Der verstärkte Einsatz der Verordnung in der Gemeinschaftsgesetzgebung

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Rechtsetzungskategorien in der Gemeinschaft
I. Primärund Sekundärrecht
II. Prinzip des Anwendungsvorrangs und der unmittelbaren Wirkung
III. Rechtsetzungsinstrumente in der Gemeinschaft
1. Richtlinien und weitere Rechtsetzungsinstrumente
a. Richtlinien
b. Weitere Rechtsetzungsinstrumente
2. Verordnung nach Art. 249 II EGV
a. Verordnung als „Europäisches Gesetz“
b. Unzulässigkeit der Umsetzung in nationales Recht

C. Grundlagen des deutschen Lebensmittelrechts
I. Historische Entwicklung zum LMBG
II. Der Weg zum LFGB
III. Schutzbereich sowie Mittel und Ziele des Lebensmittelrechts

D. Gemeinschaftsgesetzgebung im Lebensmittelrecht
I. Lebensmittelrecht in der Gemeinschaft
1. Herstellung des Binnenmarkts und Erreichung eines Gemeinsamen Markts
2. Entwicklung des Prinzips der gemeinsamen Anerkennung
3. Von der Totalharmonisierung zur neuen Strategie
a. Lebensmittelrecht von den Römischen Verträgen bis zum Cassis-de-Dijon-Urteil
b. Entwicklung einer „neuen Strategie“ im Lebensmittelrecht
4. Aktuelle Regelungen
a. Aktionsprogramme als Zielsetzungen der Rechtsetzung
b. Aktuell bedeutsame EG-Regelungen im Lebensmittelrecht
aa. Die BasisVO
bb. Die Novel Food-VO, KontrollVO, HealthClaimsVO und weitere Regelungen
5. Tendenz lebensmittelrechtlicher Gemeinschaftsrechtsetzung
II. Erlass von EG-Verordnungen
1. Handlungsermächtigung der Gemeinschaft
a. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
aa. Vertragliche Grundlage für Verbandsund Organkompetenz
bb. Ungeschriebene Gemeinschaftskompetenzen
cc. Generalermächtigung
b. Handlungsermächtigung der EG für das Lebensmittelrecht
aa. Umfassende Agrarrechtsetzungskompetenz in Art. 37 EGV
bb. Binnenmarktharmonisierungskompetenz in Art. 95 I EGV
cc. Kompetenz der Gemeinsamen Handelspolitik in Art. 133 EGV
dd. Verbesserung des Gesundheitsschutzes im Lebensmittelrecht in Art. 152 IV b) EGV
2. Prinzipien der Kompetenzausübung im Gemeinschaftsrecht
a. Grundlagen des Subsidiaritätsprinzips
b. Subsidiarität im Lebensmittelrecht
c. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
d. Verhältnismäßigkeit für lebensmittelrechtliche Regelungen
aa. Geeignetheit
bb. Erforderlichkeit und Angemessenheit
(1) Gründe für den Erlass von Verordnungen im Lebensmittelrecht
(a) Keine Umsetzungsproblematik
(b) Zweifelsfreie unmittelbare Geltung
(c) Detailregelungen in Form der Verordnung
(d) Aufwandund Kostenersparnis für die Mitgliedstaaten
(2) Gründe gegen den Erlass von Verordnungen im Lebensmittelrecht
(a) Teilumsetzungund Ergänzungserfordernis einer Verordnung
(b) Zielorientierung trotz Rechtsform der Verordnung
(c) Rechtsunsicherheit durch „moderne Verordnungen“
(d) Unzureichende Präzisierung horizontaler Regelungen
(e) Erschwerte Lesbarkeit durch dynamische Verweise
(f) Keine Rangfolge im EG-Recht
(g) Bevorzugung von einzelnen Mitgliedstaaten
(h) Kaum Kostenersparnisse für die Mitgliedstaaten
(i) Missachtungsgefahr von Verordnungen
(3) Zusammenfassung

E. Perspektiven durch den Reformvertrag von Lissabon
I. Sicherung nationaler Regelungsspielräume durch gegenständliche Kompetenzabgrenzungen
II. Stärkung des Subsidiaritätsund Verhältnismäßigkeitsprinzips
III. Weitere Neuerungen

F. Fazit

Literaturverzeichnis

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(zitiert als: Rede von EU-Kommissar für Gesundheit und Verbraucherschutz David Byrne in Brüssel am 18.02.2002)

XII

„Das Lebensmittelrecht, schon von Natur aus ständigem Wandel unterworfen, ist in Bewegung geraten.“^[1]

A. Einleitung

Die Rechtsetzung in der Gemeinschaft zeigt auf den ersten Blick klare Tendenzen. So wurden 1997 von den Gemeinschaftsorganen noch 969 Verordnungen erlassen, im Jahr 2004 waren es mit 858 deutlich weniger^[2]. Die Zahl der Richtlinien stieg hingegen von 69 auf 107 an. Daraus zu schließen, dass die Rechtsetzungs-

form der Verordnung an Bedeutung verliert und statt ihrer die sanftere Richtlinie bevorzugt wird, wäre jedoch kurzsichtig. Denn trotz des quantitativen Rückgangs der Rechtsetzung per Verordnung ist in einigen Bereichen eine zunehmende Tendenz zur Regelung in eben dieser Form erkennbar. Dafür beispielhaft ist der für jeden Unionsbürger gleichsam bedeutsame Bereich des Lebensmittelrechts mit Regelungen über Lebensmittel und Bedarfsgegenstände.

