Der Deutsche Föderalismus - Modell für die EU?

INHALT

1. Die Frage nach der zukünftigen Struktur der EU

2. DER DEUTSCHE FÖDERALISMUS
2.1 Historischer Hintergrund
2.2 Verfassungsrechtliche Grundlagen und Funktionsweisen des Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland
2.2.1 Bundesstaatlichkeit als unantastbares Verfassungsprinzip
2.2.2 Das Subsidiaritätsprinzip
2.2.3 Die Gewaltenteilung
2.2.4 Die bundesstaatliche Homogenität
2.2.5 Die Beschränkung der Landesherrschaft
2.2.6 Kooperation und gegenseitige Treue
2.2.7 Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern
2.2.8 Die Finanzordnung
2.2.9 Der Bundesrat

3. KRITIK AM DEUTSCHEN FÖDERALISMUS
3.1 Die Kompetenzverteilung
3.1.1 Die Politikverflechtung
3.1.2 Die Gesetzgebungskompetenzen
3.1.3 Finanzordnung und Finanzbeziehungen

4. MODELLCHARAKTER DES DEUTSCHEN FÖDERALISMUS FÜR DIE EUROPÄISCHE UNION?

5. FAZIT

6. VERWENDETE LITERATUR

DER DEUTSCHE FÖDERALISMUS ALS MODELL FÜR DIE EUROPÄISCHE UNION?

1. Die Frage nach der zukünftigen Struktur der EU

Die heutige Europäische Union kann auf einen fast 50-jährigen Prozeß der Integration, Vertiefung und Erweiterung zurücksehen. 1951 unterschrieben die 6 Gründerstaaten (Frank­reich, Italien, Belgien, Luxem­burg, die Niederlande und die Bundesrepublik Deutschland) den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS). Im Jahre 1958 folgten dann die Europäische Wirtschafts­gemeinschaft (EWG) sowie die Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM). Als Sammelbezeichnung für diese drei wurde später der Begriff der Europäischen Gemeinschaft geprägt. Intensiviert wurde die Staatengemeinschaft dann noch durch die Europäische Freihandelszone (EFTA) von 1960 und das Europäische Währungssystem (EWS) von 1979 und die Vertragsänderungen der Römischen Verträge^[1].

Durch diese Zusammenschlüsse auf europäischem Raum sollten Frieden und Freiheit gesichert werden und ein Schutz vor Übergriffen von Nationalstaaten, wie es in den 2 Weltkriegen zu Beginn des Jahrhunderts geschehen war, geboten werden. Das Ziel war die Bildung einer starken wirt­schaft­lichen und politischen Union der europäischen Staaten.

Mittlerweile ist durch den Beschluß über den Vertrag von Maastricht (1992) über die Euro­päische Union (EUV) und dem ergänzenden Vertrag von Amsterdam (1997) und auch dem Start der Wirtschafts- und Währungsunion ein Gebilde entstanden, das einen starken und konfliktreichen Zusammenschluß von 15 europäischen Staaten darstellt.

Dieses „Gebilde“ besteht aus 3 Säulen unter dem Dach der EU:

- die Europäische Gemeinschaft (EG)
- die Gemeinsame Außen- u. Sicherheitspolitik (GASP)
- die Zusammenarbeit in der Innen- u. Rechtspolitik (ZJIP).^[2]

Obwohl der EUV Richtlinien für die Ziele der EU, ihre Institutionen und Verfahrensweisen ent­hält, wird die „Finalität“^[3] nicht klar defi­niert. In diesem Zusammenhang stellen sich somit vordergründig die Fragen: Was ist die EU heute und wohin wird sie streben? Welche Modelle gibt es? Läßt sie sich überhaupt nach einem Patent­rezept gestalten oder wird vielmehr eine politische Union entstehen, die Merkmale ver­schie­dener Modelle vereinigt und dadurch ein vollkommen neuartiges und ein­maliges Gebilde sein wird?

Ich möchte nicht alle dieser Fragen beantworten sondern im Laufe dieser Arbeit vielmehr das Augenmerk auf den deutschen Föderalismus mit seinen Strukturmerkmalen, Defiziten und Übertragungsmöglichkeiten lenken. Schließlich hat er in den vergangenen Diskussionen um die politische Union Europas immer wieder eine entscheidende Rolle ge­spielt.

