Die strukturelle Kopplung von Politik und Recht - Demonstriert am Beispiel des Verfassungsstreits um das Luftsicherheitsgesetz der Bundesregierung

Inhaltsverzeichnis

Abstract

1. Einleitung

2. Strukturelle Kopplung
2.1 Operative Geschlossenheit und Autopoiesis
2.2 Mechanismen struktureller Kopplung
2.3 Die strukturelle Kopplung von Politik und Recht
2.3.1 Das politische System
2.3.2 Das Rechtssystem
2.3.3 Die strukturelle Kopplung beider Systeme

3. Der Streit um das Luftsicherheitsgesetz als Beispiel
3.1 Der Streit im Überblick
3.2 Der Streit aus systemtheoretischer Perspektive

4. Fazit

5. Quellenverzeichnis

6. Erklärung

Abstract

Mit dieser Arbeit wird versucht zu erfassen, was die Funktion der strukturellen Kopplung von politischem System und Rechtssystem darstellt, indem auf das Beispiel des deutschen Verfassungsstreites um das Luftsicherheitsgesetz, der sich zwischen Bundesregierung und Opposition zutrug, rekurriert wird. Dieses Beispiel macht den zunächst abstrakt scheinenden systemtheoretischen Begriff der „strukturellen Kopplung“ plastisch und zeigt auf, welch hohe Bedeutung er auch für aktuelle tagespolitische Fragen besitzt – und dies längst nicht nur für Fragen von Politik und Wirtschaft, sondern auch in der Beziehung der Politik zu anderen Funktionssystemen wie eben dem Recht.

1. Einleitung

Demjenigen, der das erste Mal mit systemtheoretischen Modellen und Begrifflichkeiten konfrontiert wird, dem erscheinen diese zunächst eher abstrakt und sehr theoretisch, und nicht zuletzt denen, die der klassischen politikwissenschaftlichen Schule entstammen. Dass die systemtheoretische Konzeption aber eben nicht nur ein nebulöses Etwas darstellt, sondern eine überaus tagespolitische Relevanz besitzt, wird am besten klar, wenn man einmal versucht, sie auf aktuelle politische Fragen, Prozesse und Strukturen anzuwenden.

Das, was Niklas Luhmann mit der „strukturellen Kopplung“ bezeichnet, ist ein essenzielles Element dessen, was den spezifisch politikwissenschaftlichen Wert der Systemtheorie ausmacht: Das Verhältnis eines Funktionssystems zu einem anderen, hier insbesondere das Verhältnis des Funktionssystems Politik zu den anderen Funktionssystemen, ist letztlich der Kern jeder politischen Debatte. Eine politische Diskussion über Maßnahmenpakete gegen Arbeitslosigkeit kann nur über die strukturelle Kopplung von Politik und Wirtschaft zustande kommen. Eine Debatte über die Gesundheitsreform wird erst über die strukturelle Kopplung von Politik und Gesundheitssystem begründet. Die Beispiele sind ewig fortführbar. Es wird deutlich: Es handelt sich bei der besagten Konzeption um nichts Abstraktes, sondern um etwas hoch Konkretes und Aktuelles.

Diese Arbeit beschäftigt sich mit der strukturellen Kopplung von Politik und Recht und soll die Frage beantworten, welche Funktion diese erfüllt. Um zu zeigen, dass sie in der politischen Debatte ebenso relevant ist wie strukturelle Kopplungen der Politik mit anderen Funktionssystemen, wurde das Beispiel des Streites um das Luftsicherheitsgesetz gewählt, mit welchem die frühere rot-grüne Bundesregierung auf die terroristische Bedrohung durch entführte Flugzeuge reagiert hatte. Der besagte Streit zeigt in seinem Ablauf auf exemplarische Weise auf, wie die Funktionssysteme Politik und Recht über die strukturelle Kopplung der Verfassung das jeweils andere System beobachten, sich von ihm irritieren lassen, ihre eigenen Operationen verändern und somit neue politische und rechtliche Realitäten entstehen.

Der erste Teil der Arbeit wird sich der theoretischen Konzeption der strukturellen Kopplung innerhalb der Systemtheorie widmen. Der zweite Teil bietet nach einer Beschreibung des Streites um das Luftsicherheitsgesetz die konkrete Anwendung der Konzeption auf den fraglichen politischen Prozess. Im dritten und letzten Teil folgt ein Fazit.

2. Strukturelle Kopplung

2.1 Operative Geschlossenheit und Autopoiesis

Voraussetzung für das Zustandekommen einer strukturellen Kopplung ist nach Luhmann die operative Geschlossenheit und die Autopoiesis der betreffenden Systeme. Im folgenden soll zusammengefasst werden, was darunter zu verstehen ist.

Der operativen Geschlossenheit geht die strikte Unterscheidung zwischen System und Umwelt voraus, die das System erst als solches definiert und Selbstreferenz erzeugt. Was für einen Menschen gilt, der erst dann eine eigene Identität entwickelt, wenn er sich seiner selbst bewusst ist – „selbstreferentiell“ ist – , gilt auch für soziale Systeme: „Der (...) wichtige Punkt besteht darin, dass das System sich mit eigenen Operationen Grenzen zieht, sich von der Umwelt unterscheidet und nur dann und nur so als System beobachtet werden kann“ (Luhmann 2004: 92). Daraus folgt auch, dass ein System nur für sich selbst und mit Hilfe seiner eigenen Funktionslogik operieren kann und nicht in der Lage ist, mit seinen Operationen in die Umwelt einzugreifen. Das System speist sich ausschließlich aus sich selbst heraus, was zum zweiten der beiden Begriffe überleitet.

