Erfolgsfaktoren einer Gemeindefusion

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der akteurzentrierte Institutionalismus

3. Gemeindefusionen: Grundsätzliche Argumente für und gegen Gemeindezusammenschlüsse
3.1 Optimale Gemeindegrösse
3.2 Ökonomische Argumente
3.3 Demokratieargumente
3.4 Verteilungsargumente
3.5 Entwicklungsargument
3.6 Studien zur Wichtigkeit von Gemeindefusionen
3.7 Zwischenfazit

4. Einflussfaktoren einer Gemeindefusion
4.1 Ökonomische Faktoren
4.1.1 Steuerunterschiede
4.1.2 Verschuldungsgrad
4.1.3 Effizienzfaktoren
4.1.4 Verfügbare Infrastrukturen und Kapazitäten
4.2 Kulturelle Faktoren
4.2.1 Vereinsleben
4.2.2 Kirchgemeinden
4.3 Geschichtliche Faktoren
4.3.1 Vergangenheitsgeschichte
4.3.2 Raumplanerische Entwicklung (Bevölkerungs- und . Dienstleistungszentren)
4.4 Politische Faktoren
4.4.1 Bereits stattfindende interkommunale Zusammenarbeit
4.4.2 Auslöser / Initianten von Fusionsprojekten
4.4.3 Politische Parteien
4.4.4 Exekutive
4.4.5 Verwaltung
4.4.6 Kommissionen
4.4.7 Ortsbürger
4.4.8 Bürger/innen
4.5 Kantonale Unterstützungsfaktoren / Externe Beratung
4.5.1 Finanzielle Unterstützung
4.5.2 Rechtliche und politische Unterstützung durch Kanton und Externe

5 Zustandekommen einer Gemeindefusion am Beispiel Ober- und Unterehrendingen
5.1 Einführendes zu Ehrendingen
5.1.1 Oberehrendingen
5.1.2 Unterehrendingen
5.2 Ökonomische Faktoren
5.2.1 Steuerunterschied
5.2.2 Verschuldungsgrad
5.2.3 Effizienzsteigerungen
5.2.4 Verfügbare Kapazitäten und Infrastrukturen
5.3 Kulturelle Faktoren
5.3.1 Vereinsleben
5.3.2 Kirchgemeinden
5.4 Geschichtliche Faktoren
5.4.1 Vergangenheitsgeschichte
5.4.2 Raumplanerische Entwicklung (Bevölkerungs- und . Dienstleistungszenter)
5.5 Politische Faktoren
5.5.1 Bereits stattfindende interkommunale Zusammenarbeit
5.5.2 Auslöser/Initiant von Fusionen
5.5.3 Politische Parteien
5.5.4 Politische Kultur
5.5.5 Exekutive
5.5.6 Verwaltung
5.5.7 Kommissionen
5.5.8 Ortsbürger
5.5.9 Bevölkerung
5.6 Kantonale Unterstützungsfaktoren / Externe Beratung
5.6.1 Finanzielle Unterstützung
5.6.2 Rechtliche und politische Unterstützung durch Kanton und Externe
5.7. Zwischenfazit

6 Nicht Zustandekommen einer Gemeindefusion am Beispiel Nieder- und Oberrohrdorf
6.1 Einführendes zu Rohrdorf
6.1.1 Oberrohrdorf
6.1.2 Niederrohrdorf
6.2 Ökonomische Faktoren
6.2.1 Steuerunterschiede
6.2.2 Verschuldungsgrad
6.2.3 Effizienzsteigerungen
6.2.4 verfügbare Kapazitäten und Infrastrukturen
6.3 Kulturelle Faktoren
6.3.1 Vereinsleben
6.3.2 Kirchgemeinden
6.4 Geschichtliche Faktoren
6.4.1 Vergangenheitsgeschichte
6.4.2 Raumplanerische Entwicklung (Bevölkerungs- und . Dienstleistungszentren)
6.5 Politische Faktoren
6.5.1 Bereits stattfindende interkommunale Zusammenarbeit
6.5.2 Auslöser / Initiant von Fusionen
6.5.3 Politische Parteien
6.5.4 Politische Kultur
6.5.5 Exekutive
6.5.6 Verwaltung
6.5.7 Kommissionen
6.5.8 Ortsbürger
6.5.9 Bürger/innen
6.6 Kantonale Unterstützungsfaktoren / externe Beratungen
6.6.1 Finanzielle Unterstützung
6.6.2 Rechtliche und politische Unterstützung durch Kanton und Externe
6.7 Zwischenfazit

7. Gegenüberstellung und Interpretation
7.1 Gegenüberstellung der Beispielsgemeinden
7.2 Handlungsfelder und Akteurskonstellationen welche eine Gemeindefusion .. positiv beeinflussen können