Besonders die deutschen Regierungen haben sich für eine föderale Struktur der Union aus­gesprochen, so z.B. der ehemalige Bundeskanzler Dr. Helmut Kohl bei seiner Regierungs­erklärung vor dem Bundestag am 11. November 1993: „Einheit in Vielfalt ist die einzige Alter­native zu Zentralismus oder auseinanderstrebendem Pluralismus. Unsere föderale Ordnung hat sich in den 44 Jahren der Geschichte unserer Bundes­republik hervorragend bewährt. Diese positive Erfahrung möchten wir in den europäischen Einigungsprozeß mit einbringen.“

2. Der deutsche Föderalismus

2.1. Historischer Hintergrund

Der Föderalismus in unterschiedlichen Ausprägungen hat in der Ge­schichte der Deutschen eine entscheidende Rolle gespielt.^[4] So enthielt schon der Rheinbund von 1806, welcher als erster loser Staatenbund auf

deutschem Territorium bezeichnet werden kann, teilweise föderative Elemente. Dieser Bund, initiiert von

Napoleon, bestand nur bis 1813 (bis zur Niederlage Napo­leons). Er stellte aber eine Vorstufe zum Deutschen Bund dar, der nach dem Wiener Kongreß ent­stand. Durch die Bundes­akte vom 8. Juni 1815 wurde von den deutschen Regierungen die Festlegung auf staatsbündnischem Prinzip vereinbart. So entstand der Deutsche Bund, der das Ziel der „Erhaltung der äußeren und inneren Sicher­heit Deutschlands und die Unabhängigkeit und Unverletzbarkeit der einzelnen deutschen Staaten“ verfolgte.^[5] Auch dieser Bund war nur ein loser Staatenbund mit föderativen Elementen (kein Staatsober­haupt, Bundestag als Bundesorgan^[6] ) und er war zu schwach politische, wirt­schaftliche und soziale Probleme zu lösen. Die Folge war der Ruf nach einem wirklichen Bundes­staat, was sich im Verfassungsentwurf der Frankfurter Nationalversammlung nach der Märzrevolution (1848) darstellte. Dieser Entwurf, gestaltet nach dem Prinzip des Bundesstaates der USA, scheiterte aber an der Ablehnung des preußischen Königs. Nach dem preu­ßisch-öster­reichischen Krieg 1866 wurde der Deutsche Bund aufgelöst und 1867 der Nord­deutsche Bund gegründet. Dieser war ein aus Einzelstaaten beste­hender Gesamtstaat und somit auch der erste Bundesstaat auf deutschem Territorium. Nach dem deutsch-französischem Krieg wurde dann 1871 das Kaiserreich mit der Verabschiedung einer Verfassung gegründet. In diesem formalen Bundesstaat hatte Preußen eine erho­bene Stellung (2/3 d. Bevölkerung) und sein König wurde deutscher Kaiser (monarchische Föderation). Der Bundesrat als föderatives Organ, bildete das Gegengewicht zum Reichstag, da er bei der Gesetzgebung über ein absolutes Veto verfügte. Schon bei diesem Modell hatte die zentrale Ebene überwiegend Gesetzgebungsbefugnisse und die Einzelstaaten waren für die Ausführung der Reichsgesetze zuständig (ähnlich wie im heutigen Bundesstaat).^[7] Nach dem 1. Weltkrieg suchte man nach einer neuen staatlichen Struktur. 1918 wurde die Weimarer Reichsverfassung verab­schiedet und es entstand ein Bundesstaat mit dominierender Zentralstaatsebene. Auf der Länderebene blieb Preußens Übergewicht erhalten. Die Länder waren finanziell abhängig vom Bund, welcher seine Gesetzgebungskompetenzen erweiterte und in die Verwaltungstätigkeit der Länder eingriff. Bei Machtübernahme durch nationalsozialistische Dik­tatur wurden die födera­tiven Elemene ab 1933 zugunsten eines entstehenden Einheitsstaates be­seitigt, so daß man nach dem Kriegsende 1945 wieder eine neue staat­liche Ordnung suchen mußte.