In dieser Arbeit wird der verstärkte Einsatz von Verordnungen in der Gemeinschaftsgesetzgebung betrachtet und beleuchtet, welche Vorund Nachteile aus der Rechtsform der Verordnung resultieren. Eine Konkretisierung erfährt das breite Thema durch die Fokussierung auf das Gebiet des Lebensmittelrechts, welches vielleicht wie kein anderer Bereich die Zunahme von Verordnungen im Gemeinschaftsrecht widerspiegelt. Neben einer Vorstellung der Rechtsakte, die im gemeinschaftlichen Lebensmittelrecht relevant sind und die These der Tendenz zur Verordnung im Lebensmittelrecht untermauern, wird überprüft, ob der verstärkte Einsatz der Verordnung in der Gemeinschaftsgesetzgebung von den Regelungen des EGV und den ihm zugrunde liegenden Prinzipien gedeckt ist.

Zu Beginn ist darzulegen, welche Rechtsetzungsmöglichkeiten in der Gemeinschaft bestehen und welche Charakteristika ihnen jeweils zukommen. Im Folgenden wird durch eine Einführung ins deutsche Lebensmittelrecht verdeutlicht, dass gemeinschaftliches Lebensmittelrecht nicht losgelöst von der nationalen Ebene betrachtet werden kann, was sich auch auf die Betrachtung der Rechtsetzungskompetenz der Gemeinschaft auswirkt. Es wird betrachtet, welche europäischen Regelungen in den letzten Jahren das gemeinschaftliche Lebensmittelrecht maßgeblich beeinflusst haben. Dies führt zu der Frage, ob und in welchem Rahmen die Gemeinschaft überhaupt die Möglichkeit hat, Regelungen im europäischen Lebensmittelrecht zu erlassen und ob dafür die Form der Verordnung zulässig ist. Besondere Betrachtung erfährt dabei die BasisVO^[3], die als bedeutende und grundlegende gemeinschaftsrechtliche Regelung im Bereich des Lebensmittelrechts bezeichnet werden kann und die idealtypisch für viele Regelungen im Lebensmittelrecht steht. Schließlich soll mit einer Betrachtung der durch den Lissabonner Vertrag geschaffenen Zukunftsperspektive der Europäischen Union einen Ausblick auf die bevorstehenden Rechtsetzungsprinzipien gegeben werden.

B. Rechtsetzungskategorien in der Gemeinschaft

I. Primärund Sekundärrecht

Das geschriebene Gemeinschaftsrecht untergliedert sich in Primärund Sekundärrecht. Dabei stellt das erstere^[4] das von den Mitgliedstaaten unmittelbar geschaffene Quasi- Verfassungsrecht^[5] der Gemeinschaft dar, während die zweite Kategorie das Recht bezeichnet, welches die zuständigen EG-Organe aufgrund der Verträge erlassen. Dem gemeinschaftlichen Primärrecht kommt dem von den Organen gesetzten Sekundärrecht nach Art. 7 I 2, 249 I EGV ebenso Vorrang zu^[6] wie gege nüber dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten^[7].

Im Rahmen des Sekundärrechts können die Gemeinschaftsorgane für die Erreichung der Ziele, die die Gemeinschaft verfolgt, auf eine Bandbreite von Rechtshandlungstypen zurückgreifen. Hierzu wurden die abgestuften Instrumentarien „Verordnung“, „Richtlinie“, „Entscheidung“, „Empfehlung“ und „Stellungnahme“ entwickelt. Der ursprünglich als Katalog der Rechtsakte einer internationalen Wirtschaftsorganisation konzipierte Art. 249 EGV stellt heute mit dieser nicht endgültigen Auflistung eine Verankerung der Rechtshandlungsformen^[8] des Gemeinschaftsrechts dar.

Art. 249 EGV ist eine Abgrenzung hinsichtlich der Verbindlichkeit und des Adressatenkreises des jeweiligen Instrumentariums, dient aber nicht als allgemeine Kompetenznorm für den Gemeinschaftsrechtsgeber^[9]. Die Befugnis zur Rechtsetzung in bestimmten Sachverhalten bestimmt sich stets nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 I EGV^[10]. In den einzelnen Ermächt igungsgrundlagen können entweder eine oder mehrere Handlungsformen fest vorgegeben sein^[11] oder den Gemeinschaftsorganen Wahlfreiheit in Bezug auf das konkrete Handlungsinstrument eingeräumt werden^[12]. Diese Wahlfreiheit ist jedoch eingeschränkt gemäß Art. 5 II, III EGV durch ein pflichtgemäßes Ermessen nach dem Subsidiaritätsprinzip und dem Verhä ltnismäßigkeitsgrundsatz: Es ist diejenige Maßnahme zu ergreifen, die am wenigsten in die Souveränität der Mitgliedstaaten eingreift. Nach diesen Grundsätzen ist beispielsweise statt des Rechtstyps der Verordnung eine Richtlinie zu erlassen^[13].

