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Agenda 2000 - Landwirtschaft

Reform oder fauler Kompromiss?

Seminararbeit 2008 21 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik
2.1 Anfänge der gemeinsamen Agrarpolitik
2.2 Reform der gemeinsamen Agrarpolitik – Die Agenda 2000

3. Der Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik
3.1 Das institutionelle System
3.2 Die Zielerreichung der Agenda 2000 - Landwirtschaft

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Wie können wir Europa von den Belastungen durch die Agrarpolitik befreien?“

Hermann Priebe, 1985

Mit diesem Satz beendete der deutsche Agrarwissenschaftler Hermann Priebe seine im Jahr 1985 verfasste Studie „Die subventionierte Unvernunft“. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union bereits einen langen Weg hinter sich. Die Einigungsgeschichte der Europäischen Gemeinschaft vollzog sich nicht in einer geraden Linie. Immer wieder kam es zu divergierenden Meinungen und Zielvorstellungen von Mitgliedsstaaten. Hiervon betroffen war oftmals auch die GAP. Als revolutionäres Projekt gestartet, entwickelte sie sich bis heute immer mehr zu einer Bremse der europäischen Einigung.

Bereits im Jahr 1993 bekräftigte die Union den Willen, die Integrationskraft auch nach der Osterweiterung, welche schließlich im Jahr 2004 mit der Aufnahme von zehn Staaten ihren Anfang nahm, fortführen zu wollen. Auf diesem Weg sollte die Agenda 2000 ein zentrales Element in der Zukunftsfähigkeit der Gemeinschaft darstellen (Ahner 1998/1999: 47). Die Reform der GAP sollte ein bedeutender Bestandteil dieser Agenda sein. Heute stellt sich die Frage ob diese gewünschte Reform des Agrarsektors der Union mit der Agenda 2000 erreicht wurde? Oder handelte es sich nur um eine Fortführung der bestehenden Politik? Diese Fragen zu beantworten ist Ziel dieser Arbeit.

Einleitend wird die geschichtliche Entwicklung der GAP ausgehend von den Römischen Verträgen bis hin zur Agenda 2000 dargestellt. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit dem Zustandekommen der Ergebnisse dieser Agenda. Unter Betrachtung der beteiligten Akteure und des institutionellen Systems der GAP soll versucht werden, die erzielten Ergebnisse zu bewerten. Anschließend wird kurz auf die weitere Entwicklung der GAP nach Abschluss der Agenda 2000 eingegangen.

In der vorliegenden Arbeit wird die Konzentration auf der Markt- und Preispolitik liegen. Die Agrarumwelt- und Agrarsozialpolitik wird sowohl beim geschichtlichen Abriss, wie auch den Regelungen zur Agenda 2000 nur am Rande angesprochen. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich ein Fazit, in dem die Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Fragestellung bewertet werden.

2. Die Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik

2.1 Anfänge der gemeinsamen Agrarpolitik

Zur Erläuterung der GAP ist es wichtig, sich deren geschichtliche Entwicklung zu betrachten. Nur so kann ein Gesamtbild entstehen, welches zum Verständnis der heute vorherrschenden Strukturen in diesem Politikbereich führt.

Bereits Ende des 19. Jahrhunderts herrschte die Meinung vor, gewisse Bereiche des Lebens sollten nicht dem freien Markt ausgesetzt werden. Im Besonderen galt diese Meinung für den Agrarsektor. So wurde bereits in dieser Zeit ein protektionistisches Schutzsystem errichtet, welches die ausreichende Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung sichern sollte (Priebe 1997: 23).

