Umweltpolitik mit standardorientierten Instrumenten

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung

2 Standard - Orientierte Instrumente
2.1 Auflagen
2.2 Abgaben
2.3 Zertifikate
2.3.1 Das Ambient Permit System
2.3.2 Das Emissions Permit System
2.3.3 Das Pollution Offset PO System

3 Vergleich der Instrumente
3.1 Ökonomische Effizienz
3.2 Ökologische Treffsicherheit
3.3 Dynamische Anreizwirkung
3.4 Distributive Aspekte

4 Das Abwasserabgabengesetz

5 Kritik Standard - orientierter Instrumente

Kapitel 1 Einführung

Umweltbelastende Aktivität verursacht Schäden bei Dritten, die der Verursacher bei seinen Planungen nicht berücksichtigt. Diese Schäden sind aus aus Sicht des Verursa­chers externe Kosten. Ein gewinnoptimierender Betreiber einer umweltbelastenden Anlage kalkuliert Umweltschäden, die die Allgemeinheit zu tragen hat, nicht mit ein.

Zur Befriedigung menschlicher Bedürfnisse sind Eingriffe in die natürliche Um­welt unumgänglich. Es wäre kein realistisches Ziel, umweltbelastende Aktivität vollständig zu unterbinden. Ziel muß es daher sein, ein volkswirtschaftliches Op­timum unter Berücksichtigung der Kosten, die durch Umweltbelastung entstehen, zu erreichen.

Es sollen hier nicht Kriterien für volkswirtschaftliche Optimalität diskutiert werden. Es sei diesbezüglich auf die umfangreiche Literatur zur mikroökonomischen Theorie verwiesen (siehe z. B.:[11] ). Ebenso kann hier nicht die Definition und Funktions­weise üblicher Marktformen, wie die der vollständigen Konkurrenz, erläutert wer­den. Hier wird volkswirtschaftliche Optimalität im Sinne Paretos verstanden. Ein volkswirtschaftlich optimaler Zustand ließe sich erreichen, wenn es gelänge, sämt­liche externen Kosten den Verursachern anzulasten. Dadurch würden die externen Kosten internalisiert.

Grenzschäden sind, ausgehend vom aktuellen Emissionsniveau, die Schäden, die bei der Emission einer weiteren Einheit Schadstoffe entstehen. Die Kosten, die aufge­wendet werden müssen um, die Emission einer weiteren Schadstoffeinheit zu ver­hindern, werden mit Grenzvermeidungskosten bezeichnet. Das volkswirtschaftliche Optimum ist mm gerade dadurch gekennzeichnet, daß die mit der umweltbela­stenden Produktion verbundenen Grenzschäden gerade so hoch sind wie die da­zugehörigen Grenzvermeidungskosten. Von Pigou (siehe[9] ) wurde vorgeschlagen, dem Verursacher eine Emissionssteuer in Höhe der Grenzvermeidungskosten bei pareto-optimalem Emissionsniveau, anzulasten. In der Praxis ist dieses jedoch kaum möglich. Die die Steuer erbebende Behörde müßte dasjenige (optimale) Emissions­niveau bestimmen, für das Grenzschäden- und Grenzvermeidungskosten gleich sind. Dazu müßte sie die Grenzvermeidungskosten- und Grenzschadensfunktionen kennen. In der Regel sind jedoch Umwellschäden schwer zu messen und zu quantifizieren. Die Höhe der Grenzvermeidungskosten dürfte zwar in der Regel zumindest grob den Emittenten, nicht jedoch der Behörde bekannt sein.

Vor diesem Hintergrund ist das Konzept der standard - orientierten Instrumente, bei dem auf die schwierige vollständige Internalisierung externer Effekte verzich­tet und ein politisch vorgegebenes Emissionsniveau angestrebt wird, zu sehen. Von den standard-orientierten Instrumenten werden hier Auflagen, Abgaben und Emis­sionszertifikate diskutiert. Die einzelnen Instrumente werden im Hinblick auf ihre ökonomische Effizienz, ihre Fähigkeit, technischen Fortschritt anzuregen, distributi­ve Wirkungen sowie ihre ökologische Treffsicherheit untersucht.

Kapitel 2 Standard - Orientierte Instrumente

2.1 Auflagen

Das derzeit am häufigsten angewandte umwelt-politische Instrument sind Auflagen von Behörden an die Emittenten. Auflagen können als Verfahrensvorschrift oder Emissionshöchstgrenzen ausgestaltet sein. In Verfahrerisvorschriften wird den Emit­tenten bestimmte technische Verfahren, beispielsweise der Einsatz einer bestimmten Abgasreinigungstechnik oder die ausschließliche Verwendung bestimmter Brennstof­fe (siehe §3 1. BImSchV¹ ), vorgeschrieben. In der Regel werden Auflagen jedoch ver­fahrensunabhängig, in Form von anlagenspezifischen Emissionshöchstgrenzen, fest­gesetzt. In Umweltgesetzen selbst ist selten von Grenzwerten die Rede sondern es gilt der Grundsatz, daß die Anlagen den allgemein anerkannten Regeln der Technik (siehe §7 WHG² ) oder dem strengeren Stand der Technik (siehe §5 BImSchG³ ) ent­sprechen müssen. Nicht in allen Fällen wird die Bundesregierung dazu ermächtigt, in Verordnungen festzusetzen, welche Grenzwerte ein dem Stand der Technik ent­sprechende Anlage einhalten muß. Der Gesetzgebungsprozeß ist zu schwerfällig, um dem Stand der Technik folgen zu können. Daher werden umweltrechtliche Standards vielfach nur in Verwaltungsvorschriften, wie beispielsweise der TA-Luft⁴, festgelegt. Deren Anwendung liegt im Ermessen der zuständigen Behörden. Grenzwerte können sowohl absolut, als auch relativ zu einer Bezugsgröße, beispielsweise in , vorgeschrieben werden. Das elementare umweltpolitische Ziel, daß Anlagen so zu betreiben sind, daß Menschen, Tiere und Pflanzen vor schädlicher Umwelteinwir­kung geschützt sind (siehe §1 BImSchG), impliziert absolute Emissionshöchstgren­zen. Demgegenüber legt die vom Gesetzgeber gewählte Orientierung am Stand der Technik relativ zu einer Bezugsgröße festgesetzte Grenzwerte nahe.

2.2 Abgaben

Im Gegensatz zu den Auflagen, sowie den unten diskutierten Emissionszertifikaten wird durch die Abgabe die umweltbelastende Aktivität nicht unmittelbar begrenzt, sondern lediglich verteuert. Dadurch werden zum einen die Emittenten dazu veran­laßt, emissionsmindernde Maßnahmen zu ergreifen, zum anderen werden Produkte, deren Herstellung die Umwelt belastet, teurer und deshalb weniger nachgefragt. Der emissionsmindernde Effekt der Abgabe hängt von der Höhe des Abgabensatzes ab. Derzeit werden Abgaben im Zusammenhang mit der ökologischen Steuerrefom diskuiert. Bemessungsgrundlage für Umweltabgaben können gemessene Emissionen, wie es beispielsweise bei der umstrittenen CO-¿ Steuer vorgesehen ist, oder'Men­geneinheiten von schädlich einzustufenden Produkten (z. B. Mineralölsteuer, Ver­packungssteuer) sein.

Abgaben sind verglichen mit Auflagen, ein nur selten angewandtes umweltpolitisches Instrument. Elemente einer Abgabenregelung sind im dualen System verwirklicht: Die Hersteller von Verpackungsmaterial haben eine volumenabhängige Abgabe zu bezahlen, die den Entsorgungsaufwand decken soll. Das unten vorgestellte Abwas­serabgabengesetz verbindet Elemente einer Auflagen- mit Elementen einer Abgaben­regelung. Bemessungsgrundlage des im folgenden zugrundegelegten Prototyps einer Abgabe ist die absolut emittierte Schadstoffmenge.

