Modernisierung des Fürsorgewesens in der Weimarer Republik

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Die Übergangsperiode 1918-24 – Krisenmanagement und Fürsorge
2.1 Politisch-ökonomische Rahmenbedingungen der Krisenjahre 1918-23
2.2 Ausgangslage und erste Maßnahmen der Nachkriegsfürsorge
2.3 Wohlfahrtsgesetze der Länder von 1918-21
2.4 Die Verfassung von Weimar und ihre Auswirkungen auf die Fürsorge
2.5 Gesetzesinitiativen des Reiches
2.5.1 Vorläufige Sonderfürsorgen
2.5.1.1 Kriegshinterbliebenen- und Kriegsbeschädigtenfürsorge
2.5.1.2 Erwerbslosenfürsorge
2.5.1.3 Klein- und Sozialrentnerfürsorge
2.5.2 Reichseinheitliche Fürsorgegesetze
2.5.2.1 Reichsgrundschulgesetz (RGG), 1920
2.5.2.2 Gesetz über die religiöse Kindererziehung (RKEG), 1921
2.5.2.3 Reichsjugendgerichtsgesetz (RJGG), 1923
2.5.2.2 Reichsjugendwohlfahrtgesetz (RJWG), 1922/24
2.6 Entstehung einer Fürsorgewissenschaft

3. Ausbauperiode 1924-28 – Zwischen Anspruch und Wirklichkeit
3.1 Innen- und außenpolitische Konsolidierung des Reiches 1924-29
3.2 Neuordnung der reichseinheitlichen Fürsorge
3.2.1 Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht (RFV), 1924
3.2.2 Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der Fürsorge
3.3 Herausbildung einer Ämterstruktur und Einführung von Richtsätzen
3.4 Ansätze einer Methodenentwicklung
3.5 Entstehung einer Familienfürsorge
3.6 Reichseinheitliche Erwerbslosengesetze
3.6.1 Kurzarbeiterfürsorge
3.6.2 Gesetz über die Krisenfürsorge für Erwerbslose
3.6.3 Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung

4. Modernisierungen der Fürsorge in Leipzig

5. Fazit

1. Einleitung

Die Weimarer Republik sei "für die soziale Arbeit eine konstituierende und kreative Phase, nicht nur in der methodischen Entwicklung der sozialen Arbeit, sondern auch für die Bedeutung und Funktion der Fürsorge generell" gewesen (1990, S. 41), meint Neuffer voller Überzeugung . Ob die erste deutsche Republik wirklich so wegweisend auf dem Gebiet der Fürsorge war, soll meine Hausarbeit aufzeigen. Und tatsächlich, in der Zeit von 1918-28 wurden viele weit reichende Gesetze erlassen, die noch bis heute ihre Wirksamkeit haben. Häufig nur aus der Not der Nachkriegssituation heraus geborene Verordnungen und Erlasse wurden zu Innovationen auf dem Gebiet der öffentlichen Wohlfahrtspflege.

Zeitlich kann man die Weimarer Republik in drei Abschnitte der Entwicklung der Fürsorge einteilen. Der erste von ca. 1918-24, als eine Art Übergangsperiode, in der aber durchaus wichtige Gesetze erlassen wurden, die jedoch auf Grund akuter wirtschaftlicher Probleme wie der Inflation entweder nur kurzzeitig gültig waren oder erst später in Kraft traten. Bereits die Weimarer Verfassung von 1919 stellt ein Novum zu dieser Zeit dar. Das Reichsjugend- wohlfahrtsgesetz stellt wie das Reichsjugendgerichtsgesetz nie zuvor da gewesene Bestimmungen auf, die lange Zeit maßgebend auf ihrem Gebiet blieben. Darum soll auch der erste Schwerpunkt meiner Arbeit auf diesen beiden Gesetzen liegen. Der zweite Abschnitt verläuft von ca. 1924-28 und ist weniger durch neue Gesetze gekennzeichnet, als viel mehr durch die organisatorische Umsetzung und Konkretisierung der bisher erlassenen Verfügungen. Durch die Reichsfürsorgeverordnung wird endgültig das System der Armenfürsorge überwunden. Die Entstehung der Familienfürsorge in dieser Zeit soll ein weiterer Schwerpunkt meiner Ausführungen sein. Zunehmende wirtschaftlichen Probleme im Zuge der Weltwirtschaftkrise ab 1929 läuten den dritten Abschnitt ein: Er ist gekennzeichnet durch Massenarbeitslosigkeit und das Versagen der bisherigen Systeme und stellt keine Modernisierung der Fürsorge mehr dar, sondern eher eine zunehmende Rücknahme bisheriger Regelungen bzw. den verzweifelten Versuch dem totalen Kollaps entgegenzuwirken. Aus diesem Grund wird die Zeit ab 1929 keine Rolle mehr in meiner Hausarbeit spielen. Den jeweiligen Teilen habe ich eine kurze Zusammenfassung der parallel ablaufenden politisch- ökonomischen Ereignisse in Deutschland vorangestellt, die dabei helfen soll die entsprechenden fürsorgerischen Maßnahmen besser einzuordnen und zu verstehen. Als letzten Teil möchte ich kurz die Modernisierungen der Fürsorge in Leipzig zu dieser Zeit zusammenfassen, die ich im Stadtarchiv recherchiert habe.