8. Literaturverzeichnis

9. Internetverzeichnis

10. Interviewverzeichnis

1. Einleitung

Die Schweiz weist mit ihren rund 3000 Gemeinden sehr kleine Siedlungsstrukturen auf, was in gewissen Kantonen dazu führt, dass sich kleine Gemeinden zum Teil nicht mehr selbst tragen können und in finanzielle Notlagen geraten. Daher wird von verschiedenster Seite gefordert, derartige Strukturen zu verändern, indem die Gemeinden fusionieren. Die Kantone, aber auch der Bund verlangen verstärkt, dass die Probleme bereits auf der kleinsten Stufe, sprich der Gemeindeebene, angegangen werden. Der aktuellste Fall solcher umwälzenden Veränderungen wird sich im Kanton Glarus vollziehen, dessen Landsgemeinde im Mai 2006 beschlossen hat, seine Gemeindelandschaft komplett umzugestalten, indem die momentan 25 Gemeinden auf 3 reduziert werden.

Die zu erfüllenden Aufgaben werden für die Gemeinden immer breiter und die Problemkonstellationen immer komplexer, was gut ausgebildetes und professionelles Personal verlangt. Um eine kompetente Verwaltung zu besitzen, muss eine Gemeinde eine gewisse Grösse aufweisen, denn bloss auf diese Weise können in der Verwaltung Stellvertretungen geregelt werden und nur so kann in einer Gemeinde genügend Know-how aufgebaut werden. Das Subsidiaritätsprinzip wird meines Erachtens immer wichtiger, weshalb auch der Druck auf die Gemeinden wächst, da sie zu immer mehr Effizienz gezwungen werden. Zur Umsetzung solcher Effizienzsteigerungen, sind insbesondere bei kleinen Gemeinden Kooperationen untereinander nicht mehr wegzudenken. Doch auch in grösseren Agglomerationen treten verstärkt Koordinationsprobleme auf - beispielsweise in der Verkehrspolitik - welche kooperativ gelöst werden müssten. Kooperationen können in gewissen Bereichen mühsam und anstrengend werden, da mehrere Exekutivgremien, welche eigentlich nur ihrer Gemeindebevölkerung verpflichtet sind und zusätzlich noch aus verschiedensten Parteimitgliedern bestehen, sich auf die genau gleichen Entscheidungen einigen müssen, damit eine Kooperation überhaupt möglich wird. Wenn daher eine Exekutive zu egoistisch handelt oder zwischenmenschliche Hürden bestehen, kommt eine sinnvolle Kooperation nicht zustande. Falls die Kooperation in einem externen Verband stattfindet, kann zwar die Entscheidungsfähigkeit sichergestellt werden, doch werden zugleich häufiger Demokratiedefizite beobachtet. Aufgrund dieser zunehmenden Herausforderungen denken heute immer mehr Gemeinden über eine Fusion nach.

Doch wie und wann soll eine Fusion durchgeführt werden und unter welchen

Gründen ist sie sinnvoll? Und vor allem: Welche Personen und Institutionen nehmen entscheidenden Einfluss über Annahme oder Ablehnung einer Gemeindefusion?

Die vorliegende Arbeit untersucht die Einflussfaktoren bei Gemeindefusionen. Zuerst wird dem Leser aufgezeigt, wie sich Interaktionsformen, Akteurskonstellationen, Handlungs- und Entscheidungsmuster im Politikprozess auf eine Gemeindefusion auswirken können. Als Einstieg in die Fusionsthematik werden grundsätzliche Argumente für und gegen Gemeindefusionen erläutert, welche aufzeigen sollen, wie komplex Gemeindefusionen sind und was für unterschiedliche Einflüsse bestehen. Anhand zweier Aargauer Beispiele wird die Arbeit danach aufdecken, wo die Gründe für eine Annahme beziehungsweise Ablehnung einer Gemeindefusion durch das Volk liegen. Einerseits untersucht die Arbeit die Fusion der Gemeinde Ehrendingen, andererseits das Scheitern einer Gemeindeannäherung in Ober- und Niederrohrdorf. Anhand von Interviews mit den politischen Akteuren der Gemeinden, sprich den Gemeindeammännern, der Verwaltungsführung und den Fusionsgegnern, wird untersucht, wie bei diesem politischen Prozess Einfluss genommen wird und wer bei einem Gemeindezusammenschluss zentrale Rollen einnimmt. Auf eine Gegenüber- stellung und Interpretation der Beispielsgemeinden folgt abschliessend eine Analyse von Handlungsfeldern und Akteurskonstellationen, welche ausschlaggebend sein könnten für das Gelingen einer Gemeindefusion.

2. Der akteurzentrierte Institutionalismus

Der akteurzentrierte Institutionalismus stellt ein handlungstheoretisches Instrument- arium bereit, welches geeignet ist, Dynamiken handelnden Zusammenwirkens und deren strukturelle Effekte auf einer gesellschaftlicher Ebene zu erfassen (Schimank, 2004, S.299).

