Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Kurzer Rückblick mit Darstellung der aktuellen Situation
1. Herausforderungen der Umwelt- und Entwicklungspolitik
2. Institutionen der Umweltpolitik
3. Akteursstruktur der Weltumweltpolitik

III. Reformansätze für eine Neuordnung der Weltumweltpolitik
1. Gründung einer Weltumweltorganisation
2. Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik

IV. Vision einer Neuordnung der Weltumweltpolitik
1. Die drei Säulen der Earth Alliance
a). Earth Assessment
b). Earth Organization
c). Earth Funding

V. Zusammenfassung

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die vorliegende Arbeit beinhaltet eine Untersuchung über die internationale Umweltpolitik, insbesondere über die Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik. Als Beispiel wird der Vorschlag vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung, die Earth Alliance, eine Vision für eine Neustrukturierung der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich dargestellt. Das Thema behandelt einen Teil des Hauptseminars Einführung in das öffentliche Umweltmanagement bei der Dozentin Dr. Kirsten Jörgensen an der Freien Universität Berlin im Otto-Suhr-Institut beim Masterstudiengang öffentliches und betriebliches Umweltmanagement.

Zum Thema Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik sollte eine Einführung in die Diskussion über die internationale Umweltpolitik erfolgen und Fragestellungen über die neue politische Strukturierung der Institutionen der Weltumweltpolitik und die Vorschläge von Reformen für eine Neuordnung der Weltumweltpolitik vermittelt werden.

Im Zentrum dieser Arbeit steht die Frage, warum bei der Weltumweltpolitik eine institutionelle Reformkonkretisierung notwendig ist und ob der Vorschlag des wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung – WBGU politisch durchsetzbar ist.

Das Thema der Arbeit ist im Rahmen der Diskussion über die Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik zu behandeln und die Reformansätze einer Neuordnung der Weltumweltpolitik zu erläutern.

Absicht dieser Arbeit ist es vor allem, die Frage nach Reformvorschlägen für Institutionen der Weltumweltpolitik zu untersuchen und die Vision des wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung – WBGU einer Neuordnung internationaler Umweltpolitik als konkretes Beispiel eines Reformkonkretisierungsvorschlages darzustellen.

Die unterschiedlichen Aspekte des Problemfeldes führten zu einer Fünfteilung der Gliederung dieser Arbeit:

Der zweite Abschnitt beinhaltet einen kurzen Rückblick mit Darstellung der aktuellen Situation zur Debatte internationaler Umweltpolitik. Es werden die Herausforderungen der Umwelt- und Entwicklungspolitik sowie die Institutionen der Umweltpolitik dargestellt. Schließlich wird die Akteursstruktur der Weltumweltpolitik erläutert.

Der dritte Abschnitt behandelt die Reformansätze einer Neuordnung der Weltumweltpolitik. Hierbei werden auch Überlegungen für die Veränderungen der Umweltpolitik und Probleme der Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik aufgezeigt.

Im vierten Abschnitt wird die Vision einer Neuordnung der Weltumweltpolitik in Bezug auf den Vorschlag des wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung – WBGU für eine Neustrukturierung der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich dargestellt. Dazu werden die drei Säulen der Earth Alliance erläutet. Dieser konkrete Vorschlag des wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung – WBGU wird in drei Teilen vorgestellt: das Earth Assessment, die Earth Organization und die Earth Funding. Die aktuelle Struktur und die wichtigsten Aspekte des Vorschlages werden ebenfalls diskutiert.

Im fünften Abschnitt sind die Schlussbetrachtungen enthalten, die vor allem die internationale Umweltpolitik im Verhältnis zu den Reformvorschlägen für Institutionen der Weltumweltpolitik bzw. Reformkonkretisierung des Beirats zusammenfassen.

II. Kurzer Rückblick mit Darstellung der aktuellen Situation

Im Jahr 1972 wurde durch den Bericht „Grenzen des Wachstums“ des Club of Rome die Wichtigkeit der natürlichen Ressourcen dargestellt. Es wurden dabei auch Berichte über Krankheiten bei Menschen, Tieren und Pflanzen vorgestellt und klar gemacht, dass die Ursachen der Krankheiten in Veränderungen oder Beeinträchtigungen der Umwelt liegen könnten. Die Umweltproblematik erfuhr so eine immer größere Bedeutung. Die Politik- und Wirtschaftswissenschaftler haben sich zu dieser Zeit bereits intensiv mit der Berücksichtigung der Umwelt in der Politik und Ökonomie beschäftigt, was zu mannigfaltigen Überlegungen führte.

In der internationalen Umweltpolitikdiskussion wurden Ökonomie und Umweltschutz oft als Gegensatz aufgefasst. Als Beispiel wird das Wirtschaftswachstum häufig als eine Ursache von Weltumweltproblemen aufgezeigt. Heute wird das betriebliche Umweltmanagement und die Umweltökonomie neben der Betriebswirtschaftslehre oder der Politikwissenschaft zu den Grundbegriffen¹ der internationalen Umweltpolitik gezählt.

In der Umweltpolitikliteratur wird dargestellt, dass die internationale Umweltpolitik sich seit den 70er Jahren mit relativer Geschwindigkeit entwickelte.²

Im Juni 1972 wurde die erste Weltumweltkonferenz - UNCHE in Stockholm realisiert. Dies war eine Initiative der UNO und die westlichen und skandinavischen Staaten haben diese Idee aufgegriffen.³

Nach Meinung von Fritzler, Huber und Simonis erreichte die Umweltpolitik mit der Eröffnung der Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt des Menschen (UNCHE) eine globale Dimension. Diese Konferenz markiert den Beginn der internationalen Umweltpolitik.⁴

Damals wurde über die Prozesse von globaler Umweltzerstörung wissenschaftlich und politisch diskutiert. Solche Diskussion über die Probleme der Umweltzerstörung war nicht neu in diesem Milieu, schon lange hatten die Wissenschaftler und auch die Politiker diese Problematik in Gang gesetzt.⁵

Durch die UNO-Konferenz von Stockholm wurden die globalen Umweltprobleme für die Wissenschaft und die Politik als wichtige Probleme kenntlich gemacht. Im Laufe der siebziger und achtziger Jahre wurden die Zerstörungsprozesse der stratosphärischen Ozonschicht und die globale Erwärmung sowie der Klimawandel wissenschaftlich konkret erfasst und in der Öffentlichkeit bzw. in weiten Teilen der Gesellschaft diskutiert.

Ein allgemeines Umweltbewusstsein konnte mit der Stockholmer Konferenz geweckt werden, das heißt, das Umweltbewusstsein wurde in der Bevölkerung und in der politischen Öffentlichkeit vor allem in den westlichen Industrieländern entwickelt als auch weiter auf die ganze Welt übertragen.⁶

Das Umweltprogramm der UNO von 1972 „United Nations Enviroment Programme“ - UNEP wurde als Ergebnis der Stockholmer Konferenz entwickelt.

Das UNO-Programm hat keine großen praktischen Fortschritte im weltweiten Umweltschutz erreicht, es konnte aber die Debatte über die Umwelt in die Entwicklungsländern beschleunigen.⁷

Eine Reihe weiterer internationaler Umweltkonferenzen wurde danach realisiert, sodass weiter darüber diskutiert wurde. Die Umweltprobleme sind schnell gewachsen, vor allem die Umweltschäden und die Dimensionen der Umweltzerstörung in Entwicklungsländern. In den Industrie- und Entwicklungsländern wurden in Bezug auf die nationalen Umweltpolitiken wenige Fortschritte gemacht, wie z.B. im Bereich der Reduzierung von bestimmten Schadstoffemissionen. Das bedeutet, dass im Lauf der achtziger Jahre die politisch-institutionellen Strukturen staatlicher Umweltpolitik eine stärkere Koordinierung und internationale Programmierung benötigten, weil die im Handlungsbereich einzelner Staaten nicht mögliche Regulierung grenzüberschreitender Umweltschädigung dazu gedrängt hat.⁸ Deshalb könnten durch neue Institutionen solche Probleme beseitigt werden.

Die Verbindung von Wachstum, Entwicklung und Umweltzerstörung kann in dem neuen Begriff „sustainable development“ gesehen werden. Mit dem Brundtland-Bericht wurde diese Idee in den globalen umweltpolitischen Diskurs eingeführt und mit der Deklaration von Rio und den UNCED-Programmen wurde sie als Leitidee der globalen Umweltpolitik angenommen.

