Blockade, Korruption und politische Instabilität

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Parlamentsfunktionen und Parlamentsleistungen
2.1. Wahlfunktion
2.2. Gesetzgebungsfunktion
2.3. Kontrollfunktion
2.4. Artikulationsfunktion

3. Das italienische Parlament
3.1. Parlamentsfraktionen
3.2. Das Ausschusssystem
3.3. Die Regierung
3.4. Politische Korruption

4. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 24. Januar 2008 scheiterte die Mitte-Links-Regierung in Italien nach nur 20 Monaten Amtszeit. Romano Prodi stellte als italienischer Ministerpräsident die Vertrauensfrage in den beiden Kammern des italienischen Parlaments. Im Abgeordnetenhaus waren noch 326 Abgeordnete für Prodi, während 275 Abgeordnete ihm das Vertrauen verweigerten. Im Senat verlor er allerdings mit 156 Ja- zu 161 Nein-Stimmen das Vertrauen. Nach weniger als zwei Jahren hatte Prodi die parlamentarische Mehrheit verloren und reichte noch am selben Abend als Konsequenz seinen Rücktritt beim italienischen Präsidenten Napolitano ein. Dem vorausgegangen war der Rücktritt des ehemaligen Justizministers Clemente Mastella, gegen den die italienischen Behörden wegen Korruptionsvorwürfen die Ermittlungen aufgenommen hatten. Dessen christdemokratische Partei UDEUR trat anschließend aus der Regierungskoalition aus, womit für Romano Prodi die Mehrheit im Senat verloren ging.

Anzeichen für eine Regierungskrise gab es schon seit längerem:

- Im April 2006 gewann Prodi die Parlamentswahlen mit einer knappen Mehrheit von zwei Senatsitzen. Neben den schwierigen Mehrheitsverhältnissen innerhalb des Mitte-Links-Bündnisses, wurde jede Abstimmung zum Test der Regierungskoalition. Schließlich reichte Prodi im Februar 2007 seinen Rücktritt beim italienischen Präsidenten aufgrund schwieriger Mehrheitsfindung im Parlament ein. Seine außenpolitischen Vorhaben, beispielsweise der Verbleib italienischer Truppen in Afghanistan und der Truppenrückzug aus dem Irak, hatten innerhalb der Koalition nicht die notwendige Unterstützung gefunden. Nachdem Napolitano sein Rücktrittsgesuch ablehnte, kehrte Prodi ins Amt zurück und gewann die Vertrauensabstimmung im Parlament.^[1]
- Ende 2007 schien Neapel im Müll zu versinken. Seit Monaten war dort kein Müll mehr abgeholt worden und auf den Straßen stapelten sich Tonnen an Unrat. In den Augen der Bewohner Neapels hatte vor allem die entscheidungsunfähige Politik das Müllproblem zu verantworten.^[2]

Von Anfang an hatte Prodi im italienischen Parlament um die Mehrheitsverhältnisse zu kämpfen. Die Regierung ließ somit eine gewisse Geradlinigkeit in der Umsetzung ihrer Vorhaben vermissen. Die Medien stellen dem italienischen Parlament ein sehr schlechtes Zeugnis aus. So titelt die Onlineausgabe der Welt „In Italien regiert nur noch das Chaos“^[3]. Im Zusammenhang mit dem Giftmüllrecyclingproblem in Neapel, bezeichnete der Stern das Parlament als die "schlimmste Mülldeponie Italiens"^[4]. Und für die Süddeutsche Zeitung ist Italien politisch „das Land der Anomalie“^[5].

Die 15. Legislaturperiode endete schon nach nur knapp zwei Jahren und damit stellt sich die Frage: Befindet sich das italienische Parlament in der Krise?

Diese Arbeit soll die Parlamentsfunktionen und Parlamentsleistungen darstellen, sie auf ausgewählte Bereiche des italienischen Parlaments und auf Bereiche der Parlamentorganisation beziehen. Inwieweit erfüllt das italienische Parlament diese Funktionen? Welche Leistungen erfüllt es und welche Funktionsprobleme existieren?

