Der Deutsche Bundestag und die Europäische Integration

Inhalt

1. Einleitung

2. Rechtsgrundlagen für Instrumente und Behandlung von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag
2.1. Das Grundgesetz
2.2. Die Römischen Verträge
2.3. Der Maastrichter Vertrag und die nachfolgenden Änderungen im Grundgesetz

3. Das Demokratieprinzip als Grundlage der Mitwirkung des
Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der EU

4. Die parlamentarische Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der EU
4.1. Der Weg zum EU-Ausschuss
4.2. Der EU-Ausschuss: Aufbau und Aufgaben

5. Verfahrenswege von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag

6. Konkrete Auswirkungen der europäischen Gesetzgebung auf das deutsche Recht: das Bundeswehr-Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH)

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Europäische Integration bedeutet für den Deutschen Bundestag eine Gradwanderung. Nationale Machtinteressen und europäisches Gemeinschaftsinteresse müssen in Ausgleich gebracht werden. Die europapolitische Aufgabe des Bundestages besteht heute darin, die Politik mitzugestalten, die die Entwicklung der Integration bestimmt. Darüber hinaus hat der Bundestag die Pflicht, den Bürgern die Zusammenhänge zwischen nationaler und europäischer Politik in der öffentlichen Debatte sichtbar zu machen.

Im Zuge der Europäischen Integration hat sich der Kompetenzrahmen des Bundestages erheblich verschoben. Seit der Ratifizierung der Römischen Verträge im Jahr 1957 hat der Bundestag zahlreiche Kompetenzen an die Institutionen der Europäischen Union abgegeben. Doch diese formal-juristischen Kompetenzverluste des Parlaments sind nicht ausschlaggebend für das oft kritisierte „parlamentarische Defizit“ in der Europäischen Union. „Die Parlamente (üben) auch im nationalen Rahmen nur sehr eingeschränkt die klassische Gesetzgebungsfunktion aus. (...) Das Schwergewicht parlamentarischer Arbeit liegt damit nicht auf der unmittelbaren Bewirkung von Sachentscheidungen, sondern auf deren indirekter Beeinflussung über die Kontrolle der Entscheidungsträger in der Regierung“, so begründet Rainer Seider diese These. Das Problem des parlamentarischen Defizits liegt laut Seider statt dessen in der stark eingeschränkten „Kontrolleffizienz“ des Bundestages in Zusammenhang mit Europafragen. „In diesem Effizienzproblem liegt der Funktionsverlust der nationalen Parlamente begründet.^[1]

Berufend auf diese These möchte ich mich in der vorliegenden Hausarbeit nicht mit dem Verlust gesetzgeberischer Kompetenzen des Bundestages befassen, sondern mich auf die Information und die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages in Europaangelegenheiten konzentrieren. Des weiteren werde ich auf die neu geschaffenen Institutionen eingehen, mit denen der Bundestag seine Mitwirkungsrechte verwirklicht und den Kompetenzverlust zu kompensieren versucht.

Zunächst befasse ich mich mit den gesetzlichen Grundlagen und gehe der Frage nach, inwieweit der Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Integration im Grundgesetz, in den Römischen Verträgen und im Maastrichter Vertrag berücksichtigt worden ist. Inwiefern hat sich die Position des Bundestages im Laufe der Zeit „auf dem Papier“ verbessert, wie effektiv übt der Bundestag seine Rechte praktisch aus (2)?

Neben den gesetzlichen Grundlagen gibt es noch eine weitere Basis für die Behandlung von Europaangelegenheiten im Bundestag: Das Demokratieprinzip. Es gilt hier zu klären, wie das Demokratieprinzip in der Bundesrepublik Deutschland und der EU verankert ist. Weiterhin wird in diesem Zusammenhang auf das viel beklagte „Demokratiedefizit“ in der EU und die daraus resultierende Stellung der nationalen Parlamente im Bezug zum Europäischen Parlament eingegangen (3).