„Autopoiesis“ ist Altgriechisch und bedeutet „Selbsterzeugung“. Damit wird beschrieben, was gerade bereits angedeutet wurde, nämlich die fortlaufenden Operationen innerhalb eines Systems, welches sich auf diese Weise selbst erhält und äußeren Bedingungen anpasst. Bei Autopoiesis handelt es sich um einen endlosen Vorgang: „Autopoiesis heißt (...), dass ein System seine eigenen Operationen nur durch das Netzwerk der eigenen Operationen erzeugen kann. Und das Netzwerk der eigenen Operationen ist wiederum erzeugt durch diese Operationen“ (ebd.: 109). Autopoiesis ist somit eine unablässliche Bedingung für die Existenz eines jeden Systems.

Beide Begriffe werfen die Frage auf, in welchem Verhältnis denn Systeme nun zu ihrer Umwelt stehen, wenn schon nicht in einem operativ gekoppelten. Der Begriff der strukturellen Kopplung beantwortet diese wichtige Frage.

2.2 Mechanismen struktureller Kopplung

Systeme sind zwar operativ geschlossen, unterhalten aber dennoch Kontakte zu ihrer Umwelt, welche nötig sind, um autopoietisch funktionieren zu können: „Systeme sind also autonom, aber gerade nicht autark “ (Brodocz 2003: 80). Diese Kontakte laufen über Beobachtung und Irritation. Das betreffende System beobachtet andere Systeme, nachdem es, basierend auf früheren Beobachtungen, bestimmte Erwartungen an diese aufgestellt hat. Verändern andere Systeme ihre Operationen, werden die aufgestellten Erwartungen enttäuscht, und unser System ist irritiert. Hieraus kann es eine Information ziehen, für sich nutzen und die eigenen Operationen so ändern, dass es auf Probleme reagieren kann. Dies macht deutlich, dass strukturelle Kopplung eine ganz konkrete Überlebensbedingung für Systeme ist. Systeme, die nicht strukturell gekoppelt sind, die also nicht beobachten und sich irritieren lassen, sterben.

Wichtig zu bemerken ist hier zudem, dass Irritation kein Vorgang ist, der von der Umwelt bzw. anderen Systemen so bestimmt würde. Jedes System betrachtet die Umwelt aus seiner eigenen Funktionslogik heraus, was jede Irritation zu einer Konstruktion macht: „Irritation ist aus diesem Grund immer Selbstirritation“ (ebd.: 81).

Ein anderer Nutzen der strukturellen Kopplung neben dem der Information ist der der Selektion. Das betreffende System ist keineswegs mit seiner gesamten Umwelt immer und überall verbunden, sondern „vielmehr sind die Kopplungen hochselektiv. Etwas ist eingeschlossen, und etwas anderes ist ausgeschlossen“ (Luhmann 2004: 121). Dies bewirkt, dass das System unwichtige Informationen für sich vollständig herausfiltern und Komplexität reduzieren kann: „Nur wenn hochselektive patterns bereitliegen, kann das System auf Irritationen (...) reagieren, das heißt sie als Information verstehen und die Strukturen entsprechend anpassen oder Operationen entsprechend einsetzen, um die Strukturen zu transformieren“ (ebd.: 121). Auf diese Weise verhindert es, ganz simpel ausgedrückt, durch Informationsüberflutung dem Chaos anheim zu fallen. Luhmann bezeichnet diese Form der Reduktion auf strukturelle Kopplungen mit lediglich einzelnen Systemen (und nicht zur kompletten Umwelt) als Interpenetration: „ Interpenetration liegt (...) vor, (...) wenn also beide Systeme sich wechselseitig dadurch ermöglichen, daß sie in das jeweils andere ihre vorkonstituierte Eigenkomplexität einbringen“ (Luhmann 1984: 290). Durch eben diese „Vorkonstituierung“ wird es dem jeweils anderen System möglich, bei seiner Beobachtung lediglich die für es nützlichen Informationen herauszufiltern.

Halten wir also fest: Unter struktureller Kopplung ist alles zu verstehen, worauf Systeme rekurrieren können, um somit andere Systeme zu beobachten und damit zugleich die zu gewinnenden Informationen ausschließlich auf die für sie wichtigen zu reduzieren, um ihre eigenen Operationen derart ändern zu können, dass sie in der Gesellschaft bestehen. Oder, wie es Brodocz ausdrückt: „Als strukturelle Kopplung zweier Systeme wird danach jede „Einrichtung“ bezeichnet, auf die zwei Systeme ihre Erwartungen in bezug auf das jeweils andere System beschränken“ (Brodocz 2003: 83).

2.3 Die strukturelle Kopplung von Politik und Recht

2.3.1 Das politische System

Nach der klassischen Definition ist die Aufgabe des politischen Systems die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen. Zunächst zu den einzelnen Teilbegriffen der Definition: Entscheidung meint eine „kontingente Wahl zwischen Alternativen“ (Krug 2003: 48), sprich eine vollkommen ergebnisoffene Auswahlmöglichkeit. „ Bindung soll sagen, daß eine Entscheidung als nicht mehr in Frage gestellte Prämisse für weitere Entscheidungen fungiert (...) Ferner geht es um kollektive Bindung, also um eine Systemreferenz, die den Entscheidenden selbst einschließt“ (Luhmann 2000: 84 f.). Politik ist also nach Luhmann in einer modernen Form zu verstehen, in der ihre Entscheidungen auch für sie selbst gelten, und sie nicht im Sinne eines „princeps legibus solutus“ von ihnen ausgenommen ist.