2. Parlamentsfunktionen und Parlamentsleistungen

Um die Leistung des italienischen Parlaments zu beurteilen, ist es notwendig sich auf Funktionskataloge für Parlamente zu beziehen. Peter Schindler hat in dem Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages Band II verschiedene Funktionskataloge vorgestellt.^[6] Auf den ersten Blick vermitteln diese Unterschiedliches und die Aufgaben, die von den verschiedenen Autoren dem Parlament zugeordnet werden, scheinen stark zu variieren. Bei genauerer Betrachtung kann man allerdings feststellen, dass sich zum einen die Parlamentsfunktionen überlappen und zum anderen die Autoren die gleichen Parlamentsfunktionen beschreiben aber dafür unterschiedliche Begriffe verwenden. So kann die Vielzahl der von Walter Bagehot bis Hans Meyer beschriebenen Parlamentsfunktionen auch auf die Funktionen Wahlfunktion, Gesetzgebungsfunktion, Kontrollfunktion und Kommunikationsfunktion eingeschränkt werden.^[7]

Neben diesen vier Hauptaufgaben schlägt Werner J. Patzelt eine Klassifizierung und Charakterisierung von Parlamentsfunktionen vor.^[8] In seiner Dreiteilung unterscheidet er repräsentiertenbezogene Parlamentsfunktionen, regierungsbezogene Parlamentsfunktionen und parlamentsbezogene Parlamentsleistungen. In der ersten Kategorie fasst Patzelt die Vernetzungsfunktion, Responsivitätsfunktion, Darstellungsfunktion und die Führungsfunktion zusammen, welche die „repräsentative Gesamtfunktion“^[9] eines Parlamentes darstellen. Die zweite Kategorie umfasst die Regierungskontrolle, die Gesetzgebung und die Wahlfunktion. Parlamentsbezogene Parlamentsleistungen beziehen sich auf die institutionelle Selbsterhaltung und auf symbolische Funktionen.

Die genannten Parlamentsfunktionen oder Leistungen unterscheidet Patzelt in einem weiteren Schritt in die beiden Kategorien manifest versus latent und instrumentell versus symbolisch.

Parlamentsfunktionen sind dann manifest, wenn schon die Zwecksetzung des Parlaments an die Leitidee der Institution angelegt ist. Das heißt, wenn sich das Parlament nach den zu erfüllenden Funktionen richtet, die in der Verfassung niedergeschrieben sind. Parlamentsfunktionen die in der Verfassungen nicht ausdrücklich festgehalten sind, aber sich mit der Zeit in der Parlamentsorganisation entwickelt haben, benennt Patzelt als latent.

Instrumentelle und symbolische Funktionen sind jene, die das Parlament nachhaltig als Vertretungskörperschaft in der Gesellschaft und im politischen System etablieren. Instrumentelle Funktionen erbringen eine gewisse Steuerungsleistung, wogegen die symbolischen Funktionen ihren Adressaten den Wert und die Notwendigkeit ihrer Existenz als Repräsentationsorgan vermitteln. Die Klassifizierungen sind unterschiedlich kombinierbar und so können instrumentelle Funktionen manifeste oder latente Eigenschaften aufweisen, wie symbolische Funktionen ebenfalls latent oder manifest sein können.^[10]

Im Weiteren sollen die klassischen Parlamentsfunktionen - Wahlfunktion, Gesetzgebungsfunktion, Kontrollfunktion und Kommunikationsfunktion - und deren verfassungsmäßige Umsetzung im italienischen Parlamentarismus beleuchtet werden. In diesem Zusammenhang werden Faktoren möglicher Funktionsprobleme dargestellt, welche sich lediglich auf das italienische Parlament beziehen. Teile von Patzelts Klassifizierung und Charakterisierung von Parlamentsfunktionen werden dabei mitberücksichtigt.

2.1. Wahlfunktion

Nach Winfried Steffani dient die Wahlfunktion vor allem der Bestellung und Abberufung der Regierung.^[11] Die italienische Verfassung schreibt vor, dass der Staatspräsident den Regierungschef und die vom Regierungschef vorschlagenden Minister ernennt (Art. 93). Im Anschluss müssen sich der Regierungschef und seine Minister der Vertrauensabstimmung im Parlament stellen.

Weiterhin differenziert sich die Wahlfunktion nach innen und nach außen.^[12]

Nach innen wählen oder ernennen die Abgeordneten die Funktionsträger im Parlament. Diese Funktionsträger sind im italienischen Parlament beispielsweise der Kammerpräsident und das Präsidium (Art. 63), die Quästoren^[13] und die Mitglieder des Gesetzgebungskomitees. Nach außen entscheidet das Parlament dagegen über die Besetzung außerparlamentarischer Positionen. Diese Funktionsträger sind laut Verfassung beispielsweise der Präsident der Republik (Art. 83), Staatsbeamte (Art. 87), Minister und Ministerpräsident (Art. 92 und 93), Mitglieder des obersten Rates der Richterschaft (Art. 104) und Mitglieder des Verfassungsgerichtes (Art. 135).