2.3 Zertifikate

Ein weiteres umweltpolitisches Instrument ist es, das Recht zur Nutzung der Um­welt an einen verbrieften Rechtstitel zu binden. Ähnlich, wie das Eigentum an Grund und Boden zur Nutzung desselben berechtigt, soll auch die private Inanspruchnahme der Umwelt zur Ableitung schädlicher Emissionen an einen bestimmten Rechtstitel, das Emissionszertifikat, gebunden sein. Die Gesamtmenge, der im Umlauf befindli­chen Zertifikate werden vom Staat kontrolliert. Der Staat hat also ebenso, wie bei den Auflagen, die Möglichkeit die Einhaltung des vorgegebenen Emissionsstandards genau zu kontrollieren. Die Emissionsrechte sind jedoch frei handelbar. Die Höhe der Emissionen einer einzelnen Anlage unterliegt deshalb dem Markt. Die Zertifika­te können entweder als Summenzertifikate auf eine insgesamt, ohne Rücksicht auf die zeitliche Verteilung zulässige Schadstoffgesamtmenge oder auf eine bestimmte Menge Emissionen pro Jahr (z. B. t/Jahr) lauten.

Für die Funktionsweise des Zertifikatesystems wesentlich, ist die Art der Anfangszu­teilung. Denkbar ist, die Zertifikate meistbietend zu versteigern. Dann müßten auch die Betreiber bestehender und genehmigter Anlagen Zertifikate erwerben, um ihre Anlagen weiterbetreiben zu können. Vorhandene, rechtmäßig betriebene Anlagen, genießen jedoch Bestandschutz, so daß diese Art der Anfangszuteilung auf rechtli­che Schwierigkeiten stoßen dürfte. Realistischer ist deshalb, die Zuteilung auf der Grundlage der zum Zuteilungszeitpunkt emittierten Schadstoffe vorzusehen. Die­se Vorgehensweise regt jedoch die Anlagenbetreiber dazu an, die Emissionen zum Zuteilungszeitpunkt zu überhöhen. Abhilfe könnten Konzepte, die die Anfangszu­teilung auf der Grundlage eines mehrjährigen Jahresdurchschnitts vorsehen oder die sich an den genehmigten Emissionen orientieren, schaffen. Anfangszuteilungen, die von zeitlich zurückliegenden Emissionsmengen oder von der genehmigten Menge ausgehen, benachteiligen neu hinzukommende Firmen gegenüber Altemittenten.

Gewinnmaximierende Unternehmen werden Zertifikate und damit die Berechtigung zur Emission verkaufen, solange ihre Grenzvermeidungskosten unterhalb des Zerti­fikatepreises liegt. Umgekehrt treten Unternehmen deren Vermeidungskosten höher sind als Nachfrager auf. Sofern die Zertifikatemärkte vollkommen sind, wird durch das Zertifikatesystem der Umweltstandard zu minimalen Kosten realisiert. Die öko­nomische Effizienz des Zertifikatesystems hängt also von der Art des Marktes ab unter dem die Zertifikate gehandelt werden. Enge Märkte neigen eher zur Bildung von Monopolen als breite. Unternehmen mit Zertifikateüberschuß werden die Kosten, die durch den Verkauf der iiberschüßigen Zertifikate eingespart werden können, mit den Kosten, die beim Abschmelzen des Zertifikatevorrats aufgrund des Zwangs zur Emissionsminderung entstehen, vergleichen. Je problemloser Angebot und Nach­frage nach Zertifikaten am Markt zusammenfinden, desto kleiner ist das Risiko bei dringendem Bedarf ohne Zertifikate zu bleiben und desto eher werden Unternehmen, die über zuviel Zertifikate Verfügen, diese am Markt anbieten.

Aus Gründen der ökonomischen Effizienz sollte der Markt also möglichst breit sein. Die Größe des Marktes wird jedoch durch ein anderes Ziel eingeschränkt: dem der ökologischen Treffsicherheit. In der Regel spielt es in ökologischer Hinsicht sehr wohl eine Rolle, wo eine bestimmte Schadstoffmenge emittiert wird. Nur sehr wenige Schadstoffe wirken global gleichmäßig über die gesamte Erdoberfläche, wie beispiels­weise CO2- Das Ziel umweltpolitischer Maßnahmen ist stets der Immisionsschutz (siehe z.B. §1 BImSchG, §la WHG). Die Immissionsbelastung wird jedoch von der räumlichen Verteilung der Emissionen entscheidend beeinflusst. Außerordentliche lo- kale Belastungskonzentrationen müssen vermieden werden. Landschaftsschutzgebie­te sind anders zu berurteilen als traditionelle Industriegebiete. Der Immissionsschutz muß mit der übergeordneten Raumplanung koordiniert werden. Mit Emissionszertifi­katen, die ortsunabhängig gültig sind, läßt sich die lokale Verteilung der Emittenten nicht beeinflussen. Hierzu ist es erforderlich weitere Maßnahmen zu ergreifen. Im Rahmen des amerikanischen Clean Air Act (CAA) (siehe [12] ) wird ein Zertifikate­system mit Auflagenregelungen verbunden. Nur genehmigte Anlagen, die bestimmte Auflagen erfüllen, dürfen am Zertifikatesystem teilnehmen und sind zu Emissionen berechtigt. Dieses Konzept wird in der Literatur mit Offset Policy bezeichnet (siehe Um die lokalen Aspekte von Emissionen innerhalb des Zertifikatesystems berück­sichtigen zu können, wurden verschieden Verfahren entwickelt.

2.3.1 Das Ambient Permit System

Beim, mit Ambient Permit System[3] bezeichneten Verfahren, wird von der übli eben a.n der Quelle orientierten Sichtweise abgegangen. Hier ist es das Ziel, die Gesamtmenge sowie die Verteilung von Imissionen zu steuern. Hierzu werden die Imissionen an bestimmten, über die Erdoberfläche verteilten Meßpunkten erfaßt. Für jeden Meßpunkt steht eine bestimmte Menge von Zertifikaten zur Verfügung. Jeder Emittent i trägt zu den Immissionen an einem bestimmten Meßpunkt j in einem Maße bei, das von seinen Gesamtemissionen sowie dem Diffusionskoerfizient dij des Schadstoffes abhängt. Für sämtliche Emittienten und Meßpunkte läßt sich das Optimierungsproblem folgendermaßen beschreiben:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dabei bedeutet D die Matrix der Diffussionskoeffizienten, Q* der Vektor der Immis­sionshöchstgrenzen an jedem Meßpunkt. Die Zieifunktion c¿(e¿) ist die Summe der Vermeidungskosten sämtlicher Emittenten. Sofern der Behörde die Diffusions­koeffizienten dij bekannt sind, ermöglicht das APS System, vollständige Konkurrenz an den Zertifikatemärkten vorausgesetzt, die kostenminimale Lösung des oben be­schriebenen Optimierungsproblems. Es muß jedoch für jeden einzelnen Meßpunkt ein separater Zertifikatemarkt geschaffen werden. Jeder Emittent muß an jedem die­ser Märkte, für die jeweils der dazugehörige Diffusionskoeffizient dtJ größer als Null ist, aktiv sein. Es entstehen wegen der Vielzahl der Märkte, auf denen die Emitten­ten agieren müssen, hohe Transaktionskosten und es ist mit Marktenge zu rechnen. Unter realen Bedingungen ist also die ökonomische Effizienz des APS Systems eher kritisch zu sehen. Das APS System wird in der Literatur auch mit Ambient Diffe­rentiated Permit System (ADP) bezeichnet (siehe[2] ).