Der Prozess der Diffusion von Umweltpolitik hat sich innerhalb von rund dreißig Jahren entwickelt. Die Industrieländer haben zunächst umweltpolitische Einrichtungen und Gesetze in den 70er und 80er Jahren geschaffen. Man kann feststellen, dass seit Ende der 80er Jahre eine Globalisierung der Umweltpolitik zu betrachten ist. Die Ausbreitung staatlicher Umweltinstitutionen wurde später, in den 90er Jahren in den Entwicklungsländern eingeführt. Wichtiger zu beobachten ist, dass schon im Jahr 1998 ca. 80% der Industrieländer einen nationalen Umweltplan oder eine formelle Nachhaltigkeitsstrategie entwickelt hatten.⁹

Nach Jänicke: „die Globalisierung von Umweltpolitik erfolgt gleichzeitig auf zwei Ebenen, der internationalen wie der nationalstaatlichen Ebene. Ihre wichtigsten Ausbreitungsmechanismen sind: Auf der internationalen Ebene: die wachsende Bedeutung internationaler Umweltinstitutionen (Beispiel: UNEP), die teilweise „Ökologisierung“ bestehender internationaler Institutionen und Organisationen (Beispiel: OECD, Weltbank), die wachsende Bedeutung internationaler Umwelt-NGOs (Beispiel: Greenpeace), von Netzwerken und Programmen der Umweltforschung (Beispiel: das Welt-Klimaforschungsprogramm) und der internationalen Umweltberichterstattung (Beispiel: Berichtspflichten seit der Rio-Konferenz). Auf der nationalstaatlichen Ebene: die Ausbreitung staatlicher umweltpolitischer Institutionen in immer mehr Ländern (Beispiel: Umweltministerien), die globale Vernetzung dieser Institutionen und die direkte Diffusion umweltpolitischer Innovationen über diese Netzwerke als Imitation und „horizontales“ Politiklernen von Land zu Land (Beispiel: nationale Umweltplanung).“¹⁰

Es könnte gesagt werden, dass die umweltpolitischen Neuerungen auf der nationalstaatlichen Ebene in einigen Ländern entwickelt wurden. Das könnte bedeuten, dass die internationalen Einrichtungen wie z.B. UNEP großen Einfluss und Bedeutung für die nationalen Einrichtungen haben könnten und auch als Herausbildung global verbreiteter Umweltpolitikmuster der Nationalstaaten aufgezeigt werden könnten.¹¹

Die Grundlagen für die neue Strukturierung und Formulierung der Weltumweltpolitik wurden durch Berichte über globale Umweltprobleme entwickelt. Die Szenarien für die Zukunft zeigten eine große Dringlichkeit des Handelns auf, dadurch wurden die Gefahren der ökologischen Probleme mehr verdeutlicht. Das zentrale Problem besteht in Bezug auf den Mangel an ökologischen Umbau der Wirtschaft der Industrieländer und an einer ressourcen- und energiesparenden nachholenden Entwicklung in den Entwicklungsländern. Eine ökologische Katastrophe für die ganze Welt kann als vorprogrammiert betrachtet werden, wenn eine Fortsetzung des wachsenden Ressourcenverbrauchs und der zunehmenden Umweltverschmutzung weitergeführt wird. Es könnte auch zu einem partiellen oder totalen Zusammenbruch der Weltökologie führen.¹²

Das wachsende ökologische Problem drückt den starken Handlungsbedarf der Organisation der globalen Umweltpolitik aus. Um die konkrete Behandlung der global wachsenden ökologischen Probleme zu sichern, ist es auch erforderlich neue Institutionen innerhalb Weltumweltpolitik zu bilden. Als Beispiel dafür stehen vor allem ökologische Probleme wie der Klimawandel, das Bevölkerungswachstum, die Natur- und Umweltkatastrophen, die Verstädterung, die Migration sowie die Desertifikation etc., die einen starken Handlungsbedarf aufzeigen. Man kann feststellen, dass es drei wichtige Aspekte bei den Handlungsoptionen im Umgang mit den Triebkräften des globalen Wandels, wie Bevölkerungswachstum, Wirtschaftswachstum und Technologie, zu berücksichtigen gibt.¹³ Deshalb soll es für eine bessere Strukturierung bei der Weltumweltpolitik eine institutionelle Reform bzw. neue Institutionen der Weltumweltpolitik geben. Diese Reform könnte im Rahmen einer neuen Institution mit intensiver Kooperation zwischen allen Ländern zum Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen ausgehandelt werden.

1. Herausforderungen der Umwelt- und Entwicklungspolitik

Der Umweltschutz soll als ein unverzichtbares Element der Entwicklung angesehen werden. Die Entwicklung eines Landes wird durch einen Gewinn an Ressourcen für die notwendigen Investitionen garantiert, damit kann der Umweltschutz gewährleistet werden.

Das Wichtige ist, dass die nächsten Generationen den Nachhaltigkeitsgedanken aufnehmen und damit die Zukunft der gesamten Menschheit durch einen verbesserten Umweltschutz sichern helfen. Die Weltbevölkerung wird bis 2030 um 3,7 Milliarden Menschen zunehmen. Damit wird sich die Nahrungsmittelproduktion verdoppeln müssen.

Die Industrieproduktion und der Energieverbrauch werden sich weltweit vermutlich verdreifachen und in den Entwicklungsländern verfünffachen. Das ökologische Desaster wird durch dieses Wachstum zu unerträglichen Umweltschäden führen. Die Chance liegt in einem verbesserten Umweltschutz, durch den saubere Luft und sauberes Wasser gesichert und eine weitgehendste Beseitigung der Armut realisiert werden könnten. Es wird von den politischen Entscheidungen und vor allem der globalen Umweltpolitik abhängen, ob solche Ziele zu erreichen sind.¹⁴

Einige Autoren behaupten, dass die umweltpolitischen Maßnahmen, die notwenig sind, um mehr Integration zwischen Entwicklung und Umwelt zu erreichen, getroffen werden müssen. In den Entwicklungsländern könnten solche Maßnahmen zur Förderung des Einkommenswachstums, der Armutslinderung und der Umweltverbesserung führen.¹⁵

Zu solchen Maßnahmen gehören vor allem die Abschaffung von Subventionen, die einen überhöhten Verbrauch von fossilen Energieträgern, von Wasser zu Bewässerungszwecken, von Schädlingsbekämpfungsmitteln und einen exzessiven Holzeinschlag fördern. Es können auch Maßnahmen getroffen werden, die Etablierung eindeutiger Nutzungs- und Eigentumsrechte an Boden, Wäldern und Fischgründen, den Ausbau der Versorgung mit sanitären Einrichtungen und Trinkwasser, das Erziehungsangebot (insbesondere für Mädchen), die Familienplanung sowie die Beratung, des Kreditangebots und die Forschung im Agrarsektor zu fördern. Maßnahmen zur Autorisierung, Ausbildung und Partizipation von Bauern, örtlichen Gemeinschaften, Eingeborenen und Frauen, damit diese in die Lage versetzt werden, gemäß ihren eigenen langfristigen Interessen zu entscheiden und zu investieren, sollten getroffen werden.¹⁶

Notwendig sind auch starke Institutionen der Umweltpolitik mit wirksamen Maßnahmen. Diese Institutionen sollen auf spezifisch globale Umweltprobleme ausgerichtet werden, um eine effektive globale Umweltpolitik zu gestalten. Die globale Umweltpolitik der Institutionen soll einige Fehlentwicklungen, wie z.B. Konflikte zwischen dem Lebensstandard und der Umweltqualität, helfen auszubalancieren. Die Umweltnormen und die Umweltpolitik müssen realistisch sein und an die im Land gegebenen Möglichkeiten zur Überwachung und Durchsetzung in der vorhandenen Verwaltungstradition angepasst werden. Für Entwicklungsländer dürften unkomplizierte und sich selbst durchsetzende Maßnahmen attraktiv sein. An der Partizipation der Gesellschaft bzw. der Betroffen an der Planung und Umsetzung von Umweltmaßnahmen und –investitionen soll gearbeitet werden.¹⁷

2. Institutionen der Umweltpolitik

Den Versuch einer verbesserten Koordination und Kooperation der Staaten hat die internationale Umweltpolitik seit den 70er Jahren durch die Schaffung von Umweltschutzeinrichtungen, z.B. mit dem UN Environmental Programm 1972 und Commission on Sustainable Development 1992 und anderen gemacht.¹⁸ Es ist festzustellen, dass viele umweltvölkerrechtlichen Verträge in verschiedenen Bereichen bis jetzt unterzeichnet wurden. Es gibt bisher ca. 900 multi- und bilaterale Umweltverträge. Das bedeutet einen Zuwachs der internationalen Umweltpolitik und vor allem die Schaffung neuer globaler Umweltschutzeinrichtungen.¹⁹ Viele internationale Organisationen haben in ihren Aktivitäten im Rahmen der Umweltpolitikbereiche mehr Aufgaben wahrgenommen.

