Governance-Ansätze und Rechtssetzung - Was sind Grundlagen einer modernen, zukunftsweisenden Rechtssetzung?

I.) Inhaltsverzeichnis:

II.) Literaturverzeichnis:

I.) Einführung und Begriffsbestimmung

II.) Verschiedene Steuerungstheorien und -ansätze
1) Hierarchisches Modell
2.) Markt und Wettbewerb als Steuerungsansatz
3.) Netzwerksteuerung, Selbstregulierung
a.) Netzwerksteuerung
b.) Selbstregulierung
4.) Institutionelle Arrangements
5.) Rechtliche Voraussetzungen/ Rechtssetzung
6.) Fazit
7.) Nachbemerkung

III.) Anhang – Übersichten

II.) Literaturverzeichnis:

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I.) Einführung und Begriffsbestimmung

Der Begriff Governance wurde seit Beginn der 90-ger Jahren des letzten Jahrhun- derts verbreitet in den politikwissenschaftlichen Analysen benutzt¹.

Governance bezeichnet im allgemeinen englischen Sprachgebrauch die Handlung oder die Art und Weise des Regierens bzw. der Kontrolle oder Steuerung von Vor- gängen². Als deutschsprachiges Pendant kann der Begriff „Steuerung“ gesehen wer- den.

Kern des Governance- Begriffes ist der Wandel staatlicher Steuerung in Richtung kooperativer Formen unter Einbeziehung privater Akteure³ (vgl. Übersicht I) Governance erhält – wie nachfolgende Organigramme zeigen - seine konkrete Be- deutung im Zusammenhang des jeweilig verwendeten Kontexts:

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Governace stellt ein Reformkonzept der Verwaltungspolitik dar.

Eine Governance- Reform findet statt, „…wenn die Steuerungs-, Kontroll- und Koor- dinationsmechanismen in/oder zwischen Organisationen planvoll und bewusst ver- ändert werden⁴“.

Es steht im Kontrast zu den Reformkonzepten des „New Public Management“ bzw.

„Neuen Steuerungsmodells“.

Verschiedene Reformansätze beruhen auf verschiedenen Steuerungsansätzen. So kann zwischen den Betroffenen ein Steuerungsaustausch nach Markt- und Wettbe- werbsprinzipien erfolgen, eine hierarchische Regelung ist möglich und es kann in Netzwerken agiert werden. Governance steht dabei im Rahmen der verschiedenen Steuerungstheorien für eine institutionelle Steuerung⁵.

Im Nachfolgend sollen die verschiedenen Ansätze etwas konkreter untersucht wer- den.

II.) Verschiedene Steuerungstheorien und -ansätze

1) Hierarchisches Modell

Hierarchie bedeutet ein System der Über- Unterordnung.

Hintergrund dieses Steuerungsansatzes ist es, dass der Staat die Verantwortung für die Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialökonomischen übernommen hat. Für die Betroffenen sollten alle die gleichen Gesetze gelten.

Ergänzt wurde dieses Prinzip vom Prinzip der Gewaltenteilung.

Der Staat arbeitet mit Geboten, Verboten und Strafandrohung in der regulativen Poli- tik. Damit ist der Saat als „Akteur“ kraft seiner Autorität in der Lage, Handlungen und Entscheidungen anderer grundlegend und andauernd zu beeinflussen⁶. Ergebnis ist eine imperative hoheitliche Regulierung/ Steuerung. Der Staat steuert mit Gesetzen die wirtschaftliche Entwicklung des Landes.

Hierarchie, Befehle und Recht sind die klassischen Steuerungsinstrumente dieses Steuerungsmodells.

Der Staat wurde zum Garanten öffentlicher Wohlfahrt und zur zentralen gesellschaft- lichen Steuerungsinstanz. Dabei wird einseitige staatliche Regelung weder als effek- tiv noch als effiziente Art der Problemlösung begriffen.

Die hierarchische Spitze muss weiterhin über hinreichende Informationskapazität verfügen, um die staatliche Steuerung im Interesse der Gesamtorganisation einset- zen zu können⁷. Denn der Staat benötigt umfassende Informationen, um eine effekti- ve Steuerung zu ermöglichen. Darin wird auch ein grundlegendes Problem politi- scher Steuerung gesehen (vgl. Übersicht II).

