WTO und handelspolitischer Regionalismus: Konkurrenz oder Ergänzung?

Gliederung

1. Einleitung

2. Handelsdaten
2.1 Warenhandel in den Integrationszonen
2.2 Warenhandel in Handelsblöcken

3. Der Neue Regionalismus
3.1 Begriffe
3.2 Forschungsinteresse
3.3 Dimensionen
3.4 Dynamiken

4. WTO versus Regionalismus
4.1 WTO
4.2 Artikel XXIV
4.3 Legitimität und Funktionalität
4.4 Protektionismus

5. Fazit
5.1 Freihandel
5.2 WTO und der Multilateralismus

6. Ausblick

Anhang

- Bibliographie

1. Einleitung

Noch nie habe ich derart verwunderte Gesichter gesehen, wenn ich meinen Bekannten und Freunden mein Hausarbeitsthema nannte. Möglicherweise wollte der eine oder andere schon an der Ernsthaftigkeit meines Studiengangs zweifeln, doch konnte ich immer wieder schnell Licht in Dunkel bringen. Das Verständnis der Menschen von der Weltwirtschaft wird stark durch den Begriff der Globalisierung bestimmt. Folglich müssen Schlagworte wird Regionalismus, Regionalisierung und Handelsblöcke Irritationen hervorrufen. Die Globalisierung zeichnet darüber hinaus ein diffuses Bild ihrer eigenen Beschaffenheit. Sicherlich gibt mindestens genauso viele konkrete Vorstellungen davon wie Bewegungen dagegen. Die Debatte zum Regionalismus eröffnet jedoch die Augen, dass es keinesfalls global freie Märkte gibt. Die Globalisierung ist viel mehr ein Prozess der auf unterschiedlichen Ebenen, mit verschiedener Geschwindigkeit, Einflussnahme und Intensität eine Kommunikationsbeschleunigung insgesamt verursacht. Deshalb bleibt auch Raum für verstärkte ökonomische Interaktion und dem Versuch politischer Steuerung in geographisch eingrenzbaren Gebieten. Ein brauchbares Lehrbuch zum Phänomen der Globalisierung fand auch in dieser Arbeit Widerhall (vgl. Held u.a. 1999).

Die WTO spielt in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle, ist doch die Intensivierung des Welthandels nach dem zweiten Weltkrieg vor allem ihren Verhandlungsabschlüssen zuzuschreiben. Dem Multilateralismus der WTO und den Regionalismustrends der Gegenwart liegen die gleichen Ideen und Werte zu Grunde. Durch diese Instrumente sollen die ökonomischen Austauschbeziehungen intensiviert werden, im Glauben daran dass die somit größere internationale Arbeitsteilung den Wohlstand mehrt. Jagdish Bhagwati stellt begründet die Frage, ob einerseits unter dem Einfluss präferenzieller Handelsblöcke der weltweite Wohlstand wächst oder sich verringert. Zweitens ist von vitalem Interesse, ob dies letztendlich zu einem multilateralen, freien Handel für alle führt oder diesen fragmentiert (vgl. Bhagwati 1992: 542f). Asymmetrien könnten auch Gewinner und Verlierer erzeugen und schließlich die internationale Arbeitsteilung unterbinden.

Mir stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage was diesen Regionalismus ausmacht. Worin liegen seine Ursachen? In welchen Ebenen, Dimensionen und Dynamiken vollzieht er sich? Doch müssen diese Erkenntnisse mit dem Multilateralismus kontrastiert werden, um Aussagen treffen zu können, welcher Einfluss auf die WTO einwirkt. Sind also die Universalität von weltweitem Handel und die Meistbegünstigung der Gefahr ausgesetzt obsolet zu werden, und schwindet damit die Bedeutung der WTO?