Die Kompetenz zur Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen führt zu der Erkenntnis, dass das Kommunikationsmedium der Politik Macht ist: „Macht ist eine Form der Einflussnahme auf das Verhaltens anderer und stellt die Bedingung der Ausdifferenzierung eines politischen Systems dar“ (Krug 2003: 49). Das Kommunikationsmedium Macht muss nun auf bestimmte Weise codiert werden, um das System funktionsfähig zu machen.

Damit wird ein System auf einen bestimmten Funktionsbereich festgelegt und zugleich von seiner Umwelt abgegrenzt: „Ein Code schafft und dirigiert zugleich die Entscheidungsfreiheiten eines Systems“ (Luhmann 2000: 88). Der Code ist immer zweiseitiger Natur, um die nötige Differenz zu schaffen, die für die Herstellung von Entscheidung nötig ist. Der Funktionscode der Politik ist somit Regierung / Opposition: „Die positive Seite des Codes (= Machtüberlegenheit) wird präferiert, die negative (= Machtunterlegenheit) wird dispräferiert“ (ebd.: 88). Dies hat zur Folge, dass alle Beobachtungen des politischen Systems gegenüber seiner Umwelt ausschließlich im Sinne des Funktionscodes ausgerichtet werden, was letztlich eine „Filterung“ nach sich zieht: Relevant ist nur, was dem Machterhalt dienlich ist bzw. ihn herbeiführen oder stören könnte. Alles andere wird auf Grund der Begrenzung durch den Funktionscode ignoriert.

Das politische System ist schließlich auch intern differenziert, was Luhmann mit dem Begriff des Machtkreislaufs deutlich macht. Dieser Machtkreislauf läuft ab zwischen den drei Elementen Publikum, Politik und Verwaltung. Unter dem Publikum ist hier die wählende Bevölkerung zu verstehen, die somit ebenfalls zum politischen System gehört. Bei den Punkten Politik und Verwaltung verlässt Luhmann die klassische staatsrechtliche Definition der Gewalten, so dass man hierunter nicht den Unterschied zwischen Legislative und Exekutive verstehen darf: Politik ist demnach nämlich „jede Kommunikation, die dazu dient, kollektive bindende Entscheidungen durch Testen und Verdichten ihrer Konsenschancen vorzubereiten“ (ebd.: 254), sprich noch unverbindliche politische Diskussion, die im Parlament, aber auch in Parteien und Verbänden stattfinden kann. Sobald die Kommunikation verbindlich wird und auf die Entscheidung selbst hinausläuft, geht sie in die Verwaltung über – das kann an dieser Stelle die Exekutive, aber eben auch die Legislative sein, so diese denn tatsächlich gerade ein Gesetz verabschiedet. Folglich rechnet Luhmann das Publikum und die Politik auf Grund ihres unverbindlichen Status’ zur Peripherie, während die Verwaltung als zentraler Bereich zur Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen das Zentrum des politischen Systems darstellt. Da der Machtkreislauf für das Thema dieser Arbeit keine allzu zentrale Rolle spielt, soll diese kurze Beschreibung der internen Differenzierung des politischen Systems an dieser Stelle genügen.

2.3.2 Das Rechtssystem

Die Funktion des Rechts liegt nach Luhmann in der „Stabilisierung normativer Erwartungen durch Regulierung ihrer zeitlichen, sachlichen und sozialen Generalisierung. Das Recht ermöglicht es, wissen zu können, mit welchen Erwartungen man sozialen Rückhalt findet, und mit welchen nicht“ (Luhmann 1995: 131 f.). Was heißt das? Man besitzt also Erwartungssicherheit, ist imstande, sich in jeder Situation, wie auch immer diese konkret aussieht, im klaren darüber zu sein, ob seine Handlungen rechtens sind oder nicht und, daraus folgend, ob man Sanktionen durch den Staat zu erwarten hat oder nicht. Anders ausgedrückt: „Durch Recht wird in bestimmten Situationen Konsens unterstellbar, ohne dass erst geprüft werden müsste, ob der Konsens tatsächlich vorliegt“ (Krug 2003: 56).

Luhmann verfeinert die Beschreibung dieses Komplexes, indem er eine Unterscheidung zweier verschiedener Formen von Erwartungen ausmacht, welche die oben beschriebene Funktion des Rechts erst nötig macht: Kognitive versus normative Erwartungen. Unter kognitive Erwartungen fallen all jene, welche aus der Gesamtheit der eigenen, persönlichen Kommunikationen der betreffenden Person hervorgehen und veränderbar bzw. anpassungsfähig sind. Normative Erwartungen sind diejenigen, die von „außen“ kommen, aus Gesetzen oder Normen resultieren und zunächst einmal unabänderlich sind. Wird man von einem Polizisten angehalten, der daraufhin ein Bußgeld verlangt, so entsteht aus dieser Situation bei der angehaltenen Person nicht selten der Wunsch – die kognitive Erwartung – sich dem zu verweigern oder gar, wenn etwa Alkohol im Spiel ist, den Polizisten zu beleidigen oder ihm Gewalt anzutun.