Bei der Unterzeichnung der römischen Verträge 1957 befand sich Europa nach dem Ende des zweiten Weltkrieges in einer Situation, in der die Versorgung der Bevölkerung mit landwirtschaftlichen Produkten eine zentrale Rolle einnahm. Im EWG-Vertrag wurde die Landwirtschaft als besonderer Wirtschaftszweig angesehen (ibid.: 24). Des Weiteren wurden die allgemeinen Ziele einer gemeinsamen Agrarpolitik festgelegt, welche auf der Konferenz von Stresa 1958 diskutiert wurden. Als Ziele wurden die Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft durch technischen Fortschritt und somit der Sicherung eines angemessenen Lebensstandards der in der Landwirtschaft tätigen Personen auf der einen Seite, sowie eine Stabilisierung der Märkte und Preise bei sicherer Versorgung auf der anderen Seite definiert (Priebe 1984: 155). Teilnehmer der Konferenz von Stresa waren die Landwirtschaftsminister der sechs Gründungsmitglieder der EWG, Mitglieder der Kommission, ranghohe Beamte der nationalen Ministerien sowie Vertreter nationaler Verbände (von der Groeben 1987: 46). Da bereits nationalstaatliche Regelungen zur Agrarpolitik vorhanden waren, mussten diese mit einbezogen und auf die Gemeinschaft übertragen werden. Zur Erreichung des langfristigen Ziels der wirtschaftlichen Integration durch die Schaffung eines Binnenmarktes kamen autonome, einzelstaatliche Agrarpolitiken nicht in Frage (ibid.: 44 f.).

Die Gründungskonferenz ging davon aus, dass die Agrarpolitik zum Motor der europäischen Integration werden würde (Kluge 2001: 18). Die Agrarpreise sollten über dem Weltmarktniveau angesetzt werden und durch eine enge Wechselwirkung der Staaten zwischen Produktions- und Absatzmöglichkeiten eine Überproduktion verhindert werden (Bellers 2004: 345).

1962 traten die ersten Agrarmarktordnungen durch Beschluss des Ministerrates in Kraft. In dieser Zeit wurden die wichtigsten Prinzipien der GAP festgehalten. Der einheitliche Markt sorgte für gleiche Preise für Agrarprodukte innerhalb der EG. Dies sollte durch Abschaffung von Zöllen innerhalb der Gemeinschaft, sowie der Preisstützung von Agrarprodukten erreicht werden. Außerdem wurde das Prinzip der Gemeinschaftspräferenz geschaffen. Hierbei wurden durch Außenzölle Einfuhren von landwirtschaftlichen Produkten aus Drittländern verhindert. Abschließend wurde eine gemeinsame finanzielle Verantwortung geschaffen (Pfetsch 1997: 171 ff.). Diese manifestierte sich in der Gründung des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Alle Einnahmen aus Steuern und Zöllen werden als Einnahmen der Gemeinschaft betrachtet, alle Ausgaben im Rahmen der GAP werden als Gemeinschaftsausgaben angesehen und über den EG-Haushalt finanziert (ibid.: 173).

Die erste Krise hatte die GAP im Jahr 1964 zu überwinden. Zwischen den Ländern Deutschland und Frankreich kam es zum Streit bei der Festlegung des gemeinsamen Getreidepreises. Deutschland forderte einen hohen, Frankreich dagegen einen niedrigen Preis. Man einigte sich schließlich auf einen Kompromiss unterhalb des bestehenden deutschen Niveaus (Bellers 2004: 345). Ein Jahr später verweigerte der französische Staatspräsident seine Zustimmung zur Finanzierung der Agrarmarktordnungen, da er die Souveränität Frankreichs gefährdet sah. Er zog seine Minister aus dem Ministerrat zurück und sorgte so für eine Politik des „leeren Stuhls“. Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit waren somit nicht mehr möglich. Überwunden wurde der Konflikt mit dem „Luxemburger Kompromiss“, der dafür sorgte, dass in wichtigen nationalen Fragen das Mehrheitsprinzip nicht angewandt wird und somit quasi ein Vetorecht geschaffen wurde (Wessels 2008: 73).

1968 wurde ein erster Versuch unternommen, die GAP zu reformieren. Im „Memorandum zur Reform der Landwirtschaft in der EG“, genannt Mansholt-Plan wurde eine Halbierung der in der Landwirtschaft beschäftigten Personen angestrebt. Des Weiteren sollte die landwirtschaftlich genutzte Fläche um sieben Prozent reduziert werden. Anlass für den Plan war die Anpassung an die veränderten Verhältnisse, die die GAP an die Grenze der Finanzierbarkeit gebracht hatten. Durch Garantieabnahmen und –preise entwickelte sich ein falsches Anreizsystem für die Landwirte der Gemeinschaft. Es entstanden Überschüsse, die zu den sogenannten „Milchseen“ und „Butterbergen“ führten. Die Ausgaben für die fehlgesteuerte Agrarpolitik erreichten 70 Prozent der Gesamtausgaben des Haushalts der Gemeinschaft (von Urff 2002: 427). Der Plan wurde jedoch verworfen und mündete 1972 in der Richtlinie zur Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe. Gefördert wurden vor allem Großbetriebe (Priebe 1997: 28). Die vorherrschenden Probleme konnten jedoch nicht gelöst werden. Das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage konnte weiterhin nicht ausgeglichen werden. Die Überschüsse, die von der Gemeinschaft aufgekauft werden mussten stiegen weiter (Brunn 2002: 172 f.)

