Neuerungen im Arbeitszeitgesetz, das neue Tarifrecht und die Bedeutung für die soziale Arbeit

Inhalt

Einleitung

1 Historische Entwicklung der Arbeitszeit

2 Arbeitszeitgesetz (ArbZG)
2.1 Der Acht- Stunden- Tag des ArbZG
2.2 Die tarifliche Normalarbeitszeit
2.3 Die Problematik der Überstunden
2.4 Arbeitsfreie Zeit = Freizeit

3 Unterscheidung zwischen flexibler und starrer Arbeitszeit
3.1 Flexible Arbeitszeit
3.2 Starre Arbeitszeit

4 Arbeitszeitflexibilisierung in der Praxis und zu berücksichtigende Normen
4.1 Arbeitszeitgestaltung abweichend vom Arbeitszeitgesetz
4.2 Ziele der Arbeitszeitflexibilisierung
4.2.1 Flexibilisierung im Arbeitnehmerinteresse
4.2.2 Flexibilisierung im Arbeitgeberinteresse
4.3 Mischformen
4.4 Mögliche Auswirkungen flexibler Arbeitsszeitmodelle auf Personalplanung
4.5 Personalentwicklung als ein Feld von Modernisierung der Bundesverwaltung

5. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Wir haben im Wintersemester 05/06 ihre Veranstaltung mit dem Titel „Grundlagen der sozialen Sicherung der BRD und das System Sozialer Leistung: Arbeitslosigkeit, Beschäftigungsförderung und moderne Dienstleistungen am Arbeitplatz“ besucht. Sie sprachen in einem der ersten Seminare im Zusammenhang mit der „historischen Entwicklung von Arbeit“ über „die“ lange Existenz der „Utopie des Schlaraffenlandes in der Gesellschaft“.

„Im Bezug auf Arbeitnehmer wäre diese Utopie die der Freizeitgesellschaft“, so ihre sinngemäße Aussage. In einem weiteren Seminar belegten sie uns an Hand von Statistiken, dass die Arbeitszeit sich im Laufe der Jahre immer weiter reduziert hat.

Zum Thema Arbeitszeit haben wir basierend auf unsere Berufserfahrung bereits einige fachliche Gedanken, die aus unseren Diskussionen untereinander stammen. Wir möchten diese nun in der Einleitung ausführlich vorstellen.

Wir sind beide in der Kinder- und Jugendhilfe tätig und waren dementsprechend sehr verwundert über die Ergebnisse der Statistiken bezüglich der Arbeitszeitreduzierung. Bekannt ist, dass sich die Arbeitszeit in diesem Bereich stapelt und in den letzten Jahren das Phänomen des Burnout in Sozialberufen zunehmend thematisiert wurde (unter anderem Neubauer 1996, S.95in Trube). Nicht umsonst sieht das weit reichende Aufgabengebiet der Personal- und Organisationsentwicklung für die örtliche Sozialverwaltung als einen Aspekt auch das Stress- und Burnout- Management vor (vgl. Trube 2001, S.113 ff).

Die Soziale Arbeit hat sich zu einem bedeutsamen Arbeitsmarkt entwickelt und einen wichtigen Platz in der Wirtschaft eingenommen. Der größte Arbeitgeber ist nach wie vor die Kirche, doch haben sich bereits viele privat-gewerbliche Unternehmen durchgesetzt. Durch die Finanzierungsengpässe geht die Soziale Arbeit in einen Dienstleistungssektor über, der die Struktur eines Wettbewerbes zulässt. Der Arbeitsbereich ist nicht mehr nur die Krankenpflege, sondern umfasst auch Präventionsmaßnahmen und viele andere Bereiche.

Pädagogen und Sozialpädagogen haben, so unsere Erfahrung, auch weiterhin die Verantwortung für das Wohl ihrer Klienten zu tragen und sind Bezugspersonen für diese.