2. Die Übergangsperiode 1918-24 – Krisenmanagement und Fürsorge

2.1 Politisch-ökonomische Rahmenbedingungen der Krisenjahre 1918-23

Der Erste Weltkrieg endete mit einer Revolution am 9. November 1918, die von einer Kieler Matrosenmeuterei ausging und in der Schaffung von Arbeiter- und Soldatenräten gipfelte. Im Versailler Vertrag wurde Deutschland die alleinige Kriegsschuld auferlegt, woraus die Alliierten die Reparationsfrage ableiteten. Die weit reichenden Bestimmungen empfanden die meisten Deutschen als Schande. Die Nationalversammlung trat in Weimar zusammen und erarbeitete die Weimarer Verfassung (WRV). Deutschland wurde nach Spartakusaufstand und Münchner Räterepublik eine Parlamentarische Demokratie, die sich aber nie durch Stabilität auszeichnete, sondern ständig dem Druck von rechts und links ausgesetzt war. Die mächtigste Institution war der Reichspräsident, dessen Notverordnungen die Fürsorgegesetzgebung prägten. In vielen Bereichen wurden alte kaiserliche Strukturen übernommen, da es an neuen vorwärts weisenden Perspektiven fehlte, was eine mangelnde Identifikation mit der neuen Republik zur Folge hatte. Die zunächst schleichende Inflation erreichte ihren Höhepunkt im Ruhrkampf 1923. Es entstand ein Volk aus fürsorgeabhängigen Armen, Hungernden und Arbeitslosen, das langsam sein Vertrauen in die politische und ökonomische Gestaltungskraft des Reiches verlor. Die Zeit eines „Platzes an der Sonne“ war sichtlich vorüber. Das Jahr 1923 sah noch eine Reihe von separatistischen Bestrebungen (Rheinland, Bayern), erlebte den gescheiterten Hitler-Putsch in München und die Absetzung der Volksfrontregierungen in Sachsen und Thüringen durch die Reichswehr und ging als Krisenjahr in die Geschichte ein.

2.2. Ausgangslage und erste Maßnahmen der Nachkriegsfürsorge

Angesichts der kriegsbedingten sozialen Veränderungen in Deutschland verbot es sich zum alten System der Armenpflege zurückzukehren. Nicht zuletzt lehnte die SPD die Armenpflege als ein Relikt des alten Regimes ab. Das verdeutlichte auch die Umbennung des Deutschen Vereins in „Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge“. Der Armutsbegriff verschwand langsam aus dem Sprachgebrauch. In wesentlichen Punkten waren sich alle Beteiligten darüber einig, dass eine grundlegende Neuordnung des Armen- und Fürsorge- wesens nötig sei. Angesichts des verlorenen Krieges, eines enorm angewachsenen unter- stützungsbedürftigen Potenzials und der allgemein desolaten finanziellen und wirtschaftlichen Situation war diese nicht einfach.

Die Zuständigkeit für Fürsorgeangelegenheiten ging an das neu gegründete Reichsarbeits- ministerium (RAM) über. Auf Länderebene wurden Wohlfahrtministerien gebildet. Die bestehenden Kriegsfürsorgeämter wurden in „Fürsorgeämter“ umgewandelt und teilweise mit bestehenden Armenämtern zusammengelegt. Es lässt sich feststellen, dass bei der Kompensation der dringendsten Kriegs- und Inflationsfolgen Freie Träger kaum eine Rolle spielten. Durch Zunahme der Armut auch im Bürgertum nahm die Bereitschaft zum Ehrenamt ab, was die Tendenz zur Professionalisierung der sozialen Arbeit unterstützte. Da die Armen- pflege jedoch auf Grundlage des Reichsgesetzes über den Unterstützungswohnsitz (UWG) bis 1924 weiter bestand, kann man von einer Gleichzeitigkeit zweier Systeme sprechen.

