Sollte die Pendlerpauschale in Deutschland abgeschafft werden?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Grundlagen – Status quo
2.1 Systematik der Einkommensbesteuerung
2.2 Die aktuelle Gesetzeslage
2.3 Streitpunkte im Zusammenhang mit der Pendlerpauschale

3 Modelltheoretische Analyse
3.1 Abgrenzung des Modells
3.2 Privat veranlasstes Pendeln
3.3 Beruflich veranlasstes Pendeln

4 Diskussion
4.1 Private vs. berufliche Veranlassung
4.2 Externe Effekte
4.3 Die Entfernungspauschale unter dem Gerechtigkeitsaspekt

5 Kritische Würdigung / Handlungsempfehlungen

Literaturverzeichnis.

1 Einleitung

Der jährliche Steuerausfall durch die derzeitige Regelung der Pendlerpauschale wird auf sechs Milliarden Euro geschätzt. Vor dem Hintergrund klammer Staatskassen ist es daher nicht verwunderlich, dass zumindest eine Kürzung der Pauschale immer wieder Thema steuerpolitischer Debatten ist. Aus diesem Anlass hat wohl auch die derzeitige Bundesregierung unlängst eine Beschränkung der Abzugsfähigkeit der Fahrtkosten für Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte beschlossen. Künftig werden Distanzen bis zu einer Entfernung von 20 Kilometern nicht mehr steuerlich berücksichtigt. Das Ausmaß der Beschränkung wird schnell ersichtlich, wenn man bedenkt, dass gut drei Viertel der Pendler zukünftig nicht mehr ihre Fahrtkosten steuerlich geltend machen können (Kloas und Kuhfeld (2003), Tab. 2).

Befürworter der Pauschale argumentieren u.a. mit einer steigenden Mobilität der Arbeitnehmer, die zur Entspannung der aktuellen Arbeitsmarktsituation beitrage. Kritiker halten dagegen, dass die Pauschale eine überflüssige Subvention darstelle, die sich der Staat in seiner finanziellen Situation nicht mehr leisten könne. Zudem würde die Zersiedlung der Landschaft unterstützt und die Umweltbelastung durch ein höheres Verkehrsaufkommen gefördert.

Ziel dieser Arbeit ist es, losgelöst von der politischen Debatte, die tatsächlichen Auswirkungen der Pendlerpauschale vor einem ökonomischen Hintergrund zu bewerten. Der Fokus der Arbeit richtet sich dabei vor allem auf wohlfahrtstheoretische Aspekte, behandelt werden jedoch auch Fragen der steuerlichen Gerechtigkeit.

Im ersten Teil der Arbeit werden dazu Grundlagen der Thematik behandelt. Insbesondere der gesetzliche Hintergrund der Diskussion sowie aktuelle Streitpunkte der Pendlerpauschale sind Bestandteil dieses Kapitels. Im Anschluss erfolgt eine formale Analyse der Berücksichtigung von Fahrtkosten auf der Basis eines wohlfahrtstheoretischen Modells. Darauf aufbauend werden unterschiedliche ökonomische Bewertungen der Pendlerpauschale diskutiert, wobei zwischen Wohlfahrts- und Gerechtigkeitsaspekten unterschieden wird. Im abschließenden Teil der Arbeit werden die Ergebnisse der Diskussion kritisch bewertet und konkrete Handlungsempfehlungen für die Politik abgeleitet.

2 Grundlagen – Status quo

2.1 Systematik der Einkommensbesteuerung

Die deutsche Einkommensteuersystematik beruht fundamental auf der Idee des objektiven Nettoprinzips. Danach sind alle Aufwendungen, die im direkten Zusammenhang mit der Erwerbstätigkeit stehen, von der steuerlichen Bemessungsgrundlage abzuziehen. Besteuert werden soll lediglich das Reineinkommen und damit die individuelle Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen. Konkret ist dieser Ansatz im §2 Abs. 2 Nr. 2 des deutschen Einkommensteuergesetzes formuliert.

2.2 Die aktuelle Gesetzeslage

Die Berücksichtigung von Fahrtkosten erfolgt bei Unternehmen und Selbstständigen als Betriebsausgaben im Rahmen der Gewinnermittlung, während bei Arbeitnehmern Aufwendungen für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte in Form von Werbungskosten abziehbar sind. Unter dem Begriff der Werbungskosten sind dabei jene Aufwendungen des Arbeitnehmers zusammengefasst, die direkt durch die Einkommenserzielung begründet sind: „Werbungskosten sind Aufwendungen zur Erwerbung, Sicherung und Erhaltung der Einnahmen.“ (§9 EStG Abs 1).

Anders als bei Unternehmen und Selbstständigen, ist die Berücksichtigung von Fahrtkosten bei Arbeitnehmern Gegenstand kontroverser Diskussionen. Das aktuelle Gesetz sieht nach §9 EstG Abs. 4 vor, dass Aufwendungen für jeweils eine Fahrt zwischen Wohnung und Arbeitsstätte pro Arbeitstag in Höhe von 0,30 Euro pro km von der Bemessungsgrundlage abziehbar sind. Sofern nicht der eigene PKW benutzt wird, ist der abziehbare Betrag auf 4500 Euro pro Jahr begrenzt. Die Berücksichtigung der Fahrtkosten erfolgt demnach pauschalisiert, woraus die Bezeichnungen „Pendler- oder auch Entfernungspauschale“ entstanden sind.