Durch die „Neue Steuerung“, das erhöhte Qualität- und Management- Denken und die damit verbundenen Änderungen hinsichtlich der Kundenorientierung, wird von den Arbeitnehmern im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe immer mehr Transparenz, Qualität und überprüfbare

Leistung, die aus der Zusammenarbeit mit Menschen (Klienten) resultieren soll, erwartet. Bisher ist unklar, was als valider Indikator für die Nachhaltigkeit der Hilfen zur Erziehung gelten kann, ob dieser messbar wird und inwieweit das ggf. gemessene Ergebnis auch dem Erfolg der Arbeit zurechenbar ist (Trube 2001).

In unserer Gesellschaft werden Güter und Dienstleistungen ge- und verbraucht, um vorhandene Bedürfnisse zu befriedigen. Diese Problematik sehen wir sehr kritisch, da sie das Thema „Produktbildung“ und „Controlling“ angeht. Sozialhilfe und Sozialverwaltung befinden sich im Umbruch. Der enorme Aufgabenzuwachs (z.B. durch die Arbeitslosigkeit), die Veränderungen in zentralen Rechtsnormen (z.B. die Vertragsoption für Leistungen) und nicht zuletzt auch die Einführung ökonomisierter Steuerungsmodelle in der gesamten Kommunalverwaltung (wie etwa Budgetierung und Controlling) haben vielerorts die Organisationsfrage radikal neu gestellt. Wo gilt es einerseits an den bewährten Strukturen und Verfahren festzuhalten? Wo können andererseits innovative Ansätze im Bereich von Aufbauorganisationen (etwa Sozialbüros) oder auch von Ablauforganisationen (z.B. Case- Management) hilfreich sein?

Das Leitbild des „aktivierenden Staates“ zielt auf eine neue Aufgabenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft. Merkmal des aktivierenden Staates, der das Leitbild der Verwaltungsorganisation des Bundes seit 1998 kennzeichnet, ist dass Bürger, Bürgerinnen und andere Adressaten mehr Freiräume nutzen können sollen, um selbstverantwortlich zu handeln und sich aktiv an gesellschaftlichen Entwicklungen zu beteiligen, also Qualität und Effizienz von staatlichen Dienstleistungen mit zu gestalten (Kultur im Sinne eines „Good Governance“ Verantwortung zu teilen). Das bringt Vorteile für die Einzelnen und das staatliche Gemeinwesen insgesamt, da der Staat seine Kernaufgaben besser wahrnehmen kann. Der Staat wird unter diesem Leitbild zum Förderer und Forderer.

Der Bereich der Personalentwicklung ist ein Bereich, welcher in die Veränderungsprozesse bei der Modernisierung der Bundesverwaltung einfließt und auf den wir in dieser Arbeit eingehen werden.

Knapp zwei Monate vor In- Kraft- Treten des neuen Arbeitszeitgesetzes streiten sich Klinikärzte und Krankenhäuser weiter um die Anrechnung von Bereitschaftsdiensten auf die Arbeitszeiten. Wissenswert hierzu ist, dass der Bereitschaftsdienst im Gesundheitswesen nach europäischem Recht als Arbeitszeit gilt und nach deutschem Recht als Ruhezeit. Das Bundesarbeitsgericht fordert zum wiederholten Male, europäisches in nationales Recht umzusetzen. Am 03.11.2005 warnte die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) vor einem Personalnotstand und forderte die künftige Bundesregierung auf, die zum Jahresende auslaufende Übergangsregelung für die Brüsseler EU-Vorgabe erneut um zwei Jahre zu verlängern. Unserer Meinung nach scheint es viele Unklarheiten und verschiedene Meinungen zum Thema „neues Arbeitszeitgesetz“ zu geben.

Als Arbeitnehmer im Sozialberuf verfolgen wir mit Spannung die Änderungen im Arbeitszeitgesetz (Zeitungen, n-TV, Internet, Gesetzestexte), da diese Einfluss auf unsere Arbeit nehmen werden. Besonders interessant erscheint uns in diesem Zusammenhang, dass mit dem neuen TVÖD eine leistungsorientierte Bezahlung in Kraft treten soll. Dies erscheint uns bisher bedenklich, da, wie oben beschrieben, die Nachhaltigkeit der Leistung in Sozialberufen bislang über keinen messbaren Indikatoren überprüft werden kann.