Hierarchischer Verwaltungsaufbau, konditionale Steuerung und Zentralisierung von Entscheidungsbefugnis sind Ausfluss des Rechtstaatsprinzips. Dies ist für die deut- sche Verwatung handlungsleitend⁸.

Die gesetzlichen Vorgaben sind häufig sehr engmaschig und wirtschaftliches Han- deln der Verwaltung ist mithin nur in engen Grenzen möglich. Es fehlt ein ausrei- chender eigener Handlungsspielraum der Verwaltung.

Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung war dergestalt geregelt, dass die Politik das „Was“ bestimmt, während die Verwaltung über das „Wie“ entscheidet.

„Starker Staat“ oder „Interventionsstaat“ waren dabei bevorzugte Schlagworte dieses verwaltungspolitischen Leitbildes des demokratischen Staates.

Großer Vorteil dieser hierarchischen Steuerung war die Berechenbarkeit und Stabili- tät der jeweiligen Prozessabläufe. Ohne einen notwendigen kosten- und zeitintensi- ven Aushandlungsprozess können Entscheidungen von Problemen gesichert wer- den. Verhandlungen zwischen den beteiligten Akteuren fanden gar nicht oder sehr sporadisch statt. Der Staat als Steuerungszentrum oktroyierte seine Entscheidung.

Staatliche Aufgabe war im Wesentlichen eine Ordnungsfunktion. Verhaltens- und Ordnungsregeln, die zur Erfüllung der Ordnungsfunktion dienen, konnten mit großer Präzision und Dauer aufgestellt werden.

Die gesetzliche Steuerung war unter den Bedingungen des Rechtsstaates, der in der Nachkriegszeit bis etwa Mitte der 60-ger Jahre auch für die Verwaltungspolitik eine dominierende Rolle einnahm, möglich, da gesellschaftliche Verhältnisse noch relativ überschaubar und beständig waren.

Rascher wissenschaftlicher, technischer und sozialer Wandel verlangen aber eine laufende Anpassung an die Gegebenheiten, die durch den Gesetzgeber nicht mehr bewältigt werden kann⁹. Angesichts der Komplexität und ständige Anwachsen des staatlichen Aufgabenbestandes versagt die hierarchische Steuerung. Dazukommen- de wirtschaftliche Probleme Ende der 60-ger Jahre führten zu der Ansicht, dass der Staat bei seiner Aufgabenerfüllung versagt habe. Es bestand ein stetig steigender Steuerungsbedarf, wie anhand des ständig anwachsenden staatlichen Aufgabenbe- standes sichtbar wurde.

Steuerungsprobleme des Staates traten offen zu Tage. Der Regelungsbedarf war gestiegen und die Regelungsmaterie wurde wesentlich komplizierter. Aufgrund der zunehmenden Komplexität der zu lösenden Probleme war ein Akteur allein – weder öffentlicher, noch privater – in der Lage die komplexen, dynamischen und teilweise fragmentierten Probleme zu lösen.

Keiner der Akteure verfügt über die notwendigen Informationen bzw. das Wissen, um die spezifische Steuerungssituation einseitig zu dominieren.

Durch innere Reformen sollte die Steuerungsfähigkeit des Staates verbessert wer- den. Proklamiert wurde „Marktversagen“, dass durch staatliche Intervention verhin- dert/ korrigiert werden sollte¹⁰. Es entstand ein neues verwaltungspolitisches Leitbild: dass des „aktiven Staates“.

Politik und Verwaltung wurden dabei nicht mehr als getrennte Sphären betrachtet, sondern waren „funktional verschränkt“¹¹.

In der weiteren Folge wurde vordergründig versucht, die Informationskapazität von Politik und Verwaltung zu erhöhen. Ziel war ein „Intelligentermachen des Appara- tes“¹² Durch den erhöhten Informationsfluss sollte die Steuerungsfähigkeit des Staa- tes erhöht werden. Wissensdefizite führen – so die Erkenntnis - unweigerlich zu Steuerungsdefiziten.

