Das Föderalismusprinzip im Maastrichter Vertragswerk - ein Meilenstein im europäischen Integrationsprozess

Gliederung

1. Einleitung

2. Die europäische Integration - Konzepte zwischen Funktionalismus, Föderalismus und Partikularismus
2.1. Der Föderalismus –eine Begriffsbe- und Abgrenzung
2.2. Föderalismuskonzeptionen

3. Föderalismusbestrebungen im Maastrichter Vertragswerk
3.1. Das Subsidiaritätsprinzip – Stellvertreter für das Föderalismusprinzip?
3.2. Europa – Nation – Region – Dreistufenmodell des Föderalismus?
3.3. Von der ökonomischen zur politischen Union?

4. Fazit

5. Literatur

1. Einleitung

"Der Tag wird kommen, an dem du, Frankreich, du, Rußland, du, England und du, Deutschland, all ihr Nationen dieses Erdteils, zu einer höheren Einheit verschmelzen werdet, ohne eure verschiedenen Vorzüge und eure ruhmreiche Einzigartigkeit einzubüßen, und ihr werdet eine europäische Bruderschaft bilden, genauso wie die Bretagne, Burgund, Lothringen und das Elsaß in Frankreich aufgegangen sind..."^[1]

Dieser Traum eines vereinigten Europa aus dem 19. Jahrhunderts ist heute näher als je zuvor. Seine zukünftige politische Form oder Struktur ist aber nach wie vor offen.

In den westeuropäischen Staaten der Europäischen Gemeinschaft [Bezeichnung für die wirtschaftliche Vereinigung – nachfolgend EG] zeichnete sich zu Beginn der 90er Jahre der Übergang zu einem neuen Gebilde, der Europäischen Union [Bezeichnung für die politische Vereinigung - nachfolgend EU] ab. Der bisherige vorwiegend ökonomische Integrationsprozess hat dabei mit dem ersten Maastrichter Vertrag^[2] eine neue, politische, Qualitätsstufe erlangt.

Kein Vertragswerk in Europa hat aber nach 1945 so heftige Debatten und kontroverse Einschätzungen ausgelöst bzw. hervorgebracht, wie dieses. „Maastricht war die schlechteste aller möglichen Antworten“^[3], „Maastricht, ... ein echter Betrug“^[4], „stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden“^[5], „ein prinzipieller Qualitätssprung“^[6] sind hier nur einige Beispiele, die dies unterstreichen.

Neben den äußeren globalen Faktoren verstärkte sich aber auch der innere Druck auf die Entwicklung der EU. Dazu trugen die zunehmende Sensibilisierung der Bürger und die Regionalisierungstendenzen innerhalb der EU bei.

Diese Spannungen sind bis zum heutigen Tag noch nicht entscheidend entschärft worden. Als wesentliches Manko wird dabei vor allem immer wieder die fehlende Zielklarheit des politischen Integrationsprozesses angemahnt. „Das wäre nicht schlimm, wenn über Sinn und Form der künftigen EU, zu deren Gründung in Maastricht aufgerufen wurde, Gewissheit in Europa verbreitet wäre. Eben das ist nicht der Fall. Der Schritt von Maastricht führte in der Tat weit über den bisherigen Stand der europäischen Einigung, in den wir uns eingerichtet hatten, hinaus in die Zukunft. Aber dem Ziel, das man erreichen möchte, fehlt es an Deutlichkeit, ja an einem auf Anhieb überzeugenden Sinn.“^[7]

Besonders über den Aspekt der politischen Struktur der auszugestaltenden EU sind sich die heute fünfzehn Mitgliedsstaaten immer noch wie damals uneins. Eine Klarheit besteht augenblicklich nur darüber, was nicht beabsichtigt ist, ein europäischer Einheitsstaat unter Verlust nationaler Identität und Souveränität. Der Umkehrschluss bedeutet nun, „daß Europa nur entweder als föderales Staatswesen oder überhaupt nicht zusammenwachsen kann.“^[8]

Der Maastrichter Vertrag wird im Rahmen dieser europäischen Integration als ein Wendepunkt angesehen. Hier sollte vertraglich eine Verschiebung von der ökonomischen zur politischen Ebene hin von den Vertragspartnern initiiert werden.