2.3.2 Das Emissions Permit System

Beim mit Emissions Permit System (EPS)[3] oder auch Emissions Discharge Sy­stem[2] bezeichneten Verfahren, wird die Gültigkeit von Emissionszertifikaten an eine genau definierte Region gebunden. Die Regionen werden von der Behörde un­ter Berücksichtigung von Schadstoff - Diffusionsvorgängen festgelegt. Die Zertifi­kate sind zwischen den Zonen nicht übertragbar. Im Hinblick auf die Einhaltung von Immissionsstandards ist das EPS weniger befriedigend als das APS System. Es wird näherungsweise davon ausgangen, daß die Emissionen einer Zone ausschließ­lich innerhalb der Zonen immitieren. Diffusionsvorgänge zwischen den Zonen werden vernachlässigt. Formal ausgedrückt bedeutet das, daß in der Matrix D des Optimie­rungsproblems alle Koeffizienten, außer diejenigen in der Hauptdiagonalen d{¡ i = j, den Wert Null annehmen. Das EPS System bringt für den Emittenten eine wesent­liche Vereinfachung mit sich: Er muß nur noch auf einem Markt, nämlich in demje­nigen in dessen Zonen er emittiert, agieren. Fraglich ist, ob es der Behörde gelingt, die Zonen so festzulegen, daß Schadstoffdiffusionen zwischen den Zonen tatsächlich vernachlässigt werden kann. In ökologischen Systemen, in denen sich komplexe Dif­fusionsvorgänge über weite Gebiete abspielen, ist die ökologische Treffsicherheit des Verfahrens unbefriedigender, als in solchen, die sich klar abgrenzen lassen. Das EPS System scheint daher eher im Bereich des Gewässerschutzes sinnvoll anwendbar, als auf Emissionen in die Erdatmosphäre.

2.3.3 Das Pollution Offset PO System

Sowohl das APS System als auch das EPS System weisen erhebliche Nachteile auf. Diese Nachteile werden teilweise im PO System[3] umgangen. Auch beim PO Sy­stem werden von der Behörde Immisionshöchstgrenzen an räumlich verteilten Meß­punkten festgelegt. Die Zertifikate werden jedoch auf die Emmisionsquellen ausge­stellt. Damit die Immisionshöchstgrenzen eingehalten werden, dürfen die Zertifikate nicht gleichwertig gehandelt werden. Vielmehr erfolgt der Zertifikatehandel unter der Bedingung, daß an keinem Meßpunkt die dazugehörige Immisionshöchstgrenze überschritten wird. Für zwei Emittenten läßt sich die Funktionsweise des Verfahrens grafisch veranschaulichen. In Bild 2.1 ist auf der Abszisse das Emissionsniveau von Emittent 1, auf der Ordinate dasjenige von Emittent 2 aufgetragen. Die Kurven Cl und G2 sind der geometrische Ort konstanter Vermeidungskosten, sogenannte Isoko­stenlinien. Zu beachten ist, daß die Vermeidungskosten mit zunehmendem Abstand vom Nullpunkt sinken. C\ repräsentiert also ein niedrigeres Kostenniveau als C2. Jeder Emittent darf nur soviel Schadstoff emittieren, daß keine einzige der Unglei­chungen ED < Q* des Optimierungsproblems, verletzt wird. Diese Ungleichungen vereinfachen sich im Fall zweier Emittenten, zu jeweils einer Geraden je Messpunkt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dabei bedeuten Q\,...,Qn die Immissionshöchstgrenzen der Meßpunkte 1 In Bild 2.1 begrenzen, die den beiden Meßpunkten zugeordnete Geraden sowfie die Koordinatenachsen, den zulässigen Gesamtschadstoffausstoß von Emittent 1 und Emittent 2. Im Ausgangszustand seien die Emittenten mit Emissionszertifikaten der Höhe ej0, e2° ausgestattet. Im Ausgangszustand G wird die Imissionshöcbstgrenze am Meßpunkt 2 unterschritten, am Meßpunkt 1 wird sie gerade erfüllt. Zustand G ist jedoch nicht kostenoptimal. Kostenoptimal wäre der Zustand E, da dort die am weitesten vom Nullpunkt entfernte Isokostenlinie den zulässigen Bereich berührt. Die Emittenten können Vermeidungskosten sparen, indem Emittent 1 an Emittent 2 Zertifikate verkauft. Bis zum Geradenschnittpunkt F ist Meßpunkt 1 bindend. Die Emissionen von Emittent 1 wirken über den Diffusionskoeffizient du auf den Meß­punkt 1 ein, diejenigen von Emittent 2 über d12. Damit die Immissionshöchstgrenze an Meßpunkt 1 nicht überschritten wird, dürfen die Emissionszertifikate nicht eins zu eins ausgetauscht werden. Vielmehr darf Emittent 2 seine Emissionen bis zum Punkt F für jede Eimissionsminderung Δβι von Emittent 1 nur entlang der zum Meßpunkt 1 gehörigen Gerade mit der Steigung ab Punkt F entlang der zum

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Meßpunkt 2 gehörigen Gerade um ^-Δει, ausweiten. Es ist für die Emittenten nicht vorteilhaft den Zertifikatetransfer von. Emittent 1 auf Emittent 2 über den Punkt E hinaus auszudehnen, da dann ihre Vermeidungskosten wieder ansteigen würden.

Das PO System berücksichtigt, ebenso wie das APS System die Diffusionsbeziehun­gen von allen Emittenten zu allen Meßpunkten. Eine Beschränkung auf die Diffusi­onsbeziehung ausschließlich zwischen den Emittenten einer Zone zum dazugehörigen Meßpunkt, wie beim EPS System, findet nicht statt. Dennoch existiert ein einheit­licher Zertifikatemarkt, so daß die Emittententen nicht, wie beim APS System, auf einer Vielzahl von Märkten agieren müssen. Dadurch werden einerseits Transak­tionskosten gespart, zum anderen werden alle Nachteile, die von engen Märkten ausgehen, wie die Bildung von Monopolen oder Kartellen, wirkungsvoll gemindert. Die Wahrscheinlichkeit, daß im Rahmen des PO Systems vollständige Konkurrenz herrscht und so eine volkswirtschftlich optimale Allokation von Emissionszertifika­ten realisiert wird, ist deutlich höher als beim APS System. Das PO System darf nicht mit der in[1] beschriebenen Pollution Offset (PO) Policy verwechselt wer­den. Abgesehen von der ähnlichen Bezeichnung haben die beiden Instrumente wenig gemeinsam.

Einzelne Autoren kritisieren insbesondere das APS- sowie auch das PO - Verfahren, da zu ihrer Anwendung die standardsetzende Behörde die regionalen Diffusionsbe­ziehungen genau kennen muß (siehe[2] ). Diese Kritik ist jedoch nicht stichhaltig. Der Zusammenhang zwischen Emissionen und Immissionen über Diffusionsprozesse ist naturgesetzlicher Art, und durch kein wie auch immer geartetes umweltpolitisches Instrument aus der Welt zu schaffen. Nur wenn den staatlichen Instanzen die Aus­wirkungen von Emissionen auf die Umwelt bekannt sind, können sinnvoll standard - orientierte Instrumente angewandt werden.

Kapitel 3 Vergleich der Instrumente

Es sollen nun die oben umrissenen Instrumente anhand geeigneter Kriterien mitein­ander verglichen werden. Das erste Kriterium ist die Ökonomische Effizienz.