Diese Arbeit entstand vor allem aus der Analyse der gegenwärtigen Forschungsliteratur und deskriptiven Daten des Welthandels. Eine breite Mischung von Sammelbänden, Monografien, Zeitschriftaufsätzen und Internetressourcen bietet eine vielversprechende Grundlage dieser Arbeit. Als besonders informationsträchtig zur Regionalismusforschung haben sich die Sammelbände von Hettne u.a. und von Stubbs/ Underhill erwiesen. Die Themen Freihandel und Meistbegünstigung fanden sich weit weniger strukturiert. Es sei hier auf den Literaturanhang verwiesen. Es fällt auf, dass die deutschsprachige Literatur besonders im analytischen Bereich erhebliche Lücken aufweist. Brauchbare Werke sind kaum verfügbar. Besonders die beiden Monographien im Literaturverzeichnis kommen über das deskreptive Niveau kaum hinaus.

Diese Arbeit soll erstens den Neuen Regionalismus analytisch durchdringen, das Forschungsinteresse, die Gründe, Dynamiken und Dimension des Phänomens aufdecken. Zwei grundlegende Prinzipien der multilateralen Welthandelsordnung, die Förderung des freien Handels und die Meistbegünstigung werden dieser Strategie gegenübergestellt. Die Einflussnahme des Regionalismus auf multilaterale Prinzipien bestimmt den zweiten Teil dieser Arbeit.

2. Handelsdaten

2.1 Warenhandel in den Integrationszonen

Besonderes Kennzeichen der globalen Wirtschaftsentwicklung sind Unterschiede im räumlichen Verflechtungsgrad und der regionalen Differenzierung der Weltwirtschaft und des Welthandels. Dies wird unter anderem deutlich, wenn man die Austauschmuster unter Berücksichtigung der Regionalität betrachtet. Der intraregionale Warenaustauschs wuchs vor allem im Zeitverlauf stark an. Betrug sein Umfang in den 50er Jahren noch 30% des Welthandels, waren es 1980 40% und im Jahr 2000 fast 50%. Mehr als ein Drittel des weltweiten Warenhandels vollzog sich 2000 in den vier größten Integrationszonen EU (15), NAFTA (3), ASEAN (10), MERCUSUR (4), allein ein Viertel in der EU (vgl. Bundestag 2002: 120). Betrachtet man die Zahlen zwischen 1990 und 2001 wird deutlich, dass in diesen Integrationszonen einige Dynamik innewohnt. Tabelle 1 zeigt, dass vor allen Dingen in NAFTA, ASEAN und Mercosur der intraregionale Warenhandel z. T. sehr viel stärker wächst als der Warenhandel mit der gesamten Welt. Nur in der EU wird eine leicht gegenläufige Entwicklung deutlich, wenngleich der Anteil des regionalen Handels auf sehr hohem Niveau verbleibt. Die anderen Integrationsgebiete starten bei weit geringeren Werten, z. B. der Mercosur 1990 mit 8,9 % intraregionalen Exporten, und haben folglich ein hohes Wachstumspotential, was als eine Teilerklärung dienen könnte. Das schlechte Handelsjahr 2001 verdeutlicht, dass die EU recht robuste Handelsbeziehung ausgebildet hat. Die Handelsrückgänge sind weit weniger stark als in den anderen drei Gebieten.

Tabelle 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung: aus World Trade Statistics 2001: 25.

2.2 Warenhandel in Handelsblöcken

Eine verengende Sicht auf die Themen der Regionalität des Weltwarenhandels anhand der einzelnen völkerrechtlich verregelten Integrationszonen wäre wenig ratsam. Bei genauerer Betrachtung fällt auf, dass regionale Austauschbeziehungen weltweit stark sind, ohne unbedingt den Rahmen präferentieller Handelsabkommen zu benötigen. Das Beispiel der Triadisierung des Welthandels verdeutlicht dies.

