Stadtentwicklung und Wohnungspolitik in der öffentlichen Verwaltung: Ein deusch-brasilianischer Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Stadtentwicklung in Brasilien
1. Die Bildung des brasilianischen Stadtnetzes
a). Der Verstädterungsprozeß Brasiliens in der vorindustriellen Periode
b). Der Verstädterungsprozeß Brasiliens in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts
2. Der brasilianische Urbanisierungsprozeß in den letzten 40 Jahren
a). Grundlagen der Nationalen Stadtentwicklungspolitik
b). Die brasilianischen Metropolitanen Regionen
c). Städtebau in Brasilien
3. Landesplanung und Stadtpolitik: das Wohnproblem
4. Wohnungspolitik

II. Die deutsche Stadtentwicklung
1. Phasen der Stadtbildung und Verstädterung in Deutschland
a). Vorindustrielle Phasen
b). Industrielle und tertiäre Verstädterung
2. Entwicklung der Wohnverhältnisse und des Städtebaus
a). Entwicklung des Wohnungsbaus und der Wohnverhältnisse
b). Stadtentwicklung und Städtebau
3. Raumordnung und Planung in Deutschland
4. Wohnungspolitik

III. Die Wohnungspolitik Brasiliens und der Bundesrepublik im dynamischen Vergleich

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Arbeit beinhaltet eine Untersuchung über die Stadtentwicklung und die Wohnungspolitik in der öffentlichen Verwaltung - ein deutsch-brasilianischer Vergleich. Das Thema behandelt einen Teil des Seminars "Internationale Verwaltungsbeziehungen und vergleichende Verwaltungswissenchaft" bei Uni.- Prof. Dr. Rainer Pitschas an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. In diesem Seminar soll das Forschungsfeld "Internationalisierung öffentlicher Verwaltung" im Hinblick auf die öffentlichen Verwaltungen der Entwicklungsländer als Ausgangspunkt angesetzt werden.

Absicht dieser Arbeit ist es, die Stadtentwicklung und die Wohnungspolitik in der öffentlichen Verwaltung in Brasilien und in Deutschland darzustellen und einige Aspekte der Wohnungspolitik zu vergleichen. Der Vergleich der Untersuchung bezieht sich auf die Jahre 1945 bis 1994. Die unterschiedlichen Aspekte des Problemfeldes führten zu einer Dreiteilung der Gliederung dieser Arbeit:

Im ersten Abschnitt gehe ich auf die Stadtentwicklung in Brasilien, die Bildung des brasilianischen Stadtnetzes und den Verstädterungsprozeß Brasiliens in der vorindustriellen Periode und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts ein. Es wird in diesem Abschnitt der brasilianische Urbanisierungsprozeß in den letzten 40 Jahren erklärt und die Nationale Stadtentwicklungspolitik, die Entwicklung der brasilianischen Metropolitanen Regionen und der Städtebau in Brasilien vorgestellt. In diesem Abschnitt wird auch auf die Landesplanung und Stadtpolitik im Verhältnis zur Wohnungspolitik eingegangen. Die wichtigsten politischen Punkte werden hervorgehoben.

Der zweite Abschnitt behandelt die deutsche Stadtentwicklung. Hierbei werden die Phasen der Stadtbildung und Verstädterung in Deutschland analysiert, und die vorindustriellen Phasen und industrielle und tertiäre Verstädterung beschrieben. Dieser Abschnitt enthält eine Darstellung der Entwicklung der Wohnverhältnisse und des Städtebaus. Im Rahmen dieser Skizze wird anschließend die Entwicklung des Wohnungsbaus, der Stadtentwicklung und Städtebaus verdeutlicht. In den folgenden Punkten wird die Raumordnung und Planung in Deutschland und die Wohnungspolitik dargestellt.

Im dritten Abschnitt schließe ich mit einem dynamischen Vergleich bzw. der Schlüssel-Variablen über die Wohnungspolitik Brasiliens und der Bundesrepublik.

I. Stadtentwicklung in Brasilien

In Brasilien erfolgten in den letzten Jahrzehnten bedeutende räumliche Wandlungsprozesse. Damit begann in Brasilien ein rasanter Urbanisierungsprozeß und eine Strukturveränderung. Innerhalb von nur 30 Jahren ist ein Wandel von der agraren zur städtischen Gesellschaft zu beobachten. Der größere Teil der brasilianischen Bevölkerung lebte bis Mitte der 60er Jahre noch auf dem Lande (Verstädterungsgrad 1960 45,1%, 1970 56,0%, 1980 67,7%), so leben bis 1991 75,5%, d.h. 110,9 Mio. Brasilianer, in Städten.

Die regionalen Unterschiede des Verstädterungsgrades sind beträchtlich: Im Südosten mit den beiden großen nationalen Metropolen Säo Paulo und Rio de Janeiro stößt der Urbanisierungsgrad mit gegenwärtig 88% wohl langsam an sein Maximum (1960 57,4%), im Mittelwesten war nach der Gründung Brasilias ein gewaltiger Sprung in der Verstädterungsquote von 37,2% 1960 auf 81,3% 1991 zu verzeichnen. Im Nordosten und Norden ist bei Werten um 60% noch eine Verstärkung der Verstädterung zu erwarten.

Die ausgeprägten räumlichen Disparitäten in Brasilien sind das Ergebnis ungleich verteilter naturräumlicher Potentiale und des spezifischen Entwicklungsgangs der territorialen Erschließung und Inwertsetzung. Der rasante Urbanisierungsprozeß 1950-80 korrespondierte mit einem schnellen und intensiven Industrialisierungsprozeß, insbesondere in den großstädtischen Ballungsräumen des Südostens. Besonders dynamisch wuchsen in den 60er und 70er Jahren dabei die Metropolen Säo Paulo (durchschnittl. Jährl. Zuwachsrate 1960-70 5,4%, 1970-80 4,5%) und Belo Horizonte (6,1% u. 5,0% respektive). Die brasilianische Entwicklungsplanung der 60er bis 80er war Wachstumsorientiert; die Ziele regionale Disparitäten abzubauen, hatten in der Realität weniger Priorität.

1. Die Bildung des brasilianischen Stadtnetzes

In den nächsten Abschnitten wird der Prozeß der Entstehung des brasilianischen Stadtnetzes nach seinen bedeutsamsten Phasen dargestellt. Es wird versucht, diesen Prozeß mit den wichtigsten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Ereignissen der Geschichte des Landes als den Rahmenbedingungen, die die Stadtplanung in Brasilien bestimmen und einschränken, in Zusammenhang zu bringen.

a). Der Verstädterungsprozeß Brasiliens in der vorindustriellen Periode

Zwei Vorgänge haben einen bedeutenden Einfluß auf die Stadtentwicklung Brasiliens gehabt: erstens die Abfolge von Höhepunkten und Krisenzeiten der exportorientierten Agrarwirtschaft im Laufe ihrer Entwicklung; zweitens die Abfolge verschiedener Kulturen als den jeweils dominanten Exportprodukten, was eine ständige geographische Verschiebung der bedeutendsten exportwirtschaftlichen Gebiete mit sich brachte. Die verschiedenen Exportzyklen waren wichtig als Ausgangspunkt für den Städtenetzbildungsprozeß in Brasilien. Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts existierten die brasilianischen Städte nur als Kontaktpunkte zum Ausland. In diesem Sinne spiegelten sie sehr deutlich die Eigenart der Kolonialwirtschaft wieder.

Die Exporttätigkeiten beruhten auf arbeitsintensiven Produktionsprozessen. Dies bedeutete, daß eine Ausbreitung dieser Tätigkeiten die Rekrutierung zahlreicher Arbeitskräfte erforderte. Die Folge war ein Bevölkerungswachstum in den Städten, dessen Höhepunkt immer mit der Blütezeit der jeweiligen Exporttätigkeit zusammenfiel. Andererseits bewirkten die Wirtschaftstätigkeiten – auch wenn sie landwirtschaftlicher Art waren, wie im Fall der Zucker – und Kaffeekultur - , oder extraktiver Art – wie im Fall des Kautschucks - , die Entstehung von städtischen Zentren, in denen die Produktion gesammelt wurde, um später weiter verarbeitet oder direkt exportiert zu werden. Die Blütezeiten der verschiedenen Exporttätigkeiten hatten in diesen Städten, in denen die Verwaltungs- und Handelstätigkeiten der Kolonie konzentriert werden, ein Wachstum der Einwohnerzahl zur Folge.

Die Entstehung von Städten wie Recife, Salvador, Rio de Janeiro und Säo Paulo ist somit ein Ergebnis dieser Notwendigkeit der exportorientierten Agrarwirtschaft, Zentren zu schaffen, die die städtischen Funktionen dieser Wirtschaft erfüllen könnten. Die wirtschaftlichen Zyklen, die in Zusammenhang mit der externen Nachfrage entstanden und später niedergingen, erlaubten innerhalb der Regionen die Entstehung eines Städtenetzes, das jedoch keine Hierachie hinsichtlich einer bestimmten Spezialisierung aufwies: auf der einen Seite waren die kleinen Dörfer und Städte im Landesinneren, die als Handelszwischenstationen und Sitze der lokalen Macht fungierten, und auf der anderen Seite waren die großen Hafenstädte, Sitze des internationalen Handels- und Finanzkapitals. Die Erklärung für diesen Prozeß findet sich in der Verbindung zwischen der brasilianischen Kolonialproduktion und dem Auslandsmarkt. Innerhalb dieser Verbindung, spielte das Handelskapital die führende Rolle.

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß die Hafenstädte (als Handels- und Finanzzentren), die Dörfer und Kleinstädte des Binnenlandes (in der Tat waren diese auch Handelszentren geringerer Bedeutung) und die anderen Städte, die aus den verschiedenen Wirtschaftszyklen entstanden waren (z.B. Ouro Preto in Minas Gerais) das eigentliche Städtenetz Brasiliens am Ende des 19. Jahrhunderts bildeten.

b). Der Verstädterungsprozeß Brasiliens in der ersten Hälfte des 20.Jahrhunderts

In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts erfolgte in Brasilien eine bedeutende Restrukturierung sowohl auf der wirtschaftlichen als auch auf der politischen Ebene. Diese Geschehnisse wirkten sich auf die verschiedenen Regionen Brasiliens unterschiedlich aus. Dabei kam es nicht zu einer Angleichung der traditionellen Differenzen. Statt dessen verfestigten sich in dieser Periode die regionalen Ungleichheiten zwischen dem Norden und dem Süden des Landes endgültig. Die Süd – Südost – Achse konsolidierte sich als dynamischer Schwerpunkt der brasilianischen Wirtschaft. Obwohl einige alte Kolonialstrukturen weiterhin bestanden, bekam die neue Wirtschaftsstruktur Brasiliens den Charakter eines rein städtischen Phänomens. Rio de Janeiro, die damalige Hauptstadt der Republik und Sitz der Verwaltung und der politischen Macht, und Säo Paulo, Sitz der blühenden Kaffeewirtschaft, erlangten die gleiche Bedeutung, die Recife und Salvador in den zwei ersten Jahrhunderten der Kolonialzeiten gehabt hatten.

