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Freiwillige Selbstverpflichtungen als Instrument der Umweltpolitik

Seminararbeit 2007 21 Seiten

BWL - Wirtschaftspolitik

Leseprobe

Gliederung

1. Einleitung

2. Hinführung und Einordnung

3. Beweggründe der Akteure

4. Gesellschaftliche Konformität

5. Umweltpolitische Würdigung
5.1 Ziele in der Umweltpolitik
5.2 Ökologische Effektivität
5.2.1 Spieltheorie: Zustandekommen der FSV
5.2.2 Spieltheorie: Umsetzung der FSV
5.3 Ökonomische Effizienz
5.4 Administrative Effizienz

6. Realistische Betrachtung

7. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

Der Umweltschutz ist nach dem Arbeitsmarkt das zweitgrößte Problemfeld für die deutsche Bevölkerung und wächst in seiner Bedeutung [BMU (2006, S.14)]. Das BMU führt dies mitunter auf die zunehmende öffentliche Wahrnehmung des Klimawandels zurück. So warnt das IPCC in seinem aktuellen Weltklimabericht vor einer Klimakatastrophe, die nur durch eine deutliche Reduktion des laufenden Schadstoffausstoßes verhindert werden kann (Handelsblatt 2007a). Die Wissenschaftler des IPCC halten es für sehr wahrscheinlich, dass die Erderwärmung der letzten

50 Jahre im Wesentlichen durch anthropogene Schadstoffemissionen ausgelöst wird. Vergangene und aktuelle Umweltbelastungen gefährden unsere Lebensgrundlage und die künftiger Generationen. Die Bundesrepublik Deutschland bekennt sich zu einem aktiven Umweltschutz; in den 70er Jahren wurde das erste Umweltprogramm verabschiedet [Bundesregierung (2006)], 1994 wurde mit der Aufnahme des Artikels 20a in das Grundgesetz der Schutz der Umwelt zum Staatsziel ernannt.

Die „Abwesenheit von Umweltverschmutzung“ hat den Charakter eines öffentlichen Gutes. Individuell rationalen Gesellschaftsmitgliedern fehlt also der Anreiz, ihren Anteil zur gesamtgesellschaftlich optimalen Menge dieses Gutes bereitzustellen. Der Markt versagt; es entstehen Wohlfahrtsverluste, die der Staat durch den Einsatz eines umweltpolitischen Instruments vermeiden kann [Schmelzer (1999, S.27)].

Neben ordnungsrechtlichen und ökonomischen Instrumenten wie Verboten oder Steuern werden in zunehmendem Maße freiwillige Selbstverpflichtungen[1], also unverbindliche Abmachungen zwischen der Wirtschaft und dem Staat, als Instrument der Umweltpolitik eingesetzt [Knebel et al. (1999, S.303f)].

In der Literatur gehen die Meinungen bezüglich der Qualität von FSV als umweltpolitischem Instrument auseinander. FSV werden teils als Ausdruck politischer Handlungsunfähigkeit betrachtet, mit denen sich kaum eine anspruchsvolle umweltpolitische Zielsetzung verfolgen lässt [vgl. Rennings et al. (1997, S.167)]. Andere Autoren halten den Einsatz von FSV durchaus für begründbar [vgl. Eickhof (2003, S.282)]. Es stellt sich die Frage, inwiefern freiwillige Vereinbarungen als würdige Alternative zu den klassischen Instrumenten dienen können. Dies ist auch die zentrale Frage, mit der sich diese Arbeit beschäftigt.

Zunächst soll der Begriff FSV näher beleuchtet und abgegrenzt werden. Danach wird aufgezeigt, welche Beweggründe die Akteure dazu veranlassen, sich für dieses Instrument zu entscheiden. Der Prüfung auf gesellschaftliche Konformität folgt die umweltpolitische Würdigung. Hierbei steht insbesondere die ökologische Effektivität im Mittelpunkt der Analyse. Mithilfe zweier spieltheoretischer Modelle soll aufgezeigt werden, ob und wie FSV zustande kommen und inwiefern sie auch umgesetzt werden. Dieser theoretischen Untersuchung folgt ein Abgleich der Ergebnisse mit empirischen Beobachtungen.