3.1 Ökonomische Effizienz

Umweltschutz ist nicht das einzige Bedürnis der Bevölkerung. Vielmehr steht das Ziel, den Schutz der natürlichen Umwelt sicherzustellen, in mehr oder weniger star­kem Konflikt zu einer unübersehbaren Zahl anderer Bedürfnisse. Es ist daher wich­tig, daß die Einhaltung der gesellschaftlich erwünschten Umweltstandards nicht mit unnötig hohen gesamtwirtschaftlichen Kosten verbunden ist. Es geht also um die Frage, inwieweit die einzelnen umweltpolitischen Instrumente dazu geeignet sind, sicherzustellen, daß die Einhaltung der Standards kostenoptimal erfolgt.

Mit dem Umweltstandard ist die insgesamt zulässige Emissionsmenge festgesetzt. Diese muß auf die einzelnen Emittenten verteilt werden. Die Kosten einer Emissions­verminderung um eine zusätzliche Einheit, die sogennanten Grenzvermeidungskosten (GVK), steigen im allgemeinen mit den schon durchgeführten Maßnahmen zur Ernis- sionsverminderung. In Bild 3.1 sind diese Zusammenhänge grafisch verdeutlicht. Zur Vereinfachung beschränken wir uns auf den Fall zweier Emittenten mit den Grenz­vermeidungskosten GVKi und GVI<2· Diese sind in Bild 3.1 in Abhängigkeit von den Emissionen E eingezeichnet. Die Grenzvermeidungskosten fallen (steigen) bei steigenden (sinkenden) Emissionen E. In Bild 3.1 ist ferner der Verlauf der gesamt­wirtschaftlichen Grenzvermeidungskosten GVK eingezeichnet. Die GVK - Kurve entsteht aus der horizontalen Aggregation der Grenzvermeidungskosten - Kurve je­des einzelnen Emittenten. Zunächst nehmen wir an, der Emissionsstandard liege bei

GV Κι GVK 2 GVK

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Bild 3.1: Kostenoptimaler Umweltstandard

E0 und die zulässigen Gesamtemissionen Eo werden hälftig auf die beiden Emitten­ten verteilt. Die gesamtwirtschaftlichen Kosten sind gerade die Summe der Kosten, die jedem einzelnen Emittent enstehen, um den für ihn gültigen Grenzwert einzuhal­ten. Die Emittent 1 entstehenden Kosten entsprechen der Fläche des Dreiecks, das durch die Punkte (E ⁵ ^, h) aufgespannt wird. Emittent 2 entstehen Kosten, die der Dreiecksfläche (i?|, b2) entsprechen. In Bild 3.1 ist zu erkennen, daß die hier gewählte gleichmäßige Aufteilung der Gesamtemissionen auf die beiden Emittenten nicht kostenoptimal ist. Die gesamtwirtschaftlichen Kosten lassen sich nämlich sen­ken, indem der Grenzwert für Emittent 1 auf E°pi verschärft und für Emittent 2 auf E^ gelockert wird. Die Umschichtung ist im Hinblick auf die Einhaltung des Stan­dards irrelevant, da die Emissionen beim einen Emittenten gerade um die Menge erhöht wird um die sie beim anderen gesenkt wird. Da jedoch die GVK - Kurven, wie in Bild 3.1 zu erkennen, für die beiden Emittenten unterschiedlich sind, steigen durch die Umschichtung die Kosten von Emittent 1 in geringerem Maße an als sie für Emittent 2 sinken.

Der Untersuchung in Bild 3.1 ist zu entnehmen, daß der Umweltstandard E0 gerade dann kostenoptimal eingehalten wird, wenn sichergestellt ist daß,

- für sämtliche Emittenten die Grenzvermeidungskosten gleich hoch sind (GV K-í(Eipt) = GVIÚ(Ef)) in Bild 3.1) und

Das intuitiv einleuchtendste und im Umweltrecht üblichste Instrument sind Aufla­gen, in denen für die Emittenten verbindliche Emissionsgrenzwerte behördlich vor­geschrieben werden. Die Umweltbehörde hat hier die Aufgabe, die Einhaltung des Standards sicherzustellen, indem sie die zulässige Gesamtemissionsmenge auf die einzelnen Emittenten verteilt. Um kostenoptimal die Emissionsgrenzwerte festlegen zu können, müßte die Behörde die Verläufe der Grenzvermeidungskosten für jeden einzelnen Emittenten kennen.

Vermutlich kann wohl angenommen werden, daß die einzelnen Firmen (Emitten­ten) eine realistische Vorstellung davon haben, wie teuer sie die Einhaltung, der für sie gültigen Grenzwerte, zu stehen kommt. Unsicher ist, ob sie auch abzuschätzen können, wie hoch ihre Grenzvermeidungskosten für andere Grenzwerte, als der ak­tuell für sie gültigen wären. Doch selbst, wenn die einzelnen Firmen die Verläufe ihrer Grenzvermeidimgskosten genau kennen würden, kann nicht davon ausgegan­gen werden, daß sie diese an die Behörde korrekt weitergeben würden. Vielmehr hätten die einzelnen Firmen ein Interesse daran, die ihnen entstehenden Kosten zu übertreiben, damit der für sie gültige Grenzwert hoch festgesetzt wird. Im übrigen wäre, wegen der für viele Schadstoffarten sehr großen Anzahlahl von Emittententen, die von der Behörde zu bewältigende Informationsmenge enorm.

Um Emissionsgrenzwerte realistisch festzusetzen, schreibt der Gesetzgeber die Ori­entierung am sogenannten Stand der Technik vor (siehe §5 BImSchG). In der Regel gibt es jedoch keine klare Vorstellung darüber, was als Stand der Technik aufzu­fassen ist. Insbesondere für komplexe Anlagen, die nur in geringer Anzahl gebaut werden, fehlen allgemeingültige Vorstellungen darüber, was technisch machbar ist. Im übrigen darf sich nach der vorherrschenden juristischen Meinung der rechtliche Begriff Stand der Technik nicht an dem orientieren, was technisch realisierbar ist. Vielmehr müssen die Maßnahmen auch wirtschaftlich zumutbar sein. Teilweise in Rechtsverordnungen (z. B.: 13. BImschV), teils in Verwaltungsvorschriften (z. B.: TA - Luft) hat der Gesetzgeber Emissionsgrenzwerte festgesetzt, die Anlagen, die dem Stand der Technik entspechen, einhalten müssen. In diesen Emissionsgrenzwer­ten sind höchstzulässige Schadstoffanteile, je Mengeneinheit Abluft oder Abwasser, fixiert. Dadurch entfällt für die Unternehmen die Möglichkeit, den Grenzwert durch Produktionseinschränkung einzuhalten. Technische Maßnahmen, die durch aufwen­dige Verfahren am Ende des Produktionsprozesses die Abluft bzw. das Abwasser reinigen, werden gegenüber dem sparsameren Einsatz der umweltbelastenden Pro­duktionsfaktoren benachteiligt.

Es ist also festzustellen, daß Auflagen eine kostengünstige Einhaltung von Umwelt­standards nicht erwarten lassen, da die Behörde die Verläufe der Grenzvermeidungs­kosten der einzelnen Emittenten nicht kennt. Es ist auch kein Verfahren denkbar mit dessen Hilfe diese ermittelt werden könnten. Das umweltpolitische Instrument Aufla- gen sollte daher nur bei solchen Schadstoffen angewandt werden, deren Schädlichkeit so hoch einzuschätzen ist, daß die Schäden selbst bei geringfügigen Emissionen die Vermeidungskosten überschreiten. In diesem Fall ist ein absolutes Verbot (Eq — 0) die einzig geeignete Maßnahme.