II. Prinzip des Anwendungsvorrangs und der unmittelbaren Wirkung

Im Falle einer direkten Kollision von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht ergeben sich unterschiedliche Rechtsfolgen. Um diese zu verhindern, wird nationales Recht im direkten Kollisionsfall unanwendbar und dem Gemeinschaft srecht kommt eine Vorrangstellung zu^[14]. Bei einer indirekten Kollision hingegen

steht mitgliedstaatliches Recht lediglich der effektiven Anwendung von Gemeinschaftsrecht entgegen. Es gilt dann, dass mitgliedstaatliches Recht nicht zum Nachteil des Gemeinschaftsrechts zwischen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Sachverhalten unterscheiden darf. Zudem darf durch das Effektivitätsprinzip bedingt mitgliedstaatliches Recht die Wirksamkeit von Gemeinschaftsrecht nicht realiter unmöglich machen oder unverhältnismäßig erschweren^[15].

Die unmittelbare Wirkung für Verordnungen geht aus Art. 249 EGV hervor, für Richtlinien gilt sie nur unter bestimmten Voraussetzungen^[16]. Die unmittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts^[17] im Falle der Verordnung bedeutet die unmittelbare Anwendbarkeit von Gemeinschaftsrecht nicht nur auf die Verhältnisse zwischen den Mitgliedstaaten, sondern darüber hinaus auch zwischen Privatpersonen untereinander und im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten^[18].

III. Rechtsetzungsinstrumente in der Gemeinschaft

1. Richtlinien und weitere Rechtsetzungsinstrumente

a. Richtlinien

Die „Richtlinie“ als eigentümlicher Rechtsakt^[19] des Gemeinschaftsrechts ermöglicht den Organen der Europäischen Gemeinschaft, ihrem Integrationsauftrag nachzukommen, indem sie auf die Rechtsangleichung, nicht aber auf die Recht svereinheitlichung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen zielt und dennoch die Vielfalt der nationalen Rechtsordnungen respektiert wird^[20]. Der Rechtsquellent ypus der Richtlinie zeigt dabei „Steuerungsvermögen und Geschmeidigkeit“^[21], denn er hat keine rechtliche unmittelbare Wirkung und ist nur hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich^[22], wodurch den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht die Wahlfreiheit von Form und Mittel verbleibt^[23]. Richtlinien dienen mit ihrer Verpflichtung der Mitgliedstaaten, entsprechend dem Richtlinienziel tätig zu werden^[24], als „klassisches Instrument der Rechtsangleichung“^[25]. So ist innerhalb einer in der Richtlinie angegebenen Frist die Norm von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umzusetzen^[26]. Diesen Anforderungen genügt eine allgemeine Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht nicht. Vielmehr muss die Beachtung rechtlich gesichert sein^[27] und die Umsetzung der Richtlinie gewährleisten, dass die Inhaber subjektiver Rechte aus der Richtlinie in der Lage sind, von ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und sie vor nationalen Gerichten geltend zu machen^[28]. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Umsetzung ist absolut, folglich kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf innerstaatliche Begebenheiten^[29] oder Schwierigkeiten bei der Umsetzung^[30] berufen, um sich von der Umsetzungsverpflichtung zu befreien.

Einer Richtlinie kommt wie einer Verordnung grundsätzlich die gleiche juristische Qualität zu und bei einer – aufgrund determinierter Ausformulierung – unmittelbar wirksamen Richtlinie liegt auch keine unterschiedliche Bestimmtheit vor^[31]. Eine Richtlinie schafft nicht nur neues Recht, sondern ist auch Auslegungshilfsmittel für das nationale Recht, das aus dieser Richtlinie entstand und steht somit für die richtlinienkonforme Auslegung^[32] durch alle Träger öffentlicher Gewalt^[33].

b. Weitere Rechtsetzungsinstrumente

Im Bereich weiterer Rechtsetzungsinstrumente dient die „Entscheidung“ der Regelung von Einzelfällen, weshalb die Adressaten bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung abschließend feststehen müssen^[34]. Sie beansprucht lediglich individuelle und damit keine allgemeine Geltung.

Weitere Rechtsetzungsinstrumente sind Empfehlungen und Stellungnahmen, denen jedoch keine verbindliche Wirkung zukommt^[35]. Sie dienen dazu, den Adressaten zu einem bestimmten Verhalten anzuhalten, ohne ihn aber rechtlich zu binden^[36].

Zudem existieren unbenannte Rechtsakte^[37] der Gemeinschaft, die dann zum Einsatz kommen können, wenn in der dem Rechtsakt zugrunde liegenden Einzelermächtigung keine ausdrückliche Zuordnung zu einer der in Art. 249 EGV aufgezählten Typen existiert. Die Organe können den Rechtsakt dann schlicht als „Beschluss“ erlassen. Die Bezeichnung des Rechtsakts durch das erlassende EG- Organ wirkt dabei nicht konstitutiv für die Klassifizierung der Handlungsform, sondern stellt lediglich ein Indiz dar^[38]. Maßgeblich bleibt stets der Regelungsgehalt des Rechtsakts^[39]. Neben Beschlüssen mit bindender Außenwirkung bestehen zusätzliche Regelungen, die nur das Innenverhältnis der Organe und Dienststellen der Gemeinschaft berühren^[40].