Der Maastrichter Vertragstext hingegen verwendet den Begriff „föderal“ überhaupt nicht. Lassen sich aber trotzdem deutliche Tendenzen einer föderalen Entwicklung in der EU erkennen? Welche Qualitätsstufe haben sie bis dato erreicht?

Daraus leitete sich der Kerngedanke dieser Arbeit ab. Ist die im Maastrichter Vertrag begründete Europäische Union als ein föderales Staatsgebilde konzipiert worden?

Zunächst ist ein allgemein theoretischer Abschnitt erforderlich, um den Terminus „Föderalismus“ näher zu bestimmen und von anderen Begriffen, wie z.B. Subsidiarität oder Regionalismus abzugrenzen. Dabei werden unterschiedliche Entwicklungsmöglichkeiten des Föderalismus, als politisches Strukturprinzip, konzeptionell vorgestellt. Daran lassen sich dann die verschiedenen Haltungen der vertragsschließenden Parteien besser hinterfragen.

Eine konkrete Untersuchung des Maastrichter Vertrages auf föderale Elemente und Strukturen schließt sich dem an. Hierbei werden das Subsidiaritätsprinzip sowie das Mehrebenensystem unter dem föderalen Aspekt und seinem Anspruch auf Staatsqualität betrachtet. Zur Staatsqualität des Maastrichter Vertrages wird in der Wissenschaft kontrovers debattiert, was auch in dieser Arbeit reflektiert werden soll.

Neben diesen vertikalen Sichtweisen ist gleichfalls eine deutliche horizontale Verzerrung verschiedener Politikbereiche festzustellen. Auf ökonomischem Gebiet ist der Prozess der Integration schon relativ weit vorangeschritten, während im politisch-sozialen Bereich erst Ansätze zu erkennen sind. Stellt hier das Maastrichter Vertragswerk einen Wendepunkt dar? Welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die Entwicklung einer föderalistischen EU?

Begleitet wird diese Entwicklung in der EU von Auseinandersetzungen, die weniger zwischen Gegnern und Fürsprechern für die Zukunft Europas ablaufen, sondern „zwischen Entwürfen mit ökonomischer, politischer oder eben sozialer Ausrichtung und einem unterschiedlichen Stellenwert des Staates“^[9], zwischen „dem Spannungsverhältnis von Nationalem und Supranationalem, Zentralität und Dezentralisierung“^[10], „von Globalisierung und Regionalisierung, von zentripetalen und zentrifugalen oder integrativen und desintegrativen Kräften statt.“^[11] Der Ausgang dieses Entwicklungsprozesses bleibt dabei auch nach den Vertragsverhandlungen von Amsterdam 1997 bis heute weiterhin offen. Lassen sich darin neue föderale Konzepte für die zukünftige Entwicklung der EU erkennen?

Auf einen historischen Exkurs des Einigungsprozesses wird aber weitestgehend verzichtet und nur skizzenhaft, unter dem Aspekt föderaler Strukturen und Konzepte eingegangen.

Die Vielzahl der Darstellungen zu diesem Themenfeld erforderten eine Begrenzung. Für diese Arbeit wurden exemplarisch Werke ausgewählt, die im Vorfeld des Vertrages von Maastricht veröffentlicht wurden, wie auch Schriften, die das Geschehen im Rückblick reflektieren. Die erwarteten und teilweise vollzogenen Korrekturen des Maastrichter Vertragswerkes im Amsterdamer Vertrag von 1997 fließen in diese Arbeit nicht mit ein.