Emissionsabgaben überlassen dem Emittenten die Entscheidung darüber welches Emissionsniveau er einhalten will. Ein kostenoptimierender Emittent wird die Höhe des Abgabensatzes, den er pro Schadstoffeinheit bezahlen muß, mit seinen Grenzver­meidungskosten vergleichen. Ist der Abgabensatz höher, so wird er seine Emissionen solange reduzieren, bis seine Grenzvermeidungskosten genau so hoch sind wie der Abgabensatz. Die Wirkungsweise von Emissionsabgaben ist ebenfalls in Bild 3.1 zu erkennen. Setzt die Behörde den Abgabensatz auf der Höhe ¿, den gesamtwirt­schaftlichen Grenzvermeidungskosten bei Einhaltung des Standards Eq, fest, dann werden die Emittenten die kostenoptimalen Emissionsniveaux Eopt realiseren. Durch die Abgabe läßt sich also ein kostenoptimales Emissionsniveau erreichen, ohne daß die Behörde die Grenzvermeidungskosten jedes einzelnen Emittenten kennt. Wohl aber muß die Behörde die gesamtwirtschaftliche Grenzvermeidungskosten kennen, um die Einhaltung des Standards zu gewährleisten. Legt die Behörde den Abga­bensatz zu hoch fest, wird insgesamt weniger, im umgekehrten Fall mehr als die zulässige Menge emittiert.

Zertifikate verbriefen ein handelbares Eigentumsrecht zur Emission einer bestimm­ten Schadstoffmenge. Dadurch bekommen die einzelnen Emittenten die Möglichkeit, durch den Austausch der Rechte untereinander ihre Kosten zu optimieren. Ange­nommen die Behörde kenne die Vermeidungskosten der beiden Firmen in Bild 3.1 nicht. Zu Beginn werden die Emissionszertifiakte gleichmäßig auf die beiden Emit­tenten verteilt. Jeder der beiden Emittenten habe also zu Beginn das Recht, die Schadstoffmenge ^ (siehe Bild 3.1) zu emittieren.

Die Grenzvermeidungskosten geben die Kosten an, die dem Emittent zur Vermei­dung der letzten Schadstoffeinheit entstehen, in Bild 3.1 liegt Punkt b\ unterhalb von Punkt. b2. Die Grenzvermeidungskosten von Emittent 1 liegen also unter denjeni­gen von Emittent 2. Emittent 2 wird daher dazu bereit sein, Emissionszertifikate zu einem Preis aufzukaufen, der höchstens so hoch wie seine Grenzvermeidungskosten am Ausgangspunkt b2 sein darf. Zu diesem Preis ist es für Emittent 1 vorteilhaft, Emissionszertifikate an Emittent 2 zu verkaufen. Durch den Austausch nähern sich die Grenzvermeidungskosten beider Emittenten einander an. Der Zertifikatehandel kommt zum erliegen, wenn die Grenzvermeidungskosten beider Emittenten gleich hoch sind. Dieses ist gerade dann der Fall wenn die Zertifikate zum Marktpreis z gehandelt werden und die beiden Emittenten jeweils ihr kostenoptimales Emissions­niveau E'lpt und E%pi realisieren.

hinter hier unterstellten Bedingungen führt also das Zertifikatesystem zur kostenop- timalen Lösung. In Abschnitt 2.3 wurde jedoch bereits hervorgehoben, daß dieses Ergebnis nur erreicht wird, wenn für die Zertifikatemärkte die Bedingungen der vollständigen Konkurrenz gelten. Aus den im Abschnitt 2.3 genannten Gründen ist davon auszugehen, daß für viele Schadstoffarten die Zertifkatemärkte eng sind. Das in Abschnitt 2.3 beschriebene EPS - System ist wegen der Begrenzung der Handel­barkeit auf regional eng begrenzte Zonen ungünstiger, als das PO - System. In engen Märkten, mit einer nur geringen Zahl vom Marktteilnehmern, muß mit Monopol­bildung und allen Arten von strategischem Verhalten gerechnet werden. Inwieweit unter diesen Bedingungen noch sozial optimale Lösungen erreicht werden, kann hier nicht untersucht werden. Es wird auf die weiterführend Literatur zur Theorie un­vollkommener Märkte (z.B.:[6] ) verwiesen.

Bei allen Instrumenten fallen Kosten zu ihrer Durchsetzung an. Die Erhebung von Abgaben muß ebenso verwaltet werden wie die Durchsetzung und Kontrolle von Auflagen.

Beim Zertifikatesystem muß die Behörde durch kostenträchtige Kontrollen sicher­stellen, daß jeder Anlagenbetreiber nur in dem Umfang Schadstoffe emittiert, wie er aufgrund seines Emissonszertifikatebestandes emittieren darf. Des weiteren ent­stehen auch den Emittenten Transaktionskosten, wenn sie Zertifikate kaufen oder verkaufen. Die Verwaltungs- und Transaktionskosten schmälern den durch das Zer­tifikatesystem erzielbaren gesamtwirtschaftlichen Kostenvorteil.

Tendenziell verursachen Auflagen niedrigere Kontrollkosten als Abgaben oder Zer­tifikate, da bei den zuletztgenannten Instrumenten Schadstoffmengen genau erfaßt, während zur Kontrolle von Auflagen nur Schadstoffkonzentrationen gemessen wer­den müssen.

3.2 Ökologische Treffsicherheit

Linter dem Begriff Ökologische Treffsicherheit wird die Eignung eines Instruments verstanden, die zielgenaue Einhaltung des Umweltstandards zu gewährleisten. Glo­bal wirkende Schadstoffe, bei denen der Emissionsort gleichgültig ist, sind eher die Ausnahme. In der Regel ist es zur Einhaltung der Immisionsziele nicht gleichgültig, wie die Emissionen regional verteilt sind. Umweltpolitische Instrumente müssen da­her regionale differenzierbar sein.

Durch Abgaben wird die Einhaltung des politisch vorgegebenen Emissionsstandards nicht garantiert. Damit der vorgegebene Standard eingehalten wird, müßten die Behörden den Verlauf der gesamtwirtschaftlichen Grenzvermeidungskosten kennen was jedoch unrealistisch ist. Soll durch die Abgabe eine bestimmte Emissionshöchst­grenze zielgenau eingehalten werden, dann müßte die Behörde den Abgabensatz so­lange variieren bis sich die entsprechende Emissionsmenge einstellt. Weiterhin müßte der Abgabensatz zum Ausgleich externer Einflüsse, wie Inflation und Wirtschafts­wachstum, ständig korrigiert werden. Zur regionalen Differenzierung müßten für sämtliche Regionen, für die ein bestimmter Immissionsgrenzwert nicht überschrit­ten werden soll, ein entsprechender Abgabensatz festgesetzt werden. Es liegt auf der Hand, daß eine solche Vörgehensweise kaum praktikabel ist.

Durch behördliche Auflagen können den Emittenten genaue Vorgaben gemacht wer­den. Im Prinzip ist damit eine zielgenaue Einhaltung des Standards erreichbar. Auf­lagen können problemlos regional differenziert angewendet werden. Das Instrument Auflagen findet seine Grenzen an grundlegenden verwaltungsrechtlichen Schranken. Auflagen können, sowohl in der Genehmigungsphase als auch durch nachträgliche Annordnungen, für im Betrieb befindliche Anlagen erlassen werden. In der Praxis sind jedoch nachträgliche Auflagen für genehmigte und bereits im Betrieb befindli­che Anlagen rechtlich schwer durchzusetzen. Bestehende Anlagen genießen Bestand­schutz. Dadurch werden die Handlungsspielraume der Behörde stark eingeschränkt.

