Die Macht der Menschenrechte? Der Einfluss nationaler und transnationaler Menschenrechtsnetzwerke auf Indonesiens Menschenrechtspolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Problemaufriss und allgemeines Forschungsinteresse

2. Die Macht der Menschenrechte
2.1 Das Spiralmodell

3. Risses Spiralmodell im empirischen Test: Indonesiens Menschenrechtspolitik bis 2001
3.1 Die Phase der Repression
3.2 Die Phase des Leugnens
3.3 Die Phase taktischer Konzessionen
3.4 Die Phase des präskriptiven Status

4. Die Mobilisierung der nationalen und internationalen Öffentlichkeit seit 2001
4.1 Stärkung der indonesischen Zivilgesellschaft?
4.2 Die Arbeit indonesischer Menschenrechtsorganisationen
4.3 Transnationale Menschenrechtsnetzwerke
4.4 Anhaltende Mobilisierung der Öffentlichkeit?

5. Risses Spiralmodell revisited: Die aktuelle Menschenrechtspolitik in Indonesien
5.1 Institutionelle Rahmenbedingungen
5.2 Rights in practice
5.2.1 Straffreiheit
5.2.2 Bürgerliche Rechte
5.2.3 Politische Freiheitsrechte
5.3 Normanerkennung vs. Normeinhaltung

6. Auswertung des empirischen Befunds

7. Fazit

Quellenverzeichnis

1. Einleitung: Problemaufriss und allgemeines Forschungsinteresse

Sechzig Jahre nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte gehört das internationale Menschenrechtsregime zu den am stärksten institutionalisierten Bereichen der inter- nationalen Beziehungen¹. Seit 1994 existiert kein Staat mehr, der nicht mindestens einer der zentra- len Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen beigetreten ist. Dies ist umso erstaunli- cher, da der Schutz von Menschenrechten die Befugnisse souveräner Nationalstaaten gegenüber ih- ren Bürgern einschränkt (Risse 2003: 226). Folgt man jedoch Berichten von Amnesty International oder Human Rights Watch wird schnell deutlich, dass, im Unterschied zur vorangeschrittenen Ver- rechtlichung des globalen Menschenrechtsregimes, viele Staaten von einer effektiven Durchsetzung der grundlegenden Bürger- und Freiheitsrechte noch weit entfernt sind. Die Erfolge bei der Norm- setzung und deren Durchsetzung klaffen folglich weit auseinander (vgl. Schmitz/Sikkink 2001, Shute/Hurley 1996). Es stellt sich daher die Frage, wie diese großen Unterschiede zwischen der An- erkennung der Menschenrechte und ihrer Einhaltung zu erklären sind. Warum kommt es in man- chen Weltregionen zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage, während in anderen weiterhin massive Menschenrechtsverletzungen begangen werden?

Der Politikwissenschaftler Thomas Risse untersuchte in einem transatlantischen Forschungsprojekt die Wirkung internationaler Menschenrechtsnormen auf den politischen Wandel im Inneren eines Staates. Annahme des Forschungsprojektes war, dass in Staaten, in denen Menschenrechtsverletzun- gen begangen werden, ein Wandel durch die internationale Menschenrechtsnorm in Gang gesetzt werden kann, wenn der transnationale Druck auf die normverletzenden Regierungen stark genug ist. Normunternehmer sind dabei like-minded Staaten, staatliche Bürokratien, Internationale Organisa- tionen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Der Einfluss transnationaler Menschenrechts- netzwerke auf die nationale Menschenrechtspolitik steht für Risse et al. dabei im Vordergrund.

Im Anschluss wurde ein aus fünf Phasen bestehendes Konzept, das Spiralmodell, entwickelt. Es in- tegriert die Interaktionen auf innerstaatlicher, transnationaler und internationaler Ebene systema- tisch. Ausgangspunkt der empirischen Untersuchungen waren Fälle gravierender anhaltender Men- schenrechtsverletzungen in den Ländern des Südens. Das Spiralmodell ermöglicht es, Hypothesen aufzustellen, welche Akteure wann den Sozialisationsprozess vorantreiben und welche Handlungs- modi dabei eine Rolle spielen (Risse et al. 2002: 34-35).

In „Die Macht der Menschenrechte. Internationale Normen, kommunikatives Handeln und politi- scher Wandel in den Ländern des Südens“ untersuchen Risse et al. (2002) die Menschenrechtsent- wicklung in Südostasien anhand des Fallbeispiels Indonesien. Nach einer über dreißig Jahre andau- ernden Militärdiktatur unter der Herrschaft Suhartos wurden dort 2004 die ersten demokratischen Wahlen durchgeführt. 2002 konstatierten Risse et al. noch, in Indonesien sei die Geltung der Men- schenrechte zwar nicht mehr umstritten und die wichtigsten Bürger- und Freiheitsrechte institutio- nalisiert, es könne jedoch noch nicht von regelgeleitetem Verhalten der Regierung gesprochen wer- den. Risse et al. schlussfolgerten, es käme in Indonesien dann zur dauerhaften Normeinhaltung, wenn die Mobilisierung der Öffentlichkeit weiter anhalte und der Druck von oben und unten auf die Regierung aufrecht erhalten werde (Risse et al. 2002: 92).