Die „Flexibilisierung von Arbeitszeit“ durch neue Modelle, die dazu beitragen, dass Ressourcen genutzt und Arbeitszeit auch in Sozialberufen reduziert werden (Annäherung an ArbZG), würde in unserem Interesse als Arbeitnehmerinnen der Kinder- und Jugendhilfe liegen.

Um einen Überblick über die möglichen Formen flexibler Arbeitszeit und deren Aktualität zu erhalten, scheint es uns erforderlich, die historische Entwicklung der Arbeitszeit im Blickwinkel auf die Reduzierung und den Begriff „Arbeitszeitflexibilisierung“ herauszuarbeiten, zwischen starrer und flexibler Arbeitszeit zu unterscheiden, offene Fragen zum ArbZG zu formulieren und somit auf verschiedene Problematiken in der praktischen Umsetzung hinzuweisen. Des Weiteren werden wir uns mit den Eckdaten des TVöD befassen (da es zu umfassend ist, um es im Rahmen dieser Hausarbeit erschöpfend zu behandeln) und uns zum Abschluss anschauen, inwieweit das TVöD als ein Beitrag der Modernisierung der Bundesverwaltung zu sehen ist. Hierbei beziehen wir uns auf die hier in der Einleitung benannten Gedanken und geben eine kurze Stellungnahme zum TVÖD ab.

1. Historische Entwicklung der Arbeitszeit

Die Durchsetzung einer menschenwürdigen Arbeitszeit nahm viele Jahrhunderte der Entwicklung in Anspruch und ist dementsprechend umschweifend in der Literatur vertreten. Wir möchten an dieser Stelle darauf hinweisen, dass das Thema Arbeitszeit anscheinend zu jeder Zeit für Arbeitgeber und Arbeitnehmer von Interesse ist und sich dauerhaft in einem

Entwicklungsprozess befindet. Wir tragen im Folgenden einige Eckdaten und Informationen zusammen, die uns wichtig erschienen:

Zusammenfassung der vorindustriellen Zeit: Das Altertum:

Die Sklavenwirtschaft herrschte.

Das Mittelalter:

Kannte die Familien- und Handwerkerarbeit.

Es gab also keine genaue Arbeitszeitregelung. Arbeit wurde nach Bedarf und Notwendigkeit erledigt. Die menschliche Arbeitszeit wurde vor allem durch einen von Sonnenauf- und - untergang bestimmten Tagesablauf geregelt. Somit entstanden pro Tag einschließlich kurzer Pause Arbeitszeiten zwischen 14 und 16 Stunden.¹ Der Sonntag war durch das christliche Gebot Ruhetag und unterbrach somit, wie die im Zuge der Reformation immer weniger werdenden kirchlichen und weltlichen Feiertage, die Arbeitswoche.

Im Zuge des Industriezeitalters begann der heutige Arbeitsschutz. Die Maschinen und das investierte Kapital sollten zu Beginn möglichst umfassend ausgenutzt werden und somit kam es zunächst zu einer drastischen Erhöhung der Arbeitszeit. Von 1800 bis 1860 stieg die Arbeitszeit von etwa 60 Stunden pro Woche auf bis zu 85 Stunden pro Woche an. Der erste Rückgang der Arbeitszeit auf wöchentliche 78 Stunden kam zwischen 1860 und 1870 zu Stande²

England industrialisierte sich früher, als die kontinentaleuropäischen Staaten und erließ zwischen 1802 und 1833 fünf Gesetze zur Beschränkung der Arbeitszeit, die jedoch wirkungslos blieben, da es keine Behörde gab, welche die Einhaltung überwachte.³

Der „moral and health act“ begrenzte die regelmäßige tägliche Arbeitszeit auf zwölf Stunden. Den ersten Schritt nach vorne brachte ein Gesetz von 1833, welches die Kinderarbeit unter 9 Jahren verbot und ab 9 Jahren zeitlich beschränkte. 1844 wurden Frauen den Jugendlichen zwischen 13 und 18 Jahren arbeitszeitrechtlich gleichgestellt, für Männer änderte sich in dieser Zeit nichts. Im Verlauf des 19. Jahrhunderts folgten auch in anderen europäischen

Ländern gesetzliche Regelungen der Arbeitszeit und Schutzbestimmungen für Kinder, Jugendliche und Frauen.