In diesem Zusammenhang tragen die Fraktionen erheblich zur Leistungsfähigkeit eines Parlaments bei. Besitzt keine Fraktion im Parlament die absolute Mehrheit, gehört zur Organisation der erforderlichen Mehrheit, dass sich politische Gruppierungen zu einer Koalition zusammenschließen und sich durch interne Abstimmungsverfahren auf einen Kandidaten einigen. Komplementär zur Wahlfunktion, dient die Abwahlfunktion der Absetzung der Regierung. Sie ist eine der wesentlichen Merkmale im Parlamentarismus. Im italienischen Parlamentarismus verkürzt das Misstrauensvotum bzw. die Vertrauensfrage die Amtszeit der Regierung. So hat sich laut Art. 94 der Verfassung die Regierung auf Misstrauensantrag von einem Zehntel der Mitglieder einer Kammer, sich dem Vertrauen beider Kammern zu stellen. Sprechen mehrheitlich die Mitglieder einer Kammer der Regierung das Misstrauen aus, ist die Regierung verpflichtet zurückzutreten. Ein konstruktives Misstrauensvotum ist von der Verfassung nicht vorgesehen.

Ebenso kann der Regierungschef dem Parlament die Vertrauensfrage stellen. Wie beim Misstrauensvotum reicht der Vertrauensentzug durch eine Kammer aus, um die Regierung zum Rücktritt zu verpflichten.^[14]

Treten Funktionsprobleme in der Wahlfunktion auf, können sich daraus erhebliche Einschränkungen für die Parlamentsleistung ergeben. Funktionsprobleme können auftreten, wenn es den politischen Gruppierungen schwer fällt, sich im Parlament zu Mehrheiten zu organisieren bzw. koalitionsintern bei Kandidatenfragen keine Einigung erzielt wird. Ebenfalls gefährden Heckenschützen^[15] mit ihrem Abstimmungsverhalten gegen die eigene politische Gruppierung die organisierte Mehrheit.

Für die Abwahlfunktion können gleichermaßen Funktionsprobleme auftreten. Die deutsche Verfassung sieht im Gegensatz zur italienischen Verfassung zur Abwahl der Regierung ein konstruktives Misstrauensvotum vor. Die Verpflichtung, das Misstrauensvotum mit der Wahl eines Nachfolgers zu verbinden, verhindert allzu geringe Hürden in der Absetzung der Regierung, kann das politische System stabilisieren und die Parlamentsleistung erhöhen.

2.2. Gesetzgebungsfunktion

Die Hauptfunktion von Parlamenten ist die Gesetzgebung. Für Heinhard Steiger ist „[] die Gesetzgebung [] die für fast alles innere staatliche Handeln maßgebende staatliche Tätigkeit.“^[16] Und Walter Bagehot spricht der „function of legislation“^[17] eine so hohe Priorität zu, dass „ [] it would be preposterous to deny the great importance [].“^[18] Darüber hinaus ist es bemerkenswert, dass allgemein der Begriff „Gesetzgeber“ gleichbedeutend mit „Parlament“ verwendet wird.^[19]

Wie bei der Wahlfunktion hängt die Parlamentsleistung davon ab, wie die politischen Gruppierungen im Parlament die notwendigen Mehrheiten organisieren. Laut der italienischen Verfassung Art. 71 besitzt das Initiativrecht die Regierung, jedes Mitglied der Kammer, seitens des Volkes mindestens fünfzigtausend Wähler, jeder Regionalrat, für den sozio- ökonomischen Bereich der nationale Rat für Wirtschaft und Arbeit CNEL und zur Einrichtung neuer Provinzen oder Änderung von Provinzbezirken die Kommunen.^[20] Gesetzesentwürfe werden gemäß der Geschäftsordnung zuerst von einem Ausschuss und darauf von der Kammer selbst beraten (Art. 72). Das Recht von Änderungsvorschlägen obliegt den jeweiligen Ausschüssen. Zudem haben die Ausschüsse das Beschlussfassungsrecht, wenn eine Schlussabstimmung in der Kammer nicht von der Regierung, einem Zehntel der Kammermitglieder oder einem Fünftel der Ausschussmitglieder verlangt wird. Andernfalls wird das normale Verfahren der Beschlussfassung durch beide Kammern angewendet. Das bicameralismo perfetto^[21] erfordert dabei, dass Abgeordnetenhaus und der Senat den identischen Gesetzesentwurf verabschiedet. Solche navette^[22] erlaubt es, dass eine der beiden Kammern den Gesetzesentwurf blockieren kann.

Wird einem Gesetzesentwurf im Abgeordnetenhaus und Senat zugestimmt, vermag nur noch der Staatspräsident mithilfe seines Vetos das Gesetz zu blockieren und an beide Kammern zurückzuweisen (Art. 74).