Über fünf Jahre später ist fraglich, ob der Anerkennung der Menschenrechte in Indonesien die Nor- meinhaltung folgte. Ziel dieser Arbeit ist es, die heutige Menschenrechtssituation mit Hilfe des Spi- ralmodells zu beleuchten und die von Risse et al. 2002 aufgestellte These über eine mögliche Nor- meinhaltung Indonesiens zu überprüfen. Der Druck, der auf die indonesische Regierung ausgeübt wird, wird folglich als unabhängige Variable konzipiert. Die abhängige Variable erfasst die tatsäch- liche Menschenrechtspolitik des gegenwärtigen indonesischen Präsidenten Susilo Bambang Yudho- yonos. Im Folgenden werden dazu zunächst in Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen dargelegt. Anschließend wird in Kapitel 3 auf die von Risse et al. untersuchte Menschenrechtssituation in In- donesien bis 2001 eingegangen. Zur Überprüfung der These werde ich in Kapitel 4 die Mobilisie- rung der Öffentlichkeit untersuchen, und sowohl die indonesische Zivilgesellschaft als auch trans- nationale Menschenrechtsnetzwerke unter die Lupe nehmen. Danach soll in Kapitel 5 der Frage nachgegangen werden, ob (und wenn ja, wie) sich die Menschenrechtspraxis in Indonesien seit 2001 verändert hat. Ist der Normanerkennung die Normeinhaltung gefolgt oder besteht weiterhin eine Diskrepanz zwischen der Ratifizierung der wichtigsten Menschenrechtsabkommen und der tat- sächlichen Menschenrechtspolitik? Abschließend werde ich in Kapitel 6 die empirischen Befunde auswerten, und ein Fazit ziehen.

2. Die Macht der Menschenrechte

Die systematische Untersuchung der Wirkung internationaler Menschenrechtsnormen steht im Kon- text der Forschung über die Wirkung von Normen und Ideen in der internationalen Politik, die durch den „constructivist turn in international relations theory“ eingeleitet wurde (Checkel 1998). In den letzten 15 Jahren avancierte die Beeinflussung staatlichen Handelns durch Normen zu einem zentralen Forschungsfeld der internationalen Beziehungen (Liese 2006: 31). Risse et al. definieren soziale Normen in Anlehnung an Jepperson et al. als: „kollektive Erwartungen über angemessenes Verhalten auf der Grundlage einer gegebenen Identität“ (Jepperson et al. 1996: 54, zit. nach Risse et al. 2002: 17), also folglich als von einer sozialen Gruppe geteilte stabile Verhaltenserwartungen. Übertragen auf die internationalen Beziehungen bedeutet dies, dass kollektive Normen und Bedeu- tungsgehalte soziale Identitäten von Akteuren konstituieren können und zugleich Spielregeln defi- nieren, die ihnen die soziale Interaktion ermöglichen (Risse et al. 2002: 18). Ein Beispiel für die Wirkung von Normen sind die internationalen Menschenrechtsnormen. Sie sind sozial konstruiert und somit „invented social categories that exist only because people believe and act as if they exist, that nevertheless come to have the capacity to shape the social and political world“ (Schmitz/Sikkink 2001: 517).

Im Forschungsfeld der Internationalen Beziehungen wird weniger die Frage kontrovers diskutiert, ob Normen staatliches Handeln beeinflussen, als viel mehr wie, d.h. über welche Kausalmechanis- men, und wann, d.h. unter welchen Bedingungen (Liese 2006: 30). Der Konstruktivismus geht da- von aus, dass Individuen in die soziale Welt und in soziale Strukturen eingebunden sind und diese durch ihre täglichen Interaktionen jeweils aufs neue reproduzieren und verändern. Soziale Kon- struktivisten betonen, dass soziale Strukturen und individuelles Handeln sich gegenseitig konstituie- ren. Dies bedeutet, dass sie Grundsätze für angemessenes oder legitimes Handeln vorgeben. Soziale Normen haben daher im Konstruktivismus einen konstitutiven Charakter und wirken über die sozia- len Identitäten der Akteure auf deren Interessen und sind somit den Interessen logisch vorgelagert (Liese 2006: 35). Insbesondere auf der handlungstheoretischen Ebene unterscheidet sich der Kon- struktivismus von den rationalistischen Theorien, die von einer Logik strategisch-instrumentellen Handelns ausgehen. Die konstruktivistische Theorie betont jedoch, das Handeln der Akteure werde von einer Logik der Angemessenheit bestimmt. In rationalistischen Theorien haben Normen einen regulativen Charakter, sie steuern das Verhalten der Akteure indem sie ihre Kosten-Nutzen-Kalkula- tion verändern, bilden jedoch keine Interessen und Identitäten aus (Liese 2006: 36).