Mayntz & Scharpf (1995, S.39) unterlegen diesem Ansatz bewusst keine gegen- standsbezogene inhaltliche Theorie, sondern wollen mit dem akteurzentrierten Institutionalismus lediglich eine Forschungsheuristik erstellen. Es handelt sich dabei gemäss Schimank (2004, S.292) weiterhin auch nicht um eine rundweg neue theoretische Perspektive, sondern um eine selektive Kombination von Komponenten unterschiedlicher bereits existierender sozialwissenschaftlicher Handlungstheorien, so werden gewichtige Anleihen beim Rational Choice sowie bei verschieden

Spielarten des neuen Institutionalismus in der Politik-, Geschichts- und Wirtschafts- wissenschaften gemacht.

Abb. 1: akteurzentrierter Institutionalismus

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Schimank, 2004, S.292

In diesem Sinne sollen nun die wesentlichen Elemente des akteurzentrierten Institutionalismus erläutert werden und es wird versucht, die verschiedenen Elemente auf eine Gemeindefusion zu subsumieren.

Akteure: Der akteurzentrierte Institutionalismus kennt Akteure als Ursprung und Träger des Handelns, anders als bei Luhmann, welcher jene letztlich als Fiktion auffasst (Schimank, 2004, S.293). Als zentrale Träger gesellschaftlicher Dynamiken begreift der akteurzentrierte Institutionalismus korporative Akteure, also im Wesentlichen formale Organisationen. Mayntz und Scharpf sehen so die moderne Gesellschaft als Organisationsgesellschaft in dem Sinne an, dass fast alle Gesellschaftsbereiche immer stärker durch Organisations- und Interorganisations- zusammenhänge geprägt werden (Schimank, 2004, S.293).

Auf der Ebene der Gemeindefusion beziehungsweise der Kommunalpolitik kann ein Akteur eine an politischen Entscheidungen handelende beteiligte Person, oder Organisation sein. Zu den wichtigsten politischen Akteuren zählen die Parteien, Interessensgruppen, Regierung, Verwaltung, Behörden, vermutlich auch Ortsbürger und Vereine beziehungsweise Personen, die diese Organisationen vertreten.

Institutionelle Strukturen: Akteure handeln im Rahmen von sozialen Strukturen. Neben anderen sozialen Strukturen, gibt es institutionelle Strukturen, welchen der akteurzentrierte Institutionalismus für seine Erklärungsziele und -erfordernisse eine besondere Bedeutung beimisst. So bilden institutionelle Strukturen eine wichtige unabhängige Variable als Kontext des Handelns und handelnden Zusammenwirkens als auch eine wichtige abhängige Variable als Erklärungsgegenstand (Schimank, 2004, S.294). Mayntz und Scharpf (1995, S.45) definieren Institutionen als „Normen des angemessen Verhaltens“. Drei Arten von institutionellen Strukturen spielen bei Mayntz und Scharpf immer wieder als unabhängige oder abhängige Variablen eine wichtige Rolle: erstens materiale oder formale Verhaltensvorschriften für spezifische Situationen, zweitens Regelungen der Zuweisung und Nutzung spezifischer Ressourcen und drittens normative Festlegungen der Relationen zwischen bestimmten Akteuren (Schimank, 2004, S.295). Auf der Ebene der Gemeindefusion und der Kommunalpolitik kann man Strukturen beispielsweise bei den Gesetzen, beim Steuerfuss, dem Verschuldungsgrad, aber vermutlich auch bei der raum- planerischen Entwicklung oder der politischen Kultur finden.

Handlungsorientierung: Mayntz und Scharpf benutzen ein umfassendes Konzept der Handlungsorientierung, in das kognitive, motivationale und relationale Orientierungen eingehen. Institutionelle Regeln sind in diesem Konzept nur eine Teilmenge der motivationalen Orientierung (Schimank, 2004, S.295).

Konstellationen: Mittels der Handelsorientierung und dabei auch unter starker Rückbeziehung auf den institutionellen Rahmen, wird Einzelhandeln erklärt – wobei darin bereits antizipierte Muster des handelnden Zusammenwirkens eingehen. Einschätzungen des zukünftigen Handlungsgeschehens und seiner Effekte sind Bestandteil des Wissensfundus eines Akteurs und können so dessen Interessen- ausprägung im Sinne realistisch erreichbarer Ziele formen. Dennoch gestaltet sich das tatsächliche handelnde Zusammenwirken in der real gegebenen Konstellation immer noch anders (Schimank, 2004, S.297).