Im folgenden werden die konkreten Instrumente der parlamentarischen Mitwirkung des Bundestages von der „Kommission zur Behandlung von Fragen der Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament und dem Deutschen Bundestag“ bis zum heutigen „EU-Ausschuss“ behandelt (4). Der EU-Ausschuss ist die institutionelle Brücke zwischen dem Bundestag und dem Europäischen Parlament. Die Möglichkeit zur Mitwirkung hat der Bundestag aber auch im Europarat, durch die Parlamentarische Versammlung, die aus Abgeordneten der nationalen Parlamente besteht. Eine weitere Form der interparlamentarischen Zusammenarbeit ist die „Konferenz der Präsidenten der Europäischen Parlamentarischen Versammlung“, kurz „Konferenz der Parlamentspräsidenten“. Sie bildet auf parlamentarischer Ebene formal das Gegenüber zum Europäischen Rat, hat aber keine Kompetenzen. Diese Institutionen werde ich in meiner Arbeit nicht behandeln, da sie sich zwar mit der Beziehung nationaler Parlamente zur Europäischen Integration befassen, aber nicht – wie der „EU-Ausschuss“ und seine Vorgänger – speziell vom Deutschen Bundestag ins Leben gerufene Organe der Informationsbeschaffung und Mitwirkung sind.

Im fünften Punkt befasse ich mich mit den Verfahrenswegen von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag. Hier bearbeite ich speziell die Frage, ob der Bundestag in bezug auf Zeitrahmen und Informationsstand genügend Möglichkeiten zur Mitbestimmung hat (5).

Im folgenden Exkurs gehe ich auf die konkreten Auswirkungen der europäischen Gesetzgebung auf das deutsche Recht anhand des Bundeswehr-Urteils des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 11. Januar 2000 ein. Vor allem die Rolle und Reaktion des Bundestages zu diesem Urteil und seinen Folgen werden in diesem Zusammenhang untersucht (6).

Abschließend werden die Fortschritte und Lücken der Rechtsgrundlagen und der daraus resultierenden Mitbestimmungsmöglichkeiten bis hin zum Maastrichter Vertrag analysiert. Hier wird die Frage beantwortet, ob der Deutsche Bundestag seiner Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion im Zuge der Europäischen Integration gerecht werden kann und inwiefern er seine theoretischen Mitbestimmungsmöglichkeiten praktisch wahrnimmt.

2. Rechtsgrundlagen für Instrumente und Behandlung von europäischen Angelegenheiten im Deutschen Bundestag

2.1. Das Grundgesetz

Die verfassungsrechtliche Grundlage des Beitritts der BRD zur Europäischen Gemeinschaft wurde bereits 1949 im Grundgesetz (GG) gelegt. Die Präambel des GG spricht ausdrücklich vom „Willen (des deutschen Volkes (Anmerkung des Verfassers)), ... als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Die Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles ergeben sich aus Art. 24 Abs. 1 GG: „Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.“^[2] Diese Bestimmung enthält nicht nur die Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen, sondern regelt zugleich die Öffnung des innerstaatlichen Bereichs gegenüber dem Recht solcher Einrichtungen. „Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht es, die Rechtsordnung der BRD derart zu öffnen, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der BRD für ihren Hoheitsbereich zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb dieses Hoheitsrechts gelassen wird.“^[3] Art. 24 Abs. 1 GG wird deshalb als „Integrationshebel“ zur Verwirklichung einer supranationalen Gemeinschaft bezeichnet.

Doch der Artikel ermöglicht nicht den schrankenlosen Einbruch in das deutsche Verfassungsrecht, denn die grundlegenden Wertentscheidungen der Verfassung dürfen nicht beliebig ausgehöhlt werden. In Art. 79 Abs. 3 setzt das Grundgesetz sogar dem Verfassungsgeber Schranken, die sogenannte „Ewigkeitsklausel“: „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ Zu diesen unantastbaren Grundsätzen gehören der Schutz der Menschenwürde, das Demokratie-, Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip, die Sozialstaatsgarantie, die Republik und die Gewaltenteilung.^[4]

2.2. Die Römischen Verträge

Bereits bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1957 in Art. 2 des Zustimmungsgesetzes (Art. 2 ZustG) zu den Verträgen zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) hat der Deutsche Bundestag die Bundesregierung zur frühzeitigen Information verpflichtet.^[5] Die Bundesregierung hat „Bundestag und Bundesrat über die Entwicklungen im Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und im Rat der Europäischen Atomgemeinschaft laufend zu unterrichten“, heißt es dort. „Soweit durch den Beschluss eines Rats innerdeutsche Gesetze erforderlich werden oder in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar geltendes Recht geschaffen wird, soll die Unterrichtung vor der Beschlussfassung des Rates erfolgen.“^[6] Das bedeutet, dass der Bundestag formal noch die Möglichkeit hatte, auf den Beschluss einzuwirken. In der Praxis wurde der Bundestag aber nicht selten erst nach der Beschlussfassung informiert. Außerdem führte die unterschiedslose Vorlage wichtiger und unwichtiger Vorgänge im Laufe der Zeit zu Problemen.^[7]