Laut Risse et al. existiert in der Auseinandersetzung zwischen der konstruktivistischen Logik der Angemessenheit und der rationalistischen Annahme zweckrationalen Handelns zudem ein dritter möglicher Handlungsmodus, der besonders im Bereich der Menschenrechte eine bedeutende Rolle einnimmt. In Situationen, in denen die jeweilige Handlungsnorm unklar ist und somit die der Situa- tion zugrunde liegenden Regeln umstritten sind, treten die Akteure in einen sozialen Diskurs ein, um die angemessene Handlungsnorm zu ermitteln. Sie greifen dann auf argumentatives Handeln zu- rück (Risse et al. 2002: 22). Argumentatives Handeln bedeutet laut Risse et al., dass die Akteure einen kommunikativen Konsens über die Bestimmung der Handlungssituation suchen, aber auch ihre Prinzipien und Normen rechtfertigen. Sie sind jedoch bereit, ihre eigenen Interessen zu über- denken und sich vom besseren Argument überzeugen zu lassen (Risse et al. 2002: 22).

Im Menschenrechtsdiskurs findet das argumentative Handeln nicht idealtypisch statt: Die Bereit- schaft der Akteure, sich vom besseren Argument des Kritikers überzeugen zu lassen, fehlt in den meisten Fällen. Trotzdem nimmt argumentatives Handeln für die Wirkungsweise des Spiralmodells eine zentrale Rolle ein, da der Diskurs zwischen normverletzender Regierung und den Kritikern sich vor den Augen der Öffentlichkeit abspielt. Im öffentlichen Diskurs kann es häufig zu argumen- tativen Verstrickungen der normverletzenden Regierung kommen, infolgedessen diese die Kontrolle über den diskursiven Prozess verliert und somit zum Außenseiter der internationalen Staatenge- meinschaft wird (Risse et al. 2002: 25).

Die Einhaltung internationaler Menschenrechtsnormen hänge folglich entscheidend davon ab, ob es transnationalen Menschenrechtsnetzwerken einschließlich Nicht-Regierungsorganisationen einer- seits und der gesellschaftlichen Opposition im Inneren der normverletzenden Staaten andererseits gelingt, autokratische Regime „von oben und von unten“ gleichzeitig unter Druck zu setzen, so eine zentrale These der Autoren (2002: 12). Bei der Durchsetzung internationaler Menschenrechtsstan- dards nehmen laut Risse et al. besonders transnationale Menschenrechtsnetzwerke eine zentrale Rolle ein.

Soziale Netzwerke beziehen sich auf nicht-hierarchische, interdependente und stabile Beziehungen zwischen Akteuren, die gemeinsame Interessen in einem Politikbereich verfolgen und dazu Ressourcen austauschen (Risse et al. 2002: 27, vgl. auch Keck/Sikkink 1998: 2). Transnationale Netzwerke können dann dauerhaften politischen Wandel einleiten, wenn sie sich in sogenannten advocacy coalitions zusammen schließen. Dies sind

„Netzwerke von individuellen und kollektiven Akteuren, die verbunden sind durch gemeinsame Werte, einen gemeinsamen Diskurs und einen engen Austausch von Informationen und Dienstleistungen. [...] Entscheidend sind die gemeinsamen Werteüberzeugungen für die Menschenrechte und der enge Aus- tausch von Informationen und anderen Ressourcen, weniger die Organisationszugehörigkeit der Mitglie- der.“ (Risse et al. 2002: 27).

Ausschlaggebend für den Erfolg der advocacy coalitions sind jedoch auch die institutionellen Strukturen im Inneren der Staaten und die materielle und moralische Verwundbarkeit der Staaten. Eine effektive Mobilisierung durch transnationale Menschenrechtsnetzwerke und die geschickte Nutzung der internationalen Arenen führt zu internationalem Druck auf menschenrechtsverletzende Staaten seitens der westlichen Welt und internationalen Organisationen. Das öffentliche Anprangern spielt bei der Delegitimierung eines autoritären Regimes und der gezielten Stärkung der innerpoliti- schen Opposition eine entscheidende Rolle, so die Annahme (Risse et al. 2002: 28).