2. Hinführung und Einordnung

Unter FSV in der Umweltpolitik versteht man Abkommen zwischen Umweltbehörden und Unternehmensverbänden oder einem einzelnen Unternehmen. Inhalt dieser Abkommen ist die Erreichung eines festgelegten Umweltziels zu einer bestimmten Zeit [Schmelzer (1999, S11)]. Mit dem Angebot einer FSV reagiert die Wirtschaft auf die Drohung des Staates, ein umweltpolitisches Ziel mittels einer hoheitlichen Zwangsmaßnahme, wie z.B. Verboten oder Abgaben, durchzusetzen. Die Wirtschaft bietet ein Tauschgeschäft an: Sie führt die umweltförderliche Leistung in eigener Regie durch, die Gegenleistung des Staats besteht im Verzicht auf die Regulierungsmaßnahme. FSV sind also Alternativen zu klassischen Maßnahmen aus dem ordnungspolitischen oder ökonomischen Katalog [Leitlinien (1986, S.14), Rennings et al. (1997, S.80)].

FSV beruhen auf dem in der bundesdeutschen Umweltpolitik hervorgehobenen Kooperationsprinzip. Die Bundesregierung betont, dass eine Balance zwischen individuellen und gesamtgesellschaftlichen Belangen nur dann zustande kommen kann, wenn jedes Mitglied der Gesellschaft einzeln Verantwortung übernimmt und Schadstoffemittenten selbst aktiv werden. Darüber hinaus verspricht sie sich durch Kooperationen eine höhere Akzeptanz umweltpolitischer Entscheidungen und somit eine erhöhte Umsetzungsbereitschaft seitens der Wirtschaft [Leitlinien (1986, S.9), Umweltbericht (1976, S.11)]. Umweltbehörde und Wirtschaft ergänzen sich synergetisch bei der Ausarbeitung einer Umweltstrategie.

Im Rahmen von Kooperationslösungen im Bereich der Umweltpolitik kann grundsätzlich zwischen 4 Typen von Selbstverpflichtungen unterschieden werden [Zerle (2004, S.54ff)]. Neben vertraglichen Selbstverpflichtungen und umweltrechtlich flankierten Selbstverpflichtungen, die nicht Inhalt dieser Arbeit sind, wird zwischen einseitigen Erklärungen und freiwilligen Selbstverpflichtungen i.e.S. unterschieden.

Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beiden Typen besteht in der aktiven Mitgestaltung des Staates bei der Entstehung der FSV und der anschließenden Ratifizierung. In einem ökonomischen Kontext ist es durchaus legitim, die beiden letztgenannten Typen zu FSV i.w.S. zusammenzufassen, da ihnen eine gleichgerichtete wirtschaftliche Intention beigemessen werden kann [Knebel et al. (1999, S283ff)]. Im Folgenden wird also von FSV i.w.S. ausgegangen.

Im Gegensatz zu vertraglichen Selbstverpflichtungen sind FSV rechtlich unverbindlich, sie haben somit den Charakter von „Gentlemen’s Agreements“ ohne Anspruch auf Erfüllung Diese Arbeit beschäftigt sich hauptaugenmerklich mit FSV in der BRD; hier ist ein vertraglicher Verzicht auf hoheitliches Handeln prinzipiell nicht zulässig [Cansier (1999, S.359)].