Beim Zertifikatesystem setzt der Staat die Gesamtemissionsmenge fest. Die Gesam­temissionen dürfen den in den Zertifikaten verbrieften Umfang nicht übersteigen. Damit gewährleistet das Zertifikatesystem die zielgenaue Einhaltung des Standards. Auch beim Zertifikatesystem muß jedoch aus rechtlichen Gründen der Bestandschutz bestehender Anlagen gesichert sein. Die Anfangsverteilung der Zertifikate muß sich daher entweder an den aktuellen Emissionen oder am genehmigten Umfang ori­entieren. Dadurch wird also auch beim Zertifikatesystem der Handlungsspielraum des Staates so sehr eingeschränkt, daß die Einhaltung eines beliebigen Standards nicht gesichert werden kann. Durch die Abwertung von Zertifikaten ist es möglich, die insgesamt zulässigen Emissionen schrittweise zu reduzieren. Die Anlagenbetrei­ber müssen dann entweder ihr Emissionsniveau senken oder Zertifikate hinzukaufen. Wegen dieser Wahlmöglichkeit dürfte die Abwertung von Zertifikaten leichter durch­setzbar sein, als die Verschärfung von Auflagen für bestehende Anlagen. In Abschnitt 2.3 wurden Verfahren beschrieben, mit deren Hilfe räumliche Differenzierung in das Zertifikatesystem integriert werden kann. Durch diese Verfahren wird das Zertifika­tesystem verkompliziert. Die Verfahren gestatten jedoch eine ähnlich wirkungsvolle Vermeidung übermäßiger lokaler Schadstoffkonzentrationen wie sie im Rahmen einer Auflagenordnung möglich sind.

3.3 Dynamische Anreizwirkung

In Abschnitt 3.1 wurde untersucht, inwieweit die einzelnen Instrumente dazu geeig­net sind, kostengünstig die Einhaltung des Standards zu gewährleisten. Dabei wurde ein gegebener Stand der Technik angenommen. Diese Annahme ist eine grobe Ver­einfachung der Realität. Die einzelnen Interamente unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Fähigkeit, umwelttechnische Fortschritte anzuregen.

Technischer Fortschritt liese sich in Bild 3.1 durch eine Verschiebung der Grenzver­meidungskosten - Kurve nach unten beschreiben. Unterliegt der Anlagenbetreiber dem Regime einer Zertifikateregelung, kann er sich technische Verbesserung nutzbar machen, indem er dadurch überzählig gewordene Zertifikate verkauft. Hat der Betrei­ber Emissionsabgaben zu entrichten, wirkt sich technischer Fortschritt, mit dessen Hilfe er Emissionen senken kann, ebenfalls für ihn kostensenkend aus. Emissionsab­gaben sowie Emissionszertifikate regen also die Emittenten zu emissionsmindernden technischen und betrieblichen Verbesserungen an.

Eine vergleichbare Anreizwirkung besteht unter einer Auflagenordnung nicht. Aufla­gen schreiben den Emittenten den Einsatz technischer Anlagen, die einem juristisch stichfesten Stand der Technik entsprechen, vor. Unterschreiten die Emittenten den behördlich festgesetzten Grenzwert, dann haben sie davon keinen Vorteil. Vielmehr müssen sie erwarten, daß dieses von der Behörde zum Anlaß genommen wird, den Grenzwert zu verschärfen. Die Emittenten haben daher keinen Grund den Stand der Technik zu verbessern. Sie werden im Gegenteil danach trachten den behördlich festgesetzten Grenzwert genau einzuhalten und ihn nicht zu unterschreiten. Hier ist der Grund für das oft beklagte Schweigekartell der Oberingenieure (siehe[10] ) zu suchen.

Auflagen sind in der Genehmigungsphase wesentlich leichter durchzusetzen als für im Betrieb befindliche Anlagen. Aus diesem Grunde gelten für Neuanlagen stets strengere Vorschriften als für Altanlagen. Dadurch werden die ersteren gegenüber den letzteren durch das Auflagensystem benachteiligt. Der Betreiber einer Altanla­ge wird versuchen, diese länger als nötig weiterzubetreiben um dem für eine neue Anlagen vorgeschriebenen Genehmigungsverfahren zu entgehen.

3.4 Distributive Aspekte

Umweltpolitische Maßnahmen verteilen Vermögen um. Bisher wurde ausschließlich die Fähigkeit der Instrumenty untersucht, kostenoptimal einen vorgegebenen Um- weltstanda.rd durchzusetzen. Aspekte der Verteilung blieben unberücksichtigt. Un- ter der Auflagenregelung hat Emittent 2 in Bild 3.1 Kosten, die der Dreiecksfläche El) entsprechen, zu tragen. Unter einer Abgabenregelung mit dem Abgabe­satz í würde Emittent 1 seine Emissionen auf das Niveau erhöhen, wodurch seine Vermeidungskosten auf (a2, ED\ ED sinken. Zusätzlich zu den Vermeidungs­kosten muß unter einer Abgabenreglung Emittent 2 jedoch die Abgabenlast, die der Fläche (t. a2, E2pf\ 0) entpricht, tragen. Abgaben sind gesamtwirtschaftlich gese­hen keine Kosten, da durch sie nur Mittel von Emittent 2 an den Staat umverteilt werden. Sehr vrohl sind die von Emittent 2 zu tragenden Kosten gestiegen. Die Si­tuation für Emittent 2 hat sich also durch den Übergang zum Abgaben - System verschlechtert, obwohl die gesamtwirtschaftlichen Kosten gesunken sind.

Beim Übergang zum Zertifikatesystem hängt die Verteilungswirkurig von der gewähl­ten Anfangszuteilung ab. Werden die Zertifikate versteigert, so hat der Systemwech­sel die gleiche Verteilungswirkung, wie der Übergang zu Abgaben. Werden jedoch die Zertifikate zu Beginn auf die Altemittenten kostenlos verteilt, verbessert sich deren Situation. Durch die Zertifizierung sind ihre Emissionsrechte, die vorher an den Betrieb einer bestimmten Anlage gebunden waren, handelbar geworden. Die Altemittenten kommen voll in den Genuß der durch den Zertifikateaustausch er­reichbaren Kostensenkungen.

Die Verteilungswirkung eines umweltpolitischen Instruments ist wichtig für seine politische Durchsetzbarkeit. Ferner ist die Verteilungswirkung rechtlich bedeutsam, da Eingriffe in Privatvermögen Schadensersatzforderungen begründen können.

Änderungen der Vermögens- bzw. der Einkommensverteilung haben Rückwirkungen auf gesamtwirtschaftliche Allokationsprozesse. Unter einer Abgabenlösung werden fi­nanzielle Mittel von den Emittenten an den Staat umverteilt. Diese Mittel fehlen dann den Emittenten unter anderem auch für emissionsmindernde Investitionen. Durch die Einengung ihres Finanzierungsspielraumes wird die Grenzvermeidungs­kosten - Funktion der Emittenten nach oben und dadurch auch das kostenoptima­le Emissionsniveau nach oben verschoben (siehe Bild 3.1). Auch im Rahmen der übrigen Instrumente verursachen distributive Effekte Rückwirkungen auf den ge­samtwirtschaftlichen Optimierungsprozeß. So begünstigt die kostenlose Vergabe von Emissionszertifikaten die Altemittenten zu Lasten potentieller Neuemittententen. Die hier beschriebenen Rückwirkungen der Verteilungswirkung umweltpolitischer Instrumente auf das gesamtwirtschaftliche Optimum ist vernachlässigbar, solange Umweltaufwendungen verglichen mit anderen Kostena.rten klein sind.

Kapitel 4 Das Abwasserabgabengesetz

ln Abschnitt 2.2 wurde beispielgebend für eine Umweltabgabe die Abwasserabgabe gern. Abwasserabgabengesetz (AbwAG) genannt. Das Gesetz, sowie die Eigenschaf­ten der Abwasserabgabe als Umweltpolitisches Instrument, werden im folgenden kurz umrissen.