Eine Kurze Analyse der Rolle dieser beiden Städte, nämlich Rio de Janeiro und Säo Paulo, in Bezug auf die Dynamik der brasilianischen Wirtschaft während der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts erweist sich als notwendig, um den Prozeß der Herausbildung des brasilianischen Städtenetzes in dieser Zeitspanne verständlich zu machen.¹

2. Der brasilianische Urbanisierungsprozeß in der letzten 40 Jahren

In der zweiten Hälfte der 50er Jahre erlitt der Industrialisierungsprozeß in Brasilien einen sichtlichen Umschwung. Aus dieser Zeit stammen gleichzeitig die ersten Planungsversuche im Lande und die Bemühungen der Regierung, sich nicht nur in den Industrialisierungs- , sondern auch in den Urbanisierungsprozeß einzuschalten und diesen bewußt zu kontrollieren. Zum Verständnis des Planungsprozesses – wie er sich zur Zeit darstellt – ist es erforderlich, die Entwicklungspläne zu untersuchen, die die Regierung nach der Machtübernahme durch das Militär im Jahre 1964 aufgestellt hat. Die Stadt- und Wohnpolitik war eine direkte Folge dieser nationalen Wirtschaftspolitik im allgemeinen.

Die Planung in Brasilien kurz vor dem Umsturz von 1964: Ende der 50er Jahre wies die brasilianische Industrie noch hohe Wachstumsraten auf. Die Inflation stieg jedoch noch stärker, so daß der Reallohn der Arbeiter zurückging. Es gab schwere politische und wirtschaftliche Krisen, die zu Beginn der 60er Jahren ausbrachen. Im Jahre 1964 reichte das Wachstum der brasilianischen Wirtschaft jedoch nur aus, um das Pro-Kopf-Einkommen der Bevölkerung konstant zu halten. Die Verschärfung der politischen und sozialen Krise endete mit dem Sturz der populistischen Regierung von Joäo Goulart und der Einsetzung einer Militärregierung, die vor allem beabsichtigte, die “Störungen” des vorhergegangenen Prozesses zu beseitigen.

Die brasilianische Wirtschaftsplanung nach 1964: Die Grundsätze der nach dem Militärputsch von 1964 eingeführten politischen Regierungsform sind äußert komplex und erlauben mehrere und vielfältige Auslegungen. Generell handelte es sich um ein politisches Regime, das sich stark auf der Exekutive stützte. Der Enscheidungsspielraum des Staates war groß und seine Kontrolle über die Zivilbevölkerung weitgehend, vor allem mittels politisch-repressiver Maßnahmen. Während der ersten Phase nach Regimewechsel 1964 gaben die Vertreter der neuen offiziellen Wirtschaftspolitik, der Preisstabilisierung und der strukturellen Reform der Finanzmärkte Vorrang. Versucht wurde, Formen der Mobilisierung von Ressourcen zu schaffen, die zwar weiterhin die Industrieakkumulation begünstigten, die jedoch die Inflation verhinderten, die bislang aufgetreten war. In diesem Sinne wurde der “Plan zur Unterstützung der Regierungswirtschaftstätigkeiten”(PAEG) geschaffen.

Im Jahre 1967 stellte die Regierung (1967-69) ihren dreijährigen Regierungsplan für die Zeit von 1968-70 vor, der den “Strategischen Entwicklungsplan”(PED) enthielt. Im Januar 1969 wurde beschlossen, im ersten Jahr jeder Regierungsamtzeit einen vierjährigen Plan vorzulegen. Als Übergangsprogramm entstand der Plan “Ziele der Regierungstätigkeiten” (1970-72) der u.a. den “Mehrjährigen Investitionsplan” (1971-73) und den “I. Nationalentwicklungsplan”(I.PND) für die Zeit von 1972-74 leiten sollte. Der II.PND schlug für 1975-79 die Weiterführung der allgemeinen Maßnahmen des I.PND vor. Angesichts der seit 1979 anhaltenden allgemeinen Rezession in Brasilien und des geringen Erfolges des II.PND (was im Lande großes Mißtrauen gegenüber der Wirtschaftspolitik hervorrief), beschloß die Regierung Figueiredo auf einen III.PND zu verzichten.

Der Anspruch der “Neuen Republik”, im Jahre 1985 im Rahmen grundlegender Reformen die Abkehr von der bisherigen zentralistischen Planung mit einer forcierten Dezentralisierung und der Ausweitung der Kompetenzen von Bundesstaaten und Munizipien zu untermauern, wurde mit dem Tode des designierten Präsidenten Tancredo Neves gleichfalls zu Grabe getragen.

Im Bereich der Stadtpolitik griff die Regierung Sarney den Plan von Tancredo Neves auf, ein eignes Ministerium für Stadtentwicklung und Umweltschutz (MDU) zu schaffen, in welches der CNDU integriert wurde. Die Gründung des MDU war weniger von dem Interesse der neuen Regierung geleitet, sich im Stadtentwicklungs- und Umweltschutzbereich stärker zu engagieren, sondern diente vielmehr primär der Versorgung der politischen Klientel mit Stellen im Staatsapparat. Der von der Regierung Sarney vorgelegte I. Nationale Entwicklungsplan der Neuen Republik (I.PND-NR/1986-89) konzentrierte sich auf den ländlichen Raum, insbesondere auf den Nordosten, aber die Reformvorhaben scheiterten oder wurden entscheidend modifiziert. Als räumliche Konsequenzen der klientelistischen Allokationspolitik unter Sarney erfolgte die Herausbildung einer heterogenen regional-politischen Situation an der besonders – empfindlichen – Peripherie mit deutlicher Bevorzugung von Munizipien und Bundesstaaten, welche von regierungstreuen Präfekten und Gouverneuren verwaltet wurden.

Zu den wichtigsten politischen Maßnahmen der Regierungen Fernando Collor/Itamar Franco in bezug auf die Stadt- und Raumplanung zählte die Verwaltungsreform, welche zur Reduzierung der Zahl der Ministerien von 23 auf 12 und zur Entlassung von 160.000 Staatsbediensteten führte. Von der Abschaffung betroffen war neben dem Innenministerium (MINTER) auch das von Sarney neu gegründete Ministerium für Stadtentwicklung und Umweltschutz (MDU bzw. später MHU). In die neuen administrativen Planungsstrukturen spiegeln sich die Rückzugstendenzen des brasilianischen Staates auf den Kernbereich elementarer Dienstleistungen wider.

In der neuen brasilianische Verfassung von 1988, die etwas über die Stadtentwicklung beschreibt, erkennt man nach meine Meinung eine verstärkte Dezentralisierung und die Erhöhung der Anteile der Munizipien und Bundesstaaten am Gesamtsteueraufkommen. Der Zentralregierung bleibt das Recht vorbehalten, Förderregionen auszuweisen und verbindliche Regionalpläne zu verabschieden. Für alle Städte über 20.000 Einwohner wurde ein Stadtentwicklungsplan (Plano Diretor) obligatorisch. Durch die Schaffung erweiterter lokaler und regionaler Handlungsspielräume könnte eine solche Regionalpolitik realitätsnäher und zugleich nachhaltiger, d.h. ökologisch und sozial angepaßter, durchgeführt werden. Eine stärkere Verankerung des Prinzips der – Nachhaltigkeit – in der Regional- und Stadtentwicklungspolitik verlangt allerdings der neuen Regierung Cardoso entscheidende Weichenstellungen in Richtung auf eine soziale und ökologische Marktwirtschaft ab. In den 90er Jahren versucht die brasilianische Regierung die Korruption zu bekämpfen und die Inflation zu kontrollieren. In Bezug auf Stadtentwicklung wurde weniger gemacht oder macht man wenig.

a). Grundlagen der Nationalen Stadtentwicklungspolitik

Das Hauptargument der neuen Regierungswirtschaftspolitik ab 1964 war die Notwendigkeit, die Beteiligung des städtischen Industriesektors an der nationalen Produktion zu erhöhen. Die brasilianische Wirtschaftspolitik und insbesondere die Industrialisierungspolitik wurden zu Synonymen für “Stadtpolitik”. Stadtplanung in Brasilien wurde ab 1964 als ein Thema von nationaler Bedeutung betrachtet, im Gegensatz zu früheren Zeiten, in denen sie mehr als Gegenstand von lokalem Interesse behandelt worden war. Die Intergration der Großstädte in den allgemeinen wirtschaftlichen Wachstumsprozeß wurde vorrangiges Ziel der brasilianischen Regierung.

