The Responsibility to Protect? Die humanitäre Intervention im völkerrechtlichen Kontext

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsbestimmung „Humanitäre Intervention“

3. Völkerrechtliche Grundlagen
3.1. Das Gewalt- und Interventionsverbot
3.2. Der Schutz der Menschenrechte im Völkerrecht

4. Die Humanitäre Intervention im Völkerrecht
4.1. Mit Mandat des UN-Sicherheitsrates
4.1. Ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates

5. Kriterien Humanitärer Interventionen

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

1. Einleitung

Vor allem seit Ende des Kalten Krieges ist ein rapider Anstieg innerstaatlicher Konflikte zu verzeichnen¹, die oft durch massive Menschenrechtsverletzungen wie Völkermord oder systematische Vertreibungen gekennzeichnet sind. Damit verbunden ist eine steigende Bereitschaft der Weltgemeinschaft, diesem Treiben nicht tatenlos zuzuschauen, sondern notfalls mit militärischer Gewalt in derartige Konflikte einzugreifen um weiteres Leid zu verhindern. Die Vereinten Nationen haben daher, obwohl dafür keine eindeutige Rechtsgrundlage existiert, im Laufe der neunziger Jahre mehrere derartige Interventionen, für die sich der Begriff der „Humanitären Intervention“ etabliert hat, durchgeführt. Spätestens seitdem die NATO im Frühjahr 1999 eigenmächtig Luftangriffe gegen serbische Stellungen auf dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien durchführte, ist jedoch eine weltweite Debatte über die Rechtmäßigkeit eines solchen Vorgehens entbrannt. Diese Frage hat an Brisanz nicht verloren, zumal die Vereinigten Staaten sowohl bei ihrem Einmarsch in Afghanistan 2001 als auch im Rahmen ihres Krieges gegen den Irak 2003 unter anderem auch auf die menschenrechtlichen Missstände vor Ort verwiesen, um ihr Vorgehen zu rechtfertigen (vgl. Meyer 2003: 1).

Die Intention dieser Arbeit ist es daher, zu klären, ob ein militärischer Eingriff zum Schutz der grundlegenden Menschenrechte vor dem Hintergrund der derzeitigen Völkerrechtslage als legal angesehen werden kann oder eben nicht. Dabei soll vor allem untersucht werden, ob und unter welchen Umständen auch vom Sicherheitsrat nicht autorisierte Interventionen wie im Fall Kosovo völkerrechtlich zulässig sein können.

Für die Klärung dieser Frage ist es unumgänglich, zunächst eine allgemeingültige Begriffsdefinition vorzunehmen. Schließlich wird der Terminus der Humanitären Intervention häufig in verschiedensten Kontexten verwendet und es ist äußerst unklar, was genau damit gemeint ist. Im Anschluss sollen diejenigen völkerrechtlichen Grundlagen untersucht werden, die im Zusammenhang mit dem Konzept der Humanitären Intervention von zentraler Bedeutung sind, und die in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Dabei handelt es auf der einen Seite um die beiden Grundsätze des Gewalt- und des Interventionsverbotes und auf der anderen Seite um den völkerrechtlichen Status der Menschenrechte und ihres Schutzes. Den Schwerpunkt dieser Arbeit bildet die Untersuchung der derzeitigen Völkerrechtslage in Bezug auf die Humanitäre Intervention. Hier sollen beide Arten der Intervention, mit und ohne Mandat, hinsichtlich ihrer völkerrechtlichen Zulässigkeit erforscht werden.

Im letzten Teil sollen schließlich Kriterien aufgestellt werden, nach denen Humanitäre Interventionen, unabhängig davon, ob sie völkerrechtlich legal sein mögen oder nicht, zukünftig ablaufen müssen, um zumindest eine gewisse Legitimität zu erhalten.

