher Instrumentarien, welche auch durch den Sicherheitsrat aufgegriffen werden.

Erst konkrete Unrechtserfahrungen aus der Geschichte führten zum Bedürfnis ein System zum internationalen Menschenrechtsschutz zu integrieren. So kann man heute sagen, dass es ein umfassendes Gerüst von Menschenrechtsübereinkünften gibt. Doch allein dieses Gerüst, welches zum einen aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte 1948 und den beiden internationalen Menschenrechtspakten aus dem Jahre 1966 über bürgerliche und politische Rechte bzw. über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte besteht, reicht alleine nicht aus. Die Entwicklung der letzten Jahre zeigt, dass es vermehrt zum Eingreifen des Sicherheitsrates durch Resolutionen gekommen ist, welche den Menschenrechtsschutz zum Thema hatten.

II. Sicherheitsrat

Der Sicherheitsrat, im englischen als UNSC abgekürzt, setzt sich aus fünf ständigen Mitgliedern und zehn nichtständigen Mitgliedern zusammen. Weil der Rat verbindliche Entscheidungen erlassen kann, ist er das heraushebenswerteste Organ der Vereinten Nationen.^[3] Die Zusammensetzung ergibt sich aus Art. 23 VNCharta. Die fünf ständigen Mitglieder sind Frankreich, die Volksrepublik China, Russland, Großbritannien und die USA. Die Besetzung wird nicht verändert. Anders sieht es natürlich bei den nichtständigen Mitgliedern aus. Jährlich wird die Hälfte der nichtständigen Mitglieder durch die Generalversammlung auf zwei Jahre neu bestimmt. Sie werden nach bestimmten Formalia ausgewählt^[4] und bestätigt. Für das Jahr 2008 bis 2009 sind die nichtständigen Sitze an Burkina Faso, Kroatien, Libyen, Vietnam und Costa Rica vergeben. Die anderen fünf Sitze stammen aus der Wahl von 2007 bis 2008. Einen Sitz erhalten haben Italien, Belgien, Panama, Indonesien und Südafrika.^[5] Um ein jederzeitiges Zusammentreten des Rates ermöglichen zu können, müssen die Vertreter der einzelnen Länder ständig im VNHauptquartier ansprechbar sein.

1. Reformdiskussion

Ein Sitz im Sicherheitsrat hat für die meisten Länder einen besonderen Stellenwert. Grundsätzlich sind erlassene Resolutionen vom Rat als verbindlich für die Mitgliedstaaten anzusehen.^[6] Man kann somit auch auf die Entwicklung der Menschenrechte im positiven oder negativen Sinne Einfluss nehmen. Demnach stellt das Innehaben eines Sitzes, eine Vergrößerung der Machtstellung dar. Wie bereits erwähnt gibt es nur fünf ständige Sitze, die anderen werden nur für zwei Jahre besetzt. Außerdem erhält man kein Vetorecht. Dies hat zur Folge, dass alle anderen Mitgliedsländer nur eine

untergeordnete Rolle im Sicherheitsrat spielen und auf eine Ausweitung der Sitze drängen. Da die ständigen Mitglieder natürlich ihre Machtposition nicht abgeben oder einschränken wollen, werden immer wieder Diskussionen über Reformen des Sicherheitsrates geführt. Aufgrund des begrenzten Umfanges der wissenschaftlichen Arbeit kann aber dieses Problem nicht detailliert besprochen und bewertet werden.

2. Beschlüsse

Wie gerade angeführt, sind für alle Mitglieder der Vereinten Nationen die Beschlüsse des Sicherheitsrates rechtsverbindlich. Dabei muss aber grundlegend unterschieden werden. Es gibt zum einen Beschlüsse über Verfahrensfragen und zum anderen solche gemäß Art. 27 III VN Charta. Wobei natürlich die letzteren für den Menschenrechtsschutz von größerer Bedeutung sind. Über Verfahrensfragen bedarf es gemäß Art. 27 II VNCharta der Zustimmung von neun Mitgliedern, hingegen bei allen sonstigen Beschlüssen gemäß Art. 27 III VNCharta, die Übereinstimmung von neun Mitgliedern einschließlich aller ständigen Sicherheitsratsmitglieder. Folglich kann jede sonstige Entscheidung durch ein Veto der ständigen Mitglieder verhindert werden. Dieses Problem muss bei der Betrachtung der Entwicklung des Menschenrechtsschutzes immer im Hinterkopf behalten werden. Denn viele wichtige Entscheidungen, auch für die Menschenrechte, sind nie entstanden. Oftmals wurden mit der Ausübung des Vetorechts vor allem politische Grundsatzfragen geklärt, die mit dem Ausgangsfall nichts zu tun hatten. Dadurch war der Sicherheitsrat zum Zeitpunkt des KaltenKrieges fast handlungsunfähig.^[7] Erst seit dessen Beendigung kommt es immer wieder zu Resolutionen zum Schutz der Menschenrechte durch den Sicherheitsrat.