Da das transnationale Umfeld eines Transformationsprozesses nach dem Spiralmodell folglich eine zentrale Rolle spielt, wurden sowohl die gesellschaftliche, nationale als auch die internationale Ebene systematisch in das Erklärungsmodell integriert. Der Prozess einer dauerhaften Normimple- mentation wird von Risse auch als Sozialisationsprozess bezeichnet, in dessen Verlauf Akteure in- stitutionalisierte Denk- und Verhaltensweisen aus ihrer sozialen Umwelt verinnerlichen und sich zu eigen machen. Dieser Prozess setzt allerdings die Existenz einer internationalen Gemeinschaft vor- aus, die bestimmte Standards angemessenen Verhaltens setzt.

2.1 Das Spiralmodell

Risse et al. entwickelten in ihrem Buch ein Spiralmodell, das einen Prozess beschreibt, der im Falle eines erfolgreichen Verlaufs zur Verwirklichung internationaler Menschenrechtsnormen im Sinne der dauerhaften Regeleinhaltung im entsprechenden Staat führt (Risse et al. 2002: 35). Das Modell identifiziert Bedingungen, unter denen es zur Durchsetzung internationaler Menschenrechtsnormen im Inneren eines Staates kommt. Es erlaubt zudem, Fortschritte und Rückschritte beziehungsweise Stagnation bei der Menschenrechtsentwicklung zu erklären. Wichtige Voraussetzung hierfür ist je- doch, dass die Repression von staatlicher Seite ausgeht.

Ausgangspunkt des Modells ist der sogenannte Bumerang-Effekt. Dieser entsteht, wenn es der in- nerstaatlichen Opposition gelingt, Kontakt zu transnationalen Menschenrechtsnetzwerken aufzubau- en, damit diese die normverletzende Regierung von außen unter Druck setzen können. Im Folgen- den vergrößert sich der Handlungsspielraum der innerstaatlichen nationalen Oppositionsgruppen weiter und setzt so mehrere aufeinander folgende Bumerangwürfe in Gang, so die Annahme. Im Spiralmodell wird dieser Bumerang-Effekt dynamisiert, „um die Wirkungen dieser Vernetzungen zwischen gesellschaftlichen, transnationalen und internationalen Akteuren auf den innenpolitischen Wandel zu konzeptualisieren“ (Risse et al. 2002: 33).

Das Modell integriert verschiedene Ebenen der internationalen Politik in die Überlegungen und zeigt Interaktionen zwischen diesen auf. Die Aktivitäten, die zu einem erfolgreichen Wandel beitra- gen, spielen sich namentlich auf vier verschiedenen Ebenen ab. Zum einen existieren auf der Ebene der Weltgesellschaft² Beziehungen innerhalb der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke sowie zwischen diesen und internationalen Organisationen. Durch Verbindungen zwischen gesellschaftli- chen Oppositionsgruppen und den transnationalen Menschenrechtsnetzwerken (Ebene 2) gelangen die Menschenrechtsverletzungen innerhalb eines Staates zunächst auf die internationale Agenda. Im

Inneren eines Staates versucht die Opposition ihren Handlungsspielraum zu vergrößern und die Be- völkerung zu mobilisieren (Ebene der Gesellschaft). Auf der Ebene der Staaten interagieren ver- schiedene nationale Regierungen miteinander.

Das von Risse et al. entwickelte Spiralmodell verbindet sowohl konstruktivistische als auch rationa- listische Prämissen und versucht diese in ein Konzept zu integrieren. Die Gültigkeit eines eher ra- tionalistischen oder eher konstruktivistischen Handlungsmodus hängt davon ab, in welcher Phase des Modells ein Staat sich gerade befindet. Die ersten Phasen sind dadurch charakterisiert, dass der normverletzende Staat überwiegend nach der Logik der Zweckrationalität handelt, während in den Phasen der Normanerkennung und der Normeinhaltung die Logik der Angemessenheit vorherrscht (Risse 2002: 45). Im Folgenden wird auf die fünf Phasen des Spiralmodells näher eingegangen.

Phase 1: Repression

Ausgangspunkt des Spiralmodells ist ein repressives Regime, das massive Menschenrechtsverlet- zungen begeht. Die innergesellschaftliche Opposition ist in Phase 1 zu schwach, den Wandlungspro- zess selbst einleiten zu können. Die Phase der Repression kann sehr lange andauern, wenn die Un- terdrückungsmaßnahmen menschenrechtsverletzender Regierungen gar nicht erst von den transna- tionalen Netzwerken aufgegriffen werden (Risse et al. 2002: 37). Wenn die Informationsweitergabe von Seiten der Opposition an die internationale Gemeinschaft³ gelingt und das normverletzende Verhalten der Regierung an die Öffentlichkeit gelangt, dann kommt es zu einem Übergang in die nächste Phase (Risse et al. 2002: 38).