Eine weitere Inspiration im Rahmen des verwaltungspolitischen Leitbildes waren die ökonomischen Konzepte der Globalsteuerung und rationalistischen Planungsansät- ze¹³.

Für die wachsende staatliche Daseinsvorsorge waren staatliche Planungen notwen- dig¹⁴. Der Staat sollte eine verbindliche Planung erstellen. Diese lassen sich aber nicht weitgehend präzise und konditional in Gesetzen antizipieren.

Der Planer befindet sich in einer komplexen Situation, die nicht „in generellen Festle- gungen vorweggenommen und geregelt werden kann“¹⁵.

Hierin zeigt sich die reduzierte Steuerungskraft der Gesetze.

Folge war eine Plandiskussion, die in einer „Planungseuphorie“ ausartete. Kritisch bemerkt wurde bei dieser ganzen Diskussion, dass „banale“ interne Organisations- probleme des PAS nicht/ nicht hinreichend beachtet und gewürdigt wurden¹⁶. Weite- re Probleme ergaben sich daraus, dass die planungspolitischen Reformen in das bestehende System der Hierarchie einzufügen (Implementationsschwierigkeiten).

Aufgrund dieser Implementationsschwierigkeiten und verschärfter wirtschaftlichen Schwierigkeiten des „Wohlfahrtsstaates“ wurde zunehmend Kritik laut. Besonders die allumfängliche staatliche Steuerungskapazität und Steuerungskompetenz wurde in Frage gestellt.

Aus dieser Kritik in Verbindung mit der Suche nach einer Lösung, die Leistungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates zu erhöhen, entwickelte sich Ende der 70 -ger Jah- ren des vergangenen Jahrhunderts das Leitbild des „schlanken Staates “.

Kritikansatzpunkt war das so genannte „Staats- und Bürokratieversagen“. Konkretisiert wurde dies durch die Diskussion über Verrechtlichung, Überregelung, Verwaltungsvereinfachung und Bürokratisierung der öffentlichen Verwaltung.

Kritikpunkte waren dabei die zunehmende Gesetzesflut, die stete Vermehrung staat- licher Aufgaben, das Wachstum des „bürokratischen Apparates“, die dadurch zu- nehmende Abhängigkeit der Bürger und privater Organisationen von staatlicher Ver- waltung bis hin zur „Entmündigung der Klienten und… Tendenzen zur Verselbständi- gung der Verwaltung“¹⁷ Dabei wurde der Bürokratismus als eines der Hauptprobleme der Steuerung im existierenden „Wohlfahrtsstaat“ erkannt und Sammelbegriff vielfäl- tiger Kritik. Lösungsansätze waren dabei Aufgabenkritik, Deregulierung, Rechtsbe- reinigung und Entbürokratisierungskommissionen mit denen die Ziele – Entbürokrati- sierung, Entstaatlichung und Verwaltungsvereinfachung – erreicht werden sollten.

Häufig wurden die diagnostizierten Steuerungsprobleme damit zu lösen versucht, dass zu einer Modernisierung des Staatapparates geraten wurde¹⁸. Die KGSt¹⁹ hatte bspw. 1976 das Thema Aufgabenkritik aufgegriffen. 1978 wurden in fast allen Bun- desländern Verwaltungsreformkommissionen eingesetzt. Nach dem Regierungs- wechsel 1983 kam noch im gleichen Jahr eine „Unabhängige Kommission für Rechts- und Verwaltungsvereinfachung“ auf Bundesebene hinzu. Ein artikuliertes Ziel war es, den Staat auf seine „Kernkompetenzen“ und „Kernaufgaben“ zu begren- zen und damit einen „schlankeren“ und leistungsfähigeren Staat zu ermöglichen²⁰.

Bei allen Reformbemühungen und –ansätzen muss auch gesehen werden, dass sie vorerst nichts an den klassischen Steuerungsmechanismen und Strukturprinzipien der öffentlichen Verwaltung änderte und diese bis Ende der 80-ger weitestgehend unberührt blieben.