Als Beispiele für solche Einrichtungen können das Umweltprogramm der Vereinten Nationen - UNEP seit 1972, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen - UNDP, das Montrealer Protokoll von 1987, die Globale Umweltfazilität - GEF seit 1990, die Kommission für Nachhaltige Entwicklung - CSD seit 1992 sowie die Vertragsstaatenkonferenzen zur Klima-, Biodiversitäts- und Desertifikationskonvention und zur Konvention über persistente organische Stoffe - POP-Konvention genannt werden.²⁰

Die Kooperationen von Regionen und Städten ist auch sehr wichtig für die Globalisierung von Umweltpolitik. Als „substate global governance“ wird diese globale Umweltpolitik auf der Ebene des Nationalstaates genannt. Assembly of European Regions oder der Council of Municipalities and Regions in Europe sind solche internationalen Organisationen auf der regionalen Ebene. In Europa kann beobachtet werden, dass es eine besondere Umweltkooperation zwischen Städten und Regionen gibt.²¹

Als Probleme der Institutionalisierung von Umweltpolitik können der schwache internationale Standard, deutliche Umsetzungsdefizite auch bei klar definierten Pflichten und Kontrollverfahren sowie fehlende Sanktionierungsmechanismen genannt werden. Die wichtigsten Probleme für die Durchsetzung der globalen Umweltpolitik sind die Spannungsverhältnisse zwischen Weltumwelt- und Welthandelsordnung, die starke Interdependenzen in Zukunft auch mit der globalen Finanz-, Sozial- und Investitionspolitik sowie die wachsende Bedeutung der Thematik „Umwelt, Sicherheit und Krisenprävention“.²²

Unter den oben genannten Institutionen sollen Überschneidungen im Aufgabenbereich existieren, Abstimmungen können quasi sporadisch stattfinden.²³

Nach Simonis muss eine Reform des Institutionssystems der internationalen Umwelt- und Entwicklungspolitik sobald wie möglich erfolgen. Davon hängt ab, ob richtige Entscheidungen der Akteure der Umweltpolitik getroffen werden können. Dadurch kann eine ökonomisch effiziente, sozial verträgliche und ökologisch effektive Globalisierung geschaffen werden.²⁴

Die Strategie für die Konsolidierung der internationalen Umweltpolitik kann im Rahmen der Koordinationsverbesserung durch eine Reform der bestehenden Institutionen sowie Ausbau und Ratifikation bestehender Protokolle oder Konventionen realisiert werden. Die Komplexität und Dringlichkeit der Problemlage zeigt einen hohen Schwierigkeitsgrad, um einen solchen Ansatz zu erreichen.²⁵ Es wird häufiger über die Gründung einer internationalen Organisation für Umweltfragen diskutiert. Damit wird an den notwendigen Aufbau von Handlungskapazitäten in Entwicklungsländern gedacht, um die Entwicklungsländer schnell voranzubringen.²⁶

3. Akteursstruktur der Weltumweltpolitik

In diesem Abschnitt wird der Versuch unternommen, die organisatorische Struktur der internationalen Umweltpolitik aufzuzeigen. Damit wird die Akteursstruktur der Weltumweltpolitik gezeigt, die möglicherweise direkt oder indirekt Einfluss auf eine institutionelle Reform der Weltumweltpolitik haben könnten.

Nach Auffassung einiger Autoren wird die Akteursstruktur der Weltumweltpolitik am meisten unter den folgenden fünf Gruppen ausgehandelt: den Nationalstaaten, den Internationalen Organisationen, den Non-Gouvernmental Organisations (NGO), den multinationalen Wirtschaftsunternahmen und schließlich dem Bürger selbst.²⁷

Nach Biermann werden die Akteure der Umweltpolitik als sehr heterogen angesehen.²⁸ Die zunehmende Heterogenität dieser Akteure kann auch eine wachsende Bedeutung von privaten Akteuren verzeichnen, was sowohl positive Aspekte mit sich bringt, aber ebenso einige Gefahren in sich birgt.²⁹

Die Nationalstaaten treten als wichtigste Determinante für Ergebnisse bei Verhandlungen um Weltumweltthemen hervor, da sie es sind, die die Kosten und Risiken besonders bezüglich des politischen Machterhalts im eigenen Lande tragen müssen. Nach Porte und Brown bestimmen die Nationen direkt im Streit für internationale Maßnahmen oder indirekt durch den Einfluss aus Mitgliedschaft in internationalen Organisationen den issue cycle in der Weltöffentlichkeit.³⁰ Nach Jänicke waren die prime mover der Weltumweltpolitik Schweden und die USA.³¹

Die globale Umweltagenda wird hauptsächlich von den internationalen Organisationen wie z.B. UN Environmental Programm (UNEP)³² vorgegeben, die den Prozess der Regimeformation und Kooperation mit Entwicklungsländern initiieren und mediatisieren.³³

Einige wichtige Akteure in der internationalen Umweltpolitik sind Umweltverbände und NGOs.³⁴ Die Rolle der Umweltverbände und NGOs in der Umweltpolitik kann als eine von Politikgestaltern bezeichnet werden, wobei diese Rolle an Wichtigkeit zunimmt. Sie können auch zur kostengünstigen Forschung und Politikberatung beitragen. Die Verpflichtungen der Staaten werden auch durch Umweltverbände und NGOs kontrolliert, besonders im staatlichen Handlungsbereich, wo der Staat aufgrund des völkerrechtlichen Interventionsverbotes nicht eingreifen darf. Ebenso können sie auch die Öffentlichkeit und Regierungen über internationale Verhandlungen informieren.³⁵

Nach Porter u. Brown nehmen die multinationalen Unternahmen Einfluss auf die Aushandlungen im Verlauf der Regimebildung.³ 6 Als Einzelakteure sind sie die Verantwortlichen für Umweltzerstörung und für den Verbrauch von natürlichen Ressourcen, d.h., ihre Interessen sind direkt von Umweltabkommen betroffen.³⁷ Generell besitzen multinationale Unternehmen einen signifikanten Einfluss auf die Weltumweltpolitik und dazu auch auf die Reform von Institutionen der Weltumweltpolitik. Die Unternehmen haben direkten Zugang zu Entscheidungsträgern und internationalen Organisationen.³⁸

Im Wirtschaftbereich ist Umweltpolitik aktiv beim finden von win-win-Lösungen mit den Konzernen. Als ein typisch wirtschaftliches Beispiel kann Public Private Partnership - PPP genannt werden. In Problembereichen hat die Umweltpolitik mit breiterem kollektiven Staatsversagen zu rechnen, wie z.B. bei der policy capture wo durchsetzungsstarke Sonderinteressen umweltschädlicher Lobbyistengruppen durchgesetzt werden sollen.³⁹

Probleme können durch einseitige Ausrichtung auf den Konsumenten und Nichtkonsumenten entstehen. In Entwicklungsländern sind alle Seiten der Akteure unterrepräsentiert. Der Bedeutungsverlust politisch legitimierter Entscheidungsträger, die Demokratiedefizite tragen dazu bei, dass die Ziele der Millenniumserklärung der UN von 2000 bis 2015, z.B., Armutsminderung, Ressourcenschutz, Nachhaltigkeit, Krisen- und Konfliktprävention zu erreichen, fraglich geworden sind.⁴⁰ Das Aufweichen der Länder- und Sektorenschwerpunkte sowie die Synergieeffekte und die einseitige Ausrichtung an den Interessen der Wirtschaft sind als Probleme zu nennen.