Phase 2: Leugnen

In der Phase des Leugnens wird der normverletzende Staat auf die Tagesordnung der internationalen Öffentlichkeit gesetzt. Informationen über Menschenrechtsverletzungen haben die internationale Öffentlichkeit erreicht und werden verbreitet. Dadurch kommt es zu einer moralischen Bewusst- seinsbildung und Strategie des Beschämens. Zielgruppe der zweiten Phase sind weniger die norm- verletzenden Regierungen an sich, als die internationale Öffentlichkeit, bei der es zu einer Bewusst- seinsbildung kommen soll. Menschenrechtsgruppen verweisen in dieser Phase laut Risse et al. auch auf eventuelle Widersprüche in der Menschenrechtspolitik westlicher Staaten und kritisieren „Leise- treterei“, wenn es sich um normverletzende Staaten handelt, die von strategischer oder ökonomi- scher Bedeutung sind (2002: 38). Die jeweilige Regierung lehnt in der Regel jegliche Kritik an ihrer Menschenrechtspraxis mit dem Verweis auf die illegitime Einmischung in innere Angelegenheiten ab. Wenn es dem Regime gelingt, innergesellschaftliche Unterstützung für diese Position zu gewin- nen, kann die Phase des Leugnens auch kontraproduktiv sein. Laut Risse et al. hängt der Übergang zur nächsten Phase von der Stärke des internationalen Netzwerkes ab und wie verwundbar – sowohl normativ als auch materiell – die menschenrechtsverletzende Regierung gegenüber internationalem Druck ist.

Phase 3: Taktische Konzessionen

In der Phase taktischer Konzessionen kommt es zu einer zunehmenden Einschränkung der Hand- lungsfähigkeit repressiver Regime und einer umfassenden Mobilisierung transnationaler Öffentlich- keit. Der normverletzende Staat gerät zunehmend von unten und oben in Bedrängnis.

„'Von oben' sind westliche Geberländer und internationale Organisationen zunehmend bereit, bei- spielsweise ihre Entwicklungshilfe zu koordinieren und von Fortschritten bei den Menschenrech- ten abhängig zu machen. 'Von unten' verliert die gesellschaftliche Opposition zunehmend die Furcht vor Repression und beginnt mit eigenen Protestaktivitäten“ (Risse et al. 2002: 40).

Lokale Nichtregierungsorganisationen stehen nun unter dem Schutz der transnationalen Menschen- rechtsnetzwerke. Der innerpolitischen Opposition gelingt es so, ihren eigenen Handlungsspielraum zu vergrößern und in der Öffentlichkeit verstärkt für ihre Ziele zu werben. Das Zentrum des Protes- tes verlagert sich somit von der internationalen auf die innerstaatliche Ebene.

In Phase 3 des Spiralmodells werden zudem argumentative Auseinandersetzungen zwischen den be- teiligten Parteien eingeleitet. Der kommunikative Prozess zwischen der normverletzenden Regie- rung und der internationalen Öffentlichkeit ändert sich. Risse et al. beschreiben den jetzt stattfin- denden Prozess als eine öffentliche Gerichtsverhandlung, die sich vor den Augen der internationa- len Öffentlichkeit abspielt. Beide Parteien versuchen ihre Zuhörer durch argumentatives Handeln mit dem besseren Argument von der Richtigkeit ihres Handelns zu überzeugen. Die Regierung ver- sucht auf der einen Seite, die Kontrolle über den Diskurs wieder zu gewinnen, indem sie argumen- tative Zugeständnisse macht, während ihre Kritiker auf der anderen Seite wieder und wieder auf die Klärung des Sachverhalts pochen (Risse et al. 2002: 40).

Kennzeichnend für diese Phase ist die Tatsache, dass sich die Auseinandersetzungen nun nicht mehr um die Frage der Normgeltung drehen: Die Menschenrechte wurden im Diskurs längst anerkannt. Der Dialog dreht sich häufig nur noch um die für die Normdurchsetzung notwendigen Schritte. Am Ende bleiben dem angeklagten Staat laut Risse et al. nur zwei Optionen: Politikwandel oder Macht- wechsel (Risse et al. 2002: 40). Ein tiefgreifender Politikwandel wird dann eingeleitet, wenn es der innerstaatlichen Opposition gelingt, „das Thema Menschenrechte zur konsensualen Basis der ge- sellschaftlichen Opposition gegen die Regierung zu machen und wenn die gesellschaftliche Mobili- sierung von den transnationalen Netzwerken und der internationalen Öffentlichkeit unterstützt wird“ (Risse et al. 2002: 41).