2. Begriffsbestimmung „Humanitäre Intervention“

Um die grundlegende Frage nach der völkerrechtlichen Legalität der Humanitären Intervention beantworten zu können, ist es unumgänglich, diesen äußerst umstrittenen Begriff zunächst möglichst umfassend zu definieren. Wie sich im Verlaufe dieser Arbeit noch zeigen wird, ist gerade in Bezug auf die behandelte Thematik die Schaffung einer analytisch möglichst scharfen Begrifflichkeit besonders wichtig.

Es bietet sich zum besseren Verständnis an, den Begriff in seine Bestandteile zu zerlegen und somit zunächst den Interventionsbegriff und anschließend den humanitären Charakter einer Intervention zu untersuchen.

Der Begriff der Intervention beschreibt eines der bekanntesten Instrumente, mit denen Staaten ihre Interessen in der Welt durchsetzen. Während sich der Interventionsbegriff bis Ende des Zweiten Weltkrieges in seiner „klassischen“ Form ausschließlich auf die Anwendung militärischer Gewalt bezog, hat sich in der Folge mit dem Inkrafttreten der UN- Charta ein „erweiterter“ Interventionsbegriff etabliert (vgl. Aghayev 2007: 3). So findet sich etwa im Handwörterbuch für Internationale Politik folgende Definition der Intervention:

„Intervention (I.) bedeutet die Einmischung von Staaten bzw. internationalen Organisationen in Angelegenheiten, die der alleinigen Kompetenz eines Nationalstaates unterliegen.[…] Intervention führt […] zu einem Bruch in den Beziehungen zwischen dem Intervenienten und dem intervenierten Staat. Auch ist mit der I. das Ziel verbunden, beim intervenierten Staat die Autoritätsstruktur zu verändern“ (Woyke 2000: 221).

Der Interventionsbegriff ist hier sehr weit ausgelegt, sodass theoretisch jedwede außenpolitische Handlung, die das Ziel einer Verhaltensänderung beim Adressaten verfolgt, als Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates und somit als Intervention angesehen werden kann (vgl. Hinsch/Janssen 2006: 29). Konkret bedeutet dies, dass hier nicht nur die unmittelbare Ausübung von Gewalt gegen eine Regierung, sondern bereits die Androhung eben dieser und darüber hinaus auch nicht-militärische Mittel der Einflussnahme wie etwa wirtschaftliche Sanktionen oder diplomatische Druckmittel bis hin zur öffentlichen Äußerung von Kritik unter den Begriff der Intervention subsumiert werden können.

Für diese Arbeit ist es jedoch angebracht, sich ausschließlich auf den Interventionsbegriff im klassischen Sinn, also auf die konkrete Anwendung militärischer Gewalt in Form eines Eingriffes in das Hoheitsgebiet eines Staates zu beschränken, auch weil dieser Aspekt im Mittelpunkt der Debatte um das Konzept der Humanitären Intervention steht.

Der Interventionsbegriff, der hier verwendet werden soll, besteht somit aus folgenden Merkmalen, die sich in ähnlicher Form auch bei Nasimi Aghayev finden (vgl. Aghayev 2007: 4):