In der Regel wird dies jedoch nicht geschehen, da an dieser Stelle die oben beschriebene Funktion des Rechts eingreift, normative Erwartungen – im Beispiel die Zahlung des Bußgeldes – mittels der Androhung von Sanktionen verschiedener Art zu stabilisieren. Und so geschieht es in den meisten Fällen, dass sich die stabilisierte und fest stehende normative Erwartung durchsetzt, während sich die kognitive verändern und anpassen muss. Da das Rechtssystem diese normativen Erwartungen sowohl zeitlich gesehen als auch auf nationaler Ebene dauerhaft und allgemeingeltend stabilisiert, ist es zugleich jedem möglich, sich bereits vor dem Entstehen solcher in dem Beispiel beschriebenen möglichen Situationen über die jeweilige normative Erwartung im Klaren zu sein, was vielerlei Konfliktfälle schon von vornherein verhindert.

Das Rechtssystem ist in der Unterscheidung Recht / Unrecht codiert. Der Code erfüllt hier den gleichen Zweck wie bei anderen Funktionssystemen, nämlich den der Abgrenzung von der Umwelt, der Festlegung des Funktionsbereiches des Systems sowie die Sicherstellung der Systemautonomie. Die Umwelt wird also lediglich daraufhin beobachtet, ob rechtmäßig oder unrechtmäßig gehandelt wurde. Jegliche andere Unterscheidungen hingegen werden herausgefiltert.

Auch in diesem Fall finden wir eine interne Differenzierung vor, bei der Luhmann Zentrum und Peripherie ausmacht. Wie auch bei der Politik und ihrem Machtkreislauf, schließt er sich bei dieser Konzeption nicht der Selbstbeschreibung des Systems an, welche hier eine Hierarchie zwischen Gesetzgeber und der ihm folgenden Rechtsprechung ausmachen würde, sondern stellt eine andere Unterteilung auf (vgl. Luhmann 1995: 321 ff.). Analog zu der des politischen Systems besteht diese auch hier darin, „entgegengesetzte Aspekte (Entscheidungszwang und kein Entscheidungszwang)“ (Krug 2003: 61) innerhalb eines Systems festzustellen. Zur Peripherie gehören demnach alle Bereiche, in denen (noch) kein Entscheidungszwang vorhanden ist, sei es die Gesetzgebung (wohlgemerkt im Rechtssystem; im politischen System zählt diese, wie oben beschrieben, als Verwaltung mit dem Zweck der „Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen“ zum Zentrum!), der Abschluss von Verträgen und vielerlei andere zivilrechtliche Institutionen. Das Zentrum umfasst hingegen die Rechtsprechung bzw. die Gerichtsbarkeit, welche in ihrer Funktion einem ständigen Entscheidungszwang unterliegt und somit das den Funktionscode am stärksten prägende Element des Rechtssystems darstellt.

2.3.3 Die strukturelle Kopplung beider Systeme

Die strukturelle Kopplung von Politik und Recht wird über die Verfassung gestaltet. Zunächst einmal ist das Recht mit ihrer Hilfe imstande, die Politik nach seiner Funktionslogik zu beobachten. Die Verfassung stellt gewissermaßen das „oberste Gesetz“ im Rechtssystem dar, es handelt sich bei ihr um eine Einrichtung, die die Normen zugrunde legt, auf der sämtliche Gesetze und letztlich sämtliche Rechtsprechung fußt. Gleichzeitig stellt sie für die Politik eine Art obersten „Leitfaden“ dar, indem Pflichten sowie Grenzen staatlichen und damit politischen Eingreifens verzeichnet sind. Dementsprechend ist es dem Rechtssystem, dessen Aufgabe es ist, seine Umwelt im Hinblick darauf zu beobachten, ob sie sich rechtmäßig oder unrechtmäßig verhält, dadurch möglich, wahrzunehmen, ob die Politik dies tut. Hierfür hat es ein eigenes, oberstes Organ herausgebildet, das Bundesverfassungsgericht; ein Subsystem des Rechts also, das sich ausschließlich mit Fragen beschäftigen kann, die sich aus dieser vorliegenden strukturellen Kopplung ergeben.

Gleichzeitig ist es der Politik über die Verfassung möglich, „das Recht als Instrument des Erreichens politischer Ziele in Anspruch zu nehmen“ (Luhmann 2000: 392). So kann etwa eine Partei oder eine Fraktion Artikel aus dem Grundgesetz zitieren, um so mit der Berufung auf das Autoritätsargument der Verfassung politische Vorstellungen vertreten und dadurch besser durchsetzen bzw. gegenerische Entwürfe blockieren zu können. Die Politik beobachtet also die Verfassung wiederum aus der Sicht ihres eigenen Funktionscodes, der lediglich zwischen Machtgewinn und Machtverlust unterscheidet, und wendet die sich daraus ergebenden Irritationen für die eigenen Operationen an.