Nach mehrmaligen vergeblichen Versuchen der Korrektur kam es 1992 schließlich zur MacSharry-Reform. Hierzu zwangen die immer weiter wachsenden Überschüsse sowie die steigenden Kosten für den EG-Haushalt. Unter dem Druck des GATT Abschlusses im Rahmen der Uruguay-Runde und der zunehmenden internationalen Handelskonflikte war eine Reform unumgänglich (Priebe 1997: 35). Die 1986 eröffnete Uruguay-Runde bestand auf einer Reformierung des europäischen Systems der Stützung des Agrarbereichs und einer Liberalisierung des Welthandels (von Urff 1997: 31). Auch innerhalb der Gemeinschaft traten die Problembereiche immer deutlich zutage. In den Jahren 1991 und 1992 lag der Selbstversorgungsgrad bei einigen landwirtschaftlichen Produkten bei weit über 100 Prozent. Die Kosten für Marktordnungen hatten sich innerhalb weniger Jahre verdoppelt. (Kluge 2001: 96 f.). Die wichtigsten Elemente der Reform waren die Senkung der Interventionspreise und Stützpreise, sowie Flächenstillegungen in größerem Maße. Die Auswirkungen der Stützpreissenkungen sollten durch Direktzahlungen an die Landwirte ausgeglichen werden. Weiterhin wurden flankierende Maßnahmen wie umweltgerechte landwirtschaftliche Praktiken eingeführt und die Weiterführung von bereits früher beschlossenen Vorruhestandsregelungen beschlossen (von Urff 1997: 24 ff.). Von Kritikern wurde die Reform als „konsequente Fortführung der falschen Politik“ bezeichnet, da von den Vorteilen der Direktzahlungen vor allem bereits privilegierte Betriebe profitieren würden (Priebe 1997: 36). Eine grundsätzliche Reform des Agrarbereichs stand also weiterhin aus. Vor allem die anfallenden Allokationsverluste aufgrund der Verteilungskämpfe innerhalb der GAP machten der Gemeinschaft zu schaffen (Walsh 1998: 9 f.).

2.2 Reform der gemeinsamen Agrarpolitik – Die Agenda 2000

Im Jahr 1995 bekräftigte die Kommission in einem Strategiepapier zur für die Landwirtschaft die Notwendigkeit der Weiterführung der 1992 begonnenen Reform (Wiehler 1998: 43).

Eine Reform der GAP war alleine aufgrund der geplanten Erweiterung der Union notwendig. Ursprünglich war diese für sechs Mitgliedsstaaten entwickelt worden. Eine Erweiterung auf 25 Mitglieder, oder wie damals angenommen 28 Mitglieder, erforderte ein neues Konzept (Europäische Kommission 2000: 3 f.). Die Anzahl der erwerbstätigen Personen in der Landwirtschaft der EU-15 und den Beitrittkandidaten wies eine erhebliche Diskrepanz auf. Waren in der EU-15 lediglich fünf Prozent der Erwerbstätigen in diesem Bereich tätig, so waren es bei den Beitrittskandidaten 22 Prozent (Kühnhardt 1999: 6).

Den Kern der daraufhin im Juni 1997 vorgelegten Agenda 2000 bildeten Empfehlungen der Kommission in den Bereichen Gemeinsame Agrarpolitik, der Finanzverfassung, sowie institutionelle Reformen im Zuge der Osterweiterung (Jessen 1999: S.168). Die Kommission wurde in ihren Empfehlungen vom Europäischen Parlament unterstützt (Lippert 1999: 38).