Zusammenfassend ergeben sich als Hauptmerkmale der Nationalen Stadtentwicklungspolitik Brasiliens in ihrer Anfangsperiode: die Dominanz der wirtschaftlichen Aspekte der Stadtplanungsproblematik und die Vernachlässigung der sozialen Frage hinsichtlich dieser Problematik; die daraus resultierende Ablehnung jeder Art von sozialer Verteilungsstrategie, sei es auf der lokalen oder auf der regionalen Ebene; eine Betonung der technischen Aspekte der Stadtplanung, was als eine Widerspiegelung der “Ideologie der Effizienz” in diesem Planungsbereich verstanden werden kann; die Tatsache, daß vor allem hinsichtlich des industrialisierungsorientierten Prozesses der Ressourcenzuteilung die lokalen Interessen den nationalen Untergeordnet werden; der übertriebene Glaube an die Vorteile der industriellen Konzentration; die daraus resultierende Überbewertung der sekundären und tertiären Wirtschaftssektoren und die Vernachlässigung des Landwirtschaftssektors auf der Ebene der Regionalpolitik; schließlich die endgültige Eingliederung der Stadtplanung in die “Technostruktur” des Staates.²

Mit der Umwandlung der “Nationalen Kommission für Metropolitane Regionen und Stadtpolitik” (CNPU) in den “Bundesrat für Stadtentwicklung” (CNDU) im Jahre 1979 hat sich auch die offizielle Stadtpolitik geändert. Die alte Planungsstrategie auf metropolitaner Ebene wurde beibehalten, es wurde jedoch auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Entwicklung der Agrargebiete und der mittleren und kleinen Städte anzuregen, um die Großstadtverdichtung zu vermeiden. So wurde die Notwendigkeit hervorgehoben, “die Störungen und Ungleichgewichte innerhalb der Stadt zu vermeiden, die auf das unzureichende Angebot von Infrastruktur und öffentlichen Dienstleitungen zurückzuführen sind”. Es wurde als dringlich herausgestellt, “den Armutsgebieten im städtischen Bereich sowohl in den Metropolitanen Regionen als auch in den kleineren Städten eine Sonderbeachtung zu schenken” um “den Lebensstandard der Bevölkerung mit niedrigem Einkommen zu erhöhen”.

b). Die brasilianischen Metropolitanen Regionen

Die Grundrisse für das Verwaltungssystem der Metropolitanen Regionen wurden durch das Ergänzungsgesetz Nr. 14/73 festgelegt, das aufgrund einer pragmatischen Auslegung der Bundesverfassung (Art.164) ausgearbeitet worden war. In diesem Gesetz, das auch die Metropolitanen Regionen in Brasilien abgrenzte, wurden “Dienstleistungen von gemeinsamen Interesse” festgesetzt.³ Hierzu zählt die metropolitane Flächennutzung.⁴ Sind diese “Dienste” zu einer “gemeinsamen Sache von metropolitanen Interesse” erklärt worden, sollten sie auch von den zuständigen Bundesstaatsbehörden, die nach dem Gesetz die metropolitanen Verwaltung ausüben, geplant und angeboten werden. Die Munizipien der Metropolitanen Regionen, die an der Durchführung der “Integrierten Planung” und der gemeinsamen Dienstleistungsplanung teilnahmen, sollten bevorzugt werden. Diese Bevorzugung galt, so das Gesetz Nr. 14/73, für den Erhalt von Bundes- und bundesstaatlichen Zuschüssen – auch in Form von Finanzierungen – sowie für den Erhalt von Darlehensgarantie (Art.6).

Die Schaffung der brasilianischen Metropolitanen Regionen stellte eine weitere Stufe im Verwaltungszentralisierungsprozeß dar, die nach 1964 ausgelöst und später allmählich beschleunigt wurde. Dies erfolgte zuerst durch die “Besteuerungsreform” im Jahre 1965 und später durch die “Verwaltungsreform” im Jahre 1967. Indem “Dienste von gemeinsamen Interesse” festgestellt wurden (hierzu zählte, wie bereits erwähnt, auch die “Flächennutzung”) und indem die Verwaltung dieser Dienste einer Art “außer lokalen Macht” übertragen wurde, beabsichtigte man, der Zentralgewalt die Rechtsmäßigkeit und die erforderlichen Mittel für die Monopolisierung und Dynamisierung dieser Dienste zu übertragen. Der Grund dafür war, daß diese Dienste für den Vollzug der “nationalen Wirtschaftspolitik” als strategisch verstanden wurden und die Gefahr einer Einmischung von lokaler Seite bei dem Angebot dieser Dienste ausgeschlossen werden sollte.⁵

In Brasilien setzt das Konzept einer “Metropolitanen Region” nicht unbedingt das Bestehen eines Ballungsgebietes mit spezifischen und gemeinsamen Problemen, die gesteuert werden müssen, voraus. Im Gegenteil: einige Gebiete, die durch Kapitalspritzen und andere Lockmittel gefördert werden sollten, um eine gewisse Stufe von Bevölkerungs-, Industrie- und Dienstleistungs- konzentration zu erreichen, wurden recht pauschal zu “Metropolitanen Regionen” erklärt (Francisconi u. Souza, 1976, S.11-12). Bei der Einrichtung der Metropolitanen Regionen spielten deshalb politische Argumente und regionale Bestrebungen eine viel wichtigere Rolle als die technischen und wissenschaftlichen Grundlagen. Somit wurde den politisch-regionalen Funktionen der Städte viel mehr Beachtung geschenkt als ihrem intrametropolitanen Charakter (Francisconi u. Souza, 1976, S.150).

c). Städtebau in Brasilien

Über den Städtebau in Brasilien kann gesagt werden, daß Brasilien heute ein urbanisertes Land ist, in dem ca. 78% der Einwohner in mehr als 5000 Städten leben. Wie andere lateinamerikanische Staaten auch, weist Brasilien eine starke Metropolisierung mit 9 Metropolen auf, in deren Einzugsbereich 29% der Gesamtbevölkerung wohnen. Die hohen Zuwachsraten in der Bevölkerungsentwicklung und der Urbanisierung, die man seit den 30er Jahren beobachten konnte, und die der Metropolisierung seit den 60er Jahren ließen vermuten, daß das Anwachsen der Metropolen um das Jahr 2020 alarmierende Ausmaße annehmen würde; dies wird jedoch durch die Ergebnisse der jüngsten Volkszählung in Frage gestellt, denen zufolge das Wachstum der Metropolen augenblicklich stagniert. Diese Tatsache und eine Reihe weiterer neuer Phänomene zeigen, daß die urbane Realität brasilianischer Metropolen einen komplexen Wandlungsprozeß durchmacht, dessen Richtungen und Tendenzen zwar noch nicht klar auszumachen sind, der sich jedoch in vielem von dem der letzten Jahrzehnte unterscheidet (Baeninger, 1992).

Die Metropolen Brasilien zeichnen sich durch eine Struktur nach dem Muster Zentrum-Peripherie aus: Ein Kern mit entwickelter Infrastruktur wird von mangelhaft ausgestatteten Peripherien umgeben, die um so ärmer sind, je weiter sie vom Zentrum entfernt sind. Ein anderes Merkmal brasilianischer Städte, das vor allem die Metropolen prägt, ist die scharfe sozio-räumliche Trennung der großen Armutsviertel von den Wohngebieten der Wohlhabenden. So spiegeln die brasilianischen Städte in ihrem urbanen Raum die brasilianische Gesellschaft selbst wider, insbesondere deren große soziale Unterschiede, die mit zunehmender Modernisierung des Landes noch verschärft werden.

Die Existenz der Favelas und der Randgebiete, enorme Mängel in der Grundversorgung und der Infrastruktur einerseits, und die großen, dicht gebauten modernen Zentren andererseits lassen den Eindruck eines Chaos und das Bedürfnis nach einer Ordnung des urbanen Raumes entstehen. Paradoxerweise gibt es eine brasilianische Stadt, die genau das Gegenbild zu diesem Eindruck bietet und in aller Welt ein anerkanntes Beispiel städtebaulicher Leistung ist. Das große Beispiel einer Planstadt ist Brasília, wo viele Prinzipien des modernen Städtebaus vereint sind. Die brasilianischen Städte schwanken also zwischen dem spontan Entstandenen und dem von Fachleuten Geplanten. In diesem Sinn muß man zwischen Verstädterung und Stadtplanung unterscheiden; letzterer wurde zur Zeit des autoritären Regimes (ab 1964) institutionalisiert und ist verantwortlich für die Entwicklung einer Reihe von Entwicklungsplänen, die jedoch angesichts der Komplexität der urbanen Probleme wenig effektiv waren. Die neue Verfassung von 1988 trat für institutionelle Veränderungen auf diesem Gebiet ein und verpflichtete die Gemeinden mit bis zu 20.000 Einwohnern, Stadtentwicklungspläne aufzustellen. Bis 1994 wurde eine Reihe dieser Pläne ausgearbeitet, einige auch schon in den Gemeinderäten verabschiedet, jedoch bis jetzt ohne praktische Resultate.⁶

Die unsystematische, eher sporadische Entwicklung von Stadtvierteln oder ganzen Städten hat eine lange Tradition.⁷ Trotz des großen Wohnungsmangels und des prekären Zustandes bestehenden Wohnraums in allen brasilianischen Städten, ist es in Brasilien nicht dazu gekommen, daß, einmal abgesehen von einigen Ausnahmen, die Sanierung und Entwicklung von Elendsvierteln zu einer konstante in der Stadtplanung wurde. “Ebensowenig fand eine systematische Planung von Industriezonen und Gewerbegebieten statt. Brasilianische Besonderheiten führten dazu, daß eine ganze Reihe neuer Städte geplant und gebaut wurden. Die Größe des Landes und die Konzentration der Bevölkerung an den Küstengebieten erforderten neue urbane Zentren im Landesinnern, als Beispiele für die Symbolische Besiedlung unbewohnter Gebiete” (Santos, 1988, S.15).

3. Landesplanung und Stadtpolitik: das Wohnproblem

In den 50er Jahren hatte die Regierung (populistische Regime) die Stadtentwicklung fast ausschließlich als innerstädtisches Problem betrachtet. Somit beschränkte sich die Stadtplanung der “Neuen Republik” (zwischen den 60er und 70er Jahren) auf die Wohnungspolitik. Die politische Wende von 1964 (Militärregierung) bedeutete für den Staat keine sofortige Änderung dieser Haltung. Eine Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik der Militärregierung begann erst ab 1970. Dies war einerseits verursacht durch die Ausarbeitung der ersten sog. “Pläne für die Integrierte Lokale Entwicklung” (PDLI) und andererseits durch die Durchführung einer offiziellen Stadtentwicklungspolitik, die durch dem Erlaß des “II. Nationalentwicklungsplans” (II.PND) im Lande endgültig eingeführt wurde.

4. Wohnungspolitik

Nach 1964 befaßt sich die Regierung zunächst damit, eine weitreichende Finanzreform einzuleiten, um die Inflation gering zu halten, und gleichzeitig Zwangsparmechanismen zu schaffen, um den Kapitalmarkt zu stärken. In diesem Sinne ist das Gesetz Nr.4380 vom 21.08.64 erlassen worden, das gleichzeitig die “Nationale Bank für Wohnungswesen”(BNH), das “Bundesamt für Wohnungswesen und Städtebau”(SERFHAU), das “Währungsausgleichssystem bei Immobilienverträgen von sozialem Interesse” und das “Finanzierungssystem für Wohnungen von sozialem Interesse”(SFH) einsetzte (Elias, 1980, S.55-113).