Anhand verschiedenster Merkmale können Akteurskonstellationen charakterisiert werden. So spielen unter anderen die Anzahl involvierter Akteure, ihre Homo- oder Heterogenität sowie deren differentiellen Ressourcenausstattung eine Rolle. All diese und weitere Variablen können zur Erklärung der Konstellationsdynamiken und der daraus hervorgehenden Struktureffekte im Einzelfall wichtig sein (Schimank, 2004, S.298). Schimank (2000, S.207-322) unterscheidet die Akteurskonstellationen in Beobachtungs-, Beeinflussungs- und Verhaltenskonstellation. Die Beobachtungs- konstellationen beruhen darauf, dass Akteure einander lediglich wahrnehmen und jeder sein Handeln durch die Wahrnehmung des Handelns der jeweils anderen mitbestimmen lässt. Jeder beobachtet, was das Gegenüber tut und passt sich so der Konstellation an. Die Beeinflussungskonstellation geht ebenfalls von der wechselseitigen Beobachtung aus, doch zusätzlich verfügen die Beteiligten über Möglichkeiten ihre Gegenüber gezielt mittels Macht, Geld, Moral und anderen Einflusspotentialen anzusprechen. Mit Einsatz dieser Einflusspotentiale wird versucht, die anderen Akteure zu beeinflussen. Bei Verhaltenskonstellationen beobachten und beeinflussen die Akteure einander gegenseitig. Ausserdem werden bindende Vereinbarungen unter den Akteuren getroffen, die die Erwartungssicherheit erhöhen. Schimank (2000, S.323-331) erkennt jedoch, dass die soziale Wirklichkeit nicht in säuberlich voneinander getrennte Konstellationsarten trennbar ist und konstruiert daher auch Mischformen.

Bei Mayntz und Scharpf werden die Modi der Handlungskoordination in wechselseitige Beobachtung, negative Koordination, Markt, Netzwerk, Polyarchie und Hierarchie unterteilt (Schimank, 2004, S.298).

Für die Gemeindefusionen und grundsätzlich für die Kommunalpolitik bedeutet dies, dass die verschiedenen Akteure beziehungsweise Einflussfaktoren (weiter unten in Punkt 4, 5 & 6 benannt) wechselseitig aufeinander einwirken und die Konstellationen sich unterschiedlich auf eine Gemeindefusion auswirken können, je nachdem wie stark sich ein Faktor auswirkt und wie entscheidend er ist.

Situation: Die vier analytischen Komponenten des akteurzentrierten Institutionalismus (Akteure, Institutionen, Handlungsorientierung, Konstellationen) müssen, wenn es um empirische Erklärungsprobleme geht stets im Kontext weiterer situativer Faktoren betrachtet werden. Hinter den situativen Faktoren stehen letztlich historische Prozesse und Ereignisse. Die empirische Ausrichtung des akteurzentrierten Institutionalismus bedingt daher, dass der Bezugsrahmen sich für vielerlei nicht theoretisch vorhersehbare Erklärungsfaktoren offen hält, die von Fall zu Fall unterschiedlich sein können (Schimank, 2004, S.298/299).

Bei Gemeindefusionen spielt die situative Betrachtung eine ausschlaggebende Rolle. So kann eine Ablehnung beziehungsweise Zustimmung zu einer Gemeindefusion entscheidend von situativen Faktoren beeinflusst werden, so können sich beispiels- weise historische Prozesse unterschiedlich stark auf eine Gemeindefusion auswirken. Ein Gemeindezusammenschluss ist daher schwer wissenschaftlich zu erfassen und es sollte jeder Versuch einer Fusion gemeindespezifisch untersucht werden.

Unter allen diesen verschiedenen Einflüssen, welche sich gemäss dem akteurzentrierten Institutionalismus auf Prozesse auswirken, ist eine Gesellschafts- steuerung sehr vertrackt. Man sollte schon damit zufrieden sein, wenn man die gesellschaftliche Dynamik ein bisschen mehr in die gewünschte Richtung lenken kann. Dies aber bleibt möglich und ist den gesellschaftlichen Akteuren damit auch aufgegeben (Schimank, 2004, S.299/300). Während also im Falle von Gemeindefusionen die grundlegenden Dynamiken in der Gesellschaft nicht direkt beeinflusst werden können, gibt es Bereiche, welche gesteuert werden können und sich somit positiv oder negativ auf eine Fusion auswirken können. Klar, es sollte vermutlich davon abgeraten werden aus zwei total verschiedenen Gemeinden eine Einheitsgemeinde zu kreieren, dies schon nur, aufgrund der Demokratieansprüche der Bevölkerung welche, solange sie sich selbst finanzieren kann, das Recht haben sollte, selbst über ihre Autonomie zu entscheiden und eine Fusion bei zu unterschiedlichen Verhältnissen von Gemeinden kaum akzeptieren wird. Bei ähnlichen Gemeinden, sprich Fusionskandidaten, kann jedoch versucht werden, die Bevölkerung etwas in eine bestimmte Richtung zu steuern.

