Bestandsaufnahme: Die überkommenen Regelungen der Art. 109 und 115 GG

I. Inhaltsverzeichnis

1. Eine kurze Einführung
1.1. Art. 109 Abs. 1-4 GG: Finanzen von Bund und Ländern
1.2. Art. 109 Abs. 5 GG: Föderalismusreform I und die neue Bußgeldverteilung
1.3. Art. 115 GG: Kreditaufnahme im Allgemeinen

2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht

3. Die Entwicklung des Schuldenstandes von Bund und Ländern

4. Der Investitionsbegriff in Art. 115 Abs. I GG

5. Paradigmenwechsel:
5.1. Folgewirkungen einer dauerhaften Staatsverschuldung
5.2. Ausgabenprogramme – ja oder nein?

6. Politische Konjunkturzyklen

7. Felder künftiger Reformen und Instrumentarien

II. Anhangsverzeichnis

1. Eine kurze Einführung

1.1. Art. 109 Abs. 1-4 GG: Finanzen von Bund und Ländern

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde auf Grundlage der Londoner Sechsmächte- Konferenz eine Dezentralisierung des deutschen politischen Systems beschlossen, um die Macht des Landes eingedämmt zu lassen. In dem „Entwurf eines Grundgesetzes“, festgehalten auf dem Konvent der Insel Herrenchiemsee durch die Ländervertreter, wurde eine gesonderte Finanzautonomie von Bund und Ländern und ein finanzieller Ausgleich unter den Ländern durch den Bund vorgeschlagen. Man einigte sich letztendlich auf ein Trennsystem, welches nur die Umsatz- und Mehrwertsteuer für den Bund vorsah. Der Parlamentarische Rat und die Westalliierten Gouverneure sind für die ausformulierte Übereinkunft über das Finanzwesen in Art. 104a – 115 GG verantwortlich^[1]. In Art. 109 GG wird erlassen, dass Bund und Ländern Selbständigkeit und Unabhängigkeit in der Haushaltswirtschaft eingeräumt wird. Somit sind die Länder in den meisten Steuereinnahmen durch den Bund beschränkt. Im Falle von Kreditaufnahmen bleiben sie autonom.

Art. 109 Abs. II GG besagt, dass „Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen“ müssen. Einerseits lässt sich hieraus Lenkungsbefugnis entgegen wirtschafts- und sozialpolitisch unerwünschter Fehlentwicklungen ableiten, entwickelt man den Gedanken weiter auch Eingriffe in den Verlauf der Konjunktur^[2]. Später im Jahre 1967 wird das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StabG) als Staatsziel konkretisiert.

Art. 109 Abs. III GG ermächtigt die Bundesgesetzgebung mit Zustimmung des Bundesrates, „gemeinsam geltende Grundsätze für (...) eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft“ festzulegen.

Art. 109 Abs. IV GG sieht potenzielle Ausgleichsrücklagen vor. Sie sollen im Zuge einer antizyklischen Konjunkturpolitik in der Phase des Booms Steuermehreinnahmen für Rezessionsphasen still legen. Somit wurde ein Instrument als „Gegenstück der Nettoneuverschuldung“^[3] eingeführt, welches aber tatsächlich vom Bund einfach ignoriert wird.

Im Zuge des Wählerstimmenwettbewerbs^[4] griff der Bund durch zweckgebundene Subventions- und Ausgabenpolitik immer tiefer in die ursprünglich den Ländern angedachten Hoheiten ein. Des Weiteren wurde das steuerliche Trennsystem immer stärker zu einem komplizierten Verbundsystem. Im Jahre 1969 wurde im Rahmen der großen Finanzreform die gängige Praxis der Mischfinanzierung formal mit einer Verfassungsänderung mit qualifizierter Mehrheit untermauert. Ein komplizierter Finanzausgleich auf weitgehender Grundlage von Bundesrecht wurde notwendig und führte zu einer stärker werdenden Aushöhlung der institutionellen Kongruenz^[5]. Diese ist auch intertemporal ersichtlich, wenn man den Blick in Richtung der seit dem Zeitpunkt steigenden Verschuldung wirft. Der Entscheidungsspielraum des Bundes erstreckt sich somit heute weiter auf Kompetenzen der Länder und der zukünftigen Generationen. Letztere haben von eventuellen Steuersenkungen dieser und vergangener Tage keinen Profit, weshalb wohl auch die Bindung der Kredite an Investitionen vorgesehen wurde.