Die Wissenschaft ist auch als Akteur der globalen Umweltpolitik zu beobachten. Die Wissenschaft soll im Hinblick auf die komplexe Problemlage einer ausreichenden Wissensbasis, wachsende Bedeutung von wissenschaftlicher Information und Expertenwissen schaffen. Als Beispiel dafür wird der „Zwischenstaatliche Ausschuss zu Klimaänderungen“ - IPCC genannt. Biermann behauptet, dass dieser Ausschuss mit mehr als 3000 Klimaexperten vernetzt werden könnte.⁴¹ Ein anderes Beispiel ist das Global Biodiversity Assessment von 1995 mit der internationalen Forschung zum Ozonabbau und zu den langlebigen persistenten Schadstoffen - POPs zu zeigen. Die Konfliktlinie zwischen Industrie- und Entwicklungsländern in Wissenschaftsbereich gilt als Kritik an der aktuellen internationalen Umweltpolitik, das heißt, es ist notwendig die Zusammensetzung der globalen Expertennetzwerke zu forcieren.⁴²

Als letzter Akteur, ausgestattet mit einer nicht zu widerlegenden Akteursautonomie, ist der Bürger als Träger der internationalen Umweltpolitik zu betrachten. Er verkörpert den eigentlichen Akteur und damit die tieferliegenden Ursachen der globalen Umweltzerstörung. Nach Meyer-Tasch besitzt als einziger unter den anderen der Bürger ein bzw. sein Bewusstsein. Dieses Bewusstsein ist für den Umweltschutz entscheidend. Der Bewusstseinsbildungsprozess nimmt eine zentrale Rolle bei der Förderung einer wirkungsvollen präventiven Umweltpolitik ein.⁴³ Bei der Reform von Institutionen der Weltumweltpolitik kann der Bürger wenig direkt beeinflussen.

III. Reformansätze für eine Neuordnung der Weltumweltpolitik

In diesem Abschnitt werden Überlegungen einiger Reformansätze und -vorschläge für eine Neuordnung der Weltumweltpolitik in kurzer Form dargestellt. Damit wird der Versuch unternommen, die Zielsetzung der Arbeit zu verfolgen. Die Frage nach einer notwendigen institutionellen Reformkonkretisierung der Weltumweltpolitik könnte durch die politischen Reformansätze für eine Neuordnung der Weltumweltorganisation geklärt werden.

Die zwischenstaatlichen Organisationen können als wichtigste Institutionen oder Einrichtungen für das internationale Umweltpolitikszenario genannt werden, wie das Umweltprogramm der Vereinten Nationen – UNEP, das seit 1972 in Kraft ist, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen - UNDP, das Montrealer Protokoll von 1987, die Globale Umweltfazilität - GEF von 1990, die Kommission für Nachhaltige Entwicklung – CSD, die seit der Rio-Konferenz 1992 arbeitet.⁴⁴ Weiter sind auch die Vertragsstaatenkonferenzen zur Klima-, Biodiversitäts- und Desertifikationskonvention und zur Konvention über persistente organische Stoffe - POP-Konvention zu nennen.

Die zwischenstaatlichen Organisationen haben einige entscheidende Politikerfolge erzielt und können dadurch auch auf die gewachsene Entwicklung autonomer Akteure im Laufe der Jahre zurückblicken. Im Rahmen einer institutionellen Reformkonkretisierung der Weltumweltpolitik kann gesagt werden, dass die oben genannten Organisationen eine schlankere Form erhalten und effizientere Verfahren einsetzen sollten, um ökologisch effektiver zu sein.⁴⁵

Im Zug der Reformansätze sollte es nach Meinung von Biermann u. Simonis „Verhandlungen oder zumindest Sondierungsgespräche zu Gründung einer Weltumweltorganisation geben.“⁴⁶ Nach Biermann u. Simonis: „Es geht um Grundfragen der internationalen Institutionalisierung, die im Streit um die Notwendigkeit einer Weltumweltorganisation – und in welcher Form? – exemplifiziert werden.“⁴⁷ Die beiden Autoren stellen die Debatte zwischen zwei Positionen vor. Zuerst wird die Frage nach einer „Neu-Organisation der globalen Umweltpolitik durch Hierarchisierung in Form einer souveränitätseinschränkenden Weltumweltorganisation“ dargestellt. „Solche Vorschläge geben dem Aspekt der globalen Regierung (government) den Vorzug gegenüber horizontalen, nicht-hierarchischen Organisationsmustern (governance), was allerdings in der bisherigen Theoriedebatte oft als wenig realistisch oder wenig wünschenswert gekennzeichnet wird“.⁴⁸ Und zweitens wird die Frage nach „Horizontaler Institutionalisierung mit oder ohne Einfügung einer neuen Organisation als weiteres Element“⁴⁹ dargestellt. Biermann u. Simonis behaupten, dass „die globale Umweltpolitik nur durch horizontale Institutionalisierung in Form von weiteren und in ihrer Funktionsweise verbesserten internationalen Regimen erfolgen kann.“⁵⁰

1. Gründung einer Weltumweltorganisation

Die Gründung einer Weltumweltorganisation bzw. Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung hätte auf der UN-Konferenz über Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002 umgesetzt werden können. Während der Realisierung dieser UN-Konferenz über Nachhaltige Entwicklung wurde dieser Vorschlag entwickelt.⁵¹ Es wird jetzt die Frage nach der Zukunft der Vereinten Nationen in Bezug auf eine konkrete Weltumweltpolitik und einer globalen Politikarchitektur bzw. global governance gestellt.⁵²

Die Überlegungen zur Gründung einer Weltumweltorganisation kann zu einem höheren Stellenwert der internationalen Umwelt- und Entwicklungspolitik beitragen. Als wichtiges Thema soll vor allem die Nachhaltigkeit absolute Priorität haben. Andere Aufgaben sollen im Rahmen der Schaffung eines geeigneten institutionellen Umfeldes für akute Probleme zur Entwicklung integrierter Problemlösungen und rascher Umsetzung der bestehenden Instrumente sowie die Vergrößerung der umwelt- und entwicklungspolitischen Handlungskapazitäten der Entwicklungsländer sein.⁵³

Die Einschränkung nationaler Souveränitätsrechte durch Gründung eines Weltumweltrates oder (Umwelt)Weltsicherheitsrates soll als ein anderer Vorschlag im Rahmen der Gründung einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung stehen. Dieser könnte Befugnisse zur Durchsetzung von Mehrheitsentscheidungen in der Weltumweltpolitik erhalten, was eine entsprechende Änderung der UN-Charta voraussetzt. Die Umwandlung des bestehenden UN-Treuhandrates in einen Weltumwelttreuhandrat kann als wegbereitender Vorschlag dafür betrachtet werden, obwohl deren Umsetzung als unrealistisch angesehen werden kann.⁵⁴

Eine globale Umweltpolitik hat Zukunft, wenn eine stärkere Legitimation für die Nicht-Regierungsorganisationen - NROs geschaffen wird. Das heißt, dass die Bedeutung von NROs in den internationalen Verhandlungen zur Umwelt- und Entwicklungspolitik seit Rio 1992 deutlich zugenommen hat. Eine Rückkopplung der Regierungsvertreter auf diplomatischen Konferenzen mit der innenpolitischen Situation vor Ort soll erlaubt werden, das bedeutet, dass vor allem eine nähere Beteiligung der Zivilgesellschaft eingeführt werden muss. Ebenfalls soll eine größere Debatte über internationalen Rechtstatus für NROs geschaffen werden, als Beispiel dafür steht das Entscheidungsverfahren der Internationalen Arbeitsorganisation – ILO.⁵⁵

Es soll auch ein Ausbau der Finanzmechanismen geschaffen werden, um eine effiziente globale Umweltpolitik zu gestallten.⁵⁶ Zusammenfassend kann behauptet werden, dass es bis jetzt keine koordinierten Fonds gibt. Das Schuldenproblem der Entwicklungsländer muss als ein großes Problem angesehen werden. Es besteht ein hoher Unterstützungsbedarf der Industrieländer für die Entwicklungsländer. Die Integration der bestehenden Finanzierungsmechanismen zur Realisierung von Synergieeffekten ist auch zu berücksichtigen.⁵⁷

2. Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik

Nach WBGU gibt es einige Reformvorschläge für Institutionen der Weltumweltpolitik, die sich zwei Kategorien zuordnen lassen: der grundsätzlichen Um- und Neustrukturierung des Institutionengefüges der internationalen Umweltpolitik einerseits sowie dem schrittweisen, inkrementellen Wandel der bestehenden Institutionen andererseits. Darüber hinaus existieren eine Reihe von Vorschlägen zur selektiven Ergänzung des bestehenden Institutionensystems.⁵⁸