Damit wurde der Wohnungsbaupolitik eine neue Richtung gegeben. Das Wohnungsproblem, das unter dem Populismus eine politische Frage war, deren. Antwort strukturelle Veränderung in der Gesellschaft erforderten, wurde vom neuen Regime als ein rein technisches Thema verstanden. Das Modell der Nationalen Bank für Wohnungswesen stellte unter drei Punkten eine Neuerung gegenüber der bis dahin geltenden Wohnungspolitik dar. Erstens handelte es sich bei der neuen Lösung – im Gegensatz zu den früheren Programme, wie z.B. der “Stiftung für die Sozialwohnung”(FCP) und anderen Institutionen – um eine Bank. Zweitens sahen die neuen Wohnungsfinanzierungen einen Inflationsausgleich vor, und drittens wurde ein System geschaffen, dessen Hauptziel letztlich war, den öffentlichen Wirtschaftssektor (als Hauptgeldgeber) mit dem privaten Sektor zu verknüpfen, so daß den privaten Unternehmern die Aufgabe übertragen werden konnte, das Wohnungsbauprogramm in der Praxis durchzuführen.

Hinter der neuen Maßnahme steckte vor allem die Absicht, die Aufgeschlossenheit der neuen Regierung gegenüber den Massen darzustellen, die einem starken politischen Mobilisierungsprozeß während des vorherigen populistischen Regimes unterzogen worden waren. Das Nationale Wohnungsprogramm und damit die BNH kamen somit zu einem Zeitpunkt auf, zu dem es für die Militärregierung von entscheidender Bedeutung war zu beweisen, daß sie auch in der Lage war, die sozialen Probleme der Nation wirkungsvoll anzufassen. Außerdem mußte sie gegenüber den ärmeren Bevölkerungsschichten Empfindsamkeit zeigen. Schließlich – und dies war besonders wichtig – mußte die neue Regierung noch zeigen, daß sie auch ohne die Demagogie der Linken fähig war, schnell und sicher zum Nutzen der Bevölkerung handeln zu könnten.⁸

“Im Rahmen der brasilianischen Stadtentwicklung war das Haus damals nicht das wichtigste Problem. Die Dynamisierung der Ingenieur-, Architektur- und Planungsberatungsbüros und die Schaffung neuer Märkte für die Bauunternehmer und die Bauindustrie – den damals gelähmten Zweigen der brasilianischen Wirtschaft – waren z.B. viel wichtigere Ziele” (Azevedo u. Andrade, 1982, S.22). Die Strategie der Nationalen Bank für Wohnungswesen: Im Jahre 1967 wurde ein Gesetz erlassen, das der Nationalen Bank für Wohnungswesen die Verwaltung des “Fonds zur Entschädigung bei Arbeitslosigkeit”(FGTS) gewährleistete, wodurch das Problem der Knappheit ihrer Mittel zum Teil gelöst wurde.

Nachdem die geringe Wirksamkeit der BNH-Programme bei der Berücksichtigung des Wohnbedarfs der ärmsten Bevölkerungsschichten erkannt worden war, wurde 1973 der “Nationale Plan für Billigwohnungen”(PLANHAP) herausgebracht, um “innerhalb von zehn Jahren” das Wohnproblem der ärmeren Bevölkerung Brasiliens zu lösen. Das Programm sah weiterhin vor, die Wohnsiedlungen mit geeigneter Infrastruktur und Gemeinschaftanlagen auszustatten. Um im PLANHAP-Programm berücksichtigt zu werden, mußte eine Stadt nicht nur ein rasches Bevölkerungswachstum zeigen, sondern sich auch in einem “intensiven” Industrialisierungsprozeß befinden (Andrade, 1976, S.129; Elias, 1980, S.39).

Die öffentlichen Investitionen, die im Rahmen eines BNH-Programms durchgeführt werden, wie Wasserversorgung, Abwasserleitungen, Elektrizität, Schulbauten und Straßen, sind nicht im Endpreis der Wohnung enthalten. Dadurch ist ein finanzieller Zuschuß erforderlich, der in gewissen Fällen 50% der gesamten Projektinvestition überschreitet. Die Bundesstaaten, Munizipien oder die entsprechenden Lizenzträger des öffentlichen Dienstes finanzieren solche Ausgaben mit eigenen Mitteln oder verwendet dafür andere Darlehen der BNH.

Die Nationale Bank für Wohnungswesen und die Stadtpolitik: Das Gesetz, das die Nationale Bank für Wohnungswesen (BNH) geschaffen hat, sah auch eine Betätigung der Bank auf dem Gebiet der städtischen Kanalisation vor: das System war in Wirklichkeit ein System für “Wohnungsbau und Stadtkanalisation”. Die spätere Ausweitung der BNH-Tätigkeiten vollzog sich jedoch nicht als bloßes Ergebnis der Erfüllung dieser gesetzlichen Maßnahme. Die in den ersten Jahren gesammelte Erfahrung der Bank hatte gezeigt, daß es nicht genügte, Häuser zu bauen: es war erforderlich, sie mit einer angemessenen Infrastruktur auszustatten. Die Wohnsiedlungen waren die Zielscheibe vieler Kritiken, weil ihnen die notwendige Infrastruktur fehlte. Das Verlassen der Häuser, die Nichteinlösung und die Zahlungsverzögerungen mehrten sich und waren nicht nur die Antwort auf die übermäßige Erhöhung der Teilzahlungen, sondern auch ein Protest gegen das Fehlen der notwendigen Infrastruktur.

Zusammenfassend kann gesagt werden: Die BNH hat mit der Ausdehnung ihrer Tätigkeit auf die Bereiche der Wasserversorgung, der städtischen Infrastruktur im Allgemeinen und, zu einem späteren Zeitpunkt, auch des Massentransports, ihre unternehmerische Philosophie auch auf diese Sektoren übertragen. Die Aufgabenerledigung, die früher durch die Gemeindeverwaltungen oblag, wurde privatisiert, so daß nur die Personen in ihren Genuß kommen, die den entsprechenden Preis bezahlen können. Der große Widerspruch, der damit verknüpft ist, liegt jedoch darin, daß bei dem Modernisierungs- und Privatisierungsprozeß der Infrastrukturaustattung in den brasilianischen Städten nicht gleichzeitig eine Erhöhung der Masseneinkommen der Bevölkerung stattfand. Im Gegenteil, der Verarmungsprozeß, der sich im Lande zwischen 1960 und 1990 vollzog, hat dazu geführt, daß der gesamte Modernisierungsprozeß des Finanz und Bürokratieapparates der brasilianischen Städte sich nur zugunsten einer immer kleiner werdenden Bevölkerungsschicht vollzog.

II. Die deutsche Stadtentwicklung

Die politische Debatte über städtische Infrastrukturmaßnahmen konzentrierte sich bislang weitgehend auf außersoziale Handlungsfelder. Die Planung sozialer Infrastruktur war in der Bundesrepublik Deutschland lange Zeit durch quantitative Aspekte geprägt und gestaltete sich in wesentlichen als einrichtungsbezogene Sozialplanung. Dies ergab sich nach Heinze vor allen Dingen infolge der Rahmenbedingungen, unter denen diese Planung entwickelt wurde. Die Planung der Infrastruktur wird dabei selten als integrierte Entwicklungsplanung, sondern als Fachressorts weitgehend ressort- und einrichtungsspezifisch vorgenommen und umgesetzt, d.h. jedes Ressort oder jeden Fachabteilung entwickelt für die Versorgungseinrichtungen ihres Zuständigkeitsbereichs weitgehend separat die Planungskonzepte (Heinze, 1992).

Seit Einführung des Städtebauförderungsgesetzes zu Beginn der siebziger Jahre sind vor der Festlegung eines Sanierungsgebietes vorbereitende Untersuchungen durch die Gemeinden durchzuführen, um Beurteilungsunterlagen über die Notwendigkeit der Sanierungsmaßnahmen auf kommunaler Ebene hat sich äußerst unterschiedlich entwickelt. Die städtebauliche Planung wird meist vom Planungsamt der Kommune bearbeitet, das hierarchisch organisiert und mit Bauingenieuren bzw. Architekten besetzt ist. “Raumordnung und Landesplanung inklusive Regionalplanung haben mit ihrer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden und längerfristig orientierten Ordnungs- und Entwicklungsaufgabe systematisch und rechtlich Vorrang vor der gemeindlichen Planung und den verschiedenen Fachplanungen. Die politisch und rechtlich starke Position der Kommunen und Fachbehörden zwingt deshalb die überörtliche Planung zur Fixierung ihrer Grundsätze und Ziele. Diese sind im Raumordnungsgesetz des Bundes verankert” (Schmitz, 1997, S.397).⁹

1. Phasen der Stadtbildung und Verstädterung in Deutschland

In den nächsten Abschnitten werden die bedeutenden Phasen der Stadtgründung und -entwicklung in Deutschland dargestellt. Deutschland hat Anteil an allen bedeutenden Phasen der Stadtgründung und -entwicklung seit der römischen Antike. Diese Phasen sind hier deshalb beschrieben, weil sie in den meisten deutschen Städten noch aufweisbar sind. Die mittelalterliche Stadtbildung ist vor allem ein Beispiel für eine idealtypische Stadt, die noch bis heute als ein Vorbild betrachtet werden kann.

a). Vorindustrielle Phasen

Bedeutenden römische Stadtgründung auf deutschen Boden wie Trier und Köln, Mainz und Regensburg zeigen und bewahren das Erbe bis heute. Wie vollständig der Untergang der römischen Stadtkultur in der Völkerwanderungszeit (vor allem 4.-7. Jahrhundert) gewesen ist, bleibt umstritten, weil diese Städte sehr früh zu Bischofssitzen wurden und durch entsprechende Bauten und ein neues geistig-kulturelles Leben auch Stadtkultur erhalten wurde.¹⁰

Die Phase der Städtegründung bzw. des Städteumbaus im Absolutismus (16.-18. Jahrhundert) kann man durch verschiedene städtebauliche Aspekte beobachten. Die erste Phase der Städtegründungen erfolgten zum Teil nach streng geometrischen, “rationalen” Mustern z.B. Mannheim; Karlsruhe; Freudenstadt. Die zweite Phase kann es zu einer eigentümlichen Verbindung von barocker Residenz und militärischer Garnison in der “Soldatenstadt” z.B. Postdam. Die dritten Phase im Zusammenhang des Ausbaus der barocken Residenzstadt erfolgte der bis heute nachwirkende Ausbaus zu Landes- und Provinzhauptstädten. Einigen Städte wie Hannover und Darmstadt, Düsseldorf und Kassel, Münster und München, Karlsruhe und Stuttgart sind bedeutende Beispiele.