1.2. Art. 109 Abs. 5 GG: Föderalismusreform I und die neue Bußgeldverteilung

In der Föderalismusreform I im Jahre 2006 wurden nur wenig Kompetenzen zurück in die Hand der Länder gegeben, welche finanziell kaum einen Unterschied machten. Des Weiteren bezieht sich ihre Autonomie nach wie vor mehr auf die Ausgaben, insbesondere durch relativ kurzfristig flexible Verschuldung, als auf die Einnahmen^[6].

Ohne eine aufgabenadäquate Verteilung zu sichern ist der Finanzausgleich so aufwendig, kostspielig und verschleiernd wie nie zuvor. Als auf den ersten Blick positiv zu erachten ist die Integrierung der erweiterten Kreditbegrenzung auf Verfassungsebene auf Basis des Maastricht-Vertrages und des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu „einem nationalen Stabilitätspakt“^[7], der auch die Länder an drohende Sanktionszahlungen bindet. Der EG-Vertrag beschränkt somit das

„Haushaltsdefizit des Gesamtstaats auf 3 vH (d) und die Staatsverschuldung (b) auf 60 vH, jeweils in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt“^[8]. Die Regelung soll eine langfristige „Stabilisierung der Schuldenquote“^[9] erzielen, wenn man von einer durchschnittlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes (W) von 5% ausgeht, sowie der Beziehung

d = W · b. (1)

Sollte die Regelung ursprünglich anreizorientiert beim Verursacherprinzip ansetzen, können durch die festgelegten Zahlungsverhältnisse auch Länder zur Kasse gebeten werden, die ihre Verschuldung gedrosselt haben. Somit wird das Land geschützt, welches das „Fass zum Überlaufen“^[10] bringt, und im Falle einer hohen Verschuldung des Bundes wird ein Teil der Sanktionen auf die Länder überwälzt. Vielleicht wäre es besser gewesen, die Maastrichtquote unter allen Gebietskörperschaften fix aufzugliedern, um eine „faire Strafaufteilung“ zu gewährleisten^[11]. Somit ist nicht einmal die aktuellste Erweiterung des besagten Artikels unangefochten tragbar.

1.3. Art. 115 GG: Kreditaufnahme im Allgemeinen

Im Jahre 1949 wurde die Kreditfinanzierung des Bundes im Grundgesetz über Art. 109 hinaus durch Art. 115 verankert und darauf aufbauend wurden ähnliche Bestimmungen auch in die Länderverfassungen integriert^[12]. Es wurde vorgesehen, diesen Weg nur aufgrund eines durch das Parlament bewilligten Bundesgesetzes zu ermöglichen und auf außerordentlichen Bedarf und werbende Zwecke zu beschränken. Die Formulierung ließ keinen Zweifel daran, diesen Fall nicht als gängige Praxis auszulegen. Nach Staatssekretär Karl F. Vialon setzte der Begriff des „werbenden Zweckes“^[13] eine Selbstfinanzierung des Investitionsobjektes und eine gesamtwirtschaftliche Produktivitätssteigerung voraus. Dies jedoch im Zweifelsfall nach betriebswirtschaftlichen Maßstäben abgrenzen zu können sollte sich als schweres Unterfangen erweisen. Weder ein direkter kausaler Zusammenhang zwischen Produktivität und dem einzelnen Objekt, noch ein darauf folgendes Niederschlagen in den Steuereinnahmen können ex ante mit Sicherheit bestimmt werden. Relativ rasch wurde klar, dass der Objektbezug gesamtwirtschaftlichen Ansprüchen weichen müsse. In der 20. Grundgesetzes-Novelle 1969 wurde er durch den Investitionsbezug ersetzt.