2. Verordnung nach Art. 249 II EGV

a. Verordnung als „Europäisches Gesetz“

Auch wenn die Richtlinie wie erwähnt als klassisches Instrument der Rechtsangleic hung gilt, so ist heutzutage in der Praxis die Verordnung das wichtigste Instrument der Rechtsvereinheitlichung^[41]. Sie ist die schärfste Maßnahme des Gemeinschaftsrechts, da sie in den Mitgliedstaaten allgemeine Gültigkeit hat, in allen Teilen verbindlich ist und unmittelbare Geltung beansprucht^[42]. Verordnungen werden ebenso wie Richtlinien nach Art. 249 EGV entweder im Mitentscheidungsverfahren vom Rat gemeinsam mit dem Parlament, vom Rat oder der Kommission beschlossen^[43]. Dem Rat kommt dabei in der Praxis die Rolle des eigentlichen Gemeinschaftgesetzgebers zu^[44].

Das Kriterium der allgemeinen Geltung als Rechtsnormqualität der Verordnung hat dazu geführt, dass die Verordnung auch als „europäisches Gesetz“^[45] bezeichnet wird. Aufgrund der ihr eigenen Doppelfunktion, einerseits als grundlegendes Quasi-Gesetz langfristige Regelungen zu treffen, andererseits auch als exekutive Durchführungsverordnung der Kommission kurzfristig wirkende Regelungen zu bestimmen^[46], kann sie jedoch nur als Gesetz im materiellen Sinn verstanden werden^[47].

Die der Verordnung eigene umfassende Verbindlichkeit bedeutet, dass die verbindliche Wirkung im Vergleich zur Richtlinie sich nicht nur auf das Ziel, sondern auch auf die zu ergreifenden Formen und Mittel erstreckt^[48]. Mit einer Verordnung werden keine bestimmten Adressaten bestimmt, wie beispielsweise in Richtlinien die Mitgliedstaaten, weshalb aus ihr direkt Rechte und Pflichten sowohl für Mitgliedstaaten wie Unionsbürger^[49] und Gemeinschaftseinrichtungen begründet werden^[50]. In diesen unmittelbar abstrakt-generellen Normen zeigt sich der supranationale Charakter des Gemeinschaftsrechts am deutlichsten^[51].

b. Unzulässigkeit der Umsetzung in nationales Recht

Da Verordnungen nach Art. 249 II EGV unmittelbar für die Mit gliedstaaten, Bürger und juristischen Personen gelten, ist ein Transformationsakt in das Recht des Mit gliedstaats nicht erforderlich^[52] und nach Rechtsprechung des EuGH sogar unzulässig^[53]. Auch nationalstaatliche Regelungen, die erlassen werden, um Auslegungsschwierigkeiten der mitgliedstaatlichen Verwaltung zu verhindern, sind nicht zulässig^[54]. Damit wird der Gefahr uneinheitlicher Auslegung in den Mitgliedstaaten Einhalt geboten und das Auslegungsmonopol des EuGH gewahrt^[55]. Allerdings sind Mitgliedstaaten für eine effektive Durchsetzung einer Verordnung dazu verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, damit die Regelung in der Praxis Wirkung zeigen kann^[56]. Dies bedeutet, dass Mitgliedstaaten im Falle von Kollisionen der gemeinschaftsrechtlichen Regelung und nationalem Recht zur Änderung oder Aufhebung nationalen Rechts verpflichtet sind^[57]. Damit soll, obwohl durch den Vorrang des Gemeinschaftsrechts kollidierende nationale Regelungen ohnehin verdrängt werden, eindeutige Klarheit für die Normadressaten geschaffen werden^[58]. „Hinkenden Verordnungen“^[59] hingegen fehlt aufgrund von inhärenten unklaren oder bedingten Regelungen die unmittelbare Anwendbarkeit^[60], weswegen die Gemeinschaft oder der nationale Gesetzgeber zu vervollständigenden Durchführungsmaßnahmen explizit oder implizit ermächtigt und verpflichtet ist^[61]. Dafür kann auch „aus Gründen der Kohärenz mit dem nationalen Rechtsbestand“^[62] die Übernahme von Teilen der Verordnung nötig werden, ohne dass dies einer unzulässigen Wiederholung gleichkommt^[63].

C. Grundlagen des deutschen Lebensmittelrechts

Eine Betrachtung lebensmittelrechtlicher Regelungen auf Gemeinschaftsebene und eine Beurteilung der Rechtsetzungsinstrumentarien setzt einen Überblick über das Lebensmittelrecht in seiner Struktur und Zielsetzung in der nationalen Rechtsordnung voraus.

Das deutsche Lebensmittelrecht umfasst Teile des Verbraucherschutz-, Gefahrenabwehr-, Gewerbeund Strafrechts zugleich^[64]. Dies führt dazu, dass sich unterschiedliche Behörden wie die Lebensmittelüberwachungsbehörde und die Strafverfolgungsbehörde mit der gleichen Rechtsma terie beschäftigen, aber gegebenenfalls das Recht unterschiedlich auslegen^[65]. Dies macht klare Regelungen und Recht sicherheit in diesem komplexen Rechtsgebiet^[66] elementar.