(1) Es handelt sich hierbei um eine Maßnahme, die von einem Staat, einer Staatengruppe bzw. -koalition oder einer internationalen Organisation durchgeführt wird, da es sich hierbei um Völkerrechtssubjekte handelt. Privatpersonen können nur dann eine Intervention im völkerrechtlichen Sinne verursachen, wenn die Handlung einem Staat zugerechnet werden kann, etwa, wenn ein Staat die entsprechende Person in finanzieller, logistischer oder anderer Hinsicht unterstützt.
(2) Es handelt sich hierbei um einen Eingriff in die inneren Angelegenheiten eines Staates, die aufgrund der Tatsache, dass sie der staatlichen Regelungsmacht vorbehalten sind, auch als domaine réservé bezeichnet werden (vgl. Köngeter 2008). Doch was genau sind die inneren Angelegenheiten? Ernst-Otto Czempiel zufolge ist damit nicht die Regierung des betroffenen Staates, sondern vielmehr dessen Herrschaftssystem gemeint, welches als die dynamische Beziehung zwischen dem politischen System und seinem gesellschaftlichen Umfeld verstanden wird (Czempiel 2000: 5).
(3) Eine Intervention ist stets gekennzeichnet durch den Einsatz militärischer Gewalt. In Bezug auf die behandelte Thematik bedeutet dies: Der Einsatz ziviler Hilfsorganisationen, die etwa im Rahmen von Hungerkatastrophen Nahrungsmittellieferungen an die leidende Bevölkerung verteilen, wird somit nicht als humanitäre Intervention eingestuft. Zwar handelt es sich dabei ebenfalls um einen Eingriff in die internen Angelegenheiten eines Staates, jedoch wird hier keine Waffengewalt eingesetzt (vgl. Hinsch/Janssen 2006: 31).
(4) Interventionen erfolgen ohne Zustimmung der Regierung des betroffenen Staates. Liegt eine Zustimmung oder sogar Aufforderung des intervenierten Staates vor, spricht man nicht von einer Intervention im klassischen Sinne, sondern von einer „erbetenen Intervention“, welche völkerrechtlich gesehen eher unproblematisch ist (vgl. Woyke 2000: 225f). Oft findet sich in Definitionen des Interventionsbegriffes der Aspekt, dass eine Humanitäre Intervention grundsätzlich gegen den Willen der Regierung des intervenierten Staates stattfindet. Ich stehe dieser Formulierung allerdings kritisch gegenüber, da gerade in Zeiten der Zunahme von zerfallenden Staaten (failed states) und der damit verbundenen Fragmentierung der Konfliktparteien unklar ist, welche der Akteure überhaupt Anspruch auf den Status der legitimen Regierung erheben kann. Daher muss man auch dann von einer Intervention sprechen können, wenn keine Regierung existent ist, gegen deren Willen interveniert wird, wie etwa in Somalia 1992. Aus diesem Grund verwende ich hier den Terminus „ohne Zustimmung“ anstelle von „gegen den Willen“. Eine ähnliche Kritik an diesem Aspekt findet sich bei Wilfried Hinsch und Dieter Janssen (vgl. Hinsch/Janssen 2006: 32).
(5) Mit der Intervention ist ferner die Absicht verbunden, auf die, aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker resultierende, Entscheidungsfreiheit des betroffenen Staates Einfluss zu nehmen und diesen zu einer Handlung beziehungsweise der Unterlassung einer Handlung zu bewegen.

Nachdem nun die Merkmale einer Intervention hinreichend geklärt sind, muss eine nähere Bestimmung des Humanitären Charakters einer Intervention folgen. Dieser Begriff ist terminologisch äußerst unklar und unterliegt keinem einheitlichen Verständnis. Was ist also gemeint, wenn davon gesprochen wird, dass eine Intervention als eine Humanitäre zu klassifizieren ist? Eine mögliche Definition liefert das Internationale Rote Kreuz, die den Terminus „humanitär“ beschreibt als „action intended zu alleviate the suffering of the victims“ (Ryniker 2001: 529).

Es geht also im Kern darum, Individuen in einem fremden Staat vor der existenziellen Bedrohung und der massiven Verletzung ihrer Menschenrechte zu schützen. Diejenigen, zu deren Gunsten interveniert wird, sind dabei allerdings nicht die Staatsangehörigen des intervenierenden Staates, sondern die einheimische Bevölkerung (vgl. Stelter 2007: 267). Militäreinsätze zum Schutz eigener Staatsbürger im Ausland, wie etwa der Einsatz der GSG-

9 zur Befreiung deutscher Geiseln aus der Gewalt palästinensischer Terroristen in Mogadischu 1977 oder der (fehlgeschlagene) Versuch der Rettung der als Geiseln gehaltenen Mitarbeiter der US-Botschaft in Teheran 1980, fallen nicht unter den Begriff der Humanitären Intervention, sondern stellen eine eigene „Kategorie“ der Intervention dar die hier nicht näher untersucht werden soll (vgl. Hinsch/Janssen 2006: 31).

