Regulierung und Aufsicht von deutschen Kreditgenossenschaften - ein Vorbild für die Kontrolle von Mikrofinanzorganisationen in Entwicklungsländern?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Theorie der Regulierung von MFIs
2.1 Definitionen von Regulierung und Aufsicht
2.2 Gründe für Regulierung auf Finanzmärkten
2.2.1 Informationsasymmetrie und Anreizprobleme
2.2.2 Der spezifische Regulierungsbedarf von MFIs
2.3 Regulierungsansätze
2.3.1 Anforderungsprinzipien an Regulierung
2.3.2 Idealtypische Regulierungsansätze
2.3.3 Die Debatte um delegierte Aufsicht
2.4 Ländertypisierung nach Regulierungsformen

3. Das deutsche Kreditgenossenschaftswesen
3.1 Die historische Entwicklung
3.2 Regulierung von deutschen Kreditgenossenschaften
3.2.1 Das deutsche Genossenschaftsgesetz
3.2.2 Die Entwicklung nach

4. Kreditgenossenschaften in der Entwicklungspolitik
4.1 Potentielle Entwicklungsbeiträge von Genossenschaften
4.2 Historische Erfahrungen
4.3 MFI zwischen Über- und Unterregulierung

5. Regulierung von deutschen Kreditgenossenschaften – ein Vorbild für MFI in Entwicklungsländern?

6. Zusammenfassung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Klassifizierung von Regulierungs- und Aufsichtstypen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Genossenschaften werden in Entwicklungsländern als ein unentbehrliches Hilfsmittel für wirtschaftlichen Aufstieg angesehen.¹ Gerade Kreditgenossenschaften können großen Teilen der Bevölkerung Zugang zu Kapital ermöglichen. Die Vergangenheit hat jedoch gezeigt, wie problematisch die Implementierung von Genossenschaften in Entwicklungsländern ist: Autoren sprechen in den Siebziger Jahren von einer Krise der Genossenschaften in der Entwicklungspolitik.²

Als sich hierzulande ab Mitte des 19. Jahrhunderts Genossenschaften, und hier vor allem SKGs verbreiteten, war auch Deutschland ein Entwicklungsland. 140 Jahre nach den ersten Gründungen sind mehr als 17,5 Millionen Deutsche Mitglieder in Genossenschaften.³ Es gibt rund 5300 Primärgenossenschaften in den Sektoren Landwirtschaft, Bankwesen, gewerbliche Warenwirtschaft und Dienstleistungen. Besonders die Kredit- und Spargenossenschaften sind eine bedeutende Säule des gesamten Finanzsektors. 16,1 Millionen Mitglieder zählen die 1232 Volks- und Raiffeisenbanken.⁴ Zusammen mit den zwei genossenschaftlichen Zentralbanken bilden sie ein Netzwerk mit über 12.000 Filialen und einer Bilanzsumme von rund 900 Mrd. Euro.⁵ Diese Entwicklung in den letzten 140 Jahren beruht laut Wissenschaftlern im Wesentlichen auf dem deutschen Genossenschaftsgesetz und der damit einhergehenden Regulierung.⁶

Diese Hausarbeit geht der Frage nach, ob die Regulierung der deutschen Kreditgenossenschaften als Vorbild für die Kontrolle von MFI in Transformationsgesellschaften dienen kann. Die Arbeit setzt daher zwei Schwerpunkte: Auf der einen Seite wird die Regulierung von MFI analysiert, auf der anderen Seite die Kontrolle im deutschen Kreditgenossenschaftswesen. Diese beiden Stränge werden am Ende der Arbeit zusammengeführt. Kapitel zwei führt zunächst in die Theorie der Regulierung von MFI ein. Kapitel drei stellt die Regulierung im deutschen Kreditgenossenschaftswesen vor. Kapitel vier geht auf die Probleme bei der Implementierung von Genossenschaften in Entwicklungsländern und deren Regulierung ein. Kapitel fünf analysiert, ob Regulierungs- und Aufsichtselemente des deutschen Kreditgenossenschaftswesens auf andere Länder übertragen werden können.