Für das deutsche Lebensmittelrecht in all seinen Bereichen muss heute jedoch stets berücksichtigt werden, dass das Lebensmittelrecht in Deutschland aufgrund des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts und der beabsichtigten Harmonisierung nationaler Regelungen stark durch EG-Recht geprägt wurde und wird^[67]. Das Lebensmittelrecht ist gerade als Teil des Wirtschaftsrechts^[68] und unter dem Aspekt des gesetzlichen Verbraucherschutzes in der Gemeinschaft starken Harmonisierungsbestrebungen unterworfen^[69] und daher bereits zum größten Teil Europarecht^[70].

I. Historische Entwicklung zum LMBG

Die Historie lebensmittelrechtlicher Regelungen geht bis zu den Hethitern zurück, die bereits Verbote getroffen hatten, gesundheitsschädliche oder irreführende Lebensmitteln in den Verkehr zu bringen^[71]. Ausgehend vom ersten deutschen Lebensmittelgesetz im Jahr 1879 erfolgte in den darauf folgenden Jahren eine Ergänzung durch zahlreiche Spezialgesetze und auf diesen Gesetzesgrundlagen jeweils durch viele Verordnungen^[72]. Dies führte zu einer großen Unübersichtlichkeit^[73] und machte 1974 eine Gesamtreform des deutschen Lebensmittelrechts durch das LMBG unumgänglich^[74]. Das LMBG erfuhr daraufhin mehrfache Modifikationen, um an das gestiegene Verbraucherschutzniveau und an veränderte wirtschaftliche Belange angepasst zu werden.

Wie schon in früheren Reichsverfassungen^[75] ist das Lebensmittelrecht eine konkurrierende Kompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 20 GG. Waren vor 1989 einzelne Regelungen – beispielsweise im Hygienerecht – bundesweit noch nicht umfassend geregelt und konnten die Länder daher die Kompetenz zum Erlass eigener Sondervorschriften nutzen, so sind durch die inzwischen fast vollständige Ausfüllung der Kompetenz durch den Bundesgesetzgeber die Länder nur in sehr geringem Maße zu Regelungen im Lebensmittelrecht befugt^[76]. Während das Lebensmittelrecht eine Domäne des Bundes ist, kommt den Ländern nach Art. 83 GG die Zuständigkeit für die Regelung von Organisation und Zuständigkeit der Lebensmittelüberwachung zu.

II. Der Weg zum LFGB

Die „stürmische Entwicklung des Gemeinschaftsrechts […] im Bereich des Lebensmittelrechts“^[77] in den letzten zwanzig Jahren machte eine Reformierung des deutschen Lebensmittelrechts erforderlich. Das im September 2005 erlassene Lebensmittelund Futtergesetzbuch LFGB^[78] als Nachfolger des LMBG dient der Rechtsbereinigung nach dem Erlass gemeinschaftsrechtlicher Rechtsakte^[79].

Aufgrund der erlassenen gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen im Lebensmittelrecht wäre auch ein reines Durchführungsgesetz statt einer nationalen Basisgesetzgebung möglich gewesen^[80]. Neben dem LFGB existieren Übergangsbestimmungen für die temporäre Weitergeltung von LMBG-Vorschriften, weiteren Gesetzen und Verordnungen^[81]. Zudem erfolgte eine Auslagerung von Tabakprodukten in das „Vorläufige Tabakgesetz“^[82], die teilweise durch das hohe gesundheitliche Risiko von Tabakprodukten begründet wird, welches einer gemeinsamen Regelung mit Lebensmitteln entgegenstehe^[83]. Allerdings hat schon das LMBG des Jahres 1974 die bis dahin gültige Gleichstellung zwischen Lebensmitteln und Tabakerzeugnissen aufgehoben, und die Tabakerzeugnisse mit gesund heitspolitischer Orientierung in einem gesonderten Abschnitt streng geregelt. Die Auslagerung der Regelungen für Tabakerzeugnisse scheint daher aus politischer Motivation vorgenommen worden zu sein und kann als wenig sachgerecht bezeichnet werden^[84].

Einem neuen, ganzheitlichen Ansatz folgend kam es zur Zusammenführung von Lebensmittelund Futtermittelrecht nach Vorgabe der EG-Regelungen mit dem Hintergrund, dass auch Futtermittel für Tiere, die zum Verzehr bestimmt sind, in der Nahrungskette der Verbraucher stehen. Insgesamt stellt das LFGB jedoch weniger den von Bundesministerin a.D. Renate Künast erklärten Meilenstein in der Entwicklung des Lebensmittelrechts^[85] dar als vielmehr eine lediglich formale Zusammenführung von Lebensmittelund Futtermittelrecht^[86].

Unabhängig von einer Beurteilung des LFGB wird deutlich, dass das Lebensmittelrecht der EG-Mitgliedstaaten heute stark durch Gemeinschaftsrecht geprägt ist. Entweder gilt unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht oder es existiert eine Festlegung durch Vorgaben des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts^[87]. Nationales Lebensmittelrecht kann daher nicht losgelöst vom EG-Recht betrachtet werden.

[...]

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^[1] Dies gilt heute gleichsam wie schon 1959, vgl. Kloesel/Sperlich/Bergner, Deutsches Lebensmittelrecht, S. V.