Des Weiteren lassen sich FSV inhaltlich differenzieren [Knebel et al. (1999, S286)]. Verpflichtungen zur Reduktion der Verwendung bzw. Herstellung bestimmter Stoffe, als Spezialfall auch Phasing-out-Verpflichtungen (Totalreduktion), sind mit etwa der Hälfte aller Fälle die häufigsten Arten von FSV. Hierzu zählen beispielsweise das Klimaschutzabkommen

des BDI und anderer Verbände von 1995, FCKW Reduktions- und Verzichtsvereinbarungen verschiedener Verbände, Tierversuchsverzichte oder die Verpflichtung der Automobilindustrie zur Senkung der CO2-Emissionen. Weitere wesentliche Typen betreffen die Themen Rücknahme/Recycling/Entsorgung, Produktsicherheit, Kennzeichnung sowie die Melde- und Informationspflicht

3. Beweggründe der Akteure

Das Instrument der FSV erfreut sich sowohl in Deutschland als auch europaweit einer zunehmenden Beliebtheit. So wurden vom BDI zwischen 1960 und 1996 60 Vereinbarungen gezählt [Knebel et al. (1999, S.303)], im Jahre 2004 stieg deren Anzahl bereits auf etwa 100 [BDI (2004)]. Hinreichende Erklärungen für den steigenden Einsatz dieses Instruments wurden noch nicht aufgedeckt. In ihren Leitlinien von 1986 betont die Bundesregierung, künftig verstärkt auf das Instrument der FSV zu setzen [Leitlinien (1986, S.15)]. In der öffentlichen Meinung überwiegen dazu in zunehmendem Maße arbeitsmarktpolitische Aspekte [BMU (2006)]: Umweltbedingte Kostenbelastungen der Untenehmen können zu sozialen Abstrichen für die Belegschaften führen. In der Regel wird die Gefahr sozialer Einschnitte von den Wählern stärker negativ bewertet als die Gefahr, die von Umweltschäden ausgeht[2]. Den Umweltbehörden bleibt mit der FSV somit die Möglichkeit, abseits der von Wählerstimmen und Industrielobbyisten abhängigen Politik, Umweltmaßnahmen in die Wege zu leiten [Knebel et al. (1999, S.311)]. Darüber hinaus versprechen sich beide Akteure im Rahmen dieses Tauschgeschäfts eine Reihe von Vorteilen.

Die Wirtschaft profitiert von einer erhöhten Planungssicherheit, da ein eventuell langwieriges Gesetzgebungsverfahren mit unsicherem Ausgang vermieden wird. Sie kann ihre eigenen Bedürfnisse in die Gestaltung der Maßnahme mit einbeziehen und somit Effizienzvorteile ausschöpfen [Rennings et al. (1997, S.172)]. Das heißt, sie kann das betriebswirtschaftlich günstigste Mittel zur Umsetzung wählen und wird nicht zu unrentablen Maßnahmen gezwungen. Überdies erscheint sie in der Öffentlichkeit als aktiver Umweltförderer und kann somit am Markt profitieren [Schmelzer (1999, S.25)].

Der Staat verspricht sich eine schnellere Umsetzung seiner umweltpolitischen Ziele bei gleichzeitiger Option, diese Ziele bei sich verändernden Rahmenbedingungen anzupassen. Durch den Kooperationscharakter findet bereits im Vorfeld eine Annäherung der Interessen der Akteure statt, was Überraschungen, eventuelle juristische Konflikte und Vollzugsdefizite verhindern soll. Hieraus resultiert eine Reduktion des Verwaltungs- und Kontrollaufwands. Neben einer verhältnismäßig leichten politischen Durchsetzbarkeit verspricht sich der Staat einen Abbau von Informationsungleichgewichten und eine Zunahme technischer Innovationen [Zerle (2004 S.49ff), Rennings et al. (1997, S.172)].

Doch diesen offensichtlichen Vorteilen stehen nicht unwesentliche Bedenken gegenüber. Neben der Gefahr der Nichteinhaltung und einer Verwässerung umweltpolitischer Ziele [Cansier (1999, S. 360)], auf die in Kapitel 5 eingegangen wird, stellt sich die Frage, ob dieses Instrument mit dem entsprechenden politischen Regime vereinbar ist.