Mit dem Abwasserabgabengesetz (AbwAG) wurde im Bereich der Abwasserbeseiti­gung ein neuartiges Instrument geschaffen. Das AbwAG ist ein Bundesgesetz. Gemäß §1 AbwAG erheben die Länder für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer1 eine Abgabe, die Abwasserabgabe. Die Bewertungsgrundlage für die Abgabe richtet sich gern. §3 AbwAG nach der Schädlichkeit des Abwassers. Die Schädlichkeit wird in sogennanten Schadeinheiten quantifiziert. Die Schadstoffe, die bei der Berechnung der Schadeinheiten berücksichtigt werden, sind in §3 einzeln aufgelistet. Der Tabelle in der Anlage zum §3 ist zu entnehmen, welche Menge eines bestimmten Schadstoffs, einer Schadeinheit entspricht und wie hoch die Geringfügigkeitsschwelle anzusetzen ist.

In §9(4) AbwAG ist der Abgabesatz festgesetzt. Er steigt vom 1.1.1981 bis zum 1.1.3 997 stufenweise von 12 DM auf 70 DM für jede Schadeinheit an. Das Abwas­serabgabengesetz ist im Zusammenhang mit dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) zu sehen. So werden in den Verwaltungsvorschriften zum §7a WHG Anforderungen hinsichtlich der allgemein anerkannten Regeln der Technik, die bei der Einleitung von Abwasser zu beachten sind, definiert. Gemäß §9(5) AbwAG ermässigt sich der Abgabesatz um 75 %, ab 1999 um 50 %, wenn die Anlagen zur Abwasserreinigung den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprichen. Auf diese Weise wird im AbwAG das umweltpolitische Instrument einer Abgabe mit dem einer Auflage kombiniert.

-‘Zu Gewässer: siehe §1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG)

GVK

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bild 4.1: Ökonomische Effizienz der Abwasserabgabe

Abgabeschuldner ist der Direkteinleiter in ein Gewässer. Für die an die öffentliche Kanalisation angeschlossenen Emittententen (Indirekteinleiter) haben die beseiti­gungspflichtigen Gemeinden die Abgabepflicht.

Das Aufkommen aus der Abwasserabgabe ist zweckgebunden. Nach §13 AbwAG ist das Aufkommen für im Gesetz näher bezeichnete Maßnahmen zur Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte, sowie zur Deckung des mit der Abgabe verbunde­nen Verwaltungsaufwands zu verwenden.

Das Instrument Abwasserabgabe soll anhand der Kriterien aus Abschnitt 3 beurteilt werden, ln Bild 4.1 ist der Verlauf der Grenzvermeidungskosten für einen Einleiter in Abhängigkeit der eingeleiteten Schadeinheiten eingezeichnet. Mit N ist die, den allgemein anerkannten Regeln der Technik gemäß §7a WH G entsprechende, Menge Schadeinbeiten bezeichnet. Den Überlegungen aus Abschnitt 3 folgend, würde sich der Einleiter für dasjenige Emissionsniveau entscheiden, bei dem der Abgabesatz t und die Grenzvermeidungskosten GVK(E^) gleich groß sind. In Bild 4.1 ist das für das Emissionsniveau Eq der Fall.

Das Emissionsniveau E0 liegt jedoch über der Norm N. Würde der Einleiter die Norm einhalten, dann würde der Abgabesatz auf den Wert 0,25 x t sinken. Behält er das Niveau E0, unter Mißachtung der Norm N, bei, entstehen ihm Kosten die der Fläche (E*, E, A) zuzüglich der Abgabe txE0 (Fläche: 0, A, E) entsprechen. Entschließt er sich jedoch die Norm einzuhalten, sinkt der Abgabesatz um 75% und er hat die Kosten (E*i N, B) sowie die Abgabe 0,25 x t x N zu tragen. Für den in Bild 4.1 dargestellten Fall, ist es für den Emittenten günstiger, die Norm einzuhalten. Durch die Kombination einer Abgabe mit der Auflagenregelung, wurde also ein strengerer Standard realisiert, als mit einer reinen Abgabe der Höhe t erreicht worden wäre.

Mit der Einhaltung der Norm sinkt der Abgabesatz um 75 %. Der Emittent wird über die Norm hinausgehende Anstrengungen zur Vermeidung von Emissionen nur dann vornehmen, wenn seine Grenzvermeidungskosten GVK(E), E > N niedriger liegen als der reduzierte Abgabesatz. In Bild 4.1 ist das nicht der Fall. Der Einlei­ter wird die Norm N gerade einhalten. Untersuchungen zeigen (siehe [S]), daß der reduzierte Abgabesatz derart niedrig ist, daß er nur in seltenen Fällen zusätzliche Anstrengungen zur Emissionsminderung auslösen wird. :

Die Abwasserabgabe ist ein geeignetes Mittel zur Durchsetzung von Emissionsgrenz­werten, die behördlich festgesetzten allgemein anerkannten Regeln dér Technik, ent­sprechen. Es handelt sich derzeit also eher um ein Auflagensystem, als um eine Abgabe. Inwieweit das aufgrund des Abwasserabgabengesetzes realisierte Emissi­onsniveau, kostenminimal ist, hängt davon ab, wie die Norm N für die einzelnen Anlagen festgelegt wird. Der Argumentation von Abschnitt 3.1 folgend, muß dieses eher bezweifelt werden. Die dynamische Anreizwirkung, die vom reduzierten Abga­besatz ausgeht ist gering.

Verglichen mit der reinen Abgabe günstig zu beurteilen, sind die distributiven Aspekte, die vom Abwasserabgabengesetz ausgehen. Durch die Staffelung läßt sich die Norm N mit einem wesentlich niedrigeren Abgabeaufkommen durchsetzen, als dieses mit einem einheitlichen Satz t möglich wäre (siehe 4.1). Dadurch wird das in Abschnitt 3.4 behandelte Problem der Umverteilung finanzieller Mittel entschärft.

Im Abschnitt 3.2 wurde ausgeführt, daß Auflagen eher die zielgenaue Einhaltung eines Umweltstandards gewährleisten, als Abgaben. Die im Abwasserabgabenge­setz festgelegten Regelungen sind daher hinsichtlich der ökologischen Treffsicherheit günstiger zu beurteilen, als eine reine Abgabe.

Das Mittelaufkommen aus der Abwasserabgabe wird zweckgebunden für Maßnah­men des Gewässerschutzes verwendet. Auf welche Art und Weise die Mittel verteilt werden sollen ist im Gesetz nicht festgelegt. Die Mittelverteilung erfolgt durch die Länder. Subventionen als umweltpolitisches Instrument werden von Baumol, Oates[3] untersucht.

Kapitel 5 Kritik standard - orientierter Instrumente

Die Internalisierung externer Effekte ist nur möglich, wenn es gelingt, diejenigen, die über den Effekt entscheiden, zu den allein Betroffenen zu machen. Die Nichtbetei­ligten müssen über geeignete Koordinationsmechanismen so gestellt werden, als ob sie von dem negativen Externen Effekt nicht betroffen worden wären. Ein derartiger Mechanismus ist der Markt. Aus liberal - individualistischer Sicht hat der Markt gegenüber kollektiven Koordinationsmechanismen Vorrang. Die Beweislast für die Errichtung kollektiver Willensbildungsmechanismen liegt bei denen, die sie fordern, nicht aber bei denen die den Markt als Koordinationsmechanismus erhalten wollen. Es ist ein Charakteristikum standard - orientierter Instrumente, daß der Staat bzw. eine staatliche Behörde über die zulässige Gesamtemissionsmenge entscheidet. Es handelt sich hier also um eine Kollektiventscheidung die näher begründet werden muß. Dies gilt auch für die häufig mit dem Attribut marktwirtschaftlich versehenen Instrumente Abgaben und Zertifikate. Auch diese Instrumente gehen von vom Staat festgesetzten Immisionshöchstmengen aus. Marktwirtschaftliche Mechanismen wer­den erst nachdem diese kollektive Grundsatzentscheidung gefällt worden ist, dazu genutzt, kostenoptimal den Standard zu erfüllen.

