Grenzen der Allmacht - Herausforderungen der Parlamentssouveränität gestern und heute

Inhaltsverzeichnis

Einführung

I. Die Entstehung der Parlamentssouveränität – Willensakt oder historischer Prozess?

II. Das allmächtige Parlament? – A. V. Diceys orthodoxe Theorie der Parlamentssouveränität

III. Erodierende Allmacht? – Die Souveränität des Britischen Parlamentes heute

Bibliographie

Einführung

“There is a sense in which the British Constitution can be summed up in eight words: What the Queen in Parliament enacts is law.”^[1] Dieser Satz eines der wichtigsten britischen Politikwissenschaftler und Verfassungsexperten, des Oxford-Professors Vernon Bogdanor bringt die Funktionsweise des britischen Parlamentarismus auf den Punkt. Das Zusammenwirken von Krone, House of Lords und House of Commons, kurz die Crown-in-Parliament- Tradition, des britischen Parlamentes, hat ein Verständnis von souveräner Macht hervorgebracht, wie es in Kontinentaleuropa ohnegleichen ist: die Souveränität des Parlamentes.

Neben der Rule of Law stellt die Parliamentary Sovereignty ein Grundparadigma der britischen Verfassungstradition dar, die von dort aus in zahlreiche Länder exportiert worden ist und bis heute die politischen Systeme der so genannten Anglosphere, die neben dem Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland, auch Kanada, Australien, Neuseeland und weitere kleinere Commonwealth Realms umfasst, prägt. Die Doktrin der Parlamentssouveränität ist dabei nie unumstritten gewesen. Im Gegenteil, sie hat stets Anlass zu reger akademischer Debatte und politischem Konflikt gegeben. Kann ein Parlament, wie auch immer es als Institution verfasst sein mag, für sich in Anspruch nehmen, im Bodinschen und Hobbesschen Sinne souverän zu sein, also ohne innere oder äußere Zwänge, in allen nur möglichen Fragen agieren und letztinstanzlich entscheiden zu können? Entspricht demnach die Zusammenfassung der Professoren David Baker der Warwick University und David Seawright der Leeds University der Realität, wenn sie schreiben: “Parliament is ‘sovereign’ facing no substantial internal constitutional limitations and recognizing no higher power, able to overturn almost any law passed by previous sovereign parliaments without any special constitution arrangements or minimum majorities (…). This, in turn has given rise to a strong belief across the political spectrum that ‘Parliamentary Sovereignty’ is a symbol auf ‘liberty’ and ‘Britishness’.”^[2] Gibt und gab es keine natürlichen, oder rechtlichen Grenzen der Parlamentsherrschaft? Ist sie tatsächlich integraler Bestandteil britischer Identität? Und ist dieses Konzept im 21. Jahrhundert überhaupt noch zeitgemäß?

Um diese Fragen zu beantworten, ist es zunächst notwendig, die grundlegenden Begrifflichkeiten der Doktrin zu beleuchten, wie sie in dieser Arbeit verstanden werden. Zunächst sei der Terminus des ‚Parliament’ definiert, wie er im weiteren Sinne im Vereinigten Königreich seit dem 16. Jahrhundert gebräuchlich ist. Parliament meint in der Theorie, zumindest wenn es um die Gesetzgebung geht, stets die Triade aus Krone, das heißt dem herrschenden Monarchen, dem Oberhaus, also den Lords Spiritual and Temporal, und dem Unterhaus, dem House of Commons.^[3] Die Gesetzgebung kommt ausschließlich durch die politische Kooperation dieser drei Teile zustande, deren parlamentarisches Zusammenwirken aus einem Gesetzesvorschlag, einer bill, einen Act of Parliament werden lässt, der allgemeingültige Gesetzeskraft entfaltet. Die ersten Worte eines solchen Acts spiegeln dies traditionell wider: “Be it enacted by the Queen’s most Excellent Majesty, by and with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authority of the same, as follows…”^[4] Der Begriff Crown-in-Parliament fasst dieses Wirken terminologisch zusammen. Dieser parlamentarischen Konstellation der drei althergebrachten Institutionen ist die höchste Gesetzgebungsautorität des Vereinigten Königreiches inhärent. Keine Institution allein, sei sie noch so mächtig und einflussreich, historisch oder aktuell, kann ohne die beiden anderen legislativ in letzter Instanz tätig sein.