^[2] Vgl. Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 1997, Tabelle 28; Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2004, Tabelle 26.

^[3] Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. 2002 L 31/1), im Folgenden: BasisVO.

^[4] Darunter fallen die Gründungsverträge der EG, die Vertragsänderungen und Ergänzungen sowie die Beitrittsverträge, daneben existieren im Bereich der geschriebenen Gemeinschaftsrechtsquellen auch die völkerrechtlichen Abkommen der EG. Unter die ungeschriebenen Rechtsquellen fallen die Allgemeine Rechtsgrundsätze und Gewohnheitsrecht, vgl. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn. 98 ff.; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 6 ff.

^[5] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 9.

^[6] Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 14.

^[7] In Deutschland ist der Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber einfachgesetzlichen Normen, nicht aber des Grundgesetzes, durch Art. 23 I, 59 GG unter Verweis auf Art. 79 II, III GG ausdrücklich klargestellt, vgl. dazu Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 25; Bergmann, ZLR 2003, 628, S. 641 f.; EuGH, Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1141, 1269; detailliert zum Anwendungvorrang in Deutschland vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 44 ff.

^[8] Nach der nicht abschließenden Aufzählung in Art. 249 EGV sind dies Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen, Stellungnahmen; diese stellen mit den ungekennzeichneten Rechtsakten die häufig zitierten „sechs Rechtsetzungsinstrumente“ dar, vlg. Chalmers, European Union Law, S. 155; nicht erwähnt sind solche Regelungsformen, die typischerweise ke ine Außenwirkung haben, vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 3; Verordnungen und Richtlinien kommt als abstrakt-generellen Regelungen Rechtsnormcharakter zu, Entscheidungen sind Einzelakte, vgl. Ruffert, in: Ca lliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 13, 18.

^[9] Jochum, in: Hailbronner/Wilms (Hrsg.), EU, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 14, August 2007), Rn. 11.

^[10] Siehe D.II.1.a.

^[11] Z.B. Art. 47 I und Art. 94 EGV für eine Richtlinie; Art. 40 EGV bestimmt die Handlung durch Richtlinie oder Verordnung, vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 2.

^[12] Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 18.

^[13] Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 2.

^[14] Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 28; Gorny/Kuhnert, Zusatzstoff-Recht, II Rn. 9.

^[15] Ständige Rechtsprechung seit EuGH, Rs. 33/76, Rewe, Slg. 1976, 1989, Rn. 5; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 28.

^[16] Vgl. zu den Voraussetzungen Jochum, in: Hailbronner/Wilms (Hrsg.), EU, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 14, Juli 2007), Rn. 58 m.w.N.

^[17] Entstanden aus der Rechtsprechung des EuGH, vgl. EuGH, Rs. 26/62, Van Gend & Loos/Niederländische Finanzverwaltung, Slg. 1963, 1; EuGH, Rs. 106/77, Staatliche Finanzverwaltung/Simmenthal, Slg. 1978, 629, Rn. 14/16.

^[18] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 28.

^[19] Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Rn. 548.

^[20] Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 85.

^[21] Nettesheim, Die mitgliedstaatliche Durchführung von EG-Richtlinien, S. 9.

^[22] So genannte gestufte Verbindlichkeit, vgl. Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 68; EuGH, Rs. 14/83, Von Colson/Land NRW, Slg. 1984, 1891.

^[23] Vgl. detailliert Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 10 ff.

^[24] Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Bd. IV, Art. 249 EGV, Rn. 38.

^[25] Eckert, ZLR 1974, 25, S. 32.

^[26] Geiger, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 9.

^[27] Mittels Umsetzung durch Gesetz, Verordnung oder unter Umständen auch Verwaltungsvorschriften, vgl. dazu detailliert Nettesheim, Die mitgliedstaatliche Durchführung von EG- Richtlinien, S. 20 ff.

^[28] Vgl. Bröhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip, S. 180; EuGH, Rs. C-96/95, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1997, S. I-1653, Rn. 35; EuGH, Rs. C-365/93, Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-499, Rn. 9; Geiger, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 9.

^[29] EuGH, Rs. C-61/90, Kommission/Griechenland, Slg. 1992, I-2444.

^[30] Z.B. durch die Notwendigkeit erheblicher Gesetzesänderungen durch die Umsetzung der Richtlinie, vgl. Geiger, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 9.

^[31] Schroeder, ZLR 2005, 411, S. 419.

^[32] EuGH, Rs. C-334/92, Teodoro Wagner Miret/Fondo de garantía salarial, Slg. 1993, I-6911, 6912; dazu Röben, Die Einwirkungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, S. 262 ff.

^[33] Zusätzlich zu den Gerichten also auch die Verwaltungsbehörden als Bestandteil der Exekutive, vgl. Gorny/Kuhnert, Zusatzstoff-Recht, II Rn. 8.

^[34] Als Adressaten kommen natürliche und juristische Personen und Mitgliedstaaten in Betracht, vgl. Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 7; Jochum, in: Hailbronner/Wilms (Hrsg.), EU, Bd. III, Art. 249 (EL 14, August 2007), Rn. 68; EuGH, Rs. 242/81, Roquette Frères/Rat, Slg. 1982, 3230.

^[35] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 208.

^[36] Ruffert, in: Calliess/Ruffert ( Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 Rn. 126.