Im Umweltbereich ist es in der Regel nicht möglich, die an der Entscheidung Betei­ligten zu den allein Betroffenen zu machen. Ein Ausweg bietet die folgende Möglich­keit: Die Betroffenen werden zu Beteiligten gemacht. Alle, von den Folgen einer Entscheidung erwartungsgemäß Betroffenen, werden am Zustandekommen dieser Entscheidung beteiligt, d. h., es wird ein Entscheidungskollektiv der Betroffenen ge­bildet. Verbunden mit der Wahl des Eiitscheidungsmechanismus: Kollektiventschei­dung oder Markt, ist die Frage, ob sich das Externalitätenproblem auf Privatgüter oder Kollektivgüter bezieht. Eine geschützte Umwelt ist eher ein Kollektiv- als ein

Privatgut. Grundlegende Ursachen für die Grenzen der Leistungsfähigkeit des Mark­tes sind folgende:

- die Unvollkommenheit des Wettbewerbs
- die Nichtgeltung des Ausschlußprinzips
- der nichtrivalisierende Konsum
- die nichtmonetarisierbaren Werte

Der erste Punkte, die Unvollkommenheit es Wettbewebs, der sich in der Bildung von Marktmachtpositionen und Monopolen äußert, wird an vielen Stellen ausführlich diskutiert (siehe[6] ) und soll hier nicht vertieft werden.

Für unseren Untersuchungsgegenstand gewichtiger, ist der zweite Punkt über die Nichtgeltung des Ausschlußprinzips. Damit ein Markt existieren kann, ist es notwen­dig, daß private Eigentumsrechte an den vom externen Effekt betroffenen Gütern angemeldet und geltend gemacht werden können. Das bedeutet, daß nur solche Ent­scheidungsfolgen über einen Markt internalisiert werden können, für die private Ei­gentumsrechte definiert sind. Gerade im Umweltbereich sind jedoch Schäden häufig nicht personell zurechenbar. Umweltschäden, wie beispielsweise die Veränderung des Klimas durch CO2 Emissionen, sind öffentlicher Natur. Jeder ist von Umweltschäden betroffen. Diese Problematik wird in der Literatur im Begriff Nichtgeltung des Aus­schlußprinzips (siehe[7] ) zusammengefasst. Wenn das Ausschlußprinzip nicht gilt versagt der Markt.

Ein weitere Grund, der die Bereitstellung eines Gutes im Kollektiv zwar nicht not­wendig, aber zweckäßig sein läßt, ist dann gegeben, wenn die Inanspruchnahme dieses Gutes durch ein Individuum nicht zu einer Reduzierung des Nutzens führt, den ein anders Individuum aus diesem Gut zu ziehen vermag. Die Nutzung dieses Gutes durch einen Konsumenten führt nicht zu erhöhten Kosten, d. h. die Grenz­kosten sind gleich Null. Nun verlangt aber eine effiziente Ressourcenallokation, das der Preis, zu dem ein Gut angeboten wird, seinen Grenzkosten entspricht. Da diese aber im Falle des nichtrivalisierenden Konsums Null sind, soll auch der Preis Null sein. Da aber Güter, selbst wenn sie zweckmäßigerweise gratis angeboten werden, irgendwie finanziert werden müssen, bleibt nur, sie als Kollektivgüter zu erstellen.

Schließlich vermag der Markt nur solche Werte zu erkennen, die in Geldeinheiten ausdrüc.kbar sind. Zur Internalisierung von extenen Kosten und Nutzen ist ein Aus­tausch darüber nötig, wer bei wem, welche Effekte, in welcher Höhe, verursacht hat. Eine einseitige Fixierung auf den Markt als Internalisierungsinstrument, hätte zur

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bild 5.1: Soziale Entscheidungsmechanismen

Folge, daß die externen Effekte, welche Werte ohne Preis berühren bestehen blieben. Umweltschäden sind häufig nur schwer oder gar nicht monetär zu bewerten. Auch aus diesem Grund versagt im Umweltbereich der Markt als Intemalisicrungsinstru- ment- .

Es ist also festzustellen, daß die Internalisierung externer Effekte über den Markt scheitern kann, weil das Auschlußprinzip nicht gilt oder weil die Kommunikations­kanäle des Marktes zur Übermittlung der notwendigen Informationen nicht oder nur zum Teil geeignet sind.

- Das erste ist eine Frage der Entscheidungsstruktur. Weil auf der Ebene der einzelnen Individuen das Ausschlußprinzip nicht gilt, muß auf einer höheren Ebene als der einzelnen Individuen, also im Kollektiv entschieden werden.
- Das zweite ist eine Frage der Informationsstruktur. Wenn die externen Ko­sten und Nutzen nicht monetarisierbar sind, fehlen dem Entscheidungssystem des Marktes die nötigen Kommunikationskanäle. Auch in diesem Fall ist es nötig, die Entscheidugen auf ein kollektives Entscheidungssystem, etwa die politischen Institutionen, zu verlagern.

Von Kirsch[4] wurden diese Zusammenhänge in dem Schaubild 5.1 dargestellt. Die traditionelle ökonomische Theorie beschäftigt sich in erster Linie mit dem Problem­feld a) in Bild 5.1. Die Sektoren c) und d) bilden die Problemfelder der ökonomischen Theorie der Politik (siehe[4] ). Umweltschutz, genauer: die Festsetzung bestimmter Umweltstandards, ist unter d) einzuordnen. Hier ist es unumgänglich, eine Lösung des Externalitätenproblems auf der Ebene von Kollektiven zu suchen, von denen der Staat ein wichtiges, aber nicht das einzige ist.

Literaturverzeichnis

[1] Endres, A.: Umweltökonomie. Eine Einführung, Darmstadt 1994

[2] Kemper, M.: Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, Berlin 1994

[3] Baumol, W.; Oates, W.: The theory of environmental policy, 2. edition, Cam­bridge 1988

[4] Kirsch, G.: Neue Politische Ökonomie, Düsseldorf 1993

[5] Endres, A.: Internalisierung externer Effekte, Fermmiversität Hagen 1994

[6] Finsinger, J.: Wettbewerb und Regulierung, Fernuniversität Hagen 1991

[7] Musgrave, R. A., Musgrave, P.B., Kullmer, L.: Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 5. Aufl., Tübingen 1990

[8] Cansier, D.: Umweltökomie, Stuttgart 1933

[9] Pigou, A.: The Economics and Welfare, London 1932

[10] Reuter, E.: Wider das Schwiegekartell der Oberingenieure, Die Zeit Nr. 3, 1995

[11] Helmstädter, E.: Wirtschaftstheorie I: Mikroökonomische Theorie; München 1983

[12] Endres, A., Schwarze, R.: Das Zertifikatsmodell vor der Bewährungsprobe ?; Eine ökonomische Analyse des Acid Rain Programms des neuen US - Clean Air Acts; Hagen 1993

[...]

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¹ Verordnung über Kleinfeuerungsanlagen

² Wasser h ausha] tsgesetz

³ Buiides - Immissionsschutzgesetz

⁴ technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft

⁵ die Grenzvermeidungskosten jedes einzelnen Emittententen gerade dem Niveau der gesamtwirtschaftlichen Grenzvermeidungskosten GVK(Eo) entspricht, bei dem der Standard Eq eingehalten wird.