Darüber hinaus soll ab dem Jahr 2007 die Entfernungspauschale begrenzt werden. Der Koalitionsvertrag der aktuellen Bundesregierung sieht vor, dass ab diesem Zeitpunkt die Entfernungspauschale nur noch ab dem 21. Kilometer steuerlich berücksichtigt wird.

2.3 Streitpunkte im Zusammenhang mit der Pendlerpauschale

Obwohl bereits seit 1920 Fahrtkosten bei der Einkommensteuerermittlung berücksichtigt werden und vor allem in jüngster Vergangenheit immer wieder Anpassungen vorgenommen wurden, steht die Pendlerpauschale bis heute hoch im Kurs, wenn es um die Reform des Einkommensteuerrechts geht (Bach (2003), p. 603). An erster Stelle steht dabei die Frage, ob Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte überhaupt Aufwendungen im Sinne des objektiven Nettoprinzips darstellen und damit von der Einkommensteuer abzuziehen sind. An zweiter Stelle wird über die konkrete Ausprägung der Berücksichtigung diskutiert (Wrede (2004), p. 12).

Die erste Frage zielt grundsätzlich darauf ab, ob Fahrten zur Arbeit privat oder beruflich veranlasst sind. Zur Beantwortung scheint ein Blick über Deutschlands Grenzen hinweg angebracht. In den USA und Kanada, aber auch in weiten Teilen Westeuropas, wird überwiegend die Auffassung vertreten, dass die Arbeit am Fabriktor beginnt und die Entscheidung über den Wohnsitz private Angelegenheit ist. Kosten, die im Zusammenhang mit der Fahrt zur Arbeit entstehen, seien daher nicht bei der Ermittlung der Einkommensteuerschuld zu berücksichtigen. (Bach (2003), p. 606; Bareis (2004), p. 10). Dies scheint auf den ersten Blick überzeugend, andererseits kann aber auch argumentiert werden, dass ohne Arbeit gar keine Fahrtkosten entstehen würden und die berufliche Veranlassung somit eindeutig begründet ist (Bach (2003), p. 604).

In Bezug auf die Ausprägung wird zum einen grundsätzlich über die pauschale Anerkennung und zum anderen über die tatsächliche Höhe der anzuerkennenden Kosten gestritten. Ein erneuter Vergleich mit dem Ausland zeigt, dass die skandinavischen Länder, Österreich und die Schweiz zwar grundsätzlich die Anerkennung von Fahrtkosten zulassen, jedoch deutlich restriktiver als es in Deutschland der Fall ist. Häufig werden dabei öffentliche Verkehrsmittel bevorzugt (Bach (2003), p. 607).

Um einer allgemeinen Antwort über die effiziente steuerliche Berücksichtigung von Fahrtkosten näher zu kommen, wird im Folgenden ein theoretisches Modell erläutert, dass die Frage der optimalen Berücksichtigung von Fahrtkosten unter dem Aspekt der gesamtwirtschaftlichen Effizienz untersucht.

3 Modelltheoretische Analyse

3.1 Abgrenzung des Modells

Die wiederkehrende Debatte um die Entfernungspauschale in Deutschland hat dazu geführt, dass vor allem deutsche Ökonomen das Thema zunehmend auf theoretischer Ebene untersucht haben. Häufig zitiert werden in diesem Zusammenhang insbesondere die Modelle von Richter und Wrede, aber auch internationale Ökonomen haben sich dem Problem verallgemeinert in Form von „work-related-expenses“ angenommen. Dabei sind grundsätzliche Unterschiede zwischen den Ansätzen erkennbar. Einige Modelle analysieren die Pendlerpauschale speziell vor dem Hintergrund, ob die Wahl des Arbeitsplatzes oder die Wahl des Wohnortes Ursache des Pendelns ist (Wrede (2001); Richter und Theile (1998)). An anderer Stelle wird untersucht, welche Auswirkungen die Pendlerpauschale auf die Höhe der Fahrtausgaben hat, wenn sowohl Wohnsitz als auch Arbeitsplatz als gegeben angenommen werden (Wrede (2000)). Der Ansatz von Richter (2004a) besteht darin zu untersuchen, welche steuerliche Berücksichtigung der Fahrtkosten aus wohlfahrtstheoretischer Perspektive optimal ist, wenn die Steuerpflichtigen ihren Wohnort frei wählen. Er unterscheidet dabei zwischen beruflich und privat veranlasstem Pendeln. Darüber hinaus gibt es weitere Ansätze, auf die an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden soll.

Nachfolgende Ausführungen beziehen sich auf das Modell von Richter (2004a):

3.2 Privat veranlasstes Pendeln

Für den ersten Teil der Analyse wird grundsätzlich von einer privaten Veranlassung des Pendelns ausgegangen. Dies sei immer dann der Fall, wenn die Fahrt zur Arbeit nicht explizit vom Arbeitgeber entlohnt wird. Grundlage des Modells bildet das Nutzenmaximierungskalkül des pendelnden Arbeitnehmers:

Nutzenmaximierung des Arbeitnehmers

Im Rahmen seines Nutzenkalküls muss der Arbeitnehmer zunächst die Fahrkosten (cD) für die Wege zur Arbeit berücksichtigen. Diese stehen in einem proportionalen Verhältnis zur Entfernung. Neben den monetären Kosten entstehen dem Pendler durch den Zeitaufwand zusätzlich Opportunitätskosten. Eine zentrale Vereinfachung des Modells stellt die Annahme dar, dass die Entfernung (D) eins zu eins in Fahrtzeit umgerechnet werden kann.

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