Luhmann wendet sich bei der Beschreibung dieser strukturellen Kopplung explizit gegen die soziologische Anwendung des Begriffs „Rechtsstaat“. Diese Bezeichnung stellt laut Luhmann eine Behauptung auf, die gerade im Hinblick auf die sowohl bei der Politik als auch beim Recht existierende System-Autonomie und ihre operative Geschlossenheit untragbar ist. So handelt es sich nicht um „ein einziges, mit dem Staatsbegriff zu bezeichnendes System (...), sondern um zwei verschiedene, je für sich operativ geschlossene Systeme mit je verschiedenen Funktionen, je verschiedenen Codierungen und je verschiedenen codeabhängigen Programmen“ (Luhmann 1995: 417). Die einzige Möglichkeit der gegenseitigen Beobachtung bleibt also die strukturelle Kopplung, dies aber eben immer nur aus der Sicht durch die „Brille“ des eigenen Funktionscodes, was die Autonomie beider Systeme bestätigt. Ein weiterer Beleg für die Autonomie von Politik und Recht ist die historische Auflösung des „princeps legibus solutus“, also eines Zustandes, in dem Politik und Recht in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen und die politischen Führer von ihren Gesetzen ausgenommen sind. Dies ist heute bekanntlich unvorstellbar, da die Verfassung eben nicht nur die strukturelle Kopplung, sondern – nicht zuletzt über die Grundrechte – auch die beiderseitige Autonomie gewährt: „Ist jemand juristisch gesehen im Recht, dann sagt das nichts darüber aus, ob er politische Macht besitzt. Entsprechend ist das Innehaben eines machtvollen Amtes noch keine Garantie dafür, dass man in Streitfragen Recht bekommt“ (Krug 2003: 66).

3. Der Streit um das Luftsicherheitsgesetz als Beispiel

3.1 Der Streit im Überblick

Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 und der Drohung des Absturzes eines über Frankfurt am Main kreisenden Sportflugzeuges, das von einem geistig verwirrten Piloten geflogen wurde, sah sich die damalige rot-grüne Bundesregierung der Situation gegenüber, dass irgendwann Terroristen ein Flugzeug entführen und es auf einen Wolkenkratzer einer deutschen Großstadt oder gar ein Atomkraftwerk stürzen lassen könnten. Würde die Regierung nun vor der Katastrophe Kenntnis von dem entführten Flugzeug und dem Ziel der Terroristen erhalten, zu dem Ergebnis gelangte man im Bundesinnenministerium, müsse man utilitaristisch handeln: Das Flugzeug müsse mitsamt der entführten, wenn auch unschuldigen Passagiere abgeschossen werden, um Schlimmeres, also etwa den Tod zahlreicher Menschen auf dem Erdboden, wie am 11. September 2001 geschehen, zu vermeiden. Zu diesem Zweck wurde das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) erarbeitet, welches genau diese Komponente enthielt: Es sah (neben anderen Neuregelungen, die hier jedoch nicht näher beleuchtet werden sollen) vor, dass in einem konkreten Bedrohungsfall wie dem oben genannten, sofern keine Alternative bleibt, der Bundesverteidigungsminister den Befehl zum Abschuss des betreffenden Flugzeuges geben kann. Das LuftSiG wurde am 18. Juni 2004 vom Deutschen Bundestag mit der Mehrheit von SPD und Bündnis 90 / Die Grünen beschlossen – der Bundesrat musste nicht zustimmen – und löste zwei große Debatten aus.

Die erste Debatte entstand zwischen Rot-Grün und CDU / CSU: Die Unionsparteien stimmten dem bloßen Inhalt des Gesetzes letztlich zu, lehnten es aber im Bundestag ab mit der Begründung, hierfür müsse das Grundgesetz geändert und der Einsatz der Bundeswehr im Innern grundsätzlich erlaubt werden, da Artikel 35 des Grundgesetzes (GG) den Einsatz der Bundeswehr im Katastrophenfall zwar erlaube, hier aber von Waffengewalt durch den Staat im Notfall nicht die Rede und somit das LuftSiG nicht von der Verfassung gedeckt sei.

Die zweite Debatte wurde zunächst zwischen Rot-Grün und Vertretern der FDP geführt und weitete sich auf eine gesamtgesellschaftliche Ebene aus. Liberale und weite Teile der Rechtswissenschaft wandten sich gegen die utilitaristische Komponente des staatlich herbeigeführten Tötens einer unschuldigen Minderheit, um die unschuldige Mehrheit vor einem Verbrechen zu schützen.

So wurde von Seiten der liberalen Gegner des LuftSiG argumentiert, Grundrechte würden für den Einzelnen gelten, nicht bloß für jeweilige Mehrheiten. Somit verletze das LuftSiG Artikel 2 Absatz 2 GG und damit das Grundrecht auf Leben, das der Staat hinsichtlich aller seiner Bürger ohne Ausnahme zu schützen habe. Rot-Grün und insbesondere Innenminister Otto Schily verteidigten das Gesetz mit der Argumentation, das Grundgesetz enthalte zum einen bereits eine rechtliche Grundlage für den Bundeswehreinsatz im Innern, indem es Katastrophenhilfe durch das Militär legitimiere und ein solcher Fall wie der des 11. September ja durchaus eine Katastrophe in dem Sinne darstelle. Zum anderen seien die Passagiere an Bord einer entsprechenden entführten Maschine bereits todgeweiht, womit der Staat ihr Grundrecht auf Leben sowieso nicht mehr schützen könne. Nachdem der Bundestag das Gesetz im Juni 2004 verabschiedet hatte und eine längere Zeit der gesamtgesellschaftlichen Debatte gefolgt war, unterzeichnete Bundespräsident Horst Köhler schließlich am 12. Januar 2005 das LuftSiG. Dabei bekräftigte er jedoch ausdrücklich, dass er Zweifel an Teilen des Gesetzes habe, wobei er sich sowohl der Kritik von CDU / CSU als auch der der FDP anschloss, und regte ein Normenkontrollverfahren durch das Bundesverfassungsgericht an (was erst durch die Unterschrift des Bundespräsidenten unter das Gesetz möglich geworden war).