Phase 4: Präskriptiver Status

Nach einem Übergang in Phase 4 wird die Geltung der Menschenrechtsnorm nicht länger in Frage gestellt. Die Regierung beginnt im Folgenden mit der Institutionalisierung der Menschenrechte und ihrer Umsetzung in die nationale Gesetzgebung⁴. Die Ratifizierung internationaler Menschenrechts- abkommen ist jedoch noch nicht automatisch mit regelgeleitetem Verhalten identisch. Ein Übergang in Phase 4 lässt sich durch den Bezug auf international anerkannte Menschenrechte der Regierung erkennen. Ausschlaggebend ist jedoch die argumentative Konsistenz der Akteure. Diese ist dann ge- geben, wenn die Regierung noch an der Anerkennung der Menschenrechte festhält, obwohl der in- nenpolitische und transnationale Druck nachgelassen hat und sie ihre Argumente nicht mehr je nach Zuhörerschaft ändert. Der präskriptive Status kann gut anhand der Reaktion der Regierung auf An- schuldigungen von Normverletzungen erkannt werden: Wenn sich die Regierung für stattgefundene Menschenrechtsverletzungen entschuldigt, diese als Einzelfall deklariert und Abhilfe sowie straf- rechtliche Verfolgung verspricht, kann auf den präskriptiven Status der Norm geschlossen werden (Risse et al. 2002: 43). In dieser Phase wurde der Handlungsmodus der Zweckrationalität abgelegt und die nationale Regierung befindet sich in einem Handlungsmodus des Argumentierens und der Angemessenheit (Risse et al. 2002: 45).

Die Fähigkeit des transnationalen Menschenrechtsnetzwerkes zur Mobilisierung internationaler Aufmerksamkeit lässt häufig nach, wenn sich die Menschenrechtssituation im jeweiligen Land ver- bessert hat und eventuell ein Regimewechsel eingeleitet wurde. Als Konsequenz darauf sind inter- nationale Organisationen und westliche Staaten seltener aktiv (Risse et al. 2002: 43). Phase 5 wird laut Risse et al. jedoch erst dann erreicht, wenn die internationale und lokale Mobilisierung weiter aufrecht erhalten wird und auf die Einhaltung der Norm gepocht wird.

Phase 5: Normeinhaltung

Im Übergang von der Phase des präskriptiven Status zur Normeinhaltung nimmt das transnationale Netzwerk eine geringere Rolle ein. Entscheidend sind viel mehr die Aktivitäten nationaler Men- schenrechtsgruppen und deren Fähigkeit, die Institutionalisierung von Menschenrechtsnormen zu fördern (Liese 2006: 51). Die Phase normgeleiteten Verhaltens tritt dann ein, wenn es zu einer Insti- tutionalisierung rechtsstaatlicher Verhältnisse kommt und somit die Menschenrechte in der politi- schen Alltagspraxis verwirklicht werden. Menschenrechtsverletzungen können auch in der Phase der Normeinhaltung noch vorkommen, sie werden jedoch juristisch verfolgt und sind nicht mehr systematische Politik des Staates selbst (Risse et al. 2002: 43-44).

Im Fokus der Normeinhaltung steht dabei vor allem die Rechtsstaatlichkeit des jeweiligen Staates, die wiederum von der fortgesetzten Mobilisierung der Öffentlichkeit abhängt. Hierbei spielt die ju- ristische Aufarbeitung vergangener Menschenrechtsverletzungen eine entscheidende Rolle: Sie trägt zur Stärkung der Gerichtsbarkeit und einer Machteinschränkung der Sicherheitskräfte bei.

Risse et al. verweisen zudem darauf, dass ein Wandlungsprozess im Bereich der Menschenrechte unter den angegeben Bedingungen zur Demokratisierung des jeweiligen Staates beitragen kann (Risse et al. 2002: 44).

3. Risses Spiralmodell im empirischen Test: Indonesiens Menschenrechtspolitik bis 2001

3.1 Die Phase der Repression

Zu Beginn der sechziger Jahre entwickelte sich in Indonesien ein autoritär-korporatistisches Re- gime, das durch die Annahme legitimiert wurde, wirtschaftlicher Fortschritt benötige in Staaten, in denen die zentralstaatliche Durchsetzungskraft gering sei, eine starke Regierung (Risse et al. 2002: 50). Nach dem Putsch gegen Achmed Sukarno im Jahr 1965 gelang Haji Mohamed Suharto die Eta- blierung einer über mehr als drei Jahrzehnte andauernden „Neuen Ordnung“ (1966-1998), die sich auf Terror und Gewalt stützte: Menschenrechtsverletzungen gegen die politische Linke nahmen be- reits in der Anfangszeit des Regimes drastisch zu, hunderttausende Kommunisten wurden ver- schleppt, verhaftet und oft ohne Anklage zu mehrjährigen Haftstrafen verurteilt (Ufen 2002: 41).