Ähnlich langsam vollzog sich der Fortschritt in Deutschland (1850 etwa 14 Stunden pro Tag, 1875 etwa 12 und zur Jahrhundertwende etwa 10,5 Stunden pro Tag).

Vorreiter für die Arbeitszeitverkürzung war die Carl-Zeiss-Stiftung in Jena mit 11,75 Stunden pro Tag. 1900 wurde erstmals der Acht-Stunden-Tag eingeführt. Unternehmensleitungen kamen zu der Erkenntnis, dass bei kürzerer Arbeitszeit intensiver gearbeitet und hierdurch das vorherige Arbeitergebnis übertroffen wird. Bis zum ersten Weltkrieg wurde die durchschnittliche Arbeitszeit auf 9,5 Stunden täglich reduziert. Einen ersten großen Durchbruch und Maßstäbe, die bis in die Gegenwart gültig sind, brachte die November- Revolution von 1918. Hier wurde allerdings nicht, wie heute, die Fünf-, sondern die Sechs- Tage- Woche zugrunde gelegt. Die erhöhten Arbeitszeiten während des ersten Weltkrieges wurden nicht widerspruchslos hingenommen.

Das Stinnes-Legyen-Abkommen⁴ (18. November 1918):

Es stellte eine wichtige Etappe auf dem Weg zur Arbeitszeitverkürzung dar. Basierend auf dieses Abkommen wurde die Zentralarbeitgemeinschaft der industriellen und gewerblichen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Deutschlands gegründet. Mit der Einführung des Acht- Stunden-Tages war das Deutsche Reich der internationalen Entwicklung zum Teil vorausgeeilt.

Das Washingtoner Abkommen:

Auf internationaler Ebene wurde am 28.November 1919 in Washington auf der ersten Konferenz der Internationalen Arbeitorganisation (IAO, Gründung durch Versailler Vertrag vom 28.06.1919) die Einführung des Acht-Stunden-Tages beziehungsweise der 48- Stundenwoche beschlossen.⁵

Die Arbeitszeitordnung (AZO) von 1938 beschränkte die Arbeitszeit auf 48 Stunden pro Woche. Der Jugendschutz wurde aus der AZO zugunsten eines Jugendschutzgesetzes, welches die Arbeit für Kinder unter 14 Jahren verbot, ausgegliedert.

Im Laufe des Zweiten Weltkrieges änderten sich die Handlungsbedingungen der Arbeiterbewegung grundlegend. Es kam zur Zerschlagung der Gewerkschaften und zum Verbot der Arbeiterparteien. In der Industrie, vor allem der Rüstungsindustrie, stieg wegen der wirtschaftlichen Erholung die Arbeitszeit von 41,5 Stunden (1932) auf 47,9 Stunden (1938). 1939 wurde die AZO vorläufig aufgehoben. Die Arbeitszeit stieg wieder an auf 50,1 Stunden (1941) pro Woche, nahm aber bis 1944 wieder auf 48,3 Stunden ab.