In dieser Funktion kennt das Parliament theoretisch keine internen Beschränkungen seiner Handlungsreichweite, weder durch eine kodifizierte Verfassung, die Judikative, noch durch regionale oder andere politische Vetospieler. Gleiches gilt für auswärtige Beschränkungen, wie internationale Organisationen, oder Institutionen. Ihm wohnt also die legale Souveränität inne, die alleinige, unbestrittene Gesetzgebungshoheit, denn “(…) all laws were commands of a sovereign who was habitually obeyed by society without owing obedience to any other authority.”^[5] Vor dem Hintergrund der Variantenfülle des Souveränitätsbegriffs, wie sie die Rechts- und die Politikwissenschaft kennt, müssen die anderen Schattierungen der Souveränität in ihrer Vereinbarkeit mit der Parlamentssouveränität betrachtet werden.

Neben der eben illustrierten legalen Souveränität, der legal sovereignty, die das Parliament als Gesetzgeber im Hobbesschen Sinne besitzt, sind zwei weitere Arten der Souveränität von Bedeutung: die Staatliche Souveränität und die Volkssouveränität. Erstere von Jean Bodin (1529-1596) in seinem bahnbrechenden Werk „Les Six Livres de la République“ grundgelegt und durch Thomas Hobbes (1588-1679) erweitert, sieht vor, dass die Macht in einem Staate einer einzigen Quelle entstamme, die von jeglicher Einschränkung frei sei. Dies kann der roi absolu, wie in Frankreich, oder eine gesetzgebende Körperschaft, wie das Parliament in England sein.^[6] So verwundert es nicht, wenn Baker und Seawright urteilen, dass im Vereinigten Königreich, der Gedanke der nationalen Unabhängigkeit von einer Mehrheit der politischen Klasse und der Bevölkerung mit der Souveränität gleichgesetzt wird, die dem Parliament inne ruhe.^[7] Wie man sieht stehen staatliche und legale Souveränität in engem Konnex und befinden sich nicht zwangsläufig auf demokratischem Fundament. Die Doktrin der Volkssouveränität hingegen, scheint zunächst unvereinbar mit der Parliamentary Sovereignty, die auf der Annahme der Unteilbarkeit der Souveränität basiert. Gerade letzterer Aspekt greift der Debatte voraus, ob ein Souveränitätstransfer, bzw. die Idee geteilter Souveränität, wie sie im Rahmen der Europäischen Integration debattiert wird, möglich seien und welche Auswirkungen diese Konzepte auf die Parlamentssouveränität hätten, was am Ende dieser Arbeit zu analysieren sein wird.

Intention dieses Aufsatzes ist es zu zeigen, dass die Parlamentssouveräntität seit jeher ein kontroverses Sujet ist, das jedoch zugleich tief in der britischen politischen Tradition und Identität verwurzelt ist. In einem ersten Punkt wird der Debatte nachgegangen werden, wann die Entstehung der Souveränitätsdoktrin des Parlamentes historisch anzusiedeln ist, welche Argumente für die jeweilige Position ins Feld geführt werden, und welche Seite schließlich plausibler erscheint. Ein zweiter wird sich mit der Theorie des Parliamentary Sovereignty an sich befassen. Was versteht man darunter? Ist das Parliament wirklich omnipotent und omnikompetent? Im Mittelpunkt wird dabei die orthodoxe Theorie der Parlamentssouveränität von Albert Venn Dicey (1835-1922) stehen, der einer wichtigsten Ahnherren der britischen Verfassungslehre ist und zugleich die radikalste Vorstellung der Parlamentssouveränität vertreten hat. Seine Theorie und die Kritik an ihr sollen ein ausgewogenes Bild der Verfassungspraxis der Parlamentssouveränität geben und die traditionellen Argumente ihrer Grenzen darstellen. Der dritte Teil der Arbeit wird aktuelle Herausforderungen der Doktrin nachzeichnen, wie den wachsenden Einfluss der Judikative in der Gesetzgebung und deren Auslegung, die devolution und damit den Machttransfer an untere Instanzen in den Gliednationen und die Europäische Integration, die am nachdrücklichsten Fragen an die Zukunft der Parlamentshoheit stellt.