Dem Ziel der grundsätzlichen Um- und Neustrukturierung des Institutionengefüges der internationalen Umweltpolitik sind vor allem Vorschläge zuzuordnen, eine neue UN-Institution mit Zuständigkeit für den Umweltschutz und mit größerem Gewicht und mehr Kompetenzen als das bestehende UNEP einzurichten. Die Vorschläge des Beirats – WBGU reichen von der deutschen Initiative zur Einrichtung einer „Weltumweltorganisation“ bei der Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen im Juni 1997 über Anregungen zur Schaffung eines Weltumweltrates auf der Ebene des Wirtschafts- und Sozialausschusses oder gar des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen bis zum Propagieren einer unabhängigen Global Environment Organization (GEO) mit ähnlichen Kompetenzen wie die bestehende Welthandelsorganisation (WTO) für den Umweltbereich.⁵⁹

Mit solchen weitreichenden Vorschlägen zur Neuausrichtung der internationalen Umweltpolitik kontrastierten Vorschläge zu einem schrittweisen, Wandel des bestehenden Institutionensystems. Dazu zählen insbesondere Anregungen, neue Verfahrenselemente in die Entscheidungsprozesse im Rahmen internationaler Umweltinstitutionen einzuführen, etwa den Freiraum für inhaltliche Diskussionsprozesse und den Anwendungsbereich von Mehrheitsabstimmungen auszuweiten.⁶⁰

Die Vorschläge zur selektiven Ergänzung des bestehenden Institutionensystems kann vor allem an drei Elemente erläutet werden: die Nutzung marktwirtschaftlicher Instrumente wie Umweltsteuern und der Handel mit Emissionszertifikaten, die Einführung von internationalen Mindeststandards in allen wichtigen Problembereichen internationaler Umweltpolitik und die Einführung einer Weltorganisation mit begrenztem Mandat.⁶¹

IV. Vision einer Neuordnung der Weltumweltpolitik

In diesem Abschnitt wird als Beispiel der konkrete Vorschlag vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung – WBGU, die Earth Alliance, eine Vision für eine Neustrukturierung der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich dargestellt. Damit wird die Frage nach einer notwendigen institutionellen Reformkonkretisierung der Weltumweltpolitik bzw. der WBGU-Vorschlag und seiner politischen Durchsetzungsmöglichkeit verfolgt und ein konkretes Vorschlagsbeispiel erläutet.

Die internationalen Umweltprobleme bergen für die Länder relativ große Schwierigkeiten, richtige Lösungen zu erreichen. In den letzten Jahren hat die globale Bedeutung von Umweltproblemen für die Vereinten Nationen - VN als Akteur im Rahmen des Umweltschutzes zugenommen.⁶² Viele Jahre nach der ersten bedeutenden VN-Umweltkonferenz in Stockholm und mehr als zehn Jahre nach dem Erdgipfel in Rio werden die VN auf dem Weg zu einer globalen nachhaltigen Entwicklung und Umweltpolitik als eine wichtige Institution zur Durchführung der Weltumweltorganisation wahrgenommen. Es wird auch klar aufzeigt, dass institutionelle Veränderungen im VN-System notwendig sind, um den Herausforderungen einer globalen Umwelt- und Entwicklungspolitik gerecht zu werden und diese mit mehr politischem Erfolg durchführen und durchsetzen zu können.⁶³

Das damals in Stockholm gegründete Umweltprogramm - UNEP und der aus der Rio-Konferenz hervorgegangenen Kommission für Nachhaltige Entwicklung - CSD werden als internationale Organisationen des VN-Systems im Umweltschutzbereich als aktiv anerkannt. Diese Institutionen sollen vor allem die Integration des Umweltschutzes auch in andere Politikbereiche wie Entwicklungs-, Wirtschafts-, Industrie- oder Sozialpolitik beschleunigen.⁶⁴ Das hat zunehmende Anforderungen an das UNEP zur Folge, die als einzige ausschließlich für den globalen Umweltschutz zuständige VN-Institution tätig ist. Deshalb soll auch eine Stärkung des finanziellen Bereiches für das UNEP eingefordert werden.⁶⁵

Die Globalisierung der Weltwirtschaft zeigt, dass die Umweltinteressen verstärkt gebündelt und in den verschiedenen Sektoren der internationalen Politik besser zur Geltung gebracht werden müssen.⁶⁶

In Johannesburg beim Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung wurde die Stärkung und Fortentwicklung der internationalen Governance-Strukturen in den Bereichen Umweltschutz und Nachhaltige Entwicklung als eines der Hauptthemen vorgestellt.⁶⁷ Die Länder sollen dieses Ziel verfolgen und damit den Umweltschutz im VN-System deutlich stärken und das UNEP eine solide und planbare finanzielle Grundlage verschaffen. Der Johannesburg-Gipfel kann als der Ausgangspunkt für eine weitere Aufwertung von UNEP mit der Perspektive, dass das UNEP zu einer Weltumweltorganisation fortentwickelt werden kann.⁶⁸

Die Stärkung von UNEP kann durch strategische Partnerschaften zwischen UNEP, der Weltbank und den betroffenen internationalen Organisationen erfolgen. Um das Ziel der Umweltschutzmaßnahmen zu erreichen, könnten z.B. Capacity-Building-Maßnahmen und Technologietransfers in die Entwicklungsländer wichtig sein. Das UNEP sollte die Möglichkeit haben Pilotprojekte zu fördern, die konkrete ökologische und ökonomische Vorteile für globale Umweltpolitik und Umwelttechnologien haben.⁶⁹

Die Governance-Strukturen sollen auch im Bereich globaler Nachhaltigkeit bzw. Weltumweltpolitik gestärkt werden. Das könnte auch die zukünftige Rolle der VN-Kommission für nachhaltige Entwicklung – CSD sein. Nach Auffassung der Bundesregierung müssen sich die Arbeiten des UNEP und die CSD auch in Zukunft gegenseitig ergänzen. So könnten sich beide Bereiche verstärkt aufeinander abstimmen. Vor allem die CSD könnte die Betrachtung von Querschnittsthemen und intersektoralen Ansätzen sowie ausgeprägte Beteiligungen von nichtstaatlichen Akteuren etc. ausbauen bzw. unter veränderten strukturellen Voraussetzungen fördern.⁷⁰

In diesem Sinn hat der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung - WBGU zwei Jahre vor der Johannesburg-Konferenz eine Vision für eine Neustrukturierung der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich entwickelt.⁷¹

Der konkrete Vorschlag einer neuen Earth Alliance ist eine Vision für eine Neustrukturierung der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich. Der Vorschlag wurde vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung erarbeitet und „Globale Umweltveränderungen“ genannt. Nach dem Beirat: „Die fehlende Koordination und Integration der Einzelaktivitäten zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschheit“ waren in den letzten Zeit spürbar. Deshalb hat der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung diesen Vorschlag präsentiert.⁷²

Die aus den zunehmend globalen Umweltproblemen mit ihrer wachsenden Bedeutung auch für Frieden und Sicherheit in der Welt zu ziehenden Konsequenzen können zu einer Stärkung und Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit führen.

1. Die drei Säulen der Earth Alliance

Der Beirat stellt eine Vision zur Reform der internationalen Institutionen und Organisationen im Umweltbereich dar. Diese Vision wird in Form einer Earth Alliance aufgebaut und auf den bestehenden Strukturen entwickelt. Die Earth Alliance wird in drei übergreifende Bereiche gegliedert, und zwar das Earth Assessment, die Earth Organization und das Earth Funding. Diese Bereiche sollen durch gegenseitige Informations- und Kommunikationspflichten, durch Koordinierung gemeinsamer Aktivitäten und durch gemeinsame Finanzierungsmodelle miteinander vernetzt werden.⁷³ Das sind die wichtigsten Aspekte dieses Vorschlages.

a). Earth Assessment

Die Einrichtung eines Earth Assessment ist der Vorschlag des Beirats. Dieser Ausschuss könnte das Wissen und seine Bewertung als Schlüssel zum Risikomanagement der Umweltpolitik sein. Der Beirat empfiehlt in Anlehnung an den existierenden wissenschaftlichen Ausschuss für den Klimawandel – IPCC des UNEP mehrere wissenschaftliche Ausschüsse und ein Erd-Rat - Earth Council einzurichten.⁷⁴

Diese wissenschaftlichen Ausschüsse wären für die Beratung und Begleitung etwa der internationalen Boden- und Biodiversitätspolitik und vergleichbare wissenschaftliche Gremien wie den Ausschuss für den Klimawandel – IPCC wichtig. In einem „Zwischenstaatlichen Ausschuss über biologische Vielfalt“ - Intergovernmental Panel on Biological Diversity – IPBD oder einem „Zwischenstaatlichen Ausschuss über Böden“ - Intergovernmental Panel on Soils – IPS könnten anerkannte Wissenschaftler kontinuierlich und unabhängig arbeiten und wissenschaftliche Politikberatung leisten. Diesen sektoralen Beratungsgremien könnte mit einem „Ausschuss für Risikobewertung“ - Risk Assessment Panel – RAP zusammenarbeiten und als Netzwerkknoten auch das Umweltrisiko erfassen und bewerten. Diese Kooperation könnte die systematischen globalen Risiken identifizieren und zusammentragen.⁷⁵