Die Reaktion der politischen Gegner der Bundesregierung folgte kurz darauf, als die FDP-Politiker Burkhard Hirsch und Gerhart Baum neben einigen Piloten Verfassungsbeschwerde einreichten, um insbesondere gegen die Abschusserlaubnis vorzugehen. Etwa zeitgleich erstatteten die unionsregierten Bundesländer Bayern und Hessen Normenkontrollklage, um zu zeigen, dass für eine Gültigkeit des Gesetzes eine Grundgesetzänderung vonnöten sei. Der erste Senat des Verfassungsgerichtes befasste sich daraufhin mit dem Verfassungsstreit über die Kollision des Gesetzes mit dem Grundrecht auf Leben, der mit den Verfassungsbeschwerden offiziell angestoßen worden war. Der zweite Senat ging der Frage nach, die Hessen und Bayern mit ihrer Klage zuvor offiziell aufgeworfen hatten. Im Februar 2006 entschied das Gericht schließlich, dass die Abschusserlaubnis im LuftSiG verfassungswidrig sei. Man gab dabei sowohl der liberalen als auch den christdemokratischen Kritikern des Gesetzes Recht. So hieß es in der Urteilsbegründung u.a.: „Menschliches Leben und menschliche Würde genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz“ (zitiert nach: Die Zeit 08 / 2006, „Nur das Leben zählt“). Flugzeuge, die eine akute Bedrohung darstellten und ausschließlich von Terroristen besetzt seien, dürften im Sinne des „finalen Rettungsschusses“ natürlich abgeschossen werden; seien jedoch auch unschuldige Passagiere an Bord, so stünde das Grundrecht auf Leben hier über utilitaristischen Erwägungen. Auch dem Einsatz der Bundeswehr im Innern in einem solchen Falle ohne Grundgesetzänderung wurde eine Absage erteilt, jedenfalls dann, wenn er so spezifisch militärischer Natur sei wie bei einem Abschuss. Die Einsatzmöglichkeit bei Katastrophen bleibt damit allerdings zunächst einmal unberührt.

3.2 Der Streit aus systemtheoretischer Perspektive

Wollte man den zunächst rein politischen Prozess um das LuftSiG und sein Zustandekommen in Gänze beschreiben, so müsste an dieser Stelle erst einmal das Entstehen des Gesetzes innerhalb des Machtkreislaufs beleuchtet werden. Da dies aber die Dimensionen dieser Arbeit erheblich sprengen würde und der für unser Thema wirklich relevante Prozess erst bei der Verabschiedung des Gesetzes durch den Bundestag – also schon durch eine Operation des Zentrums des politischen Systems – beginnt, setze ich zeitlich gesehen bei der Einordnung des Streites in das Konzept der strukturellen Kopplung auch erst hier an und belasse es bezüglich der Gründe für die Erarbeitung des LuftSiG bei einer Erklärung durch die politische Codierung.

So sah sich die Bundesregierung nach dem im letzten Abschnitt beschriebenen Vorfall mit einem Sportflugzeug über Frankfurt unter politischem Druck, einem deutschen „11. September“ so gut wie möglich vorzubeugen. In systemtheoretischen Begriffen ausgedrückt heißt das, dass Rot-Grün gemäß dem Code Regierung / Opposition erkannte, dass es eine Gefährdung seiner Macht darstellen würde, auf diese Bedrohung keine schnelle politische Reaktion folgen zu lassen, da man dieses bei den nächsten Bundestagswahl als sicherheitspolitische Schwäche auslegen könnte. Gleichzeitig wäre es aber ein taktischer Fehler gewesen, deswegen das Grundgesetz für einen Einsatz der Bundeswehr im Innern ändern zu wollen: So hätte man der Haltung der Unionsfraktion öffentlich zugestimmt, was als Eingeständnis eigener Fehler hätte gewertet werden können. Zusätzlich wäre durch die Ermöglichung eines Bundeswehreinsatzes im Innern die Zufriedenheit der eigenen Wählerklientel gefährdet gewesen, was sich ebenfalls negativ auf die kommenden Wahlen ausgewirkt hätte. So berief man sich juristisch auf die vom Grundgesetz bereits ermöglichte Katastrophenhilfe als Argument dafür, es nicht ändern zu müssen, ließ das Gesetz vom Innenministerium erarbeiten, verabschiedete es im Juni 2004 im Bundestag und ließ es im Januar 2005 vom Bundespräsidenten unterzeichnen (womit zugleich eine Operation der Peripherie des Rechtssystems sichtbar wird; nämlich die der Gesetzgebung).