In den Jahren vom Ende des zweiten Weltkrieges bis in die siebziger wurde die gesetzlich bestimmte Arbeitszeit durch tarifliche Vereinbarungen immer weiter verkürzt. Gleichzeitig erfolgte schrittweise eine Verlängerung des Jahresurlaubes und eine Verkürzung der Lebensarbeitszeit durch die Einführung der flexiblen Altersgrenze ab dem 63. Lebensjahr. Bereits 1967 führte die Messerschmidt- Bölkow- Blohm GmbH gleitende Arbeitszeit ein und weckte somit das Interesse für eine flexible Gestaltung der Arbeitszeit.⁶

Ziel der Gewerkschaftsabkommen in den achtziger Jahren war eine weitere Verkürzung der Arbeitszeit auf 35 Stunden pro Woche. Mit dem Abschluss des richtungweisenden Tarifvertrages für die Metallindustrie im Jahr 1984 (Leber- Rüthers- Kompromiss) wurde als beschäftigungspolitischer Beitrag die wöchentliche Arbeitszeit auf 38,5 Stunden verkürzt. Auch wurde hier ein bestimmtes Arbeitsvolumen für Vollzeitbeschäftigte festgelegt, das von Arbeitgeber und Betriebsrat auf die Arbeitnehmer zu verteilen war. Die Arbeitszeit wurde differenziert, da für die Arbeitnehmer innerhalb einer bestimmten Spanne eine verschieden lange regelmäßige Arbeitszeit festgelegt wurde.

Die Arbeitszeit wurde so verteilt, dass die Betriebszeit nicht eingeschränkt wurde, sondern zur Verbesserung der Kapitalnutzung erhöht werden konnte (Arbeitszeitflexibilisierung).

Die bis 1994 gültige Arbeitszeitordnung (AZO) aus dem Jahr 1938, schrieb im Wesentlichen den Rechtszustand fort, der 1923 erreicht war.⁷

An dieser Stelle beginnen wir, uns detaillierter mit dem Arbeitszeitgesetz zu befassen, um später den aktuellen Stand zu erfassen. Des Weiteren unterscheiden wir die Begriffe „flexible Arbeitszeit“ und „Arbeitszeitflexibilisierung“ und gehen auf die weitere Entwicklung im Bereich der Industrie nicht ein.

Wir stimmen bei der historischen Betrachtung der Entwicklung von Arbeitszeit mit der These aus dem in der Einleitung benannten Seminars „Die Utopie des Schlaraffenlandes scheint ein Ziel der Menschen zu sein. Unsere Gesellschaft scheint das Ziel zu haben, eine

Freizeitgesellschaft zu sein.“, überein. Fakt ist, dass zur Durchsetzung von menschenwürdigen Arbeitszeiten auch die Planung von Freizeit (Ruhepausen, Regeneration) gehört und das Streben nach „arbeitsfreier“ Zeit somit historisch belegt zur Arbeitszeitreduzierung führte (was uns im Seminar bereits statistisch belegt wurde).

Uns stellt sich nun also die Frage nach Begriffsdefinitionen: Was ist….

… Arbeitszeit?

…arbeitsfreie Zeit?

…Freizeit?

… Ruhezeit?

… Arbeitszeitgesetz?

Wir stellen im folgenden Definition aus dem juristischen und wirtschaftlichen Bereich dar, erklären und bewerten diese teilweise nach unserem Verständnis.

2. Arbeitszeitgesetz (ArbZG)

Laut gesetzlicher Bestimmung ist Arbeitszeit die Zeit vom Beginn bis zum Ende der Arbeit ohne Ruhepausen⁸, die durch Tarifvertrag, Betriebsvereinbarung oder Arbeitsvertrag geregelt wird. Das ArbZG, welches seit dem 1.7.1994 gültig ist, löste die bis dahin geltende Arbeitszeitordnung von 1938 ab, und setzt den Rahmen dafür, wann und wie lange Arbeitnehmer höchstens arbeiten dürfen.

Unterschieden werden tarifliche Arbeitszeit (z.B. Wochenarbeitszeit), tatsächlich geleistete Arbeitszeit (mit Überstunden) und bezahlte Arbeitszeit, die auch Urlaubs-, Krankheits- und Feiertage einschließt.⁹ Der Zweck des Gesetzes ist es, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeitszeitgestaltung zu gewährleisten, die Rahmenbedingungen für flexible Arbeitszeit zu verbessern und den Sonntag, sowie staatlich anerkannte Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und „seelischen Erhebung der Arbeitnehmer“ zu schützen (ArbZG,14. Auflage 2004, §1).