3. Die Vorgehensweise des Sicherheitsrates

Die Aufgaben und Befugnisse des Sicherheitsrates sind in Art. 24 VNCharta geregelt. Der erste Absatz besagt: „Um ein schnelles und wirksames Handeln der Vereinten Nationen zu gewährleisten, übertragen ihre Mitglieder dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und erkennen an, dass der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt.“^[8] Zunächst ist festzustellen, dass hier nicht ausdrücklich vom

Menschenrechtsschutz gesprochen wird. Die Befugnisse ergeben sich aus Art. 24 II VNCharta. Einzelheiten sind aus den darauf folgenden Kapiteln VI, VII, VIII und XII der Charta zu entnehmen. Somit kann der Rat verschiedene Mittel ergreifen, um seiner Hauptaufgabe, der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, nachzukommen. Gegebenenfalls natürlich auch um bei Menschenrechtsverletzungen einzugreifen. Dabei regelt Kapitel VI die friedliche Streitbeilegung. Im Hinblick auf die friedliche Streitbeilegung ist der Sicherheitsrat unterstützend tätig und versucht seine Aufgabe durch das Erteilen von Ratschlägen zu verwirklichen. Dies ergibt sich aus den Art. 34 ff. VNCharta.

Für den Menschenrechtsschutz des Sicherheitsrates ist aber Kapitel VII bedeutungsvoller. Will der Sicherheitsrat z.B. mit einer Zwangsmaßnahme einschreiten, dann muss er in zwei Schritten vorgehen. Zunächst erfolgt nach Art. 39 VNCharta die Feststellung, dass eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens vorliegt. Dabei ist vor allem die Unterscheidung zwischen einen nationalen Konflikt und einen internationalen Konflikt bedeutend. Gleiches gilt auch beim Bestehen einer Angriffshandlung. Kommt der Rat zur positiven Erkenntnis, dass eine solche Situation gegeben ist, dann gibt er Empfehlungen ab oder ergreift eine Maßnahme aus dem Katalog der Art. 40 ff. VN Charta. Beachtenswert sind dabei die Stellungen der Sanktionen in Art. 41 und 42 VNCharta. Zum einen hat der Rat die Möglichkeit nach Art. 41 VNCharta nichtmilitärische, vor allem wirtschaftliche Sanktionen, oder nach Art. 42 VNCharta militärische Maßnahmen zur Friedenserzwingung anzuordnen. Im Folgenden werden aber nur Maßnahmen die im Zusammenhang mit dem Menschenrechtsschutz des Sicherheitsrates stehen, betrachtet. Dementsprechend muss die Frage beantwortet werden, wie eine innerstaatliche Menschenrechtsverletzung in das System der Vereinten Nationen eingeordnet werden muss und ob diese die Voraussetzungen einer Friedensbedrohung erfüllt. Verpflichtungen zur Beachtung der Menschenrechte tauchen zwar immer wieder in der VNCharta auf, wie zum Beispiel in Art. 1, 13, 55, 62, 68 und 76. Es gibt aber keine explizite Ermächtigungsgrundlage für ein Eingreifen des Sicherheitsrates, wenn dieser eine Menschenrechtsverletzung feststellt. Weiterhin müssen die Maßnahmen des Sicherheitsrates bei innerstaatlichen Konflikten mit dem Interventionsverbot abgewogen werden.

a) Unterscheidung zwischen nationalen und internationalen Auseinandersetzungen

Um daher einen Eingriff des Sicherheitsrates rechtfertigen zu können, muss geklärt werden, ob eine Menschenrechtsverletzung die Feststellung einer Friedensbedrohung begründet. Geschieht eine Menschenrechtsverletzung bei internationalen Konflikten, z.B. bei Kriegshandlungen zwischen zwei Staaten, ist dies unproblematisch. Der Sicherheitsrat kann aufgrund des Kapitels VII bei Bedarf Zwangsmaßnahmen ergreifen.