^[37] Vgl. Geiger, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 24.

^[38] Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 249, Rn. 6; EuGH, Rs. 147/83, Binderer/Kommission, Slg. 1985, 270.

^[39] EuGH, Rs. 307/81, Alusuisse/Rat und Kommission, Slg. 1982, 3472.

^[40] Vgl. dazu Geiger, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 26.

^[41] Dies bedeutet zur Schaffung von Rechtseinheit und Rechtsgleichheit in den Mitgliedstaaten, vgl. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn. 442; Richtlinien machen in der Praxis nur 10 Prozent aller von der Gemeinschaft gesetzten Rechtsakte aus, vgl. Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 67.

^[42] EuGH, Rs. 34/73, Variola/Amministrazione italiana delle finanze, Slg. 1973, 981; Jochum, in: Hailbronner/Wilms, EU, Bd. III, Art. 249 (EL 14, August 2007), Rn. 21.

^[43] Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 79, 86.

^[44] Die Kommission erlässt hingegen eher Durchführungsverordnungen, vgl. Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 79.

^[45] Verordnungen als „fast Gesetzgebungsakte“ seit EuGH, Rs. 8/55, Fédération Charbonni- ère/Hohe Behörde, Slg. 1955/56, 197, 226; Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 77; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 110; als zusätzliches Argument: die geplante Umbenennung im Europäischen Verfassungsvertrag, vgl. Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 77, Rn. 123; Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 54.

^[46] Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 77, 78.

^[47] Vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 110.

^[48] Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 56.

^[49] Bei inhaltlicher Eignung zur unmittelbaren Anwendbarkeit entfalten daher Verordnungen auch Horizontalwirkung zwischen den Bürgern, vgl. Schmidt, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Bd. IV, Art. 249 EGV, Rn. 42.

^[50] EuGH, Rs. 43/71, Politi, Slg. 1971, 1049, Rn. 9; Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 56; Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 83.

^[51] Thun-Hohenstein/Cede/Hafner, Europarecht, S. 177.

^[52] Jochum, in: Hailbronner/Wilms (Hrsg.), EU, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 14, August 2007), Rn. 25; Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 77.

^[53] Zur Unzulässigkeit der Wiederholung im nationalen Recht als Infragestellung des Geltungsgrunds der Verordnung vgl. EuGH, Rs. 34/73, Variola/Amministratione delle finanze, Slg. 1973, 981; EuGH, Rs. 94/77, Zerbone/Amministratione delle finanze, Slg. 1978, 99; Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 58.

^[54] Vgl. nur EuGH, Rs. 39/72, Kommission/Italienische Republik, Slg. 1973, 101, Leitsatz 3.

^[55] Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 58.

^[56] Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249, Rn. 8; Jochum, in: Hailbrunner/Wilms (Hrsg.), EU, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 14, August 2007), Rn. 26; EuGH, Rs. 75/85, Kommission/Niederlande, Slg. 1986, 1219, Rn. 29.

^[57] Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Bd. III, Art. 249 EGV (EL 20, August 2002), Rn. 121.

^[58] Vgl. EuGH, Rs. 74/86, Kommission/Deutschland, Slg. 1988, 2139, Rn. 10.

^[59] Synonym für die nicht unmittelbar anwendbare Verordnung von Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Rn. 496; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 43, Fn. 127.

^[60] Existiert ein weiter Ermessensspielraum zur Durchführung der Verordnung, „kann [auch] nicht davon ausgegangen werden, dass Einzelne Rechte aus diesen Bestimmungen ableiten können“, vgl. EuGH, Rs. C-403/98, Azienda Agricola Monte Arcosu Srl/ Regione Autonoma della Sardegna, Slg. 2001, I-103 Rn. 26 f.

^[61] Schroeder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 61; EuGH, Rs. 230/78, Eridania, Slg. 1979, 2749, Rn. 34; EuGH, Rs. C-251/91, Teulie, Slg. 1992, I-5599, Rn. 13 f.

^[62] Hetmeier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 249, Rn. 8.

^[63] EuGH, Rs. 273/83, Kommission/Italien, Slg. 1985, 1057, Rn. 26 f.

^[64] Zellner, ZLR 2007, 295, S. 297; von einem multidisziplinären Charakter des Lebensmittelrechts spricht Eckert und nennt die Berührungspunkte mit anderen Rechtsgebieten, vgl. dazu Eckert, ZLR 1991, 221, S. 221.

^[65] Zellner, ZLR 2007, 295, S. 297.

^[66] Die Komplexität drückt sich in der Bezeichnung des Lebensmittelrechts als „Rechtsordnung en miniature“ aus, vgl. Eckert, ZLR 1991, 221, S. 221.

^[67] Gelbert, Die Risikobewältigung im Lebensmittelrecht, S. 195; Eckert, ZLR 1991, 221, S. 222.

^[68] Streinz, ZLR 2005, 161, S. 174.

^[69] Die Harmonisierung des Lebensmittelrechts durch Rechtsangleichung als „in der Praxis eines der wichtigsten und bedeutendsten und vor allen Dingen dauerhaftesten Instrumente der Integration“ bereits im Jahr 1974, vgl. Eckert, ZLR 1974, 25, S. 25; Prinz, Lebensmittelrecht, S. 5.