Die Agrarreform beinhaltete ab 2000/2001 eine Senkung der Stützpreise für Getreide in Höhe von 15 Prozent. Zum Ausgleich sollten die Direktzahlungen pro Tonne von 54,34 Euro auf 63 Euro steigen. Die Stützpreise für Rindfleisch sollten ab 2000 in drei Jahresschritten um 20 Prozent gesenkt werden. Ausgleichend sollten die Prämien erhöht werden. Die Weiterführung der Milchquotenregelung wurde bis zum Jahr 2006 geplant. Die Stützpreise sollten um 15 Prozent fallen. Für die Zukunft erlaubt die neue Rechtssetzung nationale Regelungen zur Unterstützung der jeweiligen Milcherzeuger. Außerdem wurden übergreifende Vorschriften für Direktzahlungen eingeführt. Für die Zukunft müssen die Mitgliedsstaaten rechtlich sicherstellen, dass ausreichend Umweltschutzmaßnahmen ergriffen werden. Bei Vorliegen gewisser Voraussetzungen wurden die Mitgliedsstaaten ermächtigt, Direktzahlungen eigenständig um bis zu 20 Prozent zu kürzen. Dies sollte bei Nichteinhaltung von Umweltauflagen möglich sein (sog. Cross compliance). Die Ölsaatenprämie wird auf das Niveau der Getreideprämien gesenkt, anschließend werden im Rahmen des Blair-House-Abkommens erlassene Anbaubeschränkungen aufgehoben. Die bereits bei früheren Reformen angewandte Flächenstillegung wurde auf 10 Prozent festgesetzt. Als flankierende Maßnahmen wurden der Ausbau der Politik für den ländlichen Raum, sowie eine bessere Förderung umweltverträglicher Maßnahmen in der Agrarwirtschaft initiiert (Jessen 1999: 172). Vor allem im Weinsektor sollten die geltenden Vorschriften vereinfacht werden. 23 Verordnungen in diesem Bereich wurden in einer Verordnung zusammengefasst (Agenda 2000: Stärkung und Erweiterung der Europäischen Union 1999: 9). Zölle und Agrarabschöpfungen sollten unverändert beibehalten werden, jedoch sollten die Mitgliedsstaaten eine von zehn auf 25 Prozent erhöhte Pauschale für Erhebungskosten der traditionellen Eigenmittel erhalten. Diese Politik würde automatisch zu einer verstärkten Finanzierung über Mitgliedsbeiträge und nicht über Eigenmittel führen, welche konträr zu bisherigen Entscheidungen zur Finanzierung der Gemeinschaft liefe (Lippert 1999: 39).

Die Vorschläge der Kommission im Agrarbereich waren aufgrund der beabsichtigten Preissenkungen einschneidend, jedoch auch teuer. Die Kosten hätten sich, vor allem wegen der ausgleichenden Direktzahlungen, für den Zeitraum von 2000 bis 2006 auf 312 Milliarden Euro belaufen. Dies hätte keine Senkung der vormaligen Ausgaben im Agrarbereich, sondern eine Erhöhung von fünf Milliarden Euro zur Folge gehabt. Die Reaktionen auf die Vorschläge der Kommission waren geteilt. Die Vorschläge im Agrarbereich trafen bei den Bauernverbänden auf Unverständnis: Diese waren mit der Transparenz der Subventionshöhe bei Direktzahlungen nicht einverstanden (Jessen 1999: 169). In Stellungnahmen wurde darauf hingewiesen, dass bei den Empfehlungen der Kommission zur Agrar- und Strukturpolitik Widersprüche auftraten. Beispielsweise sahen die flankierenden Maßnahmen der Agrarpolitik, im Gegensatz zu den Regelungen der Strukturpolitik, eine Förderung aller ländlichen Räume vor. Die Förderungen der Strukturpolitik umfassten lediglich eine selektive Auswahl an ländlichen Regionen (Kühnhardt 1999: 6).

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Details

Seiten
21
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783640190041
ISBN (Buch)
9783640190133
Dateigröße
450 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v116710
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
1,3
Schlagworte
Agenda Landwirtschaft Internationale Beziehungen EU Europäische Union Argrarpolitik GAP

Autor

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Titel: Agenda 2000 - Landwirtschaft