2. Die europäische Integration - Konzepte zwischen Funktionalismus, Föderalismus und Partikularismus

2.1. Der Föderalismus - eine Begriffsbe- und Abgrenzung

Auf der Suche nach einer Begriffsdefinition für den Terminus Föderalismus wird mit Sicherheit ein Irrweg beschritten. Die Wissenschaft weist hier ein Defizit aus und kommt zu der Erkenntnis, „daß es keine allgemeingültige Theorie oder Definition des Föderalismus geben kann.“^[12] Deshalb erfolgt eine Beschränkung auf bestimmte Wesensmerkmale des Föderalismus, wobei ich mich in den nachfolgenden Darlegungen schwerpunktmäßig auf das Werk von Heiderose Kilper und Roland Lhotta beziehe.

Der Föderalismus wird durch bestimmte Merkmale gekennzeichnet. Das bündische Prinzip, der Balanceakt zwischen Einheit und Vielfalt, die Pluralität der politischen Leitungsgewalt seien an dieser Stelle benannt.

Der Föderalismus soll in seinem Aufgabenspektrum „heterogene Gesellschaften“ integrieren, wobei „eine ökonomische, politische oder militärische Integration bei gleichzeitiger soziokultureller Eigenständigkeit und politischer Autonomie der Glieder erzielt werden soll. Zum anderen sind Machtaufgliederung mittels vertikaler Gewaltenteilung und Minoritätenschutz mittels territorialer Eigenständigkeit wesentliche Ziele.“^[13] Als weitere Kriterien des Föderalismus werden hier die Dynamik, das „beachtliche Wandlungspotential“ für die Strukturierung eines politischen Systems herangezogen. In diesem Kontext erhält er den Bezug zu einer „Modernisierungsleistung des politischen Systems im Sinne einer immer weiteren Differenzierung und Spezialisierung politischer Strukturen.“

Damit ist der Föderalismus „kein staatsrechtliches Relikt, sondern wirkt aktuell staatsverwandelnd“ ist „ganz unzweideutig zur Bedeutung eines Staatsordnungsprinzip gelangt“, das bedeutet: „föderal organisiert zu sein – das ist eine Eigenschaft souveräner, völkerrechtlich selbständiger Staaten.“^[14] Wenn die EU das föderale Prinzip zur Anwendung bringt, ist die logische Konsequenz, eine Untersuchung der Ausbildung einer Staatsqualität für diese Gemeinschaft vorzunehmen.

Der Föderalismus kann also eine enorme Spannbreite von unterschiedlichen Interpretationen umfassen, die sich im Spannungsverhältnis von zentrifugalen und zentripetalen Kräften bewegen, die sich vom Unitarismus, aber auch vom Partikularismus unterscheiden.^[15] Dabei erreicht der Bundesstaat einen höherenVerflechtungsgrad als das Modell der Konföderation, des Staatenbundes, mit der Kooperation in ausgewählten Aufgabenfeldern.

Im Kontext mit dem Föderalismus wird immer wieder die Subsidiarität genannt. Die beiden Begriffe weisen aber inhaltliche Unterschiede auf, die nachfolgend skizziert werden sollen.

Der Blickwinkel des Föderalismus ist dabei vor allem von der unteren politischen Ebene nach oben gerichtet. Die Subsidiarität umfasst hier eine entgegengesetzte Sichtweise. Der Föderalismus selbst trifft keine Aussagen über die Kompetenzverteilung. Die Subsidiarität setzt eine Ebenengliederung voraus. Dort werden die Kompetenzen rangmäßig gewichtet. Föderalismus besitzt Staatsqualität. Subsidiarität ist hingegen nur eine bestimmte Form der Zuständigkeitsverteilung. Der Föderalismus erweitert diese Verteilung auf dem exekutiven Bereich durch legislative und judikative Komponenten, die zu einer relativen politischen Eigenständigkeit verschiedener politischer Ebenen führt. Subsidiarität erreicht diese Qualitätsstufe nicht. Dies bedeutet, dass mit der Subsidiarität an sich z.B. „über die Gestalt der Verfassung der künftigen Europäischen Union materiell noch gar nichts ausgesagt ist.“^[16]