Ein weiterer wichtiger Aspekt für eine umfassende Änderung des Artikels war der wissenschaftliche Fortschritt. Unter Experten als empirisch belegt galt inzwischen die Existenz eines zyklischen Wirtschaftsverlaufes. Dem Erlass des Gesetztes zur

„Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ folgte der Ruf nach einer antizyklischen Finanzpolitik, zunächst weitestgehend im Sinne von John M. Keynes.

Der 2. Absatz des Artikels räumt durch Bundesgesetz das Recht ein, für Sondervermögen Ausnahmen von der zuvor definierten Kreditgrenze zuzulassen^[14], obwohl eine Abgrenzung zu allgemeinem Bundesvermögen nur formal besteht^[15]. Unter besagtem Sondervermögen finden sich z.B. die Fonds Deutsche Wiedervereinigung und das Bundeseisenbahnvermögen.

2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht

Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts taucht mehrmals in der Finanzverfassung auf, bleibt aber weitgehend unbestimmt. Sieht man im § 1 Stabilitätsgesetz die Konkretisierung, bilden die Eckpfeiler des Gleichgewichts „die Stabilität des Preisniveaus, ein hoher Beschäftigungsgrad, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht und ein stetig angemessenes Wirtschaftswachstum“^[16]. Als stringent logisch lässt sich hier nicht von der Hand weisen, dass die Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs als subjektive Grenze die zuvor objektiv gezogene Grenze des ausgeglichenen Haushaltsplans vollständig auszuhebeln vermag^[17]. Durch das Bundesverfassungsgerichtsurteil von 1989 steht dem Haushaltsgesetzgeber die Einschätzungsprärogative zu, der zufolge z.B. durch die Feststellung eines zu niedrigen Beschäftigungsstandes oder eines zu niedrigen Wirtschaftswachstums jegliche Verschuldungsgrenze aufzuheben erlaubt wird. Hierdurch wird sogar ein Anreiz gesetzt, bei der zusätzlichen Kreditaufnahme aus dem Vollen zu schöpfen und eine „Restkreditermächtigung“^[18] für das Folgejahr aufzubauen.

Diese Ausführungen begründen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 2007, welches in Folge eines Normenkontrollantrages, der durch ein „Drittel der Mitglieder des Deutschen Bundestages“^[19] erreicht werden kann, den Bundeshaushalt von 2004, trotz anderslautender Ansicht des Sachverständigenrats, in Berufung auf ein Gefährdung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes, als legitim erachten musste. Die Investitionen beliefen sich in diesem Fall auf 24,6 Mrd. €^[20] und die Nettokreditaufnahme auf 39,5 Mrd. €^[21], wobei diese Zahlen keine erheblichen Unterschiede zu den beiden Vorjahren darstellten. Selbst wenn ein Verfassungsverstoß festgestellt worden wäre, bleibt es fraglich, ob eine wirksame Sanktionierung stattgefunden hätte. Im Jahre 2005 wurde eine Überschreitung der Kreditbegrenzung des Landes Schleswig-Holsteins nicht einmal mehr begründet.

3. Die Entwicklung des Schuldenstandes von Bund und Ländern

Im Laufe der vergangenen Dekaden hat die Verschuldung von Bund und Ländern stark zugenommen. Der Schuldenstand des Bundes hat sich innerhalb der letzten 38 Jahre von 29 Mrd. € auf 943 Mrd. €^[22] ausgeweitet, wobei dies heute ungefähr 40% des Bruttoinlandsproduktes beträgt. In dem Zeitraum gab es nur ein Jahr mit rückläufigen Schulden, welches der UMTS-Lizenzvergabe zu verdanken ist, welche je nach Ansichtsweise das immaterielle Anlagevermögen des Staates um den gleichen Betrag mindert. Auch der Schuldenstand der Länder hat sich auf eine Höhe von 479,49 Mrd. €^[23] ausgeweitet, wobei die Stadtstaaten Bremen, Berlin und Hamburg die Liste anführen.