^[70] Transfeld, Das Vorsorgeprinzip, S. 139; Hufen, ZLR 1998, 1, S. 12; Streinz/Fuchs, ZLR 2002, 169, S. 169.

^[71] „Du sollst nicht vergiften Deines Nachbarn Fett. Du sollst nicht verzaubern Deines Nachbarn Fett.“ Spätere Lebensmittelrechtsentwicklung: Erlass von polizeirechtlichen Rechtsvorschriften bereits im Mittelalter, des Reinheitsgebots für Bier im Jahr 1515 und der „Ordnung und Satzung über Wein“ im Jahr 1418, der Fremdstoffregelung Preußens 1797, strafrechtlicher Regelungen im Reichsstrafgesetzbuch von 1872 und schließlich 1879 des ersten deutschen Gesetzbuches zum Lebensmittelrecht, dem „Gesetz betreffenden den Verkehr mit Nahrungsmitteln, Genussmitteln und Gebrauchsgegenständen“, vgl. ausführlich Prinz, Lebensmittelrecht, S. 13; Mettke, GRUR 1979, 817, S. 817 ff.

^[72] Sondervorschriften waren z.B. das Fleischbeschaugesetz, die Richtlinien über Suppen und Soßenerzeugnisse in trockener und Pastenform, die Verordnung über Enteneier, das Milchgesetz, die Verordnung über Käse, Schmelzkäse und Käsezubereitungen , das Brotgesetz, die Polize iverordnung über den Verkehr mit Frühlingslorcheln, das Weingesetz, die Verordnung über Kakaoschalen und die Verordnung über Frauenmilchsammelstellen, vgl. Kloesel/Sperlich/Bergner, Deutsches Lebensmittelrecht, S. VIII-XI.

^[73] Vgl. dazu die Regelungsvielfalt im Jahr 1959 in Kloesel/Sperlich/Bergner, Deutsches Lebensmittelrecht, S. VIII-XI.

^[74] Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen vom 15.8.1974, BGBl. 1974 I, S. 1945, in der Fassung vom 9.9.1997, BGBl. 1997 I, S. 2296; im Folgenden: LMBG.

^[75] Vgl. Prinz, Lebensmittelrecht, S. 12.

^[76] Prinz, Lebensmittelrecht, S. 12 f.

^[77] Hufen, ZLR 2003, 129, S. 133.

^[78] Lebensmittelund Futtermittelgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 2006, BGBl. 2006 I S. 945; geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 5. November 2007, BGBl. 2007 I S. 2558; im Folgenden: LFGB; zur Entstehungsgeschichte des LFGB vgl. Meyer, NJW 2005, 3320, S. 3320 ff.

^[79] Vgl. Art. 7 Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittelund des Futtermittelrechts vom 1. September 2005, BGBl. 2005 I, 2618; BT-Dr 15/3657, Begr., S. 55f.; im Rahmen des LFGB wurden damit neben dem LMBG und dem Futtermittelgesetz FMG neun weitere Gesetze und die Verfütterungs-Verbotsverordnung aufgehoben, vgl. Streinz, in: Meyer/Streinz (Hrsg.), LFGB-BasisVO, Einführung Rn. 79.

^[80] Für die Möglichkeit der Neukodifikation im Stil des LFGB vgl. Schomburg, NVwZ 2007, 1373, S. 1373; dagegen für eine reine Durchführungsverordnung wegen der Höherrangigkeit des EG-Rechts und zu Gunsten eines transparenten Gesetzes, vgl. Meyer, NJW 2005, 3320, S. 3320; Eckert, ZLR 2003, 667, S. 671.

^[81] Solange noch keine neuen Regelungen aufgrund des LFGB getroffen sind, gelten die bestehenden Regelungen weiter fort, vgl. Schomburg, NVwZ 2007, 1373, S. 1373;

Art. 4 II-IV BasisVO räumte den Mitgliedstaaten bis zum 1.1.2007 ein, ihr Recht an die BasisVO anzupassen; Gesetz über den Übergang auf das neue Lebensmittelund Futtermittelrecht LFÜG vom 1. September 2005, BGBl. 2005 I S. 2618, 2653.

^[82] VTabakG, Vorläufiges Tabakgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1997 (BGBl. 1997 I, S. 2296), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006 (BGBl. 2006 I, S. 3365); vgl. Art. 5 Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittelund des Futtermittelrechts.

^[83] So Prinz, Lebensmittelrecht, S. 12; dagegen argumentiert Eckert, ZLR 2003, 667, S. 670.

^[84] Eckert, ZLR 2003, 667, S. 670; Schomburg, NVwZ 2007, 1373, S. 1373.

^[85] Pressemitteilung vom Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft im Jahr 2004, nach Meyer, NJW 2005, 3320, S. 3320, Fn. 1.

^[86] Vgl. Zellner, ZLR 2007, 295, 301 f..; Kritische Beurteilung des LFGB auch von

Meyer, NJW 2005, 3320, S. 3320 ff.

^[87] Streinz, in Meyer/Streinz (Hrsg.), LFGB-BasisVO, Einführung Rn. 8; zur Verknüpfung des LFGB vom Gemeinschaftsrecht vgl. Schomburg, NVwZ 2007, 1373, S. 1373 ff..