4. Gesellschaftliche Konformität

Ein politisches Instrument ist gesellschaftskonform, wenn es nicht im Widerspruch zu grundlegenden Prinzipien dieser Gesellschaft steht. [Schmelzer (1999, S.74)]. Es stellt sich also die Frage, inwieweit FSV mit den Prinzipien eines marktwirtschaftlichen, demokratischen Rechtsstaates, wie z.B. der BRD (insb. Art. 2, 12, 14, 20, 28 GG), vereinbar sind.

Da FSV zwischen den Vertretern der Wirtschaft und exekutiven Staatsorganen ausgehandelt werden, wird oft eine Umgehung des Parlaments und eine Vernachlässigung von Interessen Dritter kritisiert. Ermächtigt das Parlament die Regierung nicht bereits im Voraus zur Erlassung von Rechtsverordnungen, kann die Regierung keine hoheitliche Maßnahme veranlassen, da sie dazu nicht befugt ist. In diesem Fall muss jedoch beachtet werden, dass die Exekutive ohne Rückendeckung der Legislative keine glaubwürdige Verhandlungsposition hätte. Das Parlament wird also indirekt in den Verhandlungsprozess miteinbezogen, da ohne dessen implizite Zustimmung eine FSV kaum zustande kommen wird. Demokratische Mängel sind als nicht auszumachen bzw. können als geheilt betrachtet werden [Rennings et al. (1997, S.183f)].

FSV bieten den Unternehmen größtmögliche Freiheit und Flexibilität bei der Durchführung umweltpolitischer Zielvorgaben. Dies macht sie aus Sicht der Wirtschaft zu einem mit dem marktwirtschaftlichen System höchst konformen Instrument, da Umweltziele kostenoptimal erreicht werden können. Da aber aufgrund eben dieser Flexibilität eine effiziente Allokation der Vermeidungsleistungen mittels eines marktlichen Koordinationsmechanismus’ nicht zwingend gegeben ist, kann nicht von einem grundsätzlich marktkonformen Instrument gesprochen werden, da ebendieser Mechanismus hierfür Voraussetzung ist. [Rennings et al. (1997, S.96f)]. Andererseits wird argumentiert, FSV entsprächen prinzipiell zwar nicht unmittelbar den Grundsätzen der Marktwirtschaft, seien aber indirekt dennoch mit ihnen vereinbar. So würde beispielsweise ein durch kooperatives Verhalten verursachter Imagegewinn das Nachfragerverhalten positiv beeinflussen. In einem weiteren Sinne können FSV also durchaus als marktkonform bezeichnet werden [Knebel et al. (1999, S.305f)].

Des Weiteren können wettbewerbsrechtliche Schwierigkeiten auftreten. Wo Absprachen stattfinden, besteht auch die Gefahr von Marktverzerrungen und Monopolbildungen. Grundsätzlich besteht ein Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen (§1 GWB[3]). Dieses Verbot kann allerdings aufgelockert werden, wenn fallweise die Umweltziele für wichtiger erachtet werden (vgl. §42 GWB). Vor dem Hintergrund von Wettbewerbsverzerrungen sind FSV kritisch zu betrachten [Schmelzer (1999, S. 76, S112)]. Darum sollte in der Ausgestaltung darauf geachtet werden, dass bestehende Konkurrenzverhältnisse weitestgehend unangetastet bleiben.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass FSV zwar nicht uneingeschränkt gesellschaftskonform sind, aber nicht grundsätzlich geltenden Normen widersprechen. Nach einer individuellen Überprüfung sind sie in dieser Hinsicht als alternatives Umweltinstrument durchaus einsetzbar.

5. Umweltpolitische Würdigung

5.1 Ziele in der Umweltpolitik

Im Sinne des Umweltschutzes kann nur dann von einer erfolgreichen Maßnahme gesprochen werden, wenn ein anspruchsvolles Ziel umgesetzt wird. Die Bewertung des Erfolgs eines Instruments findet auf 2 Ebenen statt. Auf erster Ebene wird die Qualität des Umweltziels bewertet; erst wenn ein tatsächlich umweltförderliches Ziel vereinbart wurde, ist es sinnvoll auf zweiter Ebene Effektivität und Effizienz des Instrumenteneinsatzes (Kapitel 5.2 bis 5.4) zu untersuchen. Ohne eine vorgelagerte Zielbewertung besteht die Gefahr der positiven Bewertung einer Maßnahme, die tatsächlich nicht umweltförderlich ist [Zerle (2004, S.85)].