Vor dem Hintergrund der aufgeführten Merkmale, schlage ich folgende Definition für den Begriff der Humanitären Intervention vor:

Der Begriff der Humanitären Intervention beschreibt die Anwendung militärischer Gewalt durch einen Staat, eine Koalition von Staaten oder eine Internationale Organisation auf dem Hoheitsgebiet eines fremden Staates ohne Zustimmung von dessen Regierung mit dem Ziel, dort massive Verletzungen der Menschenrechte zu unterbinden, beziehungsweise zu verhindern.

3. Völkerrechtliche Grundlagen

Im Folgenden sollen diejenigen völkerrechtlichen Grundlagen untersucht werden, die für das Konzept der Humanitären Intervention von Bedeutung sind. Die Charta der Vereinten Nationen, die, schon allein aufgrund der Tatsache, dass die meisten Staaten der Erde Mitglieder in dieser Organisation sind, die am meisten verbreitete Quelle des Völkervertragsrechtes darstellt, steht bei der folgenden Betrachtung im Zentrum, es werden aber ergänzend auch weitere völkerrechtliche Dokumente einbezogen. Aber auch das Völkergewohnheitsrecht, welches nach dem Statut des internationalen Gerichtshofes (IGH) neben den völkerrechtlichen Verträgen ebenfalls zu den wesentlichen Völkerrechtsquellen zählt (vgl. Herdegen 2000: 105) ist im Zusammenhang mit der Frage nach der völkerrechtlichen Zulässigkeit Humanitärer Interventionen von zentraler Bedeutung.

Die wesentlichen völkerrechtlichen Grundsätze, die in Bezug auf die Thematik Relevanz besitzen und die auf den ersten Blick in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen sind das Gewalt- und das Interventionsverbot auf der einen und der Schutz der Menschenrechte auf der anderen Seite. Sie sollen im Folgenden nacheinander erläutert werden.

3.1. Das Gewalt- und Interventionsverbot

In der UN-Charta sind zwei Grundsätze von besonderer Bedeutung für das Konzept der Humanitären Intervention, die zusammen gewissermaßen die Grundlage des internationalen Rechts bilden: Das allgemeine Gewaltverbot gemäß Art.2 Abs.4 und das Interventionsverbot gemäß Art.2 Abs.7.2

Der Art.2 Abs.4 stellt dabei den zentralen Grundsatz im Zusammenhang mit der behandelten Problematik dar und gilt auch als „tragender Grundpfeiler der Vereinten Nationen und der gesamten internationalen Ordnung“ (Dörr 2004: 14). Dieses Verbot jeglicher Androhung und Anwendung von Gewalt ist als Weiterentwicklung früherer Versuche zur Beschränkung des Kriegsführungsrechts, wie etwa dem Locarno-Pakt von 1926 oder dem Briand-Kellogg-Pakt von 1928 zu sehen (vgl. Horn 2005: 21). Jeder Mitgliedsstaat verpflichtet sich demnach, in den Beziehungen zu anderen Staaten weder mit Gewalt zu drohen, noch diese anzuwenden. Der Gewaltbegriff ist dabei relativ weit ausgelegt und nicht nur als reines Kriegsverbot zu betrachten, sodass auch Formen der Gewaltanwendung darunter fallen, die mit dem Begriff

„short of war“ bezeichnet werden (vgl. Schindler/Hailbronner 1986:13). Konkret gemeint ist damit beispielsweise die Verletzung internationaler Grenzen, die Gründung beziehungsweise Unterstützung der Gründung irregulärer Streitkräfte, die in ein fremdes Hoheitsgebiet einzufallen gedenken oder die Anstiftung von Bürgerkriegs- oder Terrorakten in einem anderen Staat (vgl. Gareis/Varwick 2007: 91).

Die UN-Charta legt in Bezug auf das Gewaltverbot nur zwei Ausnahmen fest, in denen die Anwendung von militärischer Gewalt erlaubt ist.³

Die erste Ausnahme besteht im Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung gemäß Art.51 im Falle eines „bewaffneten Angriffes“. Der Staat darf sich entweder selber verteidigen, oder, wenn er dazu nicht in der Lage ist, Verbündete Staaten oder Organisationen (wie beispielsweise die NATO) zur Hilfe rufen (vgl. Gareis/Varwick 2007: 94f).