2. Die Theorie der Regulierung

2.1 Definitionen von Regulierung und Überwachung

CGAP hat im Jahr 2003 so genannte „guiding principles on regulation and supervision of microfinance“ veröffentlicht. Darin definiert es Regulierung „als bindende Regeln, die die Handlungsweise von juristischen Personen und Individuen kontrollieren, falls sie durch eine legislative Körperschaft (Gesetze) oder durch eine exekutive Körperschaft (regulation) festgelegt wurden.⁷ Aufsicht (supervision) definiert CGAP als externe Aufsicht⁸, die darauf abzielt, die Einhaltung bestimmter Anforderungen durch Regulierung durchzusetzen.⁹ Für die Regulierung und Kontrolle von MFI spielt der Begriff „prudential“ eine wichtige Rolle. CGAP definiert Prudential regulation/supervision als die Kontrolle der finanziellen Kreditwürdigkeit eines zugelassenen Finanzintermediärs, um das finanzielle System vor Instabilität und kleine Sparer vor einem unverschuldeten Verlust ihrer Einlage zu schützen. Nach Chaves und Gonzalez-Vega hat prudential supervision noch ein drittes Ziel: die Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Institutionen und Märkten sowie die Förderung von Marktkräften.¹⁰

2.2 Gründe für Regulierung auf Finanzmärkten

2.2.1 Informationsasymmetrie und Anreizproblem

Jede Regulierung ist mit Kosten verbunden.¹¹ Die Erfüllung der Regulierungsvorschriften verursacht Kosten für die Finanzinstitution, zudem entstehen durch die Einschränkung des Wettbewerbs Effizienzverluste auf volkswirtschaftlicher Ebene. Daher ließe sich auf vollkommenen Märkten ein Eingriff nicht rechtfertigen. Finanzmärkte sind allerdings keine vollkommenen Märkte. Der erste wesentliche Grund hierfür sind asymmetrische Informationsverteilungen zwischen Kapitalnehmern und Kapitalgebern. In der Prinzipal-Agent-Theorie wird die Finanzinstitution als Agent und der Anleger als Prinzipal bezeichnet. Im Normalfall zahlt der Kreditnehmer einen festen Betrag an den Kreditgeber – ausgenommen die Bank geht bankrott.¹² Manager und Kapitalgeber gehen genau dann ein höheres Risiko ein, wenn sie Extra-Engelte im Erfolgsfall einer risikoreichen Anlage bekommen. Der Kapitalgeber bekommt, wenn man von einer festen Verzinsung des Kredites ausgeht, den zusätzlichen Profit der Anlage, während der Kapitalnehmer allein das Risiko trägt. Durch opportunistisches Verhalten kommt es auf Märkten also zu Marktversagen.¹³ Ohne Regulierung würde ein übermäßig hoher Anteil von Finanzintermediären extrem hohe Risiken eingehen.

Ziel einer Regulierung muss es daher sein, die Handlungen der Agenten den Interessen der Prinzipale als ihren Auftraggebern anzugleichen.¹⁴ Dies kann erstens geschehen durch die Kontrolle ihrer Handlungen. Allerdings entstehen hier für die Prinzipale unzumutbare Kosten, wenn sie die Verwendung ihrer Gelder kontrollieren wollten. Eine zweite Möglichkeit ist die Einschränkung der Handlungsfreiheit der Prinzipale. Dies jedoch würde ihre Arbeit zu stark behindern und ihre Informationsvorteile gegenüber einzelnen Anlegern einschränken. Drittens kann man die Handlungen der Prinzipale durch das Setzen entsprechender Anreize angleichen. Dies hat den Vorteil, dass ein Anreizsystem ohne Kontrolle auskommt. Jedoch lässt sich eine vollständige Annäherung der Interessen der Finanzinstitutionen an die der Einleger nicht erreichen.

Der zweite Grund, warum Regulierung notwendig ist, sind Anreizprobleme. Aufgrund der Schwierigkeit, die Bonität von Finanzinstitutionen objektiv zu überprüfen, besteht die Gefahr eines panikhaften Abzugs aller Einlagen.¹⁵ Bei einem allgemeinen Vertrauensverlust folgt der einzelne Anleger dem Herdentrieb. Die große Gefahr besteht dann in einer Kettenreaktion im Finanzsystem, wodurch hohe volkswirtschaftliche Kosten entstehen. Eine effektive Regulierung muss daher zwei Ziele verfolgen: Sie muss exzessive Risikoübernahmen vermeiden¹⁶ und einen ungerechtfertigten Run auf Finanzinstitutionen verhindern.¹⁷