Das Ende des 18. Jahrhunderts einsetzende und bis ca. 1900 sich hinziehende “Schleifen” der alten, häufig mehrfachen (z. B. Köln) Stadtmauern verwandelte die Städte und machte sie – entsprechend den ökonomischen Absichten des Merkantilismus und des sich herausbildenden Nationalstaats – zu “offenen Bürgerstädten”. Grünanlagen und Parks, Promenaden und kleine Seen traten an die Stelle der ehemaligen Mauern, Festungsgürtel, “Vorwerke” usw. Wohl erstmalig in der Menschheitsgeschichte hatten die Städte keine Mauern mehr – sie waren kriegstechnisch ohnehin wirkungslos geworden (Stoob, 1979).

b). Industrielle und tertiäre Verstädterung

Im Begriff “industrielle Verstädterung” ist bereits ausgedrückt, daß die Industrialisierung zu einem neuen Muster (Pattern) der Stadtentwicklung und –struktur führte. Statt “Stadtgründung” setzte nun eine Phase der “Verstädterung” ein. In diesem Begriff kommt zum Ausdruck, daß der Prozeß sehr schnell vor sich ging und bestimmte Merkmale der Stadt vermissen läßt (Pfeil, 1972, S.116). Die “industrielle Verstädterung” und der Industrialisierungsprozeß in den Städten zeigen ein neues Muster der Stadtentwicklung. In Deutschland erhöht sich die räumliche Mobilität, das bedeutet eine Intensivierung der Wanderungsprozesse. Das Bevölkerungswachstum und die Industrialisierung waren die Ursachen der um ca.1850 in Deutschland einsetzenden Verstädterung. “Das Bevölkerungswachstum im Zeichen der Industrialisierung geht überall in den Formen der Verstädterung vor sich” (Pfeil, 1972).

Nach Boustedt war die Emanzipation der Menschen aus den agrarisch-feudalen Existenzweisen eben auch eine “Emanzipation von der Raumgebundenheit”. Ein bisher in der Menschheitsgeschichte unbekanntes Ausmaß der Verstädterung nach Zahl und Größe der Städte setzte ein.¹¹ Seit 1870 gab es in Deutschland einen Prozeß der Vergroßstädterung. In anderen Ländern, nämlich in Schottland, England und Wales, in Belgien, den Niederlanden und Frankreich begann dieser Prozeß etwa früher, d.h. zwischen 1800 und 1850 als der Industrialisierungsprozeß geschaffen wurde (zur Stadtentwicklung im Industriezeitalter vgl. Reulecke, 1978, 1985).¹²

Die Phasen des größten Wachstums der industriellen Großstadt und der industriellen Ballungszentren (wie vor allem des Ruhrgebiets als größter Industrieregion Europas) konzentrierten sich auf die wenigen Jahrzehnte von 1870 bis zum Ersten Weltkrieg. Nach Pfeil ist die Entwicklung der “industriellen Großstadt” und der “industriellen Ballung” zwischen 1870 und dem Ersten Weltkrieg nicht nur siedlungsstrukturell und stadtgeschichtlich etwas völlig Neues in der Geschichte, sondern auch bevölkerungsbezogen, ökonomisch und soziokulturell: -erstmalig war die in der Stadt lebende Bevölkerung größer als die dörflich agrarische Bevölkerung (für Deutschland wird man als “Schwellenjahr” 1910 nennen können: etwa zu diesem Zeitpunkt war die Bevölkerung in Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern größer als die Bevölkerung in Gemeinden mit weniger als 5.000); -die Expansion der Siedlungsstruktur Stadt basierte auf einem Wandel der Produktions- und Berufsstruktur wie sie auf diesen Wandel verstärkend zurückwirkte und wiederum das Größenwachstum beschleunigte.

Der Begriff Großstadt wurde 1887 vom Internationallen Statistikerkongreß festgelegt für alle relativ geschlossenen Siedlungsgebilde mit mehr als 100 Tsd. Einwohner. Für Deutschland wurde folgende Differenzierung des Städtewesens vorgenommen: Landstädte 2 000-5 000 Einwohner; Kleinstädte 5 000-20 000 Einwohner; Mittelstädte 20 000-100 000 Einwohner; und Großstädte 100 000-1 Mill. Einwohner (Boustedt, 1970, S.3207-3237). Es hatte im übrigen keine kontinuierliche Vergrößerung der Städte in Deutschland gegeben. Nach dem großen, bedeutenden Ausbau der mittelalterlichen Stadt stagnierte – aufgrund der politischen Strukturen und der Folgen des 30 jährigen Krieges 1618-1648 – das Städtewesen bis ins 18. Jahrhundert. Nürnberg, nach Köln und Danzig die größte Stadt des Mittelalters, hatte 1620 noch 40 Tsd. Einwohner, 1807 nur mehr 25 Tsd (Reulecke, 1978, 1985). -städtische Lebensweisen und Verhaltensmuster werden vorherrschend und bestimmten weitgehend die Dynamik des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozesses (Bedeutung der Handels-, Banken- und Börsenzentren); die isolierte Kernfamilie wurde zur häufigsten Familienform; -die Verstädterung (deren qualitative Aspekte der Änderung der Einstellung und Lebensweisen besser als “Urbanisierung” bezeichnet werden) war der vielleicht wichtigste Teilprozeß der “sozialen Mobilisierung” (vgl. Pfeil, 1972, S.123).

Nach dem Zweiten Weltkrieg ging die Phase der industriellen Verstädterung mehr und mehr in die der tertiären Verstädterung über Charakteristisch für diese Phase ist die zunehmende Bedeutung des tertiären Sektors und damit verbunden die Ausdehnung der Stadt und ihrer Funktionen. Alle Phasen der Stadtentwicklung lassen sich in der Mehrzahl der europäischen Städte finden. Städte haben nicht nur ihre eigene Geschichte, sondern auch eine komplexe Geographie.

2. Entwicklung der Wohnverhältnisse und des Städtebaus

Die Bedeutung der Wohnung und des Hauses für das individuelle und familiäre Leben ist so fundamental, daß hierin ein zentrales Element der kulturellen und zivilisatorischen Entwicklung überhaupt gesehen werden muß. Seit der Aufklärung und der Französischen Revolution hat sich die Unverletzlichkeit der Wohnung als Menschen- und Bürgerrecht durchgesetzt; als solches ist auch in Art.13GG die Wohnung geschützt.¹³

Haus, Wohnung und “das Wohnen” sind sehr stark sozio-kulturell bestimmt und ein Indikator des sozialen Wandels wie des zivilisatorischen Fortschritts. In der vorindustriellen Zeit waren die Hausgemeinschaften gleichzeitig Arbeitsgemeinschaften, der Arbeitsbereich war Bestandteil der Wohnung, in der nicht nur die Familie, sondern auch Verwandte, und Dienerschaft lebten. Die industriellen Gesellschaften trennten die Wohnfunktion für die ständig wachsende Zahl der “Lohnabhängigen” von den Arbeitsvollzügen und den damit verbundenen Gruppen- und Sozialstrukturen. In den nächsten Abschnitten wird die Entwicklung des Wohnungsbaus und der Wohnverhältnisse dargestellt und anschließend die Stadtentwicklung und der Städtebau verdeutlicht.

a). Entwicklung des Wohnungsbaus und der Wohnverhältnisse

Noch vor Gründung der Bundesrepublik, aber unter den Bedingungen der 1948 eingerichteten Marktwirtschaft, begann ein Massenwohnungsbau größten Ausmaßes. Man sprach von einer “zweiten Gründerzeit.”¹⁴ Um das Jahr 1972 waren soviel Wohnungen fertiggestellt, daß der Gesamtbestand nur noch zur Hälfte aus der Zeit vor 1945 stammte. Mit den neuen Maßnahmen für Wohnungsbau beobachtete man eine große Qualitätsverbesserung des Wohnungsstandards und der Wohnverhältnisse.

Der soziale Wohnungsbau gehörte zum Fundament der Entwicklung sowohl der sozialen Marktwirtschaft wie des Sozialstaats. Das zeigt auch die Geschichte des sozialen Wohnungsbaus in aller Deutlichkeit: sie trug nicht unerheblich zur wachsenden Akzeptanz sowohl der Marktwirtschaft wie der Bundesrepublik als Staats- und Gesellschaftssystem bei.¹⁵ Gesetzliche Grundlagen waren das Erste Wohnungsgesetz von 1950 (WoBauG) und das Zweite WoBauG von 1956. Charakteristisch für den sozialen Wohnungsbau war, daß der Staat nicht selbst als Bauherr auftrat, sondern diese Rolle den privaten Bauherren und den gemeinnützigen Wohnungsbaugesellschaften überließ.

b). Stadtentwicklung und Städtebau

Wirtschaftliche Dynamik und wachsende Mobilität akzentuierten in der Nachkriegszeit den Prozeß der Verstädterung und bewirkten eine Umverteilung von Menschen und Arbeitsstädten, die charakterisiert ist einerseits durch die fortschreitende Entvölkerung und bauliche Vertikalentwicklung der Stadt, andererseits durch die Verlagerung der Wohnfunktion in die Außenbezirke.

Einige Autoren zeigen, daß es schon vor Kriegsende intensive Diskussionen und Planungen für die kriegszerstörten deutschen Städte gegeben hat (vgl. Reulecke, 1982; Lahmann, 1988). Die städtebauliche Diskussion der Nachkriegszeit war sehr intensiv. Ein Ereignis, das auch international beachtet wurde, war 1957 die Eröffnung der Internationalen Bauaustellung in Berlin mit dem Neubau des Hansaviertels (auf einem Gelände im westlichen Teil des Tiergartens). International renommierte Architekten waren aufgerufen, entsprechend dem Leitbild der “gegliederten und aufgelockerten Stadt” und den Prinzipien des sozialen Wohnungsbaus anspruchsvollen Massenwohnungsbau im Grünen und innerstädtisch zu realisieren. Seit Anfang der 60er Jahre regte sich auch eine immer lauter werdende Kritik an den Ergebnissen des jüngsten Städtebaus. Der Begriff der Urbanität und die Kategorie der Öffentlichkeit wurde in die städtebauliche Diskussion eingeführt. Nach Bahrdt Stadt ist nur dort und “urbanes Leben” kann sich nur entwickeln, wo Sozialverhalten räumlich die Chance hat, zwischen Privatheit und Öffentlichkeit eine vielgestaltige, sich wechselseitig befruchtende Beziehung herzustellen (vgl. Bahrdt, 1961).

Ergebnis der intensiven städtebaulichen Diskussion der 60er Jahre war das 1971 verabschiedete Städtebauförderungsgesetz (“Gesetz über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden”). Es erregte deshalb besondere Aufmerksamkeit, weil in ihm zwei Punkte der städtebaulichen und gesellschaftspolitischen Diskussion “institutionalisiert” wurden: die “Partizipation der Betroffenen”, ihre Mitwirkung bei der Planung und Verwirklichung der Bauaufgaben; und die mit der Partizipation verknüpfte “Sozialplanung”, die eine “soziale Stadtplanung” ermöglichen soll.