Nachdem sich die Westmächte auf der 6-Mächte-Konferenz 1948 darauf geeinigt hatten, den westdeutschen Staat nach einer gemäßigt födera­listischen Konzeption zu errichten, wurde das Ergebnis ihrer Bera­tungen in Form der Frankfurter Dokumente den westdeutschen Minister­präsidenten übergeben. Daraufhin schlugen die Ministerpräsidenten die Einberufung eines „Parlamentarischen Rates“ vor, der das „Grundgesetz“ für Westdeutschland formulieren sollte. Nach einer nicht unproblematischen Einigung zwischen den Militärgouverneuren und den Ministerpräsidenten begann der Parlamentarische Rat im September 1948 mit der Ausarbei­tung des GG^[8] auf Grundlage eines Vorentwurfes des Herrenchiemseekonvents. Auch die Alliierten intervenierten mehrmals beim Entwerfen der Verfassung. Das GG trat dann am 24. Mai 1949 nach der Ratifizierung durch den Parlamentarischen Rates, die Ministerpräsidenten und die Landtage in Kraft und stellt bis heute die Verfassung der Bundesrepublik Deutsch­land dar.

2.2. Verfassungsrechtliche Grundlagen und Funktionsweisen des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

Das GG, welches nach der Einheit von West- u. Ostdeutschland als gesamtdeutsche Verfassung angenommen wurde, obwohl es ursprünglich nur provisorischen Charakter hatte, bildet den Rahmen unseres föderalen Systems. Dabei enthält es aber kein konkretes Föderalis­muskonzept oder eine bestimmte Theorie sondern ist vielmehr von föderalistischen Elementen durchzogen.^[9]

Ich werde im Folgenden auf diese Elemente eingehen, beginne dabei mit den (föderalistischen) Grundprinzipien und Regeln, die das Grundgesetz enthält, und gehe dann zur Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern über. Danach werde ich die Finanzordnung grob erläutern und abschließend die Funktionen des Bundesrates als föderatives Bundesorgan kurz erklären.

2.2.1 Bundesstaatlichkeit ist unantastbares Verfassungsprinzip

Laut Artikel 20 Abs. 1 GG ist die BRD „ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Daraus folgt, daß die Bundesstaatlichkeit ein verfassungsrechtliches Organisations- und Strukturprinzip ist. Zusätzlich ist durch Artikel 79 Abs. 3 GG eine „Bestands und Unantastbarkeitsgarantie“^[10] für die Bundesstaatlichkeit gewährleistet. Das heißt, daß bestimmte Charakteristika des Bundes­staates unabänderlich sind. Dazu gehören z.B.:

- die Gliederung in Zentralstaat (Bund) und Gliedstaaten (Länder), wobei die territoriale Ausgestaltung der Länder laut Artikel 29 GG möglich ist
- die Länder besitzen Staatsqualität, sind also nicht nur Selbstverwaltungskörper sonder verfügen über bestimmte eigene Herrschaftsbereiche (unentziehbare eigene Kompe­tenzen im legislativen, exekutiven u. judikativen Bereich, eigene Institutionen hierfür, Finanz­autonomie, grundsätzliche Mitwirkung an der Gesetzgebung, Verfassungs­autonomie bezüglich der Landesverfassungen)
- die unbedingte Voraussetzung, daß Zentralstaat und Gliedstaaten die Grundsätze des Bundesstaates akzeptieren und die föderative Ordnung aufrechterhalten.

Die Unantastbarkeit des bundesstaatlichen Prinzips stellt eine einmalige Norm dar, die für die BRD charakteristisch ist, weil sie in keiner anderen Verfassung der Neuzeit aufzufinden ist.^[11]

2.2.2 Das Subsidiaritätsprinzip

Das Prinzip betrifft die Aufgabenverteilung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten, nach dem Grundsatz, daß die übergeordnete Gemeinschaft nur solche Aufgaben übernehmen soll, welche die nachgeordneten Gemeinschaften nicht ebenso gut oder besser erfüllen können. Die größere Einheit greift also ein, wenn die kleineren nicht in der Lage sind ihre Aufgaben optimal wahrzunehmen. Dadurch kann der Zentralstaat entlastet werden und sich auf die Aufgaben konzentrieren, die für die gesamtstaatliche Ebene relevant sind. Zusätzlich hat er aber die Mög­lichkeit helfend einzugreifen, falls Entscheidungen von den Gliedstaaten nicht ausreichend umge­setzt werden können. Das Subsidiaritätsprinzip entspricht einer freiheitlichen und menschenwürdigen Staats- u. Gesell­schaftsordnung, es baut auf Solidarität auf und liegt in der Logik einer föderalen und demo­kratischen Verfassungsordnung.^[12]