Suharto entwarf mit der „Neuen Ordnung“ ein Gegenmodell zur parlamentarischen Demokratie. Er entwickelte ein einzigartiges politisches System auf der Grundlage einer Staatstheorie, die auf hin- du-buddhistischen und (neo)javanischen Quellen fußte (Ufen 2002: 81). Ziel war es, eine an Japan orientierte technokratische Entwicklungspolitik in die Wege zu leiten, die eine ökonomische Moder- nisierung des indonesischen Staates durch ausländische Investitionen einleiten sollte. Das indonesi- sche Militär nahm in diesem System eine zentrale Rolle ein: Durch eine historisch begründete Dop- pelfunktion war es nicht nur für die Aufrechterhaltung der inneren und äußeren Sicherheit verant- wortlich, die Soldaten dienten auch in verschiedenen zivilen Bereichen wie Staatsbetrieben, der Verwaltung oder in Parlamenten (Ufen 2002: 81). Zwar könnte Indonesien in den Anfangsjahren der „Neuen Ordnung“ zu den „führenden Demozidnationen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhun- derts“ (Ufen 2002: 41) gezählt werden, doch trotz der Unterdrückung der Opposition und der Ent- politisierung der Gesellschaft⁵ konnte sich Suhartos Regime lange Zeit auf ein hohes Maß an Zu- stimmung in der Bevölkerung stützen. Erst mit dem Einmarsch des indonesischen Militärs in Ost- Timor 1975 und der ein Jahr später folgenden offiziellen Annexion des Inselreichs wurde die inter- nationale Aufmerksamkeit auf Indonesien gelenkt. Auch im Inneren bildete sich eine kleine Opposi- tion aus verschiedenen Menschenrechtsgruppen, die sich international vernetzte. Sie bestand schnell sowohl aus politischen Oppositionsgruppen aus Ost-Timor und Unterstützergruppen aus Australien, sowie Teilen der portugiesischen und niederländischen Regierungen, als auch der niederländischen Amnesty International Sektion und der katholischen Kirche.

3.2 Die Phase des Leugnens

Die Mobilisierung internationaler Menschenrechtsgruppen begann somit Mitte der siebziger Jahre. Menschenrechtsgruppen nutzten international das Potential der 68er-Protestbewegung, die als Ant- wort auf den Vietnamkrieg entstanden war (Risse et al. 2002: 57). Dem Menschenrechtsnetzwerk gelang es zwar, Informationen über Menschenrechtsverletzungen an die internationale Gemein- schaft weiterzugeben und so auf das normverletzende Verhalten der Regierung aufmerksam zu ma- chen. Die Dokumentation und Veröffentlichung von Menschenrechtsverletzungen diente hierbei als wichtigstes Instrument zur Aberkennung der Legitimität von Suhartos Herrschaft.

Der indonesischen Regierung gelang es aber schnell, eine effektive Netzwerkmobilisierung zu un- terbinden. Zwar wurden bereits Ende der 1970er nach verstärktem internationalem Druck ca. 35.000 politische Gefangenen freigelassen und somit erste Anzeichen der von dem Spiralmodell prophezeiten Dynamik offenbart, das Netzwerk schaffte es jedoch nicht, die Frage der politischen Gefangenen als Symbol für Menschenrechtsverletzungen der indonesischen Regierung zu benutzen (Risse et al. 2002: 58). Zudem wurde die Bedrohung eines islamischen oder kommunistischen Staa- tes von Suharto zur Demobilisierung und Niederschlagung des innerpolitischen Protests instrumen- talisiert. In den folgenden Jahren baute er seinen Repressionsapparat aus, mit dem Ziel die Entpoli- tisierung der Zivilgesellschaft zu beschleunigen. Tatsächlich blieb Indonesien lange Zeit von Kritik an seiner Menschenrechtspraxis verschont, trotz wiederholter Massaker Anfang der 80er Jahre. Das Rechtfertigungsmuster einer islamistischen Bedrohung für das Land diente als Schutzschild gegen Anprangerungen der internationalen Öffentlichkeit für massive Menschenrechtsverletzungen (vgl. Ufen 2002).

In Ost-Timor erwies sich zudem der fehlende Zugang für Menschenrechtsorganisationen als fatal: Der mangelnde Informationsfluss behinderte die internationale Mobilisierung. Erst nach einem aus- führlichen AI-Bericht, der der indonesischen Regierung systematische Menschenrechtsverletzungen in Ost-Timor vorwarf, änderte sich die Lage 1986 (Risse et al. 2002: 61). Der Bericht veränderte den internationalen Diskurs grundlegend: Neu war, dass er die Herrschaftsausübung Indonesiens in Ost-Timor anerkannte, aber anprangerte, dass die indonesische Regierung bei einer legitimen Herr- schaftsausübung erst recht für Menschenrechtsverletzungen zur Verantwortung zu ziehen sei.