3. Gemeindefusionen: Grundsätzliche Argumente für und gegen Gemeinde- zusammenschlüsse

Unter einer Gemeindefusion kann man den Zusammenschluss von zwei oder mehreren Gemeinden zu einer neuen Gemeinde verstehen oder die Aufnahme einer Gemeinde durch eine andere im Sinne einer Eingemeindung. Das entscheidende Merkmal für eine Fusion ist die vollständige Aufgabe der Selbstständigkeit einer oder mehrerer Gemeinden. Sämtliche Gemeindeaufgaben werden durch die neue Gemeinde erfüllt (Steiner, 1999, S.31).

Der wirtschaftliche Nutzen von Fusionen ist grösstenteils noch nicht abzuschätzen, da die Folgen einer Fusion schwer zu berechnen sind. Der Versuch eine Gemeinde vor beziehungsweise nach einer Fusion zu messen hängt von vielen Einflussfaktoren ab, so dass eine Schlussfolgerung aus Resultaten immer mit Vorsicht zu geniessen ist. Mit einer simplen Wenn-dann-Aussage (z.B. zwischen Gemeindegrösse und Effizienz der Aufgabenerfüllung) liessen sich gemäss Steiner (1999, S.54) Auswirkungen von Fusionen nicht erklären. Es gibt aber verschiedenste Argumente für bzw. gegen Fusionen welche im Folgenden näher erläutert werden.

3.1 Optimale Gemeindegrösse

Vereinzelt wurde früher noch von einer optimalen Gemeindegrösse gesprochen. So war nach H. P. Fagagnini (1974, S.184) eine St. Galler Gemeinde erst ab etwa 3000 Einwohnern kostenoptimal zu führen gewesen. Auch H. R. Leemann (1980, S.99ff.) sah die minimale Grösse einer Gemeinde im Thurgau aus verwaltungs- wirtschaftlicher Sicht bei rund 3000 Einwohnern. Im Kanton Aargau wird behauptet, dass aus betriebswirtschaftlicher Sicht eine Gemeindegrösse von 2000 bis 3000 Einwohnern eine vernünftige Grösse sei (Baumann, 2005, S.142). Da in ganz Europa verschiedenste Zahlen zur optimalen Gemeindegrösse erschienen sind, ist jedoch die Gemeindegrösse als nicht zentrales Element der optimalen Funktionstätigkeit einer Kommune einzustufen (Steiner, 2002, S.120f.). Della Santa (1996, S.160) spricht sogar von einer „totalen Unvernunft“, wenn eine Gemeinde, wie dies in europäischen Ländern oft der Fall war, nur auf Grund ihrer Gemeindegrösse fusioniert wird. Denn er erkennt, dass wenn bloss aufgrund der Einwohnerzahl fusioniert wird, die resultierenden Gewinne von den Kosten bei weitem überschritten werden können. Della Santa macht das Gelingen einer Fusion von ökonomischen, politischen und soziokulturellen Elementen abhängig.

3.2 Ökonomische Argumente

PRO: Von einer Fusion wird erwartet, dass sie die Effektivität und Effizienz der Aufgabenerfüllung einer Gemeinde erhöht. Die Qualität der Dienstleistungen soll höher werden und gleichzeitig soll eine Kostensenkung generiert werden. Von grösseren Gemeinden wird ausserdem erwartet, dass sie mehr Leistungen (z.B. im Kulturbereich) anbietet, zudem sollte durch die Konzentration von Know-how die Aufgabenerfüllung professionalisiert werden. Eine Kostensenkung soll durch Skalenerträge erreicht werden, welche bei kleinen Gemeinden nicht optimal ausgenutzt werden können (Steiner, 1999, S.38).

KONTRA: Gegen diese Argumente spricht, dass bei Gemeindefusionen meist zu Beginn kein Personal abgebaut wird. So können auch „Diseconomies of scale“ entstehen. Denn da die Gemeinde wächst, steigt auch die Verantwortung des Personals und damit auch dessen Lohn. Zusätzlich wird mit steigender Grösse auch immer mehr auf Freiwilligenarbeit verzichtet und die Komplexität der Aufgaben- erfüllung steigt, was die Kosten eher in die Höhe treibt (Steiner, 1999, S.38). Arn

(1999 , S.244ff.) betont ausserdem, dass die kleineren Gemeinden geringere Pro- Kopf-Aufwände haben, dies deshalb, weil die Probleme weniger komplex und besser überschaubar seien, Leistungen dadurch rasch und unbürokratisch erledigt werden können.