Die Subsidiarität wird zwar häufig im Kontext mit dem Föderalismus genannt, ist aber nicht ausschließlich auf ihn allein begrenzt. Der Föderalismus ist ein Machtverteilungs- und Kontrollprinzip mit unterschiedlich stark ausgeprägter Staatsqualität, der gleichzeitig auf den verschiedenen gesellschaftlichen Ebenen die Integration heterogener Gemeinschaften anstrebt, während die Subsidiarität nur bestimmte Zuständigkeiten, das Verfahren bzw. die Handlungen regelt.^[17]

Im Abschnitt 3.1. wird unter dem Gesichtspunkt der europäischen Integration diese Problematik erneut aufgegriffen und am Beispiel des Maastrichter Vertrages untersucht.

[...]

^[1] Hugo Victor: Douze discours, 1850: Zitiert nach: Balthasar, Dirk: Föderalismus und Europa, URL: http://www.euregio.net/deutsch/europa/index.html, 20.06.1999

^[2] Die Literatur spricht u.a. in diesem Sinne. Tatsächlich wurden am 07.02.1992 zwei Verträge unterzeichnet. Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und der Vertrag über die Europäische Union. Dazu kommen 17 Protokolle und 33 Erklärungen zu einzelnen Vertragspunkten. [Vgl.: Thiel, Elke: Die Europäische Union. München 19975, S. 51] Die Verhandlungen des Europäischen Rates in Turin 1996 und Amsterdam 1997, die im Amsterdamer Vertrag endeten, werden mitunter auch als Maastricht II bezeichnet.

^[3] Watzal, Ludwig: Der Irrweg von Maastricht. In: Großheim, Michael / Weißmann, Karlheinz / Zitelmann, Rainer: Westbindung. Chancen und Risiken für Deutschland. Berlin 1993. Zitiert nach: Kowalsky, Wolfgang: Projekt Europa. Die Zukunft der europäischen Integration. Opladen 1997, S. 91

^[4] Lipietz, Alain: Berlin, Bagdad, Rio. Das 21. Jahrhundert hat begonnen. Münster 1993. Zitiert nach: Kowalsky: a.a.O., S. 100 [wie Anmerkung 3]

^[5] Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Bulletin Nr. 16/1992. Vertrag über die Europäische Union. Bonn 1992, S. 114

^[6] Scholz, Rupert:Grundgesetz und Europäische Einigung. In: NJW, 45/1992. Zitiert nach: Kilper, Heiderose / Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1996, S. 223

^[7] Lübbe, Hermann: Abschied vom Superstaat. Vereinigte Staaten von Europa wird es nicht geben. Berlin 1994, S. 11

^[8] Scharpf, Fritz W.: Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt / New York 1994, S. 120

^[9] Lübbe: a.a.O., S. 114 [wie Anmerkung 7]

^[10] Ebenda, S. 20

^[11] Ebenda, S. 153

^[12] Vgl.: Kilper: a.a.O., S. 17 [wie Anmerkung 6] Zum folgenden wurden Aussagen aus diesem Werk entnommen, die in Anführungszeichen gesetzt wurden. Auf spezielle Fußnoten wurde bei diesem Standardwerk jedoch verzichtet.

^[13] Vgl.: Schultze, Rainer-Olaf [wie in Anmerkung 19]: In Kilper: a.a.O., S. 31 f. [wie Anmerkung 6]

^[14] Lübbe: a.a.O., S. 126 und S. 129 [wie Anmerkung 7]

^[15] Vgl.: Schultze, Rainer-Olaf: Artikel Föderalismus. In: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Pipers Wörterbuch zur Politik 2. Westliche Industriegesellschaften. Wirtschaft – Gesellschaft – Politik. In: Kilper: a.a.O., S. 63 [wie Anmerkung 6]

^[16] Lübbe: a.a.O., S. 133 [wie in Anmerkung 7]

^[17] Vgl.: hierzu u.a. Kühnhardt, Ludger: Föderalismus und Subsidiarität. Betrachtungen zu einer deutschen und europäischen Frage. In: APuZ, B 45/1991, S. 37 – S. 45