I. Die Entstehung der Parlamentssouveränität – Willensakt oder historischer Prozess?

Albert Venn Dicey beschreibt die Parlamentssouveränität als “the dominant characteristic of [British] political institutions“ und “the very keystone of the law of the constitution.“^[8] Dies ist sicherlich aus der Sicht des späten 19. Jahrhunderts, als Diceys Hauptwerk „Introduction to the Study of the Law of the Constitution“ erscheint, korrekt, da die Doktrin der Parlamentssouveränität zu diesem Zeitpunkt fester Bestandteil der Verfassungskonstruktion des Vereinigten Königreiches geworden ist.

Doch wann ist dies der Fall gewesen? Die Frage des Entstehungszeitpunktes der Parlamentssouveränität ist nachdrücklich nicht ausschließlich von historischem Interesse. Philosophisch gesehen ist es von Bedeutung zu wissen, unter welchen Umständen, vor welchem Hintergrund diese Doktrin gewachsen ist. Wie sie Teil des politischen Systems geworden ist und es bis heute beeinflusst hat, spielt insofern eine Rolle, als dass das juristische, aber auch das politische Verständnis in der angelsächsischen Welt, vor allem zunächst im Vereinigten Königreich, im wahrsten Sinne des Wortes konservativ sind. Die Prinzipien des Common Law und die ungebrochene Tradition der politischen Institutionen zeugen davon. Es fehlt ein revolutionäres Moment, wie es bei der Gründung der Vereinigten Staaten oder in Kontinentaleuropa zu finden ist. Zu wissen wie und wann das grundlegende Prinzip der Parlamentssouveränität entstanden ist, ist deshalb entscheidend, um die Entwicklung des politischen Systems insgesamt begreifen zu können, das seit 1215 niemals still gestanden ist, sondern einer ununterbrochenen Evolution unterlegen ist.

Handelt es sich nun aber, wie die einen behaupten, um einen lange andauernden historischen Prozess, an dessen Ende die Parliamentary Sovereignty steht? Oder ist es, nach gewissen historischen Vorentwicklungen, ein mehr oder minder bewusster politischer Beschluss einer neuen Verfassungskonstruktion, der zu diesem Phänomen geführt hat?

Stellvertretend für beide Sichtweisen, seien hier zwei Autoren genannt, die Exponenten verschiedener Lehrmeinungen zur Parlamentssouveränität sind. Professor Jeffrey Goldsworthy, der an Monash University in Australien lehrt, vertritt nachdrücklich den Standpunkt, dass die Parlamentssouveränität Ergebnis eines historischen Prozesses sei und schon im 16. Jahrhundert, im so genannten Reformation Parliament, konstatiert werden müsse. Demgegenüber behauptet Professor Ian Loveland, der als Kritiker der Parlamentssouveränität gilt und an der City University im Vereinigten Königreich lehrt, dass die Doktrin durch die Glorious Revolution und den neuen „Verfassungsvertrag“ zwischen Krone, Lords und Commons entstanden sei. Beide Meinungen seien im Folgenden kurz nachgezeichnet.