Als Beispiel seien Vereinbarungen spezifischer Emissionsziele genannt, die zwar einerseits eingehalten werden, bei denen andererseits der absolute Ausstoß durch starkes Wirtschaftswachstum dennoch zunimmt. Dies war im Fall der FSV zur „Lösemittelreduktion bei Farben und Lacken“ zu beobachten. Die relative Lösemittelkonzentration in den Produkten nahm ab, absolut kam jedoch wegen erhöhtem Absatz mehr Lösemittel in den Umlauf [Umweltakademie Schleswig-Holstein (1999, S.1f)]. Des Weiteren ist denkbar, dass im Falle vereinbarter Emissionsobergrenzen anstelle weniger großer Produktionsanlagen mehrere kleine Anlagen eingesetzt werden, was die Lenkungswirkung der Maßnahme ebenfalls untergräbt. Sinnvoll erscheint hier eine Zielfestlegung über den Gesamtausstoß einer Volkswirtschaft.

Darüber hinaus muss so genanntes „Trendsparen“, also Emissionsreduktionen, die sowieso anfallen (auch als „business-as-usual“ (bau) Szenario bezeichnet) von weiterreichendem Engagement unterschieden werden [Schmelzer (1999, S.80)]. Die OECD empfiehlt hierzu, vor der Zielfestlegung ein gründliches Szenario zu entwickeln, welches die Entwicklung ohne jegliche Eingriffe aufzeigt. Gemessen daran kann ein anspruchsvolles Ziel festgelegt werden [OECD (2003, S.20)].

Da der Staat gewöhnlich als Wohlfahrtsmaximierer auftritt, wird in der Regel als Ziel keine Totalreduktion gesetzt. Im theoretischen Idealfall gilt für das Umweltziel: Grenznutzen der Vermeidung = Grenzvermeidungskosten. Da aber insbesondere die Nutzenfunktion kaum zu quantifizieren ist (man denke an den Nutzen durch den Konsum eines intakten Waldes), wird im Folgenden nicht von einem optimalen, sondern von einem „anspruchsvollen“ Umweltziel ausgegangen, welches genauer nicht definiert ist. [vgl. Feess (1998, S.77)]. Aus neoklassischer Sicht ist die Umsetzung dieses anspruchsvollen Ziels nicht zwingend eine Optimallösung; der Nettonutzen aus Emissionsreduktion und dem Einsatz des gewählten Instruments ist die entscheidende Größe. Vor diesem Hintergrund kann auch eine FSV mit bau -Ziel erstrebenswert sein, wenn damit die größte Wohlfahrtssteigerung erreicht werden kann.

[...]


[1] im Folgenden FSV

[2] Arbeitslosigkeit ist größtes Problem der Deutschen (BMU, 2006, S.14). Vgl. Maslows Bedürfnispyramide S. 360)], auf die in Kapitel 5 eingegangen wird, stellt sich die Frage, ob dieses Instrument mit dem entsprechenden politischen Regime vereinbar ist.

[3] Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

Details

Seiten
21
Jahr
2007
ISBN (eBook)
9783640221530
ISBN (Buch)
9783640223473
Dateigröße
569 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v118855
Institution / Hochschule
Universität Hohenheim – Institut für Volkswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbes. Umweltökonomie sowie Ordnungs-, Struktur- und Verbraucherpolitik (520F)
Note
1,3
Schlagworte
Freiwillige Selbstverpflichtungen Instrument Umweltpolitik Aktuelle Fragen Umwelt- Ordnungspolitik

Autor

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Titel: Freiwillige Selbstverpflichtungen als Instrument der Umweltpolitik