Die legitime Gewaltanwendung im Rahmen vom Sicherheitsrat beschlossener militärischer Zwangsmaßnahmen gemäß Art.42 des Kapitel VII, die auf dem Gedanken der kollektiven Sicherheit beruht, bildet die zweite Ausnahme vom Gewaltverbot. Die Vorraussetzung für die Einleitung Maßnahmen nach Kapitel VII bildet der Art.39 nach dem der Sicherheitsrat zunächst mit einem Quorum von neun Stimmen, inklusive aller ständigen Mitglieder feststellen muss, ob eine Friedensbedrohung, ein Friedensbruch oder eine Angriffshandlung vorliegt (vgl. Gareis/Varwick 2007: 107). Erst dann wird aus einem Konflikt eine internationale Angelegenheit auf die mit militärischen Maßnahmen nach Kapitel VII reagiert werden darf. Angesichts der Tatsache, dass der Sicherheitsrat nicht über eine eigene Armee verfügt, kann er lediglich die Mitgliedsstaaten zum Eingreifen autorisieren, verpflichten kann er sie jedoch nicht (vgl. Hilger 2005: 53). Hat der Sicherheitsrat eine Art.39 entsprechende Feststellung getroffen, kann er eine Reihe von Maßnahmen ergreifen, die von der Empfehlung an die Konfliktparteien, die Kampfhandlungen einzustellen (Art.40) über die Anordnung von Sanktionsmaßnahmen beispielsweise wirtschaftlicher oder diplomatischer Art (Art.41) bis hin zu den angesprochenen militärischen Zwangsmaßnahmen (Art.42) reichen. Dabei schreibt die Charta zwar keine „Reihenfolge“ der Ergreifung der verschiedenen Maßnahmen vor, sodass es im Ermessensspielraum des Sicherheitsrates liegt, ob er zunächst „weiche“ oder direkt militärische Maßnahmen beschließt, gleichwohl muss aber die Eignung und die Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel beachtet werden (vgl. Gareis/Varwick 2007: 109)

Aufgrund der Tatsache, dass das Gewaltverbot von allen Staaten als wesentliche Richtschnur ihres außenpolitischen Handelns anerkannt wurde, hat es inzwischen auch völkergewohnheitsrechtliche Geltung erlangt. Dies wurde im Übrigen auch im Nicaragua- Urteil des Internationalen Gerichtshofes von 1986⁴ bestätigt. Darüber hinaus zählt es zu den ius-cogens -Regeln⁵ des Völkerrechts, die angesichts ihrer Bedeutung für die Staatengemeinschaft für alle Staaten verbindlich sind und von denen unter keinen Umständen abgewichen werden darf (vgl. Dörr 2004: 14).

[...]

¹ Siehe Abb.1 im Anhang

² Zum genauen Wortlaut aller in dieser Arbeit angesprochenen Artikel der UN-Charta siehe Anhang

³ Eine dritte Ausnahme, die jedoch mittlerweile obsolet geworden ist, besteht in der so genannten Feindstaatenklausel (Art. 53 und Art.107), nach der Gewaltanwendung beispielsweise in Form präventiver Zwangmaßnahmen gegen diejenigen Staaten, die während des zweiten Weltkrieges Feind der Unterzeichnung der UN-Charta gewesen waren (namentlich Deutschland, Bulgarien, Finnland, Italien, Japan, Rumänien und Ungarn) ohne explizite Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates erfolgen darf.

⁴ Damals hatte Nicaragua die USA aufgrund deren Intervention in den nicaraguanischen Bürgerkrieg verklagt, weshalb die Vereinigten Staaten vom Internationalen Gerichtshof wegen illegaler Gewaltanwendung und Einmischung in innere Angelegenheiten eines souveränen Staates verurteilt wurden

⁵ ius cogens = zwingendes Recht (lat.)