Lovelands Betrachtung greift auf das Jahr 1688 als Ausgangspunkt für die heutige Verfassungssituation im Vereinigten Königreich zurück. In der Glorious Revolution sieht er ein wahrhaft revolutionäres Moment. Zu recht weist er daraufhin, dass das “seventeenth century England had been continually beset by squabbles between the King, the Commons and the Lords as to the extent of their respective powers.”^[9] Ein Umstand, der den Civil War (1642-1651) und das Ende der Stuart-Dynastie mit sich bringen sollte. Der Streit zwischen den Institutionen wird vor Gericht und auf dem Schlachtfeld ausgetragen, wobei alle Beteiligten auf ein Verdikt zu ihren Gunsten hoffen. Die Selbstherrlichkeit der Stuart-Könige, James I., Charles I. und Charles II., die soweit gingen für sich in Anspruch zu nehmen, Gesetze nach Belieben ändern zu können, getreu der Doktrin des Gottesgnadentums, die alle Autorität in die Hände des Monarchen legt, beschwört eine politische Krise herauf, wie England sie seit den Rosenkriegen und der Reformation nicht mehr erlebt hat. Ober- und Unterhaus lehnen diese Doktrin naturgemäß ab: “Both bodies invoked constitutional principles of considerable antiquity to place limits on the Stuart kings’ effective legal powers.“^[10] Historischer Kronzeuge dieser Argumentation ist die Magna Charta Libertatum des Jahres 1215, seit der der König ohne die Zustimmung der Kammern des Parlamentes keine Steuern mehr erheben darf. Im 17. Jahrhundert stimmen die Kammern dem immer widerwilliger zu, was den Konflikt mit der Krone zusehends verschärft. Die Reformunwilligkeit James II. und die daraus folgende Glorious Revolution 1688, verändern das Machtgefüge in England nachhaltig, wie Loveland meint. Die Absetzung James II. durch das Parlament und die Erhebung seiner Tochter Mary und ihres Gatten William of Orange auf den Thron, seien Ausdruck dieses Wandels. ”In return for the throne, William and Mary accepted that the Crown’s ability to govern the English nation through its prerogative powers would be severely limited in future.“ Der Monarch muss von nun an den Entscheidungen des Parlamentes Folge leisten, wie es die Bill of Rights vorsieht. Diese regelt zugleich das Verhältnis des Parlamentes mit den Gerichtshöfen, deren Autorität unter die des Parlamentes gestellt wird. Diese beiden Umstände schaffen die Souveränität des Parlamentes, so Lovelands Schluss. Er verweist auf den oben erläuterten Begriff des Parliament und auf die Intention der Revolutionäre, eine ausgewogene Gesetzgebung, frei von tyrannischen Elementen zu schaffen. Er weist sich jedoch als einer wortgewaltigsten modernen Kritiker der Parlamentssouveränität aus, wenn er fragt: “We might therefore wonder if the sovereignty of Parliament, a constitutional device created to safeguard the nation and its empire against the tyranny of its King, had succeeding merely in transferring tyrannical authority into different hands?“^[11] Für Loveland entsteht die Parlamentssouveränität also mit der Glorious Revolution, wobei er gewisse historische Vorentwicklungen durchaus zugesteht. Diese Sichtweise beschränkt die Entwicklung des heutigen politischen Systems in Großbritannien auf knapp 300 Jahre, mit Vorgeplänkel.

[...]

^[1] Zitiert in: Jeffrey GOLDSWORTHY: The Sovereignty of Parliament – History and Philosophy; Oxford 22004; S. 1.

^[2] http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/copenhagen/ws2/baker.pdf (aufgerufen am 24. 03. 2008).

^[3] Vgl. GOLDSWORTHY (22004); S. 9.

^[4] Vgl. http://www.opsi.gov.uk/acts.htm (aufgerufen am 24. 03. 2008).

^[5] Micheal NEWMAN: Democracy, Sovereignty and the European Union; London 21997; S. 6.

^[6] Vgl. GOLDSWORTHY (22004); S. 237.

^[7] Vgl. http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/copenhagen/ws2/baker.pdf (aufgerufen am 24. 03. 2008).

^[8] Zitiert in: GOLDSWORTHY (22004); S. 1.

^[9] Ian LOVELAND: Constitutional Law, Administrative Law and Human Rights – A critical Introduction; Oxford 2006; S. 25.

^[10] Ebd.

^[11] LOVELAND (2006); S. 29.