Gemäß dem Funktionscode der Politik war es nun an der Opposition, das Gesetz auf irgendeine Weise zu Fall zu bringen, eigene Ansichten durchzusetzen, die vermeintliche Fehlentscheidung des politischen Gegners zu dokumentieren und damit die eigenen Chancen auf Machtgewinn bei den nächsten Wahlen zu erhöhen. An diesem Punkt setzte nun zum ersten Mal innerhalb des Streites um das LuftSiG die strukturelle Kopplung von Politik und Recht ein: Angesichts der verfassungsrechtlich strittigen Elemente des Gesetzes bot sich über die Verfassung eine Möglichkeit, es zu kippen. Als die Unionsparteien Verfassungsrechtler konsultierten, um die Chancen, das Gesetz zu kippen, auszuloten, trat der Prozess der Beobachtung ein: Das politische System stellte zunächst die vorsichtige Erwartung auf, das Gesetz sei gültig und damit in jedem Fall eine Machtoperation zugunsten der Regierung, beobachtete aber über die Expertise der juristischen Berater die Verfassung als strukturelle Kopplung von Politik und Recht. Gleichsam wird hier jedoch ebenso das deutlich, was Luhmann als operative Geschlossenheit der Systeme bezeichnet: Der Union ging es bei der Konsultation der Verfassung eben nicht darum herauszufinden, was nach juristischen Maßstäben gerecht oder ungerecht oder gar nach moralischen Maßstäben richtig wäre, sondern darum zu erfahren, ob man das rot-grüne Gesetz kippen und damit einem eigenen Machtgewinn bei den nächsten Wahlen Vorschub leisten könnte. Hier wird die essenzielle Bedeutung des politischen Funktionscodes Regierung / Opposition offensichtlich und damit auch die klare Abgrenzung der politischen Operationen von denen anderer Funktionssysteme, denn – grob ausgedrückt – kein anderes Funktionssystem der Gesellschaft würde die Dinge von dieser Warte aus betrachten. Das, was Luhmann „Oszillation im Rahmen eigener Unterscheidungen“ (Luhmann 2000: 111) nennt, erkennen wir hier wieder. Als die juristischen Berater auf Grund des strittigen Wortlautes des Artikel 35 GG grünes Licht gaben und somit die Erfolgaussichten einer möglichen Normenkontrollklage vorm Bundesver­fassungsgericht bestätigten, trat das ein, was die Systemtheorie hier als Enttäuschung von Erwartungen bezeichnen würde: Die Erwartung, das Gesetz sei auf jeden Fall gültig, wurde enttäuscht, womit eine Irritation des politischen Systems eintrat. Dieser konnte es die Information entnehmen, dass eine Normenkontrollklage im Machtkampf dienlich sein würde. Mit der Verarbeitung dieser Information erfuhren die Operationen des politischen Systems eine Änderung: Die Bundesländer Hessen und Bayern reichten ihre Klage ein. Mit dem hier erkennbaren vergrößerten politischen Handlungsspielraum wird die „Steigerung der Freiheitsgrade (...) des politischen Systems“ (ebd.: 391) deutlich, die die Verfassung ermöglicht.

Problematisch stellt sich in diesem Kontext nun die Einordnung der Akteure jener Debatte dar, die sich maßgeblich zwischen Rot-Grün und der FDP abspielte. So griff nicht die FDP als Partei oder Fraktion zu juristischen Maßnahmen, sondern ihre beiden schon zu jenem Zeitpunkt nicht mehr aktiven Politiker Burkhard Hirsch und Gerhart Baum reichten jeweils Verfassungsbeschwerden ein. Es wäre somit mindestens problematisch, bei diesem Akt automatisch ein Agieren des politischen Systems zu sehen, da dem Autor nicht bekannt ist, ob beide die Verfassungsbeschwerde aus Solidarität zu den Zielen ihrer Partei und in Absprache mit selbiger einreichten oder aber dieses Idee eher einem ureigenen, rein persönlichen Moralempfinden entsprang. Im ersteren Falle könnte man hier eine Operation des politischen Systems attestieren, im letzteren Falle wohl kaum. Daher soll auf diesen Abschnitt der Debatte hier nicht weiter eingegangen werden. Aufgabe der Verfassungsrichter war es nun zu herauszufinden, ob das von der Politik vorgelegte Gesetz auf den Prämissen der Verfassung beruht. Das Rechtssystem musste also ebenfalls die Verfassung unter Beobachtung nehmen, vorerst mit der Erwartung, das Gesetz sei in der bisherigen Form rechtens. Auch hier lässt sich der Unterschied durch die Codierung erkennen: Das Verfassungsgericht hatte logischerweise kein Interesse daran, entweder der Regierung oder der Opposition politische Hilfe zu leisten (was dadurch gewährleistet wird, dass sich das Verfassungsgericht immer aus Vertretern mehrerer Parteien zusammensetzt), sondern nur daran zu bestimmen, ob es rechtens ist. Die besagte Beobachtung ging also ausschließlich nach der Prämisse des Funktionscodes vonstatten: „Alles, was der Fall sein kann, ist entweder Recht oder Unrecht“ (Luhmann 1995: 185).