3.3 Demokratieargumente

PRO: Kleinere Gemeinden haben immer mehr Mühe, ihre politischen Ämter zu besetzen, deshalb macht eine Fusion dort Sinn, wo Ämter nicht mehr besetzt werden können. Einerseits steigt die Attraktivität der Ämter mit zunehmender Grösse einer Gemeinde, andererseits stehen mehr Leute zur Verfügung. Die Gemeindeaufteilung entspreche nicht mehr der Lebensrealität, da man etwa ihn der Agglomerations- gemeinde wohne, aber in der Zentrumsgemeinde arbeite. Auch wird das Argument der Responsivität genannt. Darunter versteht man die Fähigkeit einer Gemeinde, auf die Anliegen und Bedürfnisse der Bevölkerung unmittelbar eingehen zu können (Steiner, 1999, S.39). Kleine Gemeinden sind dadurch, dass sie ihre Aufgaben nicht mehr selbst, sondern in Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden erfüllen müssen, verstärkt in Gemeindeverbände integriert. Daher, dass die Leitgemeinde oder die Verbandsleitung über wichtige Fragen entscheiden kann, geht die Wahlfreiheit des Bürgers in einem gewissen Masse verloren und er kann nicht mehr direkt Einfluss auf die Entscheide nehmen (Käppeli, 2001, S.304/305).

KONTRA: Die politische Beteiligung und damit die direkte Mitwirkung der Bevölkerung ist in kleineren Gemeinden höher als in grösseren, ebenfalls fehlt bei grossen Gemeinden öfters das Zugehörigkeitsgefühl (Steiner, 1999, S.39). Ausserdem kann der Einzelne bei einer grösseren Einheit weniger Einfluss auf die Entscheide ausüben, da seine Stimme ein weniger starkes Gewicht hat.

3.4 Verteilungsargumente

PRO: Durch einen Zusammenschluss kann die Abhängigkeit von übergeordneten Staatsebenen verringert und die Gemeindeautonomie gestärkt werden. Bei Verhandlungen mit dem Kanton kann eine fusionierte, grössere Gemeinde mehr Gewicht erhalten. Ausserdem hat eine Fusion für den Kanton positive Auswirkungen, da viele finanzschwache Gemeinden im Finanzausgleich unterstützt werden müssen, Beratungskosten für jede Gemeinde anfallen und nach den Fusionen ausserdem mehr Aufgaben an die Gemeinden übertragen werden können, weil nicht mehr so stark auf die kleinen Gemeinden Rücksicht genommen werden müsse (Steiner, 1999, S.40). Keating (1995, S.120) erkennt bei Fusionen innerhalb einer Grossagglo- meration zusätzlich den Vorteil, dass durch die Abwanderung der wohlhabenden Einwohner in die ländliche Agglomeration ein Ausgleich des Steueraufkommens zwischen Kernstadt und Agglomeration stattfinden kann.

KONTRA: Dass die Fusion von zwei finanzschwachen Gemeinden zu einer Entlastung des Kantons führt, ist eine Fiktion. Zudem wird die Beratungsintensität tendenziell nicht abnehmen, da grössere Gemeinden zwar weniger Fragen durch die kantonalen Experten beantworten lassen, aber dafür umso komplexere (Arn, 1999, S.251).

3.5 Entwicklungsargument

PRO: Die Zusammenlegung einer Gemeinde kann zu einer Verbesserung der Wettbewerbsposition und zu einer Attraktivitätssteigerung führen. Dies zum Beispiel durch neu erschlossenes Bauland und eine professionellere Verwaltung (Ladner et al. 2000, S.104).

KONTRA: Gegen Fusionen aus dieser Sicht wird gesagt, dass zwar die Entwicklung einer zusammengeschlossenen Gemeinde geplant werden könne, es aber für das Eintreffen der Prognosen keine Garantien gibt (Steiner, 2002, S.125).

3.6 Studien zur Wichtigkeit von Gemeindefusionen

Viele Kantone messen Gemeindefusionen grosses Gewicht bei. So waren 1998 nur gerade 8 Kantone, welche Gemeindefusionen kein Gewicht zugeordnet hatten. Die Anzahl Gemeinden in einem Kanton ist für eine Fusionsdiskussion entscheidend. So haben die Kantone Luzern, Thurgau, Tessin und Jura den Gemeindefusionen sehr grosses Gewicht beigemessen, dies sind Kantone mit relativ vielen Gemeinden, welche meist auch noch sehr klein sind (Steiner, 1999, S.41 & 42).

3.7 Zwischenfazit

Wie sich zeigt, ist eine klare Beurteilung, für oder gegen eine Zusammenlegung von Gemeinden, nur auf Grund der oben genannten Argumente kaum möglich. Es braucht daher immer eine gemeindespezifische Analyse, welche die verschiedenen Pro- und Kontrapunkte gegeneinander abwägt.

Für eine positive Bewertung von Fusionen wird oft auf einer ökonomisch theoretischer Ebene (z.B. Mikroökonomie) argumentiert. Zusätzlich versuchen mehrere Autoren ein Vergleich mit der Privatwirtschaft heranzuziehen oder erfolgreiche Beispiele von Zusammenschlüssen aufzuzeigen (Vgl. Steiner, 1999, S.40). Es ist aber so, dass es sehr schwer ist, Gemeindefusionen untereinander zu vergleichen, da bei jeder Gemeinde andere Einflussgrössen wegleitend sind beziehungsweise den Fusionsprozess bestimmen und lenken. Daher wird im Folgenden auf verschiedene Einflussfaktoren eingegangen, welche solche Prozesse beeinflussen können.