2.2.2 Der spezifische Regulierungsbedarf von MFI

Staschen definiert von fünf Kennzeichen, durch die sich MFI von traditionellen FI unterscheiden:¹⁸ In den Merkmalen ihrer Kunden (z.B. niedrige Einkommen), in der Kredittechnologie (z.B. schnelle Vergabe kurzfristiger Kredite), im Kreditportfolio (z.B. hohe Volatilität), in ihrer Kultur (z.B. Kultur des Mitgefühls) und ihrer institutionellen Struktur (z.B. dezentral, mangelnde externe Kontrolle). Ein wichtiges Merkmal von MFI ist die große Anzahl an Kunden bei gleichzeitig geringer Bilanzsumme. Das Argument, Regulierung und Überwachung von MFI seien aufgrund der geringen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung nicht wichtig, verkennt die besondere Sensibilität, dass das Vertrauen dieses Kundenkreises in die Sicherheit ihrer Einlagen erst noch aufgebaut werden muss.¹⁹

Aufgrund dieser Merkmale sind MFI besonderen Risiken ausgesetzt: Dem Kreditrisiko, dem Zinsänderungsrisiko, dem Liquiditätsrisiko, dem Managementrisiko und dem Risiko einer neuen Branche.²⁰ An dieser Stelle soll nur kurz auf das Kredit- und Management-Risiko eingegangen werden. Das Kreditrisiko beschreibt die Gefahr von Kreditausfällen aufgrund von Rückzahlungsschwierigkeiten der Kreditnehmer.²¹ Viele MFI sind vom Kreditgeschäft abhängig, so dass bereits eine geringe Verschlechterung der Rückzahlungsrate große Auswirkungen hat. Das Management-Risiko beschreibt das Problem, dass die Mitglieder einer MFI oft keine oder nur sehr geringe Bankerfahrung vorweisen. In Entwicklungsländern stark verbreitet ist deshalb das so genannte characterbiases lending, das auf einer engen Beziehung zwischen Kreditsachbearbeiter und Kreditnehmer beruht. Aufgrund der engen Bindung ist es aber besonders anfällig für Korruption und Betrug.

2.3 Regulierungsansätze

2.3.1 Anforderungsprinzipien an Regulierung

Die Entwicklung von Regulierungsinstrumenten und Überwachungsverfahren erfordert die Festlegung von Prinzipien, an denen diese gemessen werden können.²² Das erste Prinzip ist die competitive neutrality: Regulierung darf den Wettbewerb zwischen Finanzintermediären nicht verzerren. Diese Forderung darf allerdings nicht damit verwechselt werden, dass für alle MFI die gleichen Regelungen gelten müssen.²³ Als zweites müssen Regulierungsmaßnahmen den Trade Off zwischen der Einschränkung der dynamischen Effizienz der MFI und dem Ziel der Stabilität des Finanzsystems berücksichtigen. Als drittes sollte der Regulierungsrahmen das Eigennutzenstreben der Individuen so weit wie möglich ausnutzen.²⁴ Viertens muss der Regulierungsrahmen flexibel genug sein, um auf Ausweichreaktionen reagieren zu können. Fünftens müssen alle Regulierungsvorschriften und Überwachungsverfahren einer Kosten-Nutzen- Analyse unterzogen werden. So wäre es etwa völlig unverhältnismäßig, die bei Bankkrediten üblichen Dokumentationsvorschriften auch für MFI einzuführen.

2.3.2 Idealtypische Regulierungsansätze

Nach Klärung der Prinzipien werden nun die drei idealtypischen Regulierungsansätze vorgestellt. Sie können in einem Land auch nebeneinander existieren.

Regulierung durch ein Bankengesetz: Diesem Typ liegt die Annahme zugrunde, dass MFI, die bankenähnliche Geschäfte betreiben, sich der staatlichen Bankenaufsicht unterwerfen müssen.²⁵ Die meisten Entwicklungsländer besitzen keinen eigenen Regulierungsrahmen für MFI und gestatten es ihnen nicht, als unregulierte Institutionen ein privates Einlagengeschäft zu betreiben. Deshalb haben sie nur die Wahl, als credit-only institutions fortzubestehen oder sich dem Bankengesetz zu unterwerfen. Die Überwachung kann entweder von einer staatlichen Aufsichtsbehörde oder einer (oder mehrerer) unabhängigen, privaten Überwachungsinstitution übernommen werden, an die diese Aufgaben delegiert werden. In vielen Ländern werden verschiedene Institutionstypen unterschieden, so dass eine MFI, die sich formalisieren möchte, verschiedene Rechtsformen wählen kann. Ebenfalls verbreitet ist, MFI generell oder nach Vereinbarung von bestimmten Vorschriften der Bankenaufsicht zu befreien.