Die Neuordnung globaler Umwelt- und Entwicklungspolitik soll eine unabhängige Instanz mit ethischer und intellektueller Autorität zur Erkennung und Bewertung der Probleme des Globalen Wandels sein. Die Gründung eines Erd-Rats soll vor allem den Umweltschutz und die Wahrung der Rechte und Interessen zukünftiger Generationen gewährleisten. Der Erd-Rat soll auch als Impulsgeber für Forschung und politisches Handeln dienen. Diese UN-Kommission sollte 10 bis 15 Mitglieder haben, diese sollten Persönlichkeiten mit Weltöffentlichkeitanerkennung im Umweltbereich sein, so wie nach dem Muster der Brundtland-Kommission für nachhaltige Entwicklung strukturiert sein.⁷⁶

Der Erd-Rat sollte die vier folgenden Aufgaben wahrnehmen und mit den wissenschaftlichen Ausschüssen zusammenarbeiten. Im Rahmen des bestehenden Monitoringssystemens sollte der Erd-Rat und die wissenschaftlichen Ausschüsse die besten Informationen heranziehen, um den Zustand des Systems Erde zu charakterisieren. Die Früherkennung und Frühwarnung vor drohenden und potenziell irreversiblen globalen Umweltschädigungen werden als Aufgaben genannt, um die Weltöffentlichkeit und insbesondere die Vereinten Nationen zu warnen.

Die Verhinderung von irreversiblen Entwicklungen sollten Aufgabe des Erd-Rates und der wissenschaftlichen Ausschüsse sein. Diese sollten für die internationale Umweltpolitik die Richtung vorgeben, sowie die noch akzeptablen Übergangsbereiche und die inakzeptablen Zustände beschreiben. Der Erd-Rat sollte mit den wissenschaftlichen Ausschüssen einen jährlichen Rechenschaftsbericht vorlegen, dadurch könnte der Generalsekretär der Vereinten Nationen über die wichtigsten Umweltprobleme und -entwicklungen und nach dem neuesten Stand der Kenntnisse informiert werden und dies entsprechend bewerten.⁷⁷

Es kann zusammengefasst werden, dass die Kommission für nachhaltige Entwicklung – CSD das Forum für die Diskussion von Berichten des Erd-Rats werden könnte. Diese Aufgabe hat sie bisher schon übernommen, d.h., sie ist das zentrale Forum für die Umweltfragen und Entwicklungen, wobei die wichtigsten NROs ihre Lösungsansätze einbringen können.⁷⁸

b). Earth Organization

Das UNEP soll aufgewertet werden. Der Beirat schlägt eine komplette Reform im Rahmen der Organisationsstruktur des UNEP vor. Es wurde festgestellt, dass die globale Umweltpolitik wegen des häufig konstatierten Mangels an Koordination und Wirkungskraft umgestaltet werden soll.⁷⁹

Zur Neustrukturierung globaler Umweltinstitutionen sollte vor allem unbedingt beachtet werden, dass Initiativen multilateral, gemeinsam von Industrie- und Entwicklungsländern getragen werden müssen. Die Empfehlung des Beirats ist, sich um eine Koalitionen mit wichtigen Entwicklungsländern zu bemühen sowie die Akzeptanz der politischen Initiativen sicherzustellen. Der Beirat empfiehlt weiter, dass auch bei den Entscheidungsverfahren eine gleichberechtigte Stellung zwischen Nord und Süd eingeräumt werden sollte. Als Beispiel zeigt der Beirat das Muster der nord-süd-paritätischen Entscheidungsverfahren des Montrealer Protokolls, des Ozonfonds oder der Globalen Umweltfazilität auf.⁸⁰ Diese Reform darf nicht dazu führen, eine neue Behörde mit eigenen Projekten und Kompetenzen zu gründen, sondern das UNDP, die Weltbank, die FAO, die UNIDO oder andere gleichwertige Akteure sowie weitere örtliche Projekte unterstützen. Die Reformen sollten eine Umstrukturierung von Finanzierungsorganisation des UNDP oder der Weltbank erbringen, aber auf keinen Fall eine neue Finanzierungsorganisation begründen.

Der Vorschlag des Beirats besteht darin, dass der Umbau des bestehenden Systems in mehreren Stufen erbracht werden sollte. Die Kooperation der verschiedenen Organisationen und Programme soll verbessert werden, um die Partner gleichberechtigt zusammenarbeiten zu lassen. Die Funktionen sollen nicht verändert werden. Das bedeutet, dass die CSD oder die GEF und verschiedene andere Vertragsstaatenkonferenzen, die Konventionssekretariate sowie umweltpolitische Abteilungen und Programme der einzelnen Sonderorganisationen weiter ihre Funktion behalten sollen.⁸¹

Die koordinierende Dachorganisation sollte mit ihren eigenständigen Ausschüssen eingerichtet werden. Das wäre eine andere Stufe des Vorschlags für die Organisation. Eine Stärkung des Umweltschutzes könnte durch eine verbesserte Koordination der Akteure geleistet werden. Der Dachorganisationsvorschlag könnte von Entwicklungs- und Industrieländern akzeptiert werden, wobei über die Weiterentwicklung der Organisation beide Seiten effektive Mitspracherechte erhalten müssen.⁸²

Bei der dritten Stufe für eine Reform der Organisation geht es um die Zentralisierung und Zusammenführung unter ein organisatorisches Dach. Das bedeutet, die internationale Umweltpolitik stärker zu zentralisieren und zu hierarchisieren. „Entscheidungsprozesse sollen beschleunigt werden, indem das Konsensprinzip überwunden bzw. repräsentativ besetzte, kleinere Entscheidungsgremien – etwa ein „Umweltsicherheitsrat“ – eingeführt werden, damit Minderheiten ihre Blockademacht verlieren. Eine solche stark souveränitätseinschränkende Hierarchisierung wird sicherlich auf erheblichen Widerstand stoßen, in Nord wie in Süd.“⁸³

c). Earth Funding

Die Finanzierung der globalen Umweltpolitik könnte durch drei wie oben ggf. benennen Maßnahmen reorganisiert werden. Diese Maßnahmen sollen neben einer erwünschten Erhöhung der verfügbaren Mittel vor allem eine Steigerung der Effizienz des Mitteleinsatzes erwarten lassen.⁸⁴ Es könnte auch eine Reorganisation der internen und externen Kontrollstrukturen in multilateralen Einrichtungen eingeführt werden, sowie die Erhebung von Nutzungsentgelten für globale Gemeinschaftsgüter und die Intensivierung der Einbindung einzelstaatlicher und privater Finanzierungsmechanismen geschaffen werden.

Der Beirat schlägt in Bezug auf die Steigerung der Effizienz multilateraler Organisationen vor, dass die direkte Finanzierung von globalen Aufgaben durch Zuweisungen aus den Staatshaushalten eingeführt werden sollte, um das vorrangige Instrument im Bereich globaler Umwelt- und Entwicklungspolitik zu bilden.⁸⁵

Im Bereich der Finanzierung sollten auch die multilateralen Organisationen immer überprüft werden, ob der Mitteleinsatz auf ein Umweltproblem konzentriert werden kann und ob durch die Wirkungsverflechtungen mit anderen Umweltproblemen gerechnet werden kann. Es soll auch beobachten, ob innerhalb der Organisation durch Revisionsvorgänge Anreize zur Steigerung der Effizienz bei der Aufgabenerfüllung ausgelöst werden. Es kann auch geprüft werden, ob die externe Steuerung durch zusätzliche Kontrollinstanzen und veränderte Abstimmungsverfahren verbessert werden kann, und ob die Effizienzdefizite im Empfängerland durch einen Kapazitätsaufbau unter Einbindung lokaler Initiativen überwunden werden können.⁸⁶