(vgl. Landwehr/Baron 1995, S. 92f.)

2.3 Wohlfahrtsgesetze der Länder 1918-21

Die Reorganisation der Wohlfahrtspflege begann mit einer Reihe von Ländergesetzen, die seit 1918 ergingen. Der Grund darin lag, dass der Staat von der in Artikel 7 WRV gegebenen Kompetenz zunächst keinen Gebrauch machte und so die Länder ihre traditionelle Zuständigkeit auf diesem Gebiet behielten. Die ersten Gesetze wurden noch während des Krieges vom Königreich Sachsen erlassen. Am 30.05.1918 schuf das „sächsische Gesetz über die Wohlfahrtspflege“ einen einheitlichen organisatorischen Rahmen für die Zweige der sozialen Fürsorge, die überwiegend vorbeugenden Charakter hatten und außerhalb der Armenfürsorge standen: Säuglings- und Kleinkinderpflege, Wohnungspflege, Krüppelhilfen und Tuberkulosebekämpfung. Zur Durchführung der Wohlfahrtspflege wurde das Land in von Ausschüssen geleitete Pflegebezirke aufgeteilt, die o. g. Gebiete als Pflichtaufgaben hatten. Dies sollte unter Mitwirkung von erfahrenen bzw. ausgebildeten Personen geschehen. Die „Ausführungsverordnung“ vom 04.02.1919 ging inhaltlich weiter. Danach fanden auf die Wohlfahrtspflege die Grundsätze der Armenfürsorge keine Anwendung mehr. Jeder Pflegebezirk hatte ein Wohlfahrtsamt zu errichten und war verpflichtet innerhalb eines Jahres mindestens eine Bezirkspflegerin anzustellen. Weitere materiell aber ungeregelte Wohlfahrts- gesetze erschienen dann bis 1921 in Lübeck, Schwarzenburg-Rudolstadt, Lippe, Hamburg, Mecklenburg-Strelitz, Oldenburg und schließlich 1922 im neu gegründeten Volksstaat Thüringen mit einem umfassenden parlamentarisch verabschiedeten Gesetz, das in Grund- zügen dem sächsischen Gesetz von 1918 ähnelte. Mit der einheitlichen Reform der Wohlfahrtspflege durch das Reich im Jahr 1924 verloren die Ländergesetze an Bedeutung. Die Länder wurden wieder zu Ausführungsorganen. (vgl. Sachße/Tennstedt 1988, S. 87f.)

2.4 Die Verfassung von Weimar und ihre Auswirkungen auf die Fürsorge

Die am 9.11.1919 erlassene Verfassung nach Hugo Preuß war eine der fortschrittlichsten ihrer Zeit und leitete eine Ära sozialstaatlicher und demokratischer Sozialpolitik ein. Sie begründete erstmals die Grundrechte und Grundpflichten der deutschen Bevölkerung. Im Gegensatz zu den Grundrechten der Bundesrepublik waren die Grundrechte der Weimarer Verfassung nicht aktuelles, bindendes Recht, sondern lediglich Programmsätze. Die Gewährung der Grundrechte erfolgte nach Maßgabe einzelner, sie konkretisierender, Gesetze. Somit waren diese Grundrechte nur einklagbar, wenn sie durch Gesetze dem Bürger zugestanden wurden. Die Verfassung gab dem Reich den gesetzgeberischen Vorrang auf dem Gebiet der Wohlfahrtspflege und somit die Zuständigkeit für die Regelung der gesamten Sozialpolitik. Artikel 7 WRV übertrug dem Reich die so genannte konkurrierende Gesetzgebung für das Armenwesen und die Wandererfürsorge, die Bevölkerungspolitik, die Mutterschafts-, Säuglings-, Kinder- und Jugendfürsorge, das Gesundheitswesen sowie die Fürsorge für Kriegsteilnehmer und ihre Hinterbliebenen. Dadurch war die Voraussetzung für eine reichsgesetzliche Regelung der Jugendwohlfahrt geschaffen. Doch das Reich griff diese Möglichkeit erst im Laufe der Jahre sukzessiv auf. Artikel 9 gab, soweit ein Bedürfnis für den Erlass einheitlicher Vorschriften vorhanden war, dem Reich die Gesetzgebung über die Wohl- fahrtspflege. Den Schutz der Ehe, Familie und Mutterschaft durch die Verfassung und den Anspruch kinderreicher Familien auf ausgleichende Fürsorge gewährleistete der Artikel 119. Die vom Staat überwachte Erziehungspflicht der Eltern und der Schutz der Kinder gegen Verwahrlosung wie gegen Ausbeutung wurde durch die Artikel 120 und 122 garantiert. Artikel 121 stellte uneheliche Kinder rechtlich den ehelichen gleich. Die schwierigste Anweisung auf die Zukunft war das „Recht auf Arbeit“ und die „Pflicht zur Arbeit“ aus Artikel 163. Durch den Satz „Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch wirtschaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben. Soweit ihm angemessene Arbeit nicht nachgewiesen werden kann, wird für seinen notwendigen Unterhalt gesorgt“ bot die Verfassung die Möglichkeit die alte Armenpflege abzuschaffen und durch eine nicht diskriminierende Wohlfahrtspflege zu ersetzen. Doch dies baute darauf auf, dass genügend Arbeit für alle da sei, was sich aber auf Dauer als Utopie erwies. Ingesamt lässt sich jedoch sagen, dass die erlassenen Regelungen weit über alle bisherigen staatlichen Initiativen auf dem Gebiet der Armenpflege hinausgingen und zu dieser Zeit einmalig in Europa waren. (vgl. WRV 1919, Artikel 7, 9, 11, 19, 119-122 und 163; Müller 1994, S. 181f.; Landwehr/Baron 1995, S. 92 und Sachße/Tennstedt 1988, S. 77f.)