Bei nationalen Auseinandersetzungen ist dies aber kritischer. Eine Einmischung in nationale Angelegenheiten würde einen Verstoß gegen das Interventionsverbot offenbaren. Gemäß Art. 2 Ziff. 1 der VNCharta ist es Staaten und internationalen Organisationen völkerrechtlich verboten in die inneren Obliegenheiten eines dritten einzugreifen. Die Vereinten Nationen sind eine solche internationale Organisation. Der Sicherheitsrat als Organ dieser Organisation ist demnach aufgrund seiner Kompetenzen zur Beachtung der Charta verpflichtet. Demnach ist zu hinterfragen, ob bei nationalen Konflikten eine Verletzung von Menschenrechten als Friedensbedrohung angesehen werden kann.

b) Feststellung des Vorliegens einer Friedensbedrohung

Für die Frage hinsichtlich der Friedensbedrohung muss man sich zunächst im Klaren sein, dass die Beantwortung stark von der Definition der Begriffe Frieden und Bedrohung des Friedens abhängt. Diese Begriffe wurden durch die Charta nicht legaldefiniert, wodurch eine Vielzahl von Konkretisierungs und Interpretationsversuchen stattgefunden haben. Nach jahrelanger Diskussion gab es zumindest in der Resolution 3314 (1974) den Versuch einer Definition des Aggressionsbegriffs. Im Artikel 1 des Anhanges dieser Resolution wird als Aggressor derjenige bezeichnet, der als erster bewaffnete Gewalt gegen die Souveränität, die territoriale Integrität oder die politische Unabhängigkeit eines anderen Staates anwendet.^[9] Dennoch hilft dies für die Beurteilung, ob eine Menschenrechtsverletzung vorliegt, nicht unbedingt weiter. Bei innerstaatlichen Verletzungshandlungen kann diese Definition nicht angewandt werden, da die Grenzüberschreitung fehlt. Wichtiger als die Feststellung einer Friedensbedrohung durch einen Aggressor ist demnach ob ein innerstaatlicher Friedensbruch vorliegt.

Im Sprachgebrauch versteht man unter Frieden die Abwesenheit von Krieg.^[10] Man bezeichnet diese Auffassung als negativen Friedensbegriff.^[11] Aufgrund der historischen Auslegung könnte man beim Terminus des Friedens in der VNCharta von diesem negativen Verständnis des Begriffs Friedens durch die Verfasser ausgehen.^[12] Einige Völkerrechtler verneinen diese Auslegung aber vehement.^[13] Doch deren Versuche den negativen Friedensbegriff, welcher auf den zwischenstaatlichen Aspekt beruht, aufzuheben, sind zunächst oftmals gescheitert.^[14] Bis heute hat sich aber verstärkt der positive Friedensbegriff durchgesetzt.^[15] Doch der Streit bleibt weiterhin bestehen. Viele befürchten, dass aufgrund dieser Interpretation eine erleichterte Eingriffsnorm geschaffen wird. Denn ein positiver Friedensbegriff bezieht grundsätzlich auch die Verwirklichung der Menschenrechte und die Herbeiführung von wirtschaftlicher und sozialer Gerechtigkeit und anderer innerstaatliche Verhältnisse mit ein.^[16]

Lässt man den positiven Friedensbegriff gelten, dann stellt jegliche auch innerstaatliche Menschenrechtsverletzung einen Bruch des Friedens dar und kann mit Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrates beendet werden. Geht man schlicht weiterhin vom negativen Friedensbegriff aus, dann sind innerstaatliche Verletzungen, auch selbst massive Verbrechen an der eigenen Bevölkerung, kein Bruch des Friedens gemäß Art. 39 VNCharta. Doch da diese Betrachtungsweise häufig zu unbilligen Ergebnissen führen und außerhalb der menschlichen Anschauung liegen würde, wird eine nachträgliche Korrektur versucht. Innerhalb dieser Meinungsgruppe wird vertreten, dass zumindest massive innerstaatliche Menschenrechtsverletzungen in einem Staat die internationale Sicherheit gefährden können. Diese Argumentation führte bereits Uruguay während der Ausarbeitung der Charta. Sie verwiesen auf die Vernichtungswelle der Juden im Hitlerdeutschland, welche nicht nur Auswirkungen auf die deutsche Rechtsordnung hatten, sondern auch den Weltfrieden insgesamt bedrohte.^[17] Demzufolge kann eine Friedensbedrohung auch vorliegen, wenn die Gefahr einer zwischenstaatlichen Gewaltanwendung droht. Der Sicherheitsrat genießt dabei einen weiteren Beurteilungsspielraum für diese Lage. Man kann aber davon ausgehen, dass dieser nicht unbegrenzt ist. Somit kann bis heute der Streit nicht abschließend aufgelöst werden, welcher Friedensbegriff der VNCharta zugrunde gelegt wurde und heute Gültigkeit genießt. Für die überwiegende Meinung ist zumindest heute die Ausübung von Zwangsmaßnahmen für die Beendigung von Menschenrechtsverletzungen durch die Charta gerechtfertigt.