Mit den juristischen Erkenntnissen, dass der Artikel 35 GG zwar Katastrophenhilfe, aber nicht Waffeneinsatz der Bundeswehr im Innern ermöglicht, und dass das utilitaristische Abschießen auch unschuldiger Passagiere durch Artikel 2 GG verboten wird, wurde die oben genannte Erwartung enttäuscht, und Irritation trat ein. Daraus ging die Information hervor, dass zumindest Teile des LuftSiG Unrecht sind, womit sich die Operationen des Rechtssystems änderten, indem schließlich im Februar 2006 ein Urteil gefällt und Teile des Gesetzes für nichtig erklärt wurden. Diese Grundsatzentscheidung hatte nicht nur politische Konsequenzen, sondern besaß auch grundlegende verfassungsrechtliche Bedeutung, was den Begriff der „Selbstproduktion“ des Rechts (vgl. Teubner 1989: 30 ff.) belegt: Auf dieser Entscheidung werden wiederum andere Entscheidungen aufbauen und so weiter. Es lässt sich also festhalten, dass die strukturelle Kopplung beider Systeme für den gesamten politisch-rechtlichen Prozess um das LuftSiG äußerst prägend war. Sie spielte eine zentrale Rolle, sowohl was die Intentionen aller Akteure, als auch, was den Ausgang des Streites anging.

4. Fazit

Wir haben erkannt, dass erst durch die strukturelle Kopplung der Verfassung beide hier thematisierten Funktionssysteme, Politik und Recht, überhaupt imstande sind, als solche zu funktionieren und zu operieren. Das politische System wäre in einer funktional differenzierten, modernen Gesellschaft ohne strukturelle Kopplung mit dem Rechtssystem schlicht unfähig, seine Grenzen zu kennen und zu fixieren: Staatsformen wie etwa der Absolutismus führen dies plastisch vor Augen. Da es keine Verfassung gäbe, an der die Politik sich orientieren könnte, würde ihr Machtanspruch binnen kürzester Zeit demokratische Dimensionen sprengen, was zugleich die operative Geschlossenheit aller gesellschaftlicher Funktionsysteme negieren und die funktionale Differenzierung auflösen würde. An diesem Gedankenspiel wird zusätzlich deutlich, dass die strukturelle Kopplung von Politik und Recht in der Konsequenz sogar eine Voraussetzung für operative Geschlossenheit und die Autonomie der Funktionssysteme ist.

Gleichwohl ist festzuhalten, dass die vorliegende strukturelle Kopplung dem politischen System auch erst Handlungsoptionen einräumt. Wie wir am Beispiel der Unionsparteien im Streit gesehen haben, gibt die Verfassung der Politik eine Möglichkeit, Operationen im Sinne ihres Funktioncodes vorzunehmen. Merke: Die strukturelle Kopplung begrenzt die Politik nicht nur, sie erweitert auch ihren Aktionsspielraum.

Gleiches gilt für das Rechtssystem. Mit der Verfassung hat es eine Art oberstes Gesetz, an dem es sich orientieren kann, wenn es darum geht zu entscheiden, was Recht und was Unrecht ist. Die Verfassung begrenzt das Recht und erweitert zugleich seinen Handlungsspielraum. Sie verhindert sowohl, dass Gerichte Willkürentscheidungen treffen, die sich an keinerlei übergeordneten oder gar an „moralischen“ Maßstäben orientieren, als auch, dass das Recht zum Spielball der Politik oder anderer Funktionssysteme wird, die es als ein Instrument zur Machtsicherung oder zur Erfüllung anderer Code-Vorgaben benutzen würden. Also gilt auch hier: Durch die strukturelle Kopplung mit der Politik wird die Autonomie des Rechtssystems gewährleistet, was somit wiederum die funktionale Differenzierung der modernen demokratischen Gesellschaft bewahrt.

All dies zeigt auf, wie wesentlich der in dieser Arbeit behandelte Komplex für die Erhaltung und Bewahrung der modernen Gesellschaft ist. Das leitet über zu einer letzten Schlussbemerkung zum methodischen Wert der hier behandelten Konzeption.

Wir können in der Tat feststellen, dass das Konzept der strukturellen Kopplung nicht bloß eine abstrakte soziologische Konstruktion darstellt, sondern für die Erklärung des alltäglichen politischen Prozesses von größter Bedeutung ist. Dies ist nicht einfach nur deswegen der Fall, weil es politische Abläufe detailliert aufzeigt (dies tut es auch, aber nicht nur), sondern auch, weil es entstehende Problematiken erklärt. So wird erst durch das systemtheoretische Konzept politikwissenschaftlich erklärbar, wieso etwa Rot-Grün nicht das Grundgesetz ändern wollte bzw. warum die Union das Gesetz ablehnte, obwohl sie ihm doch rein inhaltlich-materiell eigentlich zustimmte. Diese Erkenntnisse betonen den Wert des Modells, das es verdient hat, mehr Aufmerksamkeit zu erfahren, übrigens nicht nur durch die Wissenschaft, sondern auch darüber hinaus.

5. Quellenverzeichnis

Zur Strukturellen Kopplung

Brodocz, André (2003): Das politische System und seine strukturellen Kopplungen. In: Hellmann, Kai-Uwe et al. (Hrsg.): Das System der Politik: Niklas Luhmanns politische Theorie. Westdeutscher Verlag, Opladen

Hochschule Niederrhein (2007): Konstruktivistische Themenseite - http://www.hs-niederrhein.de/fb06/vogel/konstrukt/glossar/autopoiese-frame.htm (Stand: unbekannt)

Krug, Gerhard H. (2003): Bürgerrechte in den USA als Resultat der strukturellen Kopplung von Politik und Recht. Verlag Dr. Kovac, Hamburg

Luhmann, Niklas (1984): Soziale Systeme – Grundriß einer allgemeinen Theorie. Suhrkamp, Frankfurt a.M.

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