Im Jahr 1978 wurde dann eine neue Regelung getroffen, die in § 93 der neuen Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT) vom Juli 1980 folgendermaßen lautet: „EG-Vorlagen gemäß Art. 2 des Gesetzes zu den Verträgen zur Gründung der EWG und EAG überweist der Präsident im Benehmen mit dem Ältestenrat an die zuständigen Ausschüsse. Ihre Titel werden in eine Sammelübersicht aufgenommen, die als Bundestagesdrucksache verteilt wird und aus der ersichtlich ist, welchen Ausschüssen die Vorlage überwiesen wurde. Eine EG-Vorlage wird nur dann als Bundestagesdrucksache verteilt, wenn der federführende Ausschuss dem Bundestag einen über die Kenntnisnahme hinausgehenden Beschluss empfiehlt.“^[8] Damit sollte sichergestellt werden, dass nur politisch relevante Vorlagen dem Bundestag zugeleitet werden. Trotzdem war diese Rechtsgrundlage auf Dauer nur noch eine ungenügende Basis für die immer tiefer in nationales Recht eingreifenden europäischen Gesetze, da die Vorlagen teilweise auch weiterhin bereits vom Rat der Gemeinschaft verabschiedet wurden, bevor der Bundestag Stellung genommen hatte.^[9]

2.3. Die Rolle des Bundestages nach dem Maastrichter Vertrag

Mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrags im Jahr 1992 nahm die Bundesrepublik die Gelegenheit wahr, das Grundgesetz auf die EU auszurichten. Im Zuge der Vertragsunterzeichnung hat der Deutsche Bundestag seine Position in der Behandlung von europäischen Angelegenheiten gegenüber der Bundesregierung gestärkt und seine Kontrollfunktion ausgebaut. Die EU wird nun im GG als Staatsziel postuliert. Bundestag und Bundesrat erhalten klare Beteiligungsrechte an der europäischen Gesetzgebung. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU ist zukünftig von Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat abhängig. Mit der Neueinführung der Artikel 23 und 45 wurde außerdem ein Rahmen für die künftige Zusammenarbeit von Bund und Ländern geschaffen.

In Art. 23 Abs. 2 GG ist festgelegt, dass Bundestag und Bundesrat in „Angelegenheiten der Europäischen Union“ mitwirken. Laut Art. 23, Abs. 2 hat die Bundesregierung „den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten“. Damit ist aus der unverbindlichen Aufforderung zur Unterrichtung in den Römischen Verträgen („soll“) eine Informationspflicht geworden. Des weiteren gibt die Bundesregierung „dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme“, bevor die Bundesregierung in den europäischen Entscheidungsgremien einen Standpunkt einnimmt. Die Bundesregierung ist außerdem verpflichtet, die Stellungnahme des Bundestages bei den Verhandlungen zu berücksichtigen^[10] (Art. 23 Abs. 3). Einzelheiten regelt gemäß Art. 23 Abs. 3 das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ (EUZBBG). Die Frist zur Stellungnahme muss gemäß § 5 S. 2 EUZBBG so bemessen sein, dass der Bundestag ausreichend Gelegenheit hat, sich mit der Vorlage zu befassen.

Somit wurde die Rechtsstellung des Deutschen Bundestages zwar verbessert, doch die vom Bundestag abzugebenden Stellungnahmen sind Parlamentsbeschlüsse, die die Regierung rechtlich nicht verpflichten. Im parlamentarischen System ist es zwar selbstverständlich, dass die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundestages berücksichtigt und sich damit auseinander setzt. Dazu gehört auch, dass sie eine Begründung abgibt, wenn sie von der Stellungnahme abweichen will. Die Entscheidungskompetenz bleibt jedoch bei der Bundesregierung. Der Verlust des Bundestags an Legislativkompetenz wird lediglich gemildert.^[11]

Nach Artikel 45 GG bestellt der Bundestag einen „Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union“, den er ermächtigen kann, die Rechte des Bundestages gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Dieser Ausschuss besitzt damit, wie nur drei andere Ausschüsse des Deutschen Bundestages (Auswärtiger Ausschuss, Verteidigungsausschuss und Petitionsausschuss), Verfassungsrang. Der Bundestag soll dadurch die Möglichkeit bekommen, in europäischen Angelegenheiten schnell zu reagieren.^[12] Auf diesen Europa-Ausschuss werde ich in Kapitel 4 noch einmal näher eingehen.