§3 ArbZG ordnet kurz und deutlich folgende Grundsatzbestimmung an:

„Die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer darf acht Stunden nicht überschreiten. …“

So gelesen entsteht schnell ein falsches Bild. Wir widmen uns nun also beispielhaft verschiedenen Durchbrechungen, Ausnahmen und Abschwächungen dieser Grundsatzbestimmung und kommen auf die Höchstdauer der Arbeitszeit zu sprechen.

2.1 Der Acht- Stunden- Tag des ArbZG

Bereits in § 3 Satz 2 ArbZG ist festgehalten, dass eine Ausdehnung auf zehn Stunden jederzeit zulässig ist, wenn innerhalb eines Ausgleichzeitraumes von sechs Monaten oder 24 Wochen ein Durchschnitt von 8 Stunden werktäglich erreicht wird.

Rechtlich möglich ist es also, wie uns aus der Arbeit in der Kinder- und Jugendhilfe bekannt ist, z.B. drei Wochen lang jeweils 60 Stunden zu arbeiten, wenn innerhalb des kommenden halben Jahres, oder im halben Jahr zuvor lediglich 36 Stunden gearbeitet wurden.

Somit gibt es den realen Acht- Stunden-Tag und den statistischen (den errechneten). Wir arbeiten mit dem statistischen Acht-Stunden-Tag und fragen uns an dieser Stelle bereits, welche Ausnahmen es im Arbeitszeitgesetz gibt und wie eine Obergrenze festgelegt wird. Das Arbeitszeitgesetz bietet unseren Arbeitgebern eine Richtlinie, sieht aber mögliche Abweichungen durch Tarifverträge vor. Unserer Meinung nach bestimmt sich die betriebliche Praxis also weniger nach dem ArbZG und mehr nach tariflichen Vorschriften.

Laut §7 Abs.1 Nr.1 ArbZG ist durch einen Tarifvertrag eine Abweichung von §3 ArbZG insofern zulässig, als das die Arbeitszeit über zehn Stunden werktäglich hinaus gehen kann,

„wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst fällt,…“. §7 Abs.2 Nr.1 und 3 sagen aus, dass die Ruhezeiten dem Dienst entsprechend angepasst werden können und die in §3 (auch §§4,5) festgehaltenen Regelungen bei der Behandlung, Pflege und Betreuung von Personen der Eigenart dieser Tätigkeit und zum Wohl der Personen entsprechend angepasst werden können, wenn der Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer durch einen entsprechenden Zeitausgleich gewährleistet wird.

Bei der weiteren Betrachtung der Gesetzestexte entsteht der Eindruck, dass es für den sozialen Bereich rechtlich keine Obergrenzen der Arbeitszeit gibt (§§7 Abs.4, 14, 15).

[...]

¹ Schneider, M., Streit um Arbeitszeit,1984, S.21

² Schneider, M., Streit um Arbeitszeit, 1984, S.22

³ Däubler, W., Arbeitsrecht, 5. Auflage, 2004, S.178

⁴ Abgedruckt u.a. in: Feldmann, Industrie und Gewerkschaften 1918-1924,1985; S.135ff.

⁵ Schneider, M., Streit um Arbeitszeit, 1984, S.103

⁶ Glaubrecht/Wagner/Zander, Arbeitszeit im Wandel- Neue Formen der Arbeitszeitgestaltung,1988, S.189

⁷ Däubler, W., Arbeitrecht, 5. Auflage, 2004, S.179

⁸ Neumann, D., Arbeitszeitgesetz,14.Auflage, 2004, vergl.§2 Absatz 1-5

⁹ Das Lexikon der Wirtschaft. Grundlegendes Wissen von A-Z. 2.Auflage Mannheim: Bibliographisches Institut& F.A. Brockhaus 2004. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2004