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß in Deutschland allen städtebaulichen Planungen eine Hierarchie (d.h. eine hierarchische Gliederung des urbanen Raumes) zugrunde liegt, welche die Interessen eines kleinen Teilgebietes immer dem größeren Gebiet, dem es zugehört, unterordnet. In den sechziger Jahren wurde in Deutschland die Unterscheidung in Flächennutzungspläne und Bauleitpläne eingeführt. Bindend für die Planungen der Gemeinden bzw. Städte ist in der Bundesrepublik die Regionalplanung. Mit der Zonierung (d.h. die Spezialisierung des urbanen Raumes) wurden in Deutschland die Flächen nach der Art ihrer baulichen (oder nicht-baulichen) Nutzung untergliedert. Seit Beginn der 70er Jahre wurden erhebliche Anstrengungen für den inneren Stadtumbau unternommen. Sanierungen vieler kleiner, mittlerer, aber auch größerer Stadtzentren brachten eine Revitalisierung der Städte und auch des urbanen Lebens mit sich.

3. Raumordnung und Planung in Deutschland

Die räumliche Entwicklung eines Gebietes wird durch die Planungen und Maßnahmen von verschiedenen Behörden und öffentlichen Einrichtungen durchgeführt, um dieser Gebiet in Richtung einer bestimmten räumlichen Ordnung der Raumnutzung und Siedlungsstruktur zu beeinflussen.¹⁶

Nach Schmitz “wenn sich die Ordnung der Teilräume in die Ordnung des Gesamtraumes einfügen soll und es umgekehrt auch gilt, bei der Planung für den Gesamtraum die Gegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume zu berücksichtigen, bedarf es oberhalb der regionalen Planungsebene, die als teilräumliche Landesplanung zu verstehen ist, zusammenfassender, überfachlicher, übergeordneter raumbezogener Planung als hochstufige Landesplanung. Sie legt in Raumordnungsplänen (unterschiedlich bezeichnet, z.B. als Landesraumordnungsprogramme oder Landesraumordnungspläne, als Landesentwicklungs- programme oder Landesentwicklungspläne) die Grundsätze der Raumordnung und die Ziele zu ihrer Verwirklichung für das gesamte Landesgebiet fest” (Schmitz, 1997, S.407).

Gesetzlich wurde die räumliche Planung ab 1950 zunächst in Landesplanungsgesetzen, dann 1960 im Bundesbaugesetz, schließlich 1965 im Raumordnungsgesetz des Bundes normiert. Organisatorisch stellt sich räumliche Planung als ein in der Regel vierfach gestuftes System auf Bundes-, Landes-, Regions- und Gemeindeebene dar, wobei nur die Regionsebene zwischen Land und Kommune Einordnungsschwierigkeiten aufwirft. Während in den 50er Jahren Regionalplanung meist als freiwillige interkommunale Planung in regionalen Planungsgemeinschaften aufgebaut wurde, wurde sie später durch die Landesplanungsgesetze der meisten Länder zur flächendeckenden Pflichtaufgabe gemacht und in die nähe der Mittelinstanz gerückt, deren Verwaltungsstab auch dann für die administrative Planung zuständig ist, wenn die formale Entscheidung bei Vertretern der Gemeinde in einem Quasi-Parlament verbleibt.

Auf Gemeindeebene stellt der für Private rechtlich unverbindliche Flächennutzungsplan für ein oder mehrere Gemeindegebiete ein Bindeglied zwischen örtlicher und überörtlicher Planung dar. Er ist geeignet für eine umfassende städtebauliche Lenkung und für die Koordination von Fachplanungen. Die verbindlichen Bebauungspläne für Teilgebiete der Gemeinde sind in diesem Rahmen die Grundlage für kommunale städtebauliche Vollzugsmaßnahmen (wie Erschließung, Bauzulassung etc.). Deutsche Raumordnungspläne auf Landesebene oder Landesentwicklungsprogramme werden meist nach 10-15 Jahren überarbeitet, fortgeschrieben oder neu aufgestellt.

4. Wohnungspolitik

In diesen Abschnitten werden die wichtigsten Phasen der deutschen Geschichte der Wohnungspolitik und die Entwicklung wohnungspolitischer Ziele und Instrumentarien seit 1945 in der Bundesrepublik dargestellt. Wiederaufbau (1945-1953) - Der zweite Weltkrieg hatte in Deutschland einen eklatanten Wohnungsfehlbestand von ca. 6Mio. Wohnungen durch Kriegszerstörungen, Kriegsfolgemaßnahmen und durch Flüchtlingsströme aus den Ostgebieten hinterlassen. Von den 1936 noch vorhandenen 10,6Mio. Wohnungen waren ca. 1,8Mio. völlig zerstört und ca. 750.000 Wohnungen beschädigt worden (vgl. BMBau, 1990, S.22-24).

Die erste Regierungserklärung der Regierung Adenauer vom 20.09.1949 stand ganz im Zeichen der dringlichen Wohnungsnot.¹⁷ Mit allen Mitteln sollte der Wohnungsbau gefördert werden – womit auch die “Mittel” privater Investoren angesprochen waren, deren Interesse durch eine Lockerung der Wohnraumbewirtschaftungsvorschriften und der Mietbedingung geweckt werden sollte. Das neue gegründete Wohnungsbauministerium unter Minister Wildermuth (FDP) sollte diese Politik in enger Zusammenarbeit mit dem Wirtschaftsministerium umsetzen und als Schaltstelle der Wohnungsbaufinanzierung dienen (BMBau, 1990, S.31). Mit dem Ersten Wohnungsbaugesetz (I.WohBauG) vom 28.03.1950 wurden daher “Bund, Länder und Gemeinden” dazu verpflichtet, “den Wohnungsbau unter besonderer Berücksichtigung des sozialen Wohnungsbaus als vordringliche Aufgabe” zu fördern (§12 Abs.1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes vom 28.03.1950). Als Ziel wurden Hilfen für den Bau von 1,8 Millionen Wohnungen innerhalb von sechs Jahren gesetzt. Da keine ausreichenden Kapitalmarktmittel zur Verfügung standen, war eine direkte Förderung des Wohnungsbau durch eine massive Bereitstellung von Kapital der öffentlichen Hand unverzichtbar (BMBau, 1990, S.46).

Förderung des sozialen Wohnungsbau (1953-1957) – Der Verteilungsschlüssel der einzusetzenden Bundesmittel wurde ab 1954 in den jährlich verabschiedeten “Richtlinien für den Einsatz der Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau” verändert, so daß die Länder verpflichtet wurden mindestens 50% der Bundeshaushaltsmittel zur Förderung von EigentumsMaßnahmen zu verwenden (BMBau, 1990, S.42). Den ersten großen Schritt, um die Wohnungswirtschaft in die Marktwirtschaft zu überführen, machte das II. Wohnungsbaugesetz (II.WohBauG) vom 1956 mit dem Untertitel “Wohnungsbau und Familienheimgesetz”. Da der Kapitalmarkt jetzt in der Lage war, Mittel für den Wohnungsbau bereitzustellen, sollten die öffentlichen Förderungsmittel mit Hilfe der zinsverbilligten Kapitalmarktmittel “gestreckt” werden,¹⁸ indem die Möglichkeit geschaffen wurde, Sozialwohnungen mit Hilfe von Kapitalmarktdarlehen zu finanzieren, die der Staat in Form von Zuschüssen oder als Annuitätshilfe subventionierte (§42 Abs.6 II.WohBauG).

Liberalisierung (1957-1962) - Die drängenden Wohnungsnot der Nachkriegszeit und die wesentlichen Kriegsschäden waren behoben. Die Lage auf dem Wohnungsmarkt hatte sich deutlich verbessert, war aber immer noch angespannt, da neben dem Wachstum der eigenen Bevölkerung der Zustrom von Zuwanderern aus der DDR, und Aussiedlern aus den ehermaligen deutschen Ostgebieten anhielt. Die Wohnbevölkerung war von 1955-1960 um 12% (von 49,2Mio. auf 55,4Mio.) angewachsen und der Wohnungsbedarf war in den Ballungszentren weiter gestiegen, da einerseits die sektorale Veränderung der Wirtschaftsstruktur zugunsten des Sekundär- und Tertiärsektors, andererseits die Flüchtlingsströme aus der Nachkriegszeit, (die zunächst im ländlichen Raum Aufnahme gefunden hatten und jetzt in den Städten nach Arbeitsplätzen suchten,) eine Binnenwanderung nach sich zogen. In der Regierungserklärung zur vierten Legislaturperiode wurde daher bekannt gegeben, daß die Zuständigkeiten des Wohnungsbauministeriums jetzt – nach Ende der kriegsbedingten Wohnungsnot – auf Städtebau und Raumordnung sowie Modernisierung des Altbaubestandes umgelenkt werden sollen. Der Wohnungsbau hatte damit seine zentrale Rolle in der Politik verloren (BMBau, 1990, S.71-77ff).

Konsolidierung (1963-1969) - Mit dem “Wohnungsbauänderungsgesetz” von 1965 fand die Liberalisierung im Wohnungsbestand ihr Pendant im Rückzug von Bund und Ländern aus der Förderung des Wohnungsneubaus, da langfristige Fördermittel abgebaut wurden und die öffentliche Förderung konzentriert wurde auf: -die Förderung des Wohnungsbaus für kinderreiche Familien, junge Ehepaare und ältere Personen, -die Wohnungsbauförderung in raumordnungspolitischen Entwicklungsgebieten, -die Wohnungsbauförderung in Zonenrandgebieten, -und auf die Gewährung von Annuitätszuschüssen im Rahmen des sogenannten “gehobenen sozialen Wohnungsbaus”, mit dem man die Eigentumsbildung von mittleren Einkommensgruppen fördern wollte (BMBau, 1990, S.137ff). Wenn auch das Bevölkerungswachstum in diesem Zeitraum stagnierte, so nahm die Zahl der Haushalte durch den Trend zu Kleinhaushalten weiter zu. Die Bevölkerungszuwachs schien sich zunächst zwischen Stadtregionen und den übrigen Gemeinde zu nivellieren (BMBau, 1990).