Ein Urteil des Verfassungsgerichtshofes Berlin hat es dem Land ermöglicht, die Kreditgrenze nicht beachten zu müssen, da es trotz einer extremen Haushaltsnotlage immer noch verpflichtet sei, seine verfassungsgesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Ähnliches setzte sich in anderen Ländern fort^[24]. Bundesergänzungszuweisungen werden allgemein als Hilfe für die Länder angesehen, jedoch stellt diese Ausweitung des Verschuldungspotentials ökonomisch ein schwerwiegendes Problem dar. Das bündische Prinzip sieht ein „Füreinandersein in einem föderalen Staat“^[25] vor. Das Verfassungsgericht zeigte durch sein Berlinurteil von 2006 jedoch eine entgegengesetzte Richtung auf, indem es dem Land quasi einen Bail-out als Ultima- ratio vorenthielt^[26] und dem Bundesgesetzgeber weitere Schritte durch die Föderalismusreform II nahe legte. Eine fortschreitende Haushaltsautonomie ohne Schuldenverantwortung wäre allein durch das Eingreifen in die Regulierungskräfte des Kreditmarktes und des föderalen Wettbewerbs nicht tragbar gewesen.

Betrachten wir die Defizitquoten in der Abgrenzung zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, die für Art. 109 Abs. V GG relevant sind, offenbart sich ein Verstoß des Bundes in den Jahren 2002 bis 2005, da die öffentliche Nettokreditaufnahme mehr als 3 vH des Bruttoinlandsproduktes ausmachte. Heute zeigt sich allerdings ein entgegengerichteter Trend und das Sanktionsverfahren aus Brüssel wurde inzwischen eingestellt. Der Referenzwert für die Staatsschuldenquote wurde jedoch seit 2002 kontinuierlich überschritten und betrug im Jahre 2007 65,1 vH^[27]. Eine leichte Erholung seit 2005 konnte einen Anstieg der Verschuldung nicht verhindern^[28]. Die Zinszahlungen von inzwischen jährlich über 40 Mrd. €^[29] sind hinter den Rentenversicherungsleistungen zur „zweitgrößten Position im Bundeshaushalt“^[30] angestiegen und schränken zwangsweise durch sinkende effektive Neuinvestitionen den Handlungsspielraum des Staates ein. Verschiedene Szenarien rechnen bei einem weiteren Anstieg der Verschuldung in ähnlichem Ausmaß mit einer baldigen

„Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Wachstums und der Beschäftigung“^[31], sowie mit anhaltenden verteilungspolitischen Mängeln und erheblichen Auswirkungen auf die Steuerlast. Dass der Staat im Jahre 2007 zum ersten Mal seit 1989 „einen ausgeglichenen Finanzierungssaldo“^[32] vorweisen konnte, gibt Hoffnung.

[...]

^[1] Vgl. Blankart (2008) S. 599-600

^[2] Vgl. Wolf (1984) S. 39

^[3] Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2007b)

^[4] Vgl. Blankart (2008) S. 603

^[5] Vgl. Blankart (2007a) S.139

^[6] Vgl. Feld (2007) S. 177

^[7] Kretschmann/Kaiser (2007) S. 85-86

^[8] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007) S. 68

^[9] Kitterer (2007) S. 53

^[10] Blankart (2007b) S. 22

^[11] Vgl. Blankart (2007b) S.23

^[12] Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006) S. 300

^[13] Finsterbusch (2005) S. 20

^[14] Vgl. Schemmel (2006) S. 24

^[15] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (1968) S. 242

^[16] Finsterbusch (2005) S. 33

^[17] Vgl. Heinemann (1994) S. 33

^[18] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007) S. 63

^[19] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2006) S. 337

^[20] Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2008) S. 261

^[21] Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007) S. 175

^[22] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2007) S.6

^[23] Vgl. Statistisches Bundesamt Deutschland (2007) S. 66

^[24] Vgl. Schemmel (2006) S. 196

^[25] Bundesministerium der Finanzen (2005) S. 44

^[26] Vgl. Blankart (2008) S. 611

^[27] Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2007a) S.17

^[28] Vgl. Deutsche Bundesbank (2008)

^[29] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2007) S.42

^[30] Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2007b)

^[31] Schemmel (2006) S. XVII

^[32] Vgl. Bundesregierung, Die (2008) S. 61