Eine Änderung trat erst ein, als die Ziele managerialistisch unterlegt worden. Dh. es wurde zunehmend in den Erfahrungen des Privatsektors gesucht. Zentraler Leitsatz war und ist, dass sich Konzepte des privaten Managements mit Erfolg auf die öffent- liche Verwaltung übertragen lassen. Dieses Managementkonzept ist unter den Na- men New Public Management (NPM) bekannt geworden.

Im Unterschied zur bürokratischen Steuerung, die rechtliche und hierarchische Kon- trollen einsetzt, orientiert sich das NPM vordergründig an der dezentralen Anreiz- und Ergebnisorientierung. Die klassische Inputsteuerung des hierarchischen Sys- tems soll langfristig durch eine Outputsteuerung abgelöst werden. Es soll die Ergeb- nisorientierung zur Leitlinie des Verwaltungshandelns gemacht werden. Damit ist die Erwartung verbunden, dass sich die Effektivität/Effizienz der öffentlichen Verwaltung erhöht.

Die Kernmerkmale des NPM sind in Übersicht III dargestellt.

In Deutschland entspricht das Neue Steuerungsmodell (NSM) in weiten Teilen dem internationalen Trend des NPM. Das NSM als deutsche Version des NPM verstan- den werden²¹. Allerdings stammte das Vorbild für NSM aus den Niederlanden, aus Tilburg²².

Das NSM ist dabei als binnenstrukturell angelegter Reformansatz zu verstehen. Es stellt das Referenzmodell für die kommunale Verwaltungsmodernisierung dar und strahlt auch auf die Reformprozesse bei Bund und Ländern aus. Ausgangspunkt ü- ber eine Diskussion über NSM waren interne Probleme der kommunalen Verwaltung. Diese sollten durch verbesserte „interne Steuerungsmechanismen des öffentlichen Sektors, durch eine Modernisierung der Binnenstruktur der öffentlichen Verwal- tung“²³, bewältigt werden.

Als Ursache dieser Probleme wurden ua. eine Reihe von „Steuerungslücken“ er- kannt²⁴:

- Effizienzlücke
- Managementlücke
- Strategielücke
- Attraktivitätslücke
- Legitimationslücke

Wesentliche Kernelemente des NSM sind in der Übersicht IV zusammengefasst.

Diese grundsätzliche Neuorientierung verlangt nachhaltige Veränderungen auch im Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Aufgrund der neuen Steuerungslogik muss es zu einer eindeutigen Rollentrennung zwischen Politik und Verwaltung kom- men²⁵. Der Politik wird dabei die strategisch- politische Rahmenzielsetzung und Ziel- erreichungskontrolle zugewiesen. Die Verwaltung soll die definierten Leistungsauf- träge in Form konkreter Produkte erfüllen und „der Politik laufend über Auftragsvoll- zug und über Abweichungen berichten und hierdurch die Ergebnisverantwortung tra- gen“²⁶.

Das NSM zeigt, dass in die öffentliche Verwaltung marktwirtschaftliches Denken ein- dringt. Managerialisierung der öffentlichen Verwaltung heißt vor allem Desintegration von Hierarchien, Substitution von hierarchischen Steuerung durch Steuerung mit Hil- fe von Verträgen und Quasi- Verträgen (Kontrakte)²⁷.

Dabei spielen Markt und Wettbewerb eine zentrale Rolle²⁸.

Die grundlegenden Merkmale sollen nachfolgend erläutert werden.

2.) Markt und Wettbewerb als Steuerungsansatz

Ausgangspunkt der Überlegung zur Änderung der traditionellen Steuerungsmecha- nismen/ Steuerungsprinzipien des hierarchischen Systems war die verschärfte Standortdebatte, in die ausdrücklich die Leistungsfähigkeit des Staates als wichtiger Standortfaktor mit einbezogen wurde. Leistungsfähigkeit des Staates meint dabei die effiziente und effektive Wahrnehmung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung.

Markt und Wettbewerb sind Möglichkeiten, Nachteile der staatlich- hierarchischen Steuerung auszugleichen²⁹.