Sozial-liberale Wohnungspolitk (1970-1982) - Die Politik der Globalsteuerung zeigte Erfolg, da schon 1969 der Konjunkturaufschwung boomartige Züge annahm. Die damit verbunden Preis- und Lohnerhöhungen aber führten zu erheblichen Problemen in der Wohnungspolitik.¹⁹ Das Wachstum, der Einfluß der Studentenbewegung und die Regierung Willy Brandts (“mehr Demokratie versuchen”) stärkten den Glauben an soziale Reformen, auf der Grundlage “emanzipatorischer Planung”, wobei der Begriff der Planung mit sozialen Funktionen belegt wurde.²⁰ Im Rahmen der sogenannten “inneren Reformen” traf die sozialliberale Koalition Brandt-Scheel (1969-1973) ambitionierte Maßnahmen in der Boden- und Wohnungspolitik. Das Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) vom 30.07.1971 sollte Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen regeln (BMBau, 1990, S.175). Von 1971-1983 wurden die Städtebauförderung mit 9Mrd.DM aus Bundes und Ländermitteln und Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen mit ca. 10Mrd.DM gefördert (BMBau,1990, S.208). In diesem Zeitraum wurden nach dem Städtebauförderungsgesetz insgesamt 1531 Sanierungsmaßnahmen und 55 Entwicklungsmaßnahme durchgeführt (Duvigneau, H.J. und Schönefeldt, L., 1989, S.27).

Deregulierung und Dezentralisierung (1983-1988) - Die wirtschaftspolitische “Wende” der christlich-liberalen Bundesregierung im Jahr 1982 bedeutete keine wohnungspolitische Umkehr, sondern eine Beschleunigung der Schritte in Richtung Deregulierung. Man hielt den Wohnungsmarkt für ausgeglichen, so daß man den Zeitpunkt für eine Marktöffnung gekommen sah (BMBau, 1990, S.253).

Verdeckte Reformen (1989-1993) – Unter dem Handlungsdruck des Jahres 1989 wurden neue Möglichkeiten der vorzeitigen Abschreibung für Mietshäuser eingeführt: Mit dem “Gesetz zur Änderung der Steuerreformgesetzes 1990 sowie zur Förderung des Mietwohnungsbaus und von Arbeitsplätzen in Privathaushalten” verbesserte man die steuerliche Abschreibung für Mietwohnungen. Die Bundesregierung war indessen nur bedingt zu wohnungspolitischen Reformen bereit und nahm z.B. das zunächst vorgesehene “zonierte gemeindliche Satzungsrecht” wieder aus ihrem Entwurf zum Baulandgesetz, welches den Gemeinden die Möglichkeit einräumen sollte, unbebaute Baugrundstücke mit einer erhöhten Grundsteuer zu belegen. Nur der in den neuen Bundesländern praktiziert “Vorhaben- und Erschließungsplan”, der Investitionsplanungen beschleunigt, soll auch in den alten Bundesländer eingeführt werden. Die Lage auf dem Wohnungsmarkt in den neuen Bundesländern stellt ihrerseits eine enorme Herausforderung an die Wohnungspolitik dar (Holtmann, E. und Killisch, W., 1993, S.6-12).

Bis Ende des Jahrtausends wird der Ersatzbedarf an Wohnungen im Alt- und Neubaubestand auf eine Million geschätzt und für die Sanierungen im Wohnungsbestand werden etwa 550Mrd.DM (ca.80.000DM pro Wohnung) aufgewendet werden müssen.²¹

III. Die Wohnungspolitik Brasiliens und der Bundesrepublik im dynamischen Vergleich

In diesen Abschnitten wird die Wohnungspolitik Brasiliens und der Bundesrepublik im dynamischen Vergleich dargestellt. Es wird versucht, diesen Vergleich mit Hilfe von allgemeinen Fragen bzw. Schlüssel-Variablen zu beschreiben, die im Rahmen des Themas der Stadtentwicklung und der Wohnungspolitik der beiden Länder in einer kurzen Zusammenfassung einbezogen werden. Die Schlüssel-Variablen bezeichnen die Periode der Wohnungspolitik zwischen dem Jahr 1945 (zweiter Weltkrieg) bis zum Anfang der 90er Jahre (1994).

1-Wohnungspolitische Kontinuität – Die deutsche Wohnungspolitik seit dem 2. Weltkrieg ist von Kontinuität geprägt. Veränderungen in der Wohnungspolitik sind langfristig angelegt und erfolgen in den Phasen politischen Wandels. In Brasilien war die Wohnungspolitik im allgemein bis Ende der 50er Jahre eine direkte Folge der nationalen Wirtschaftspolitik. Es gab keine Kontinuität, sondern eine konstante Veränderung in der “Wohnungspolitik”.
2-Gemeinsame Tendenz zu Wohneigentum – In beiden Ländern ist eine generelle Tendenz zum Wohneigentum zu beobachten: In Brasilien und in der Bundesrepublik nahm der Anteil an Wohneigentum am gesamten Wohnungsbestand seit 1945 in Deutschland und 1964 in Brasilien kontinuierlich zu.
3-Gemeinsame Tendenzen der Wohnungspolitik seit den 80er Jahren – Obwohl in Brasilien das Kapitel des Wohnungsbaugesetzes (1983) in der neuen Verfassung (1988) nicht grundlegend modifiziert wurde, und in der Bundesrepublik das Wohnungsbaugesetz von 1977 die Fördertechniken nicht wesentlich verändert wurden, haben sich die wohnungspolitischen Instrumente und Akteure mit der Deregulierung in den 80er Jahren gewandelt, so daß man von einer Tendenz zu subjektorientierten Hilfen sprechen kann, mit denen Wohnobjekte privater Investoren gefördert werden.
4-Unterschiedliche Kompetenzen – Wenn auch in Brasilien und in der BRD, wohnungspolitische Schwerpunkte mehr und mehr auf die Sozialpolitik verlagert werden, so beruht dies doch in beiden Ländern auf sehr unterschiedlichen Traditionen, die ihren augenfälligsten Ausdruck in den unterschiedlichen Kompetenzen von Staat und Gebietskörperschaften bzw. dem unterschiedlichen Dezentralisierungsgrad von Wohnungs- und Städtebau finden.
5-Bürgermitsprache – In Deutschland reifte der Partizipationsgedanke im Städtebau erst zu einem Zeitpunkt als die Phase des Wiederaufbaus als abgeschlossen betrachtet werden konnte und Wohnungspolitik nicht mehr nur als Instrument der Modernisierung, sondern auch als Instrument zur Abfederung der Modernisierungsfolgen verstanden wurde. Die Mitsprache betroffener Bürger bei der Stadtplanung wurde Ende 60er Jahre in der Bundesrepublik und Mitte der 80er Jahre in Brasilien eingeführt. Während in Deutschland vor allem die Hoffnung auf soziale Reformen an die Mitbestimmungsrechte gekoppelt war, bestärkte in Brasilien die Mitbestimmung die traditionelle Rolle des Rechts: Nur anerkannte Verbände, die gemäß einer Verordnung des Staatsrates organisiert waren, wurden bei der Erarbeitung der Bebauungspläne einbezogen und konnten als zivile Kläger auftreten.

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¹ Zur Beginn der Kolonisation war der Zuckerrohrzyklus für die Entwicklung Rios verantwortlich, da diese Stadt innerhalb einer der drei Hauptanbaugebieten Brasiliens lag. Später, wurde Rio de Janeiro durch die Entdeckung von Gold in Minas Gerais als Hafenstadt die wichtigste Zwischenstation für die Ausfuhr des Goldes. Der Bedeutungsgewinn Rios war so groß, daß es im Jahre 1763 Salvador als Hauptstadt der Kolonie ablöste. Mit der Übersiedlung der portugiesischen Königsfamilie nach Brasilien im Jahre 1808 und der daraufhin erfolgten Öffnung der brasilianischen Häfen für die “befreundeten Länder” festigte Rio endgültig seine Stellung als Handels-, Wirtschafts-, Finanz- und politisches Zentrum Brasiliens. Säo Paulo und Rio de Janeiro gehören zum selben geoökonomischen Gebiet. Der wichtigste Faktor, der Säo Paulo als Industriezentrum den Vorzug gab, war deswegen in erster Linie seine geographische Lage. Sie bedeutete für Säo Paulo den Zugang zu einem Gebiet, in dem der wichtigste Teil des brasilianischen Marktes konzentriert war. In diesem Gebiet fand zwischen 1870 und 1920 in sehr starkem Maße eine Ablösung der Subsistenzproduktion durch die Agrarexportproduktion statt. Schon Mitte des vergangenen Jahrhunderts verlagerte sich der Kaffeeanbau vom unmittelbaren Einflußgebiet Rio de Janeiro in Richtung Westen und Süden des heutigen Bundesstaates Säo Paulo. Nach dem Bau der ersten Eisenbahn, die den Hafen von Santos mit der Stadt Säo Paulo verband, folgte die schnelle Ausbreitung des Eisenbahnnetzes innerhalb des gesamten Kaffeeanbaugebietes. Dies war von entscheidender Bedeutung für die zukünftige Entwicklung dieses Gebietes (Singer,1977).

² Ribeiro (1979,S.15) beschreibt diese “Technostruktur” des Staates als ein Ensemble von Behörden, Instituten, Beratungsstellen, und Technischen Komitees, die in Brasilien nach 1964 gegründet wurden, um die “Verwaltungsmodernisierung” im Lande voranzutreiben und um dem Staat in seiner Rolle als Steuerungsagent gegenüber der Wirtschaft im allgemeinen beizustehen. Die brasilianische “Technostruktur” ist für die Hauptaufgaben der Planung, Durchführung und Überwachung der Regierungswirtschaftspolitik direkt verantwortlich. Die Entführung dieser “Technostruktur” innerhalb des brasilianischen Staatsapparats sei, so Ribeiro, an die folgenden Absichten gebunden gewesen: die Verknüpfung der “Technokratie” mit den Stadtplanungsorganen und die Einführung einer technisch-wissenschaftlichen Richtlinie in den offiziellen politischen Programmen. Dadurch wurde die Stadtplanung in ein Instrument verwandelt, durch das die Voraussetzungen für die Kapitalakkumulation, insbesondere hinsichtlich des großen Kapitals, geschaffen werden sollten.

³ Der Artikel 164 der Bundesverfassung von 1968 legt fest: “Der Bund kann, mit Hilfe eines Ergänzungsgesetzes zum Zweck der Durchführung von Dienstleistungen vom gemeinsamen Interesse Metropolitane Regionen errichten, die aus Gemeinden gebildet werden, die unabhängig von ihren Verwaltungsverknüpfungen einer gleichen sozial-wirtschaftlichen Gemeinschaft angehören” (Azevedo, 1978,S.130).