Das Earth Funding soll als ein System dargestellt werden, das die Erhebung von Nutzungsentgelten für globale Gemeinschaftsgüter übernimmt und ein wichtiges Element bilden, um unabhängig von Zuweisungen durch Staatshaushalte Aufgaben der globalen Umwelt- und Entwicklungspolitik finanzieren zu können. In diesem Zusammenhang kann der Beirat auf drei Aspekte verweisen, um das Verständnis und die Ausgestaltung solcher Entgelte zu erläutern. Die Entgelte sollen mit dem Zweck einer Verfügbarkeit für globale Gemeinschaftsgüter eingesetzt werden. Die Entscheidung soll sich an Art, Höhe und Verwendung der Nutzungsentgelte des Gemeinschaftsguts orientieren. Die Treuhandeinrichtung soll mit Hilfe von Kontrolle und Sanktionierung die Einzelstaaten unter ihre Regulierungsinstanzen unterwerfen.⁸⁷

Die privaten Finanzierungsinstrumente sollen gestärkt werden. Das Gutachten des Beirats stellt die wachsende Bedeutung des privaten Sektors vor und zeigt die innovativen Finanzierungsinstrumente auf lokaler und nationaler Ebene auf. Ein wichtiger Faktor des Vorschlags können die Kenntnisse der Akteure über die örtlichen Verhältnisse und über die Handlungserfordernisse und -möglichkeiten der Finanzierung sein. Eine effiziente dezentrale Struktur kann durch Wettbewerbsprozesse auf privater Ebene und zwischen Standorten entstehen, um zu Gunsten der globalen Umwelt- und Entwicklungspolitik zu wirken. Ebenso kann die Motivation durch einen direkteren Zugang zu Projekten der globalen Umwelt- und Entwicklungspolitik erhöht werden.⁸⁸

Damit kann das System des Earth Funding den Wettbewerb vielfältiger innovativer Finanzierungslösungen fördern, um einen Effizienzbeitrag zu gewährleisten. Es könnte damit gezeigt werden, inwieweit diese Problemfelder in anderen Ländern ebenfalls vorhanden sind.⁸⁹

V. Zusammenfassung

Eine Weltumweltpolitik als dritte Säule neben der Weltwirtschafts- und der Weltsicherheitspolitik ist nicht auszumachen. Anders ausgedrückt, die Reform der internationalen Umweltpolitik hin zu einer Weltumweltpolitik steht noch aus. Die internationale Umweltpolitik brachte seit 1972 beachtlichen Erfolge zustande. Es wurde festgestellt, dass es nicht an der Anzahl der Konferenzen, Abkommen und Protokolle mangelt. Die Organisationsstruktur der internationalen Umweltpolitik hindert u.a. die Veränderungen.

Eine der Visionen, die in der internationalen Umweltpolitikdebatte zum Thema Weltumweltpolitik favorisiert werden, ist die Gründung einer horizontal aufgebauten „Weltumweltorganisation“ unter dem Dach der UNO.⁹ 0 Diese Vision sieht vor, dass das UNEP, die Commission on Sustainable Develoment (CSD) und die Global Environmental Facility (GEF) in einer neuen Institution zusammengefasst werden könnte. Biermann u. Simonis behaupten: „Die Gründung einer solchen Sonderorganisation würde den drängenden Aufgaben der Weltumwelt- und -entwicklungspolitik eine höheren Stellenwert bei nationalen Regierungen, internationalen Organisationen und privaten Akteuren verschaffen.“⁹¹

Eine Reihe von Vorschlägen wurden vor allem zur Umstrukturierung des Systems internationaler Umweltinstitutionen gemacht. Reformen zur Einrichtung einer Weltumweltorganisation und auch zur Einführung neuen Umweltvereinbarungen werden in der Regel als Hauptschritt zu einer grundlegenden Strukturreform internationaler Umweltpolitik diskutiert. Eine Weltorganisation soll als Hauptelement zu einer strategischen Strukturreform der internationalen Umweltpolitik geschaffen werden. Die internationale Umweltpolitik zeigt durch ihre mögliche hierarchische Umstrukturierung auf, dass eine zentrale Festlegung in diesen Bereichen als Option momentan im Gespräch ist. Die internationalen Beziehungen zeigen auf, dass ein strukturbildendes Souveränitätsprinzip schwer zu realisieren ist. Die Einrichtung einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung kann nur durch eine äußerste politische Kraftanstrengung der Länder erfolgen.

Nach Meinung des Beirates ist die vorgestellte Vision einer Earth Alliance nicht kurzfristig politisch realisierbar. Es sollte aber als Leitbild für eine mögliche Reform der globalen Umweltpolitik angesehen werden. Einige Aspekte dieser Strukturreform wurden schon durch einige Länder in mehreren internationalen Konferenzen dargestellt. Die Bundesregierung hat sich schon lange für die Einrichtung einer Internationalen Umweltorganisation ausgesprochen. Ebenso hat Frankreich diese Debatte um eine Internationale Umweltorganisation geführt. Nach Ansicht des Beirates sollte die weitere Diskussion in der EU vor allem dazu genutzt werden, sich mit den Initiativen aus Deutschland und Frankreich, die als Vorreiter in der EU angesehen werden können, zu befassen. Diese Entwicklung scheint in die richtige Richtung zu gehen. Es kann zusammengefasst werden, dass eine Effizienzsteigerung und eine verbesserte Koordinierung allein nicht ausreichen. Die Wirksamkeit eines internationalen Institutionssystems im Bereich der Weltumwelt- und -entwicklungspolitik soll auf jedem Fall verbessert werden. Eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung könnte als eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen eingeführt werden. Darin könnten die bestehenden Programme und Institutionen integriert werden. Die Aufgabe zur Fortsetzung der Weltumwelt- und -entwicklungspolitik soll für die nationalen Regierungen und internationalen Organisationen sowie für die privaten Akteure weiterentwickelt werden. Damit könnte auch die Handlungskapazität der Staaten, insbesondere in Afrika, Asien und Lateinamerika, durch verbesserte internationale Zusammenarbeit und Unterstützung gestärkt werden. Die internationale Umweltpolitik ist durch die Weltkonferenzen seit Rio 1992 immer deutlicher als ein Bereich im öffentlichen Bewusstsein präsent geworden, in dem internationaler Regelungsbedarf besteht. Bei der Festlegung verbindlicher Prinzipien (z.B. Nachhaltigkeit), der Formulierung von Zielen (Agenda 21), des Einsatzes von Instrumenten (Klima-Konvention) und der Einrichtung von Institutionen sind seither wichtige Fortschritte erzielt worden.

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WSSD (Hrsg.): The Johannesburg Declaration on Sustainable Development, Johannesburgsummit, 2002

[...]

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¹ Strübel berichtet so: „Der Begriff ‚Ökologie’ ist zwar bereits 1866 von Ernst Häckel geprägt worden, aber ‚eine ernsthafte ökologische Forschung, die vor allem Umweltzusammenhänge auf den Grundlagen der Ökosysteme gewidmet ist, wird erst seit 25-30 Jahren betrieben’. Sie hat es, wie jede neue Wissenschaft, lange Zeit sehr schwer gehabt und konnte sich letztlich nur durchsetzen, weil traditionelle naturwissenschaftliche Disziplinen sich ihren Fragestellungen geöffnet haben. Die interdisziplinäre Zusammenarbeit war begleitet von einer weltweiten Forschungskooperation. Vor allem von seiten einzelner UN-Organisationen wurde eine Reihe von regionalen und globalen wissenschaftlichen Programmen durchgeführt oder unterstützt.“ Vgl. Strübel 1992, S.14.

² Siehe Fritzler 1997, Huber 1999 u. Simonis 1996 u.a.

³ Vgl. Strübel 1992, S.14ff.

⁴ Vgl. Fritzler 1997, Huber 1999 u. Simonis 1996.

⁵ Siehe Strübel 1992.

⁶ Vgl. Strübel 1992, S.15ff.

⁷ Vgl. Bruckmeier 1994, S.11ff.

⁸ Vgl. Bruckmeier 1994, S.11ff.

⁹ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.138ff.

¹⁰ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.140.

¹¹ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.140ff.

¹² Vgl. Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.181ff.

¹³ Vgl. Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.181ff.

¹⁴ Siehe Strübel 1992.

¹⁵ Vgl. Strübel 1992, Bohnet 1992 u.a.

¹⁶ Siehe Bohnet 1992.

¹⁷ Siehe Bohnet 1992.

¹⁸ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.141.