Insgesamt betrachtet kann festgestellt werden, dass bei Zugrundelegung des positiven Friedensbegriffs bei Menschenrechtsverletzungen eine Friedensbedrohung nach Art. 39 VNCharta vorliegt. Folgt man der anderen Auffassung, bleibt zumindest der Gedanke bestehen, dass eine Menschenrechtsverletzung selbst zwar nicht als Friedensbedrohung angesehen wird, aber in bestimmten Konstellationen der Auslöser einer friedensbedrohenden Situation sein kann. Als Hauptbeispiel, auf das später noch näher eingegangen wird, werden Flüchtlingsströme in angrenzende Länder genannt. Dadurch kann es zur Internationalisierung des Konfliktes kommen. Gleichermaßen gilt dies natürlich auch, wenn zu erwarten ist, dass der Nachbarstaat daraufhin Gegenmaßnahmen ergreift.

Seitdem der Rat erkennen lassen hat, dass schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen für ihn als eine Bedrohungen des Weltfriedens gemäß Art. 39 der Charta anzusehen ist, versteht er sich nicht nur als ein sicherheitspolitisches Organ zur Abwendung von bewaffneten Aggressionen, sondern vor allem auch als friedenspolitisches Organ. Die Wahrung der Völkerrechtsordnung und deren Durchsetzung stehen dabei an oberster Stelle. Um nicht in eine Konfliktsituation mit dem Interventionsverbot aus Art. 2 Ziffer 7 VNCharta zu geraten, wurden das Institut der humanitären Interventionen bzw. das Instrument der Responsibility to protect entwickelt.

4. Humanitäre Interventionen

Eine Intervention ist der gewaltsame Eingriff in das Hoheitsgebiet eines Staates.^[18] Der Unterschied zu einer „normalen“ Intervention besteht darin, dass bei humanitären Zwangsmaßnahmen der Schutz von Menschen in einer Notlage bzw. situation gewährleistet werden soll. Hauptsächlich sind humanitäre Interventionen bei Menschenrechtsverletzungen im Kriegsfall bekannt geworden.

[...]

^[1] Siehe Annan, The Economist 18. September 1999.

^[2] Siehe Art. 1 VNCharta.

^[3] Siehe Gareis/Varwick, S. 49.

^[4] Vgl. Fehringer, S. 6 ff.

^[5] Siehe Internetauftritt des Security Council/Members, http://www.un.org/sc/members.asp (22.10.2008).

^[6] Vgl. IGH, ICJ Rep. 1971, 125 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970).

^[7] Vgl. Vitzthum/Bothe, 8. Abschn. I 2b Rn. 35.

^[8] Siehe Art. 24 ff. VNCharta.

^[9] Vgl. A/RES/3314, Abs. 1 des Anhanges.

^[10] Vgl. Sommer/Fuchs , S. 8.

^[11] Vgl. Knapp/Krell, S. 34.

^[12] Ebenso Blumenwitz in: Wolfrum, Handbuch der Vereinten Nationen, S. 176, Rn. 2; Frowein in: Simma, Charta der Vereinten Nationen, Art. 39 Rn. 6.

^[13] Vgl. Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, Rn. 234.

^[14] Vgl. Frowein in: Simma, Charta der Vereinten Nationen, Art. 39 Rn. 8.

^[15] Ebenso Kaiser, S. 32; Huber, Friedensforschung Grundbegriffe und Modelle, in: Picht/Huber, Was heißt Friedensforschung?, S. 41; Randelzhofer, Der normative Friedenbegriff im Völkerrecht der Gegenwart Möglichkeiten und Grenzen seiner Operationalisierung, in: Delbrück, Völkerrecht und Kriegsverhütung, S. 15 ff.

^[16] Vgl. Gading, S. 82 ff.

^[17] Siehe UN Conference, San Francisco, Vol. VI, S. 630.

^[18] Vgl. Volger, S. 185.