4. Einflussfaktoren einer Gemeindefusion

Damit das Projekt einer Gemeindefusion klappt, braucht es in den meisten Kantonen die Zustimmung der Gemeindebevölkerung. Eine Ausnahme bildet beispielsweise der Kanton Wallis (http://www.vs.ch/public/public_lois/de/Pdf/175.100.pdf). Im Kanton Aargau, welcher in dieser Arbeit den Fokus bildet, braucht es die Zustimmung der Bevölkerung. Deswegen wird bei den folgenden Faktoren immer davon ausgegangen, dass die Bevölkerung der Gemeinde seine Zustimmung geben muss. Auch wenn von vielen, ökonomisch denkenden Leuten, oft davon ausgegangen wird, dass bei einem Zusammenschluss einer Gemeinde vor allem ökonomische Faktoren entscheiden sollten, spielen bei der Bevölkerung insbesondere auch andere, weiche Faktoren eine entscheidende Rolle. So können beispielsweise identitätsstiftende Faktoren, wie Gemeindewappen oder das grundsätzliche Corporate Design entscheidende Auswirkungen haben (Kettiger, 2004, S.8).

4.1 Ökonomische Faktoren

Ökonomische Faktoren spielen bei der Bevölkerung eine entscheidende, wenn auch nicht zwingend die zentrale Rolle. Von einer Fusion wird grundsätzlich erwartet, dass sie der Bevölkerung auch einen wirtschaftlichen Nutzen bringt, denn nur so ist sie bereit, die am Anfang auf die Gemeinde zukommenden zusätzlichen Lasten zu tragen (Steiner, 2002, S.121).

4.1.1 Steuerunterschiede

Eine Gemeinde mit einem tiefen Steuersatz ist selten bereit mit einer Gemeinde, welche einen hohen Steuersatz aufweist, zusammenzuschliessen. Es gibt jedoch Ausnahmen, welche die einfache Wenn - Dann Regel, dass eine Gemeine mit tiefem Steuersatz nicht mit einer Gemeinde mit hohem Steuersatz fusioniert, als einziges Gewichtungskriterium ausschliessen. Als Beispiel ist die Fusion der Gemeinde Stilli- Villigen (AG) zu nennen. Während die Gemeinde Stilli einen Steuersatz von 128% hatte, lag jener von Villigen bei 91%. Beim Zusammenschluss konnte der Steuersatz von der neuen Gemeinde trotzdem bei 91% gehalten werden, da Stilli sehr bevölkerungsarm war (http://www.villigen.ch/gemeinde/gemeinde_1.htm), dennoch kann man hier von einer Art Solidaritätszeichen von seitens der Bevölkerung von Villigen sprechen, welche die Übernahme der Gemeinde Stilli im Prinzip bezahlt. Die Steuergünstige Gemeinde nahm die Fusion mit 66% an der Urne an, was darauf hinweist, dass es bei der Bevölkerung nicht immer nur um die Finanzkraft und den Steuersatz eines Fusionspartnerts geht (http://www.gemeinde-stilli.ch/resultate.htm).

4.1.2 Verschuldungsgrad

Ist eine Gemeinde stark verschuldet, ist ihre Attraktivität für eine Fusion kleiner. Dies wird weiter unten auch noch am Beispiel der Gemeinde Niederrohrdorf erläutert.

Der Faktor Schulden spielt eine entscheidende Rolle für Gemeinden die sich einen Partner suchen. Steiner (1999, S.45) hat in einer Studie herausgefunden, dass in konkreten Fusionsprojekten stehende Gemeinden, öfters mit einem Aufwand- überschuss abschliessen und damit steigende Schulden haben. Mit einer Fusion erhoffen sie sich also Einsparungen und eine finanzielle Stärkung ihrer Gemeinde.

4.1.3 Effizienzfaktoren

Immer mehr sind Effizienzkriterien Auslöser der Diskussion über Gemeindefusionen (Käppeli, 2001, S.297). Von den Fusionen erwartet man, dass sowohl die Effizienz, als auch die Effektivität der Aufgabenerfüllung gesteigert wird. Durch Skalenerträge können Stellen besser ausgelastet werden und dadurch, dass man eine grössere Gemeinde ist, könne man die Qualität der Dienstleistungen verbessern oder gar mehr Dienstleistungen (z.B. Kultur) anbieten (Steiner, 1999, S.38).