¹⁹ „Eine besonders aktive Rolle spielte die OECD. Von 170 Maßnahmen und Empfehlungen dieser Wirtschaftsorganisation der entwickelten Industrieländer betreffen immerhin 65 den Umweltschutz (Ministry of Environment 1998: 153). Für die Diffusion fortschrittlicher Regelungen einzelner Pionierländer spielte die OECD seit den siebziger Jahren eine wesentliche Rolle, nicht zuletzt durch die Veröffentlichung umweltpolitischer Leistungsbilanzen („Performance Reviews“) ihrer Mitgliedsländer. Ende der achtziger Jahre übernahm die Weltbank eine ähnliche Rolle, dies nach scharfer öffentlicher Kritik an ihrer Missachtung ökologischer Prinzipien. Sie hat z.B. eine große Zahl von Ländern der Dritten Welt und Osteuropas zur Vorlage nationaler Umweltaktionspläne gebracht und dies zur Voraussetzung einer Kreditvergabe gemacht. Oft wurde selbst die Vorlage des Plans von ihr erarbeitet. Auch einige regionale Organisationen erfuhren eine teilweise „Ökologisierung“ ihrer Aufgabenfelder (z.B. die ECE, ASEAN oder NAFTA).“ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.141-142.

²⁰ Vgl. UNEP 2002.

²¹ „Genannt seien hier Organisationen wie ICLEI oder das Klimabündnis Europäischer Städte. Kooperationen zwischen Städten und Regionen sind besonders wichtig, da zwischen ihnen ein zunehmend erbitterter ökonomischer Wettbewerb stattfindet.“ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.142.

²² Vgl. Simonis 2000, S.211.

²³ Vgl. Simonis 2000, S.211.

²⁴ Vgl. Simonis 2000, S.211.

²⁵ Vgl. Bohnet 1992, S.254.

²⁶ Siehe Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.183ff.

²⁷ Vgl. Simonis 2000, Biermann 2001, UNEP 2002, Helm, Simonis u. Biermann 2003

²⁸ Siehe Biermann 2001, S.319.

²⁹ Siehe Biermann 2001, S.319ff.

³⁰ Vgl. Porter u. Brown 1996, S.31ff.

³¹ Siehe Jänicke 1997, S.182ff. Schweden übernahm 1968 die Initiative mit der Organisation und der 1972 folgenden Austragung der UNCHE in Stockholm. Die USA erlebten ihren ersten „Earth Day“ am 22. April 1970 als einen Höhepunkt der amerikanischen Umweltbewegung. Erstmals wurde Druck auf Politiker ausgeübt, für den Umweltschutz zu handelt. Vgl. Switzer u. Bryner 1998, S.10ff.

³² Siehe UNEP 2002.

³³ Vgl. UNEP 2002.

³⁴ NGOs nehmen auf die internationalen Agenda-Setting-Prozesse Einfluss. Sie beeinflussen die Verhandlungen zu Regimeformationen und gestalten Umweltpolicies für Entwicklungshilfeprojekte. Vgl. Fritzler 1997, S.12ff.

³⁵ Vgl. Fritzler 1997.

³⁶ Vgl. Porter u. Brown 1996, S.59.

³⁷ Vgl. Porter u. Brown 1996, S.59.

³⁸ Wenn die Unternehmen ein Sachverhalt interessiert, verfügen sie über unvergleichbare Mittel, detailliertestes Fachwissen zu erschließen. Außerdem werden ihre Interessen von verschiedenen nationalen und internationalen Verbänden einflussreich vertreten. Vgl. Porter u. Brown 1996, S.60.

³⁹ Siehe Biermann 2001, S.320.

⁴⁰ Vgl. Social Watch Report 2003, S.48.

⁴¹ Vgl. Biermann 2001, S.231ff.

⁴² Vgl. Biermann 2001, S.321.

⁴³ Siehe Meyer-Tasch 1990, S.234.

⁴⁴ Siehe Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.182.

⁴⁵ Siehe Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.182.

⁴⁶ Vgl. Biermann u. Simonis 2000, S.165.

⁴⁷ Vgl. Biermann u. Simonis 2000, S.165 u.166.

⁴⁸ Vgl. Biermann u. Simonis 2000, S.166.

⁴⁹ Vgl. Biermann u. Simonis 2000, S.166.

⁵⁰ Siehe Biermann u. Simonis 2000, S.168.

⁵¹ Siehe Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.184.

⁵² Vgl. Simonis 2000, S.211.

⁵³ Vgl. Simonis 2000, S.212ff.

⁵⁴ Siehe Helm, Simonis u. Biermann 2003, S.185. Vgl. Simonis 2000, S.215.

⁵⁵ Vgl. Simonis 2000.

⁵⁶ Vgl. Simonis 2000, S.215ff.

⁵⁷ Siehe Biermann u. Simonis 2000, S.169ff.

⁵⁸ Vgl. WBGU 1996, S.73ff.

⁵⁹ Vgl. Biermann u. Simonis 1998.

⁶⁰ Vgl. WBGU 1996, S.72.

⁶¹ Vgl. auch WBGU 1996 u. Biermann u. Simonis 1998.

⁶² Siehe SRU 2000.

⁶³ Vgl. SRU 2000.

⁶⁴ Siehe Biermann u. Simonis 2000, S.165ff.

⁶⁵ Vgl. Biermann u. Simonis 1998 u. Biermann u. Simonis 2000.

⁶⁶ Vgl. SRU 2000.

⁶⁷ Siehe WSSD 2002.

⁶⁸ Siehe WSSD 2002.

⁶⁹ Vgl. WBGU 2000.

⁷⁰ Vgl. WBGU 2000.

⁷¹ Vgl. WBGU 2000.

⁷² „Im Zeitalter der Globalisierung, und das heißt auch einer globalen Verantwortung für die planetarische Umwelt, muss die Menschheit gemeinsame Anstrengungen für eine nachhaltige Ko-Evolution von Natur und Gesellschaft unternehmen. Globale Umweltpolitik besitzt heute aber nicht den Stellenwert, der ihr auf Grund des Problemdrucks zukommen müsste.“ Vgl. WBGU 2000, S.5.

⁷³ Vgl. WBGU 2000, S.5ff.

⁷⁴ Siehe WBGU 2000.

⁷⁵ Vgl. WBGU 2000, S.7.

⁷⁶ Vgl. WBGU 2000, S.7ff.

⁷⁷ „In der vom Beirat vorgeschlagenen Struktur eines Earth Assessment würde der Kommission für nachhaltige Entwicklung (CSD) eine wichtige Bindeglied- und Dialogfunktion zwischen den Staaten, den UN-Organen, dem Erd-Rat, der Wissenschaft und den Nichtregierungsorganisationen zukommen.“ Vgl. WBGU 2000, S.8.

⁷⁸ Vgl. WBGU 2000, S.8.

⁷⁹ „UNEP verfügt für seinen weltweiten Auftrag lediglich über 530 Mitarbeiter, während sich z.B. das deutsche Umweltbundesamt (UBA) auf ca. 1.050 und die amerikanischen Umweltagentur (EPA) auf über 18.00 Mitarbeiter stützen können“. Vgl. WBGU 2000, S.8.

⁸⁰ Vgl. WBGU 2000, S.8ff.

⁸¹ Vgl. WBGU 2000, S.8ff.

⁸² Vgl. WBGU 2000, S.9.

⁸³ Siehe WBGU 2000, S.9.

⁸⁴ Vgl. WBGU 2000, S.10.

⁸⁵ Vgl. WBGU 2000, S.10ff.

⁸⁶ „Es sollte bei bestehenden multilateralen Organisationen immer geprüft werden, inwieweit der zeitlichen, strukturellen und räumlichen Dimension des erforderlichen Anpassungsprozesses zur Bewältigung globaler Umweltprobleme Rechnung getragen wird sowie die Organisation der Mittelverwendung an die Art der erforderlichen Umweltschutzmaßnahmen (von konkreten Projekten bis hin zu umfassenden volkswirtschaftlichen Strukturreformen) angepasst wird.“ Vgl. WBGU 2000, S.10-11.

⁸⁷ Siehe WBGU 2000, S.11ff.

⁸⁸ Siehe WBGU 2000.

⁸⁹ Der Beirat fasst es zusammen: „Im Zusammenwirken der verschiedenen Finanzierungsinstrumente liegt die Chance, durch erste erfolgreiche Reformschritte auch die Bereitschaft zu den heute noch vergleichsweise utopisch erscheinenden Finanzierungsvereinbarungen bei einzelnen globalen Gemeinschaftsgütern zu wecken. Allerdings ist zu betonen, dass neben dem Aspekt der Einnahmenerzielung vor allem der effiziente Umgang mit verfügbaren finanziellen Mitteln im Auge zu behalten ist.“ Vgl. WBGU 2000, S.11.

⁹⁰ Vgl. Biermann u. Simonis 2000.

⁹¹ Vgl. Biermann u. Simonis 2000, S.16.