⁴ Die sog. “Dienstleistungen von gemeinsamen Interesse” wurden wie folgt erläutert: die integrierte Planung der wirtschaftlichen Entwicklung; Abwasserkanalisation; Trinkwasserversorgung; städtischer Reinigungsdienst; metropolitane Flächennutzung; Verkehrswesen und Straßensystem; Gaserzeugung und –versorgung; Nutzung der Wasservorkommen und Überwachung der Umweltverschmutzung; weitere Dienste, die sich im zuständigen Gebiet des Beratungsausschusses gemäß Bundesgesetz noch eingliedern lassen (Art. 5 des Gesetzes 14/73: in Alves, 1978,S.20).

⁵ Die Verwaltung der Metropolitanen Regionen ist in Brasilien unmittelbar den Bundesstaaten unterstellt. Die Schaffung einer vierten Verwaltungsebene – nämlich die “metropolitane Verwaltung” – ist im brasilianischen Falle ausgeschlossen, da dies verfassungswidrig wäre (die Verfassung der Bundesrepublik Brasilien sieht nur drei Verwaltungsinstanzen vor: die Union, der Bundesstaat und das Munizipium). (Alves, 1978, S.15-39, und Azevedo, 1975, S.5-23).

⁶ Siehe Baeninger 1992.

⁷ Nach Santos hielten sich bis in die 70er Jahre zwei unterschiedliche Tendenzen in der Städteplanung: eine rationalistische und eine kulturalistische. Letztere übernahm, von wirtschaftlichen Motiven geleitet, das Muster der garden cities. Es entstanden in den 20er Jahren viele Mittelstandswohnviertel in den Großstädten, die heutzutage Gartenviertel genannt werden. Erstere dagegen nahm, von staatlicher Seite gefördert, die Prinzipien der modernen Städteplanung auf. Daraus wiederum resultierten, neben dem Pilotprojekt für Brasilia (Hauptstadt), einige größere Wohnungsbauprojekte in der Zeit des autoritären Regimes (Santos, 1988, S.43).

⁸ Abgesehen von dieser politisch populären Zielsetzung beabsichtigte das Nationale Wohnungsbauprogramm noch, zur “sozialen Stabilität” des Landes beizutragen. Nach den Worten von R. Campos, einem der Hintermänner der Militärregierung, hätte “die Lösung des Wohnungsproblems durch die Errichtung von Eigentumswohnungen den besonderen Vorteil, einen Anreiz zum Sparen zu schaffen”. Dieser Anreiz sei auf andere Weise schwieriger herzustellen. Außerdem trage die Eigentumswohnung “viel mehr als die Mietwohnung zur sozialen Stabilität bei”, weil “ein Hausbesitzer es sich zweimal überlege, ob er sich in Straßentumulte stürze oder fremdes Eigentum plündere, und somit ein Alliierter der Ordnung werde” (in: Azevedo u. Andrade, 1982, S.59).

⁹ Nach Schmitz: “Brennpunkt dieser Entwicklungsprozesse ist die Stadt, genauer: die Stadt und ihr Umland. Die aktuellen Aufgaben räumlicher Planung ergeben sich aus den Prinzipien einer umfassenden Stadtentwicklung und ihrer Steuerung, wie sie etwa der Kommissionsbericht “Zukunft Stadt 2000” auf dem Hintergrund längerfristig wirksamer Trends herausgearbeitet hat. Unter Verwendung und in Ergänzung dieses Kommissionsberichtes lassen sich etwa folgende Hauptprinzipien für eine Zukunftsorientierte Stadtentwicklung und damit für eine Ziel- und Handlungskonforme räumliche Planung in den Gemeinden ableiten: Die Stadtentwicklung muß eingebettet sein in regionale Entwicklungskonzepte; Es muß eine Balance zwischen Mischung von Aktionsräumen und funktioneller Trennung in der Stadtstruktur erreicht werden; Eine Balance gilt es auch zwischen Permanenz und Wandel, zwischen Bewahrung historisch gewachsener Strukturen, Zeugnissen der Vergangenheit und modernen Anforderung und Formen der Stadtgestaltung zu entwickeln; Mit den Ressourcen ist schonend umzugehen, um umweltverträgliche Bedingungen in der Stadt- und Stadtregion zu sichern; Tertiärisierung und Umstrukturierung der Wirtschaft sind in den Dienst der Stadtentwicklung zu stellen; Die soziale Stadt verlangt eine Planung, die auf die Bedürfnisse benachteiligter Gruppen der Gesellschaft Rücksicht nimmt; Die freiwillige und die erzwungene “Übermobilität” ist durch verkehrsmindernde Siedlungsplanung, durch technikgestütztes Management des Verkehrssystems und durch die Rückführung bestimmter Mobilitätssubventionen abzubauen; Der öffentliche Sektor ist im Sinne einer Leistungsorganisation zu modernisieren; Prinzipien und Pläne reiche allein nicht, die individuellen Verwaltungsweisen müssen mehr über die Steuerungsfunktionen der Preise/Entgelte beeinflußt werden; Kompakte Städte in polyzentrischen Stadtregionen sollen das Muster einer am ehesten noch umweltverträglichen und kooperativ mit den kommunalen Partnern umgehenden Stadt (Städtenetz) sein” (Schmitz, 1997, S.398-399).

¹⁰ Nach der Festigung des Fränkischen Reiches und dem Wiederaufblühen des Handels kam es im frühen Mittelalter erst vereinzelt, dann systematisch und in heute noch erhaltener Dichte zur Gründung einer erstaunlichen Zahl an (zumeist sehr kleinen) Städten. Nach einer Untersuchung von Heinz Stoob (1979) entstanden in der Zeit von ca. 1000 bis ca. 1450 im mitteleuropäischen Raum rund 5 Tsd. Städte aller Größenordnungen. Das Maximum der Städtegründungen lag zwischen 1240 und 1300: pro Jahrzehnt wurden im mitteleuropäischen Raum jeweils über 300 Städte neu gegründet. Treibende und die Stadtstruktur und –entwicklung differenzierende Kräfte waren Handwerk und Handel, aber auch Klerus und (seit dem späten Mittelalter) der hinter Stadtmauern Schutz Adel (vgl. Stoob, 1979, S.156).

¹¹ Der Begriff Großstadt wurde 1887 vom Internationallen Statistikerkongreß festgelegt für alle relativ geschlossenen Siedlungsgebilde mit mehr als 100 Tsd. Einwohner. Für Deutschland wurde folgende Differenzierung des Städtewesens vorgenommen: Landstädte 2 000-5 000 Einwohner; Kleinstädte 5 000-20 000 Einwohner; Mittelstädte 20 000-100 000 Einwohner; und Großstädte 100 000-1 Mill. Einwohner (Boustedt, 1970, S.3207-3237).

¹² Ende des 18. Jahrhunderts gab es im damaligen Deutschland etwa 60 Städte mit mehr als 10 Tsd. Einwohnern; nur drei Städte hatten 100 Tsd. Und mehr Einwohner Hamburg (100 Tsd. ) und die damalige (bis 1806) “Hauptstadt” Wien (207 Tsd.).

¹³ Ende des 18. Jahrhunderts gab es im damaligen Deutschland etwa 60 Städte mit mehr als 10 Tsd. Einwohnern; nur drei Städte hatten 100 Tsd. Und mehr Einwohner Hamburg (100 Tsd. ) und die damalige (bis 1806) “Hauptstadt” Wien (207 Tsd.).

¹⁴ Vgl. Lahmann, 1988, S.43.

¹⁵ Nach Krummacher die Subventionierung bzw. der Status der Sozialwohnung war für die Dauer der Inanspruchnahme der öffentliche Mittel an folgende Bedingungen geknüpft: -Erfassung und Zuteilung durch die jeweiligen Wohnungsbehörden (Wohnraumbewirtschaftung); -Belegungsbindung, d.h. Vergabe nur an Haushalte mit festgelegter Einkommensgrenze (diese wurde aber nur bei Bezug geprüft; was durch die Einkommensentwicklung dann zu dem sozialkritischen Massenfall der Fehlbelegungen führte); -Festlegung eines bestimmten Wohnstandards, der eine bestimmte Wohnfläche nach Haushaltsgröße einschließt; und -Mietpreisbindung (Krummacher, 1988, S.445).

¹⁶ (Schmitz, 1997, S.412) “Gesamtsystem räumlicher Planung im Bundesgebiet (Zusammenfassung) – Der Entwicklungsprozeß der Raum- und Siedlungsstruktur wird funktional gesehen beeinflußt durch: - räumliche Gesamtplanung, - raumbezogene Fachplanung, - raumbeanspruchende und raumwirksame Einzelplanungen und Maßnahmen im öffentlichen und privaten Sektor. Räumliche Gesamtplanung erfolgt in vier Stufen: - auf Bundesebene: mit Leitvorstellungen, Raumordnungsgrundsätzen, programmatischen Konzepten und Leitbildern, - auf Länderebene: mit Landesentwicklungsprogrammen, Landesentwicklungsplänen, zum Teil auch mit fachlichen und räumlichen Teilplänen, - auf regionaler Ebene: mit Regionalplänen und regionalen Entwicklungskonzepten, zum Teil auch mit räumlichen und fachlichen Teilplänen, - auf kommunaler Ebene: mit Flächennutzungsplänen und gemeindlichen (in Einzelfällen auch Kreis-) Entwicklungsplänen.

¹⁷ Für die errechneten 12,8 Millionen Haushalte waren nur 8 Millionen Wohnungen vorhanden, wobei Einfamilienhaushalte sogar nur teilweise berücksichtigt worden waren. Vgl. Becker, 1981a, S.64).

¹⁸ Vgl. BMBau, 1990, S. 91.

¹⁹ Siehe BMBau, 1990, S.119.

²⁰ Die Großstädte, in sozialdemokratischer Tradition, gingen von einer neuen Planungsform, der “integrierten Stadtentwicklungsplanung” aus , welche auf drei Elementen beruht: -Ausgangspunkt und Grundlage bildet die Stadtforschung. In interdisziplinären Arbeitsgruppen aus Soziologen, Architekten und Geographen, eingesetzt in der Stadtverwaltung, sollten interne und externe Faktoren der Stadtentwicklung analysiert werden. -Alle Maßnahmen in der Stadtplanung sollten koordiniert worden. -Das dritte Element bildet die Mitbestimmung der Bürger. Mit einer Novellierung des Bundesbaugesetzes wurden die Kommunen verpflichtet, bereits im Frühstadium des Entwurfsprozesses Anregungen und Einwände der Bürger einzubeziehen (vgl. Heymann-Doat, A. und Hoffmann, L., 1983, S.126f.).

²¹ Siehe Hinrichs, W.: Wohnungsversorgung in der ehemaligen DDR, Verteilungskriterien und Zugangswege, Berlin 1992, S.4ff..