4.1.4 Verfügbare Infrastrukturen und Kapazitäten

Eine Fusion kann Einsparungen in der Investitionsrechnung bewirken. So kann beispielsweise eine Reduktion von Verwaltungsräumlichkeiten, eine Schliessung von Schulhäusern, eine gemeinsame Nutzung von Mehrzweckhallen, grosse Einspar- ungen bringen. Insbesondere wenn in der einen Gemeinde eine grössere Investition wegfällt, kann durch dies viel Geld gespart werden, denn besonders bei kleinen Gemeinden bilden solche Investitionen sehr hohe Kostenfaktoren. Die Kehrseite bei solchen Einsparungen bedeutet dagegen oft einen Abbau öffentlicher Angebote in einem Ortsteil. Dies kann auf entsprechend grossen Widerstand des betroffenen Teils führen (vgl. Käppeli, 2001, S.301).

4.2 Kulturelle Faktoren

Für ein Zustandekommen einer Gemeindefusion ist es wichtig, dass die zwei oder mehreren Gemeinden die sich zusammenschliessen, eine ähnliche Kultur aufweisen. Menschen, die sich einander nicht nahe stehen und das Leben der anderen nicht kennen, sind einer Annäherung stärker abgeneigt, als Menschen die ihre Freizeit oft zusammen verbringen und vielleicht sogar Freunde sind.

Della Santa (1996, S.170) spricht von „… la dimensione socioculturale costituisce senza dubbio uno degli aspetti più importanti della fusione dei comuni”. Er erklärt, dass sich insbesondere in der Schweiz gezeigt hat, dass bei freiwilligen Fusionen diese „espressione di un sentimento intimo“ der Rationalität vorgeht.

Auch treten bei der Bevölkerung Befürchtungen auf, dass die Identifikation der Einwohner mit der Gemeinde im Falle einer Fusion leiden könnte oder wesentliche Eigenheiten der bestehenden Gemeinden durch eine Fusion verloren gehen könnte. Dazu gehört auch die Angst, dass eine grössere Einheit anonymer sein könnte und dass das Zusammengehörigkeitsgefühl abnehmen könnte (Käppeli, 2001, S.306).

4.2.1 Vereinsleben

Das Vereinsleben stellt in kleineren Gemeinden eine wichtige Grundlage des Zusammengehörigkeitsgefühls dar und ist eine wichtige Kraft, dass aus jenen keine Schlafgemeinde entsteht. Die Vereine tragen wesentlich zum Zusammenhalt einer Gemeinde bei und stellen ein nicht zu unterschätzender Faktor bei Gemeinde- fusionen dar.

Ferner kann davon ausgegangen werden, dass sich Leute, welche in Vereinen partizipieren, stärker mit der Gemeinde identifizieren, als solche die keine Vereins- mitglieder sind (Käppeli, 2001, S.306).

4.2.2 Kirchgemeinden

Immer mehr Leute sind konfessionslos, trotzdem ist insbesondere in ländlichen Gegenden die Kirche ein wichtiger Treffpunkt. Gemeinsame Kirchgemeinden helfen zur vermehrten Kommunikation und helfen einander besser kennen zu lernen. Ausserdem verbindet der Glaube. Entscheidend scheint, dass sich die Bevölkerung vor oder nach dem Gottesdienst noch zu informellen Gesprächen trifft, was eine gemeinsame Kultur stärken oder entstehen lässt. Ladner (1991, S.240) anerkennt den Kirchen einen schwachen Einfluss auf die Kommunalpolitik. Ob dies auch bei Gemeindefusionen der Fall ist, gilt es noch abzuklären.

4.3 Geschichtliche Faktoren

Geschichtliche Faktoren können hauptsächlich bei der Bevölkerung, welche sich stark für eine Gemeinde einsetzt und sich gut mit der Gemeindegeschichte auskennt entscheidende Gründe für eine Ablehnung einer Gemeindefusion sein.

4.3.1 Vergangenheitsgeschichte

Die Vergangenheitsgeschichte spielt verstärkt bei der älteren Bevölkerung und bei den Ortsbürgern eine Rolle. Sie kennen die Geschichte und wissen warum zum Beispiel die Gemeinden auseinander sind oder was für kulturelle Unterschiede die Gemeinden aufweisen.

4.3.2 Raumplanerische Entwicklung (Bevölkerungs- und Dienstleistungszentren)

Raumplanerische Entwicklungen beeinflussen bei einer Gemeindefusion ebenfalls das Abstimmungsverhalten der Bevölkerung. Falls zwei oder mehrere Gemeinden so stark zusammengewachsen sind, dass aus der Vogelperspektive eine Trennung nicht mehr möglich ist, kann das auf eine Fusion eine positive Auswirkung haben. Durch das Zusammenwachsen sind einerseits die Gemeinden stark auf Zusammenarbeit angewiesen und andererseits sieht die Bevölkerung auch schlechter eine Grenze zwischen den Dörfern.

[...]