Der internationale Druck vergrößerte sich in der Folgezeit auch deshalb, da Indonesien seine inter- nationale Stellung verbessern wollte, hierfür aber sein internationales Image von besonderer Bedeu- tung war (Risse et al. 2002:63). Daraufhin konnten auch innenpolitische Akteure ihren Handlungs- spielraum vergrößern und die Regierung verstärkt unter Druck setzen. Nach dem Dili-Massaker im November 1991⁶, das sich unter den Augen der internationalen Öffentlichkeit vollzog, änderte sich die Indonesienpolitik wichtiger Entwicklungsgeberländer, die mit ersten Sanktionen drohten. „Das Dili-Massaker zeitigte nun [...] langfristige Konsequenzen für die Legitimationsbasis des politi- schen Regimes“ (Risse et al. 2002: 65).

3.3 Die Phase taktischer Konzessionen

Der Übergang in Phase 3 des Spiralmodells fand erst 1992 statt, als es den Menschenrechtsgruppen gelungen war, Menschenrechtsverletzungen glaubwürdig nachzuweisen. Das Dili-Massaker galt hierbei als Wendepunkt. Taktische Konzessionen wurden jetzt eingeleitet. In Indonesien selbst bil- deten sich viele neue Unterstützungsgruppen, die in der Folgezeit zu wichtigen Koalitionspartnern der transnationalen Öffentlichkeit wurden (Risse et al. 2002: 72). Die Kritik der Menschenrechtsor- ganisationen betraf von nun an nicht mehr nur an Ost-Timor, sondern konzentrierte sich auch auf die anderen indonesischen Inseln und fand somit zusehends Unterstützung in breiten Kreisen der in- donesischen Bevölkerung.

Darüber hinaus wurde das Argument, ein starkes Militär werde benötigt um Separationsbestrebun- gen in Ost-Timor, Aceh und West-Papua zu unterdrücken, angezweifelt, da das Militär gleichzeitig die Demokratisierungsbestrebungen in diesen Provinzen behinderte. Zusätzlich hatten islamische Führer und Parteien die breite Öffentlichkeit davon überzeugt, dass sie für das säkulare politische System keine Gefahr darstellten. Damit hatten die Regierung und das Militär die Legitimität ihres Handelns verloren.

„Auf einer Diskursebene war der indonesischen Regierung und dem Militär damit die Möglichkeit entzo- gen, ihre herausgehobene Stellung durch ihre Schutzfunktion gegenüber dem säkularen Staat im allgemei- nen und christlichen Minderheiten im besonderen zu legitimieren“ (Risse et al. 2002: 73).

[...]

¹ Im Folgenden werden unter Menschenrechten „a set of principled ideas about the treatment to which all individuals are entitled by the virtue of human being“ verstanden, die universale Gültigkeit besitzen (Schmitz/ Sikkink 2001: 517).

² Für die Interaktionen nichtstaatlicher Akteure auf internationaler Ebene existieren eine Vielfalt von verschiedenen Begriffen, darunter „transnationale Beziehungen“, „internationale Zivilgesellschaft“, oder „internationale Öffentlichkeit“ (vgl. Keck/Sikkink 1998: 32). Ich lehne mich mit dem Begriff „Weltgesellschaft“ aus Gründen der Vergleichbarkeit an Risse et al. an. Dies impliziert jedoch nicht automatisch eine Wertung meinerseits.

³ Hierunter werden transnationale Menschenrechtsgruppen und internationale Organisationen verstanden.

⁴ Die Akzeptanz der Gültigkeit internationaler Menschenrechtsabkommen wird von Risse et al. durch die Ratifikation der entsprechenden Konventionen, einschließlich der relevanten Fakultativprotokolle (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, erstes Fakultativprotokoll dieses Paktes über Individualbeschwerde und die Anti-Folter Konvention) gemessen.

⁵ Suharto inkorporierte verschiedene gesellschaftliche Gruppen in den Staatsapparat und verhinderte so beispielsweise das Entstehen von Gewerkschaften (Ufen 2002: 84).

⁶ 1991 wurden eine portugiesische Delegation und der Sonderbeauftragte der UN nach Ost-Timor eingeladen. Bereits im Vorfeld der Besuche kam es vermehrt zu Auseinandersetzungen zwischen jungen Demonstranten und dem Militär. Im November wurden dann vor laufender Kamera bei einer Demonstration anlässlich der Begräbnisfeierlichkeiten zweier Demonstranten dutzende Osttimoresen von den Sicherheitskräften getötet.