Markt versteht sich als atomistische Konkurrenz statt hierarchischer Kontrolle, Regu- lierung durch Preise statt durch Pläne und Programme, voneinander unabhängige Akteure anstatt Über- Unterordnung, Entscheidung durch aggregierte Kaufkraft statt Weisungsbefugnis und Gehorsamspflicht³⁰.

Ein echter Markt entsteht da, wo auch Wettbewerb vorhanden ist. Unter Wettbewerb versteht man das Streben von mindestens zwei Akteuren nach einem Ziel, wobei die Zielerrreichung des einen die des anderen vermindert oder verhindert³¹. Die Forde- rung nach mehr Wettbewerb kann nur in der Überführung von bisher staatlich- admi- nistrativ ausgeführten Aufgaben in den Bereich der Marktwirtschaft gesehen werden, mithin Privatisierung.

Mittel für die Herstellung eines Marktwettbewerbs können sein: Übertragung bisher von der Verwaltung erstellter Leistungen auf Private (Aufgabenprivatisierung), Locke- rung hierarchischer Verwaltungsstrukturen durch Ausgliederung (Fragmentierung) und natürlich der Binnenmodernisierungsansatz, dem NSM.

[...]

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¹ ausführlich zur Begriffsgeschichte: von Blumenthal, J. „Governance- eine kritische Zwischenbilanz“ in ZfPolWi 05, 1149/ 1150

² vgl. Nachweis bei Mürle, H. in INEF- Report „Global Governance – Literaturbericht und Forschungsfragen“ Heft 32 (1998), S. 3

³ von Blumenthal J. (Fn. 1) S. 1149

⁴ Klenk T. in Oppen/Sack/Wegener „Abschied von der Binnenmodernisierung“ S. 33

⁵ vgl. Klenk T. ebenda

⁶ Klenk, T./Nullmeier, F. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S. 165

⁷ vgl. Klenk, T. (Fn. 2) S. 34

⁸ Lüder, K. in König, K. „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert“ S. 119

⁹ so Brohm, W. : „Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit als Steuerungsmechanismen in einem polyzentri- schen System der Rechtssetzung“ in DÖV 87, 265/ 266

¹⁰ vgl. Jann, W./Wegrich in Benz, A.: „Governance- Regieren im Komplexen Regelsystem“ S. 197

¹¹ so genanntes politisch- administratives System (PAS)

¹² Jann/Wegrich (Fn. 10) S. 197

¹³ wie das ökonomisch beeinflusste planing- programming- budgeting- system (PPBS) vgl. dazu Jann/ Wegrich (Fn. 10) S. 197

¹⁴ Jann, W. in König, K.: „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert“ S.288

¹⁵ vgl. Brohm, W. (Fn.9) S. 266

¹⁶ siehe Kritik bei Jann, W. (Fn. 14) S. 288

¹⁷ vgl. Jann/Wegrich (Fn. 10) S. 198

¹⁸ vgl. Messner, D.: „Die Bedeutung von Staat, Markt und Netzwerksteuerung für systemische Wettbewerbsfä- higkeit“ in INEF- Report Heft 15 (1996), S. 59

¹⁹ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

²⁰ Reichard, Ch. in König, K. „Deutsche Verwaltung an der Wende zum

²¹. Jahrhundert“ S. 258

²¹ Jann, W. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S. 76; Nachweis bei Reichard Ch. (Fn. 20) S. 267

²² daher auch „Tilburger Modell“ genannt

²³ so Jann, W. (Fn. 21) S. 75

²⁴ nach Jann, W. ebenda

²⁵ Schröter E./Wollmann H. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S. 70

²⁶ Köng, K. „Öffentliches Management und Governance als Verwaltungskonzepte“ in DÖV 01, 617/618

²⁷ dh. Übergang vom „bürokratischen Staat“ zum „Vertragsstaat“

²⁸ Lüder K. (Fn. 8) S. 122

²⁹ Klenk, T. (Fn. 4) S. 34

³⁰ so Klenk T./Nullmeier F. (Fn. 6) S. 165

³¹ vgl. Nullmeier F. in Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer „Handbuch zur Verwaltungsreform“ S. 109