Anlässlich der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages verabschiedete der Deutsche Bundestag am 2. Dezember 1992 eine Entschließung („Parlamentsvorbehalt“) über die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). In seinem Beschluss verpflichtete sich der Deutsche Bundestag vor dem Übergang zur dritten Stufe der WWU und der damit eventuell verbundenen Teilnahme Deutschlands an der einheitlichen Währung eine Bewertung der Einhaltung der Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages im April 1998 vorzunehmen.^[13] Die Bundesregierung verpflichtete sich, das Votum des Bundestages bei ihrer Abstimmung im Rat der Wirtschafts- und Finanzminister der EU (ECOFIN) und im Rat der Staats- und Regierungschefs – der letztlich über die Zusammensetzung der Währungsunion entschieden hat – zu respektieren. Das Bundesverfassungsgericht hat das „Zustimmungsvotum“ des Bundestages als eine Bestätigung des fortbestehenden Einflusses des Deutschen Bundestages in zentralen Fragen der europäischen Integration angesehen. Denn Deutschland habe sich mit der Ratifizierung des Vertrages von Maastricht nicht dem „Selbstlauf“ eines „nicht mehr steuerbaren Automatismus“ zur Währungsunion unterworfen, sondern jeder Schritt auf diesem Weg hänge ab von einer weiteren, parlamentarisch zu beeinflussenden Zustimmung der Bundesregierung.^[14]

[...]

^[1] Seider, Rainer: Die Zusammenarbeit von deutschen Mitgliedern des Europäischen Parlaments und des Deutschen Bundestages und ihr Beitrag zum Abbau des parlamentarischen Defizits in der Europäischen Gemeinschaft, Europäische Hochschulschriften: Reihe 31, Politikwissenschaft; Bd. 166, Frankfurt am Main 1990, S. 340/341.

^[2] Vgl. Lorenz, Norbert: Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäischen Gemeinschaften, Frankfurt am Main 1990, S. 69.

^[3] Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BverfGE) 73, 339, 374 in: Gerber, Alexandra: Deutschland, in: Staatsrechtliche Auswirkungen der Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften. Zwölf Länderberichte, Veröffentlichungen des Schweizer Instituts für Rechtsvergleichung 18, Zürich 1991, S. 78.

^[4] Vgl. Gerber, Alexandra: a.a.O., S. 79.

^[5] Vgl. Schüttemeyer, Susanne S.: Funktionsverluste des Bundestages durch die europäische Integration? In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/1987, S. 266.

^[6] Bundesgesetzblatt (BGBl.) II vom 19. August 1957, S. 753.

^[7] Vgl. Ferdinand, Horst: Die Beziehung zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 7/81, S. 18.

^[8] BGBl. I vom 15. August 1980, S. 1237.

^[9] Vgl. Seider, Rainer: a.a.O., S. 83.

^[10] Vgl. Bila, Jacqueline; Gehlen, Uwe; Gross, Hartmut und Hasenjäger, Beate: Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union des Deutschen Bundestages, Bonn 1998, S. 8.

^[11] Vgl.: Hölscheidt, Sven: Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der EU, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 28/2000, S. 32.

^[12] Vgl. Hölscheidt, Sven und Schotten, Thomas: Der Unionsausschuss des Deutschen Bundestages – Gestaltungsprobleme, in: Integration, Vierteljahreszeitschrift des Instituts für europäische Politik in Zusammenarbeit mit dem Arbeitskreis Europäische Integration, 17. Jahrgang1994, S. 230.

^[13] Vgl. Weidenfeld, Werner und Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A-Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1995, S. 103.

^[14] Vgl. Bila, Jacqueline u.a.: a.a.O., S. 14.