Die Kombination von Prüfungsverantwortung und Haftung kann opportunistisches Verhalten auf Seiten der Überwachungsinstitution begrenzen. Ein Beispiel hierfür sind die Prüfungs- und Haftungsverbände der Genossenschaften in Deutschland. Nach § 62 I des GenG haften die Prüfungsorgane für Schäden, die einer Genossenschaft durch fahrlässige Prüfung entstehen.

Regulierung durch spezielles MFI-Gesetz: In diesem Fall wird ein spezieller Gesetzesrahmen für MFI geschaffen, die ihre besonderen Ausprägungen berücksichtigt. Voraussetzung eines solchen Gesetzes ist ein ausreichendes Interesse des Gesetzgebers an der Regulierung des Sektors und die Bereitschaft der MFI, sich einer staatlichen Regulierung zu unterwerfen. Die Überwachung kann nur dann der Aufsichtsbehörde übertragen werden, wenn diese über genügend Kapazitäten verfügt. Ist dies nicht der Fall, kann etwa eine eigene Abteilung innerhalb der Aufsichtsbehörde geschaffen werden. Möglich ist auch eine Delegation der Überwachungsaufgabe an eine unabhängige Institution, wie es beispielsweise in Deutschland der Fall ist.

Selbstregulierung: Hierbei wird auf eine staatliche Beteiligung an der Regulierung verzichtet. Grund hierfür können mangelndes Interesse, fehlende Kapazitäten oder mangelhafte Kenntnisse von Staatsseite sein. Der Staat kann auch überfordert sein, viele kleine Einheiten zu kontrollieren. Ebenso können Genossenschaften gegen staatliche Aufsicht eingestellt sein.²⁶ Die Initiative zur Regulierung geht dann von den MFI selber aus, wie es in Deutschland zwischen 1860 und 1880 passierte. Die MFI wollen ihren Erfolg gegenüber Außenstehenden signalisieren, um dadurch ihre Refinanzierungskosten durch geringere Risikoprämien zu senken oder um Zugang zu besseren Refinanzierungsmöglichkeiten zu erhalten. Die Regulierung kann von einer Dachorganisation erfolgen. Möglich sind auch mehrere Überwachungsorganisationen, die Gütesiegel ausstellen. Dieses System wäre allerdings schnell identisch mit dem von einfachen Ratingagenturen und dient nur dem Schutz der Investoren. Soll auch das oben definierte Ziel von Regulierung – der Schutz von Kleinsparern – erreicht werden, bedarf es eines Eingriffes des Staates, der die Mitgliedschaft in Selbstregulierungorganisationen verpflichtet und den Institutionen das Recht einräumt, MFI zu aufzulösen.

[...]

¹ Vgl. Aschhoff (1995), S. 162

² Vgl. Dülfer (1975), S. 14

³ Vgl. DGRV Kurzprofil, S. 1

⁴ Vgl. Ebd. S. 2

⁵ Vgl. Ebd. S. 2

⁶ Vgl. Seibel, (2003), S. 3

⁷ Vgl. Christen/Lyman/Rosenberg (2003), S. 6

⁸ Im Folgenden werden die Begriffe Kontrolle/Überwachung/Aufsicht synonym verwendet

⁹ Vgl. Ebd., S. 6

¹⁰ Vgl. Chaves/Gonzalez-Vega (1992), S. 7

¹¹ Der Abschnitt folgt Staschen (1999), S. 8

¹² Der Abschnitt folgt Chaves/Gonzalez-Vega (1992), S. 10

¹³ Vgl. Chaves/Gonzalez-Vega (1992), S. 9.

¹⁴ Der Abschnitt folgt Staschen (1999), S. 8

¹⁵ Der Abschnitt folgt Staschen (1999), S. 9

¹⁷ Vgl. Chaves/Gonzalez-Vega, S. 17

¹⁸ Vgl. Staschen (1999), S. 12

¹⁹ Vgl. Ebd., 12

²⁰ Vgl. Ebd., S. 15

²¹ Der Abschnitt folgt Staschen (1999), S. 15-16

²² Vgl. Staschen, S. 19

²³ Vgl. Chaves/Gonzalez-Vega (2002), S. 16

²⁴ Vgl. Ebd., S. 17

²⁵ Der Abschnitt folgt Staschen (1999), S. 23

²⁶ Vgl. Armbruster/Molitor (2008), S. 9