Funktionsprobleme können in der Gesetzgebungsfunktion auftreten, wenn die zuletzt beschriebene Vetomöglichkeit des Präsidenten den gesamten Gesetzgebungsprozess beeinflusst bzw. sogar blockiert. Das bicameralismo perfetto erfordert zudem, dass eine erfolgreiche Regierung die Mehrheit im Senat und im Abgeordnetenhaus besitzt. In diesem Zusammenhang kann dabei die fehlende Fraktionsdisziplin bzw. Heckenschützenverhalten ein behindernder Faktor sein. Sind die Mehrheiten nicht vorhanden, wird die Opposition allzu leicht Gesetzesvorhaben blockieren können.

Letztlich kann die Arbeit im Parlament durch eine nicht mehr zu bewältigende Flut an Gesetzesvorlagen zum Erliegen kommen, wenn laut Verfassung zu vielen Akteuren das Recht auf Gesetzesinitiative zugestanden wird.

[...]

^[1] Vgl. Autor unbekannt “Regierungskrise in Italien. Prodi soll einen Neuanfang versuchen.“, 24. 02.07, gefunden auf: http://www.stern.de/politik/ausland/:Regierungskrise-Italien-Prodi- Neuanfang/583326.html (letzter Zugriff: 15.03.08).

^[2] Vgl. Schönau, Birgit: „Müll bis zu den Hängen des Vesuvs“, 07.01.08, gefunden auf: http://www.zeit.de/online/2008/02/neapel-muell?page=1 (letzter Zugriff 15.03.08).

^[3] Vgl. Eder, Florian: „In Italien regiert nur noch das Chaos“, 27.01.08, gefunden auf: http://www.welt.de/wams_print/article1600231/In_Italien_regiert_nun_das_Chaos.html (letzter Zugriff: 15.03.08).

^[4] Vgl. Grillo, Beppe: „Giftmüllrecycling im Parlament“, 29.01.08, gefunden auf: http://www.stern.de/politik/ausland/:Komiker-Beppe-Grillo-Giftm%FCllrecycling- Parlament/609293.html (letzter Zugriff 15.03.08).

^[5] Auto unbekannt: „Gespaltenes Italien“, 22.01.08, gefunden auf: http://www.sueddeutsche.de/ausland/artikel/194/153798/ (letzter Zugriff 15.03.08).

^[6] Vgl. Schindler, Peter: „Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999: eine Veröffentlichung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages Bd. 2“, Baden- Baden 1999, S.2834-2847.

^[7] Vgl. Marschall, Stefan: „Parlamentarismus: Eine Einführung.“, Baden-Baden 2005, S. 138.

^[8] Vgl. Patzelt, Werner Josef: „Parlamente und ihre Funktionen : institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich.“, Wiesbaden 2003, S.14-49.

^[9] Patzelt, Werner Josef (2003): a.a.O., S.25.

^[10] Vgl. Marschall, Stefan (2005): a.a.O., S. 144-145.

^[11] Vgl. Steffani, Winfried: „Parlamentarische und präsidentielle Demokratie : strukturelle Aspekte westlicher Demokratien“, Opladen 1979.

^[12] Vgl. Marschall, Stefan (2005): a.a.O., S. 148.

^[13] Die Quästoren sind Abgeordnete, die nach den Anweisungen des Präsidenten für das gute Funktionieren von Verwaltung, Zeremoniell, Ordnung und Sicherheit der Abgeordnetenkammer zuständig

^[14] Vgl. Köppl, Stefan: „Das politische System Italiens. Eine Einführung.“, Wiesbaden 2007, S. 149- 150.

^[15] „Heckenschützen“: Abweichler (wer nicht für seine Partei abstimmt) in: Römer, Eckhard: „Italienische Mediensprache. Handbuch.“, Berlin 2002, S. 9.

^[16] Steiger, Heinhard: „Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems. Eine Untersuchung zur rechtlichen Stellung des Deutschen Bundestages.“, Berlin 1973, S. 19.

^[17] Bagehot, Walter: “The English Constitution.”, London 1867, S. 102.

^[18] Ebda.

^[19] Vgl. Marschall, Stefan (2005): a.a.O., S. 156.

^[20] Vgl. Köppl, Stefan (2007): a.a.O., S. 130.

^[21] Abgeordnetenhaus und Senat werden direkt gewählt und verfügen über die exakt gleichen Kompetenzen.

^[22] damit ein Gesetz rechtskräftig wird, muss es von beiden Kammern im gleichen Wortlaut verabschiedet werden