2.2.3 Die Gewaltenteilung

Die Bundesrepublik Deutschland ist nicht nur durch die klassische horizontale Trennung der Staatsgewalten (Exekutive, Legislative, Judikative) gekennzeichnet sondern zusätzlich durch ein typisches Strukturmerkmal für den Föderalismus: die vertikale Gewaltenteilung. Das be­deutet, daß sich die Gewalten auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene wiederfinden. Durch die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat (Zentral- und Gliedstaaten haben nur we­nig ausschließliche Kompetenzen) sind die Ebenen auf gegenseitige Kooperation angewiesen, um effektiv Politik zu machen.^[13] Daraus ergibt sich gegenseitige Kontrolle und Beeinflußung. Diese Gewaltenverschränkung bzw. dieses „system of checks and balances“ stellt einen Schutzme­chanismus vor Machtmißbrauch dar und bietet die Möglichkeit der Gewaltenkontrolle.

2.2.4 Die bundesstaatliche Homogenität

Dieses Prinzip bezieht sich auf die Homogenität von Zentralstaat und Gliedstaaten in der Bundes­republik Deutschland. Verfassungsrechtlich ist die Regelung dafür in Art. 28 Abs. 1 GG zu finden, worin ausgesagt wird, daß „die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern [...] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“ muß. Was heißt das?

In den Bundesländern werden die Vertretungen des Volkes durch allgemeine, freie, geheime, unmittelbare und gleiche Wahlen gewählt. Dies soll dazu führen, daß die grundsätzlichen Nor­men im politischen System der Länder gleich sind und daß einer Gefährdung des Bestehens des Bundesstaates durch Unterschiede zwischen den Ländern vorgebeugt wird. Sollte ein Land beispielsweise eine Monarchie schaffen wollen, wäre dies nicht mit dem GG vereinbar und damit unmöglich. Außerdem hat der Bund das Recht laut Art. 28 Abs. 3 GG in die Landesverfas­sungsordnung einzugreifen, falls deren Regelungen nicht Art. 28 Abs. 1 GG entsprechen.

In diesem Zusammenhang steht auch der Grundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ (Art. 31 GG). Daraus ergibt sich, daß bei widersprüchlichen Regelungen auf Bundes- u. Landes­ebene immer die der Bundesebene geltend ist bzw. allgemein bei gleichzeitig beste­henden Regelungen zu einem bestimmten Bereich auf beiden Ebenen immer das Bundesrecht vorrangig ist.

[...]

^[1] Das sind die Verträge über die EWG und über EURATOM.

^[2] Vgl. Michael Matern, Zeittafel der europäischen Integration in Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Europa von A-Z, Bonn 2000, S. 439-448

^[3] Man verwendet den Begriff der Finalität, da der europäische Einigungsprozeß noch nicht abgeschlossen ist und somit noch ständiger Dynamisierung bzw. Anpassung unterworfen ist, die endgültige politische Struktur ist nicht klar definiert.

^[4] Vgl. Uwe Andersen, Bundesstaat/Föderalismus in Uwe Andersen/Wichard Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 80

^[5] Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997, S.34

^[6] Vorstufe des heutigen Bundesrates, da die Mitglieder Abgesandte im Auftrag der Regierungen waren.

^[7] Vgl..Ursula Münch,Ergebnis deutscher Geschichte und mögliches Modell für Europa: Der bundesrepublikanische Föderalismus in Günther Ammon/Matthias Fischer/Thorsten Hickmann/Klaus Stemmermann (Hrsg.), Föderalismus und Zentralismus: Europas Zukunft zwischen dem deutschen und dem französischen Modell, Baden-Baden 1996, S. 61

^[8] Grundgesetz

^[9] Vgl. Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1996, S. 99

^[10] Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997, S. 84

^[11] Vgl. ebd.

^[12] Vgl. Manfred Spieker, Subsidiarität in Uwe Andersen/Wichard Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politi schen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 584

^[13] Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997, S.25/26