2.5. Gesetzesinitiativen des Reiches

2.5.1 Vorläufige Sonderfürsorgen

Eine der vorläufigen Sonderfürsorgen war die Gesundheitsfürsorge, bei der die Bekämpfung von Seuchen und die Unterstützung von Familien mit Krankheitsvorfällen im Vordergrund stand. Die Wohnungsfürsorge war bemüht, die teilweise dramatische Wohnungssituation so weit wie möglich zu entschärfen. Weitere Sonderfürsorgen, wie die Kinder- und Jugendfürsorge, die Erwerbslosenfürsorge, die Klein- und Sozialrentnerfürsorge, sowie die Kriegsopferfürsorge sollen im weiteren Verlauf nun ausführlicher erläutert werden:

2.5.1.1 Kriegshinterbliebenen- und Kriegsbeschädigtenfürsorge

Die Kriegsopfer stellten die wichtigste Gruppe der reichsgesetzlichen Sonderfürsorge. Die gesetzlichen Grundlagen ihrer Versorgung waren die „Verordnungen des Rats der Volksbeauftragten über Verfahren in Militärsachen“ vom 1.2.1919 und über „soziale Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebenenfürsorge“ vom 8.2.1919, das „Gesetz über die Kosten der Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebenenfürsorge“ vom 8.5.1920 sowie das „Reichversorgungsgesetz“ (RVG) vom 12.5.1920.

Ergänzungen zu diesen Gesetzen stellten die vom Reichsarbeitsministerium erlassenen Grundsätze über Aufgaben und Zuständigkeit der sozialen Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebenenfürsorge und die Richtlinien für die Erziehung und Ausbildung von Kriegerwaisen und Kindern Kriegsbeschädigter vom 4.4.1921 dar. Das RVG sah 3 Arten von Leistungen vor: Die Heilbehandlung (§4ff.), die sog. soziale Fürsorge (§21ff.) und die Gewährung von Renten an Kriegsbeschädigte (§24ff.) und Kriegshinterbliebene (§36ff.). Die entscheidenden finanziellen Leistungen wurden über die Versorgungsämter bzw. Hauptversorgungsämter voll ausgezahlt. Die Kosten der sozialen Fürsorge, die v. a. auf soziale Dienstleistungen, berufliche Rehabilitation und Wiedereingliederung ausgerichtet war, wurden zu vier Fünfteln vom Reich und zu einem Fünftel von den Ländern und Gemeinden getragen. Ziel sei es, „den Beschädigten möglichst wieder erwerbsfähig zu machen und ihn dem Erwerbsleben zu erhalten“ (RAM in: Landwehr 1995, S. 95). Weiterhin wurden die Heilbehandlung und die Berufsfürsorge in den Vordergrund gestellt.

(vgl. Sachße/Tennstedt 1988, S. 89f. und Landwehr/Baron 1995, S.95f.)

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