Gegenwärtig spricht man von den drei wesentlichen Handelsblöcken auf der Welt, Westeuropa, Nordamerika und der Asien-Pazifik Region (Bundestag 2002: 119). Im Jahr 2000 entfielen fast 50 % des Welthandels auf die Transaktionen in diesen Großregionen (Bundestag 2002: 120). Während in Westeuropa mit EU und EEA und in Nordamerika mit der NAFTA recht weitreichende Abkommen zur Handelsliberalisierung bestehen, fehlen solche Institutionen in Asien noch. Zwar gibt es diese Initiativen in Form von ASEAN und APEC, doch sind diese von konventionellem Freihandel einerseits durch die Qualität Abkommen und andererseits durch die Qualität der Mitglieder (Japan, China und Südkorea wollen der ASEAN erst noch beitreten) noch weit entfernt. Trotz dessen exportierte Japan im Jahr 2000 43,3 % seiner Waren nach Asien und erhielt 46,4 % seiner Importe von dort (World Trade Statistics, 2001: 88). Ebenso bilden die anderen beiden Regionen stärkere Handelsbeziehungen in ihre Nachbarschaft aus. Die NAFTA-Staaten insbesondere handeln sehr stark mit Lateinamerika und Westeuropa mit den mittel- und osteuropäischen Staaten. Diese Handelsbeziehungen sind weniger stark institutionalisiert, doch bilden sich Muster aus, die den Schluss zulassen, dass eine Art Regionalität vorliegt, die Abgrenzungen nach außen erlaubt. In der Tabelle 2 sind die zugehörigen Handelszahlen des Jahres 2001 in dem Anteil von intra- und interregionalem Warenhandel am Handelsvolumen jeder Region abgetragen. Die hier interessierende Daten wurden hervorgehoben.

Tabelle 2

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung: aus World Trade Statistics 2001: 40.

3. Der Neue Regionalismus

3.1 Begriffe

Diese Fülle von Daten zeigt, dass es nützlich ist zwei Sichtweisen von Regionalität zu pflegen. Einesteils scheint der Regionalismus auf Handelsbeziehungen Einfluss zu nehmen. Doch andererseits müssen noch anderen Faktoren eine wichtige Rolle spielen. Zunächst ist jedoch eine Begriffsklärung angebracht. In Anlehnung an Schultz soll in dieser Arbeit Regionalismus als Handlungsmaxime verstanden werden, die ökonomische Koherenz durch regionale Gruppen von oben zu steuern versucht (vgl. Schultz, 1996: 37). Regionalismus versteht sich hier als governance und impliziert die Rückkehr „des Politischen“ (vgl. Hettne: 6) Diese Sichtweise ist vor allem Völkerrechtlern und Politogen zu eigen. Doch muss auch das Phänomen der Regionalisierung betrachtet werden. Wiederum nach Schultz ist dies der Prozess räumlicher Konzentration ökonomischer Aktivität, der empirisch beobachtet und geographisch eingegrenzt werden kann. Vor allem Soziologen und Volkswirtschaftler forschen und auf diesen Gebieten. Natürlich ist eine rudimentäre Synthese unablässig für eine ernst zu nehmende Durchdringung des Themas, obwohl Schwerpunkte immer erkennbar bleiben.

3.2 Forschungsinteresse

Die wissenschaftliche Forschung zum Thema Regionalismus erlebt ab dem Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts starkes Interesse seitens der Forschenden und politischen Entscheidungsträger. Es wird vor allem vom Neuen Regionalismus gesprochen (vgl. Hettne 1999, Schultz 1996, Mittelman 1999) . Die Grafik 1 lässt ahnen warum dieser Trend entstanden sein könnte.

Grafik 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anzahl regionaler Handelsverein-barungen im Zeitverlauf

Quelle: WTO Homepage: http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/regfac_e.htm

Sicher gibt es weitere Gründe für ein Forschungsinteresse als nur ein starkes Ansteigen dieses Werts, doch ist die Grafik trotzdem hilfreich.

Drei Gründe sollten in diesem Zusammenhang mindestens noch genannt sein (Stubbs, 2000: 231). Zum einen ist mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Wegbrechen der bipolaren Weltordnung den Staaten die Möglichkeit wieder erwachsen, ihre regionale Stabilität selbst und verhältnismäßig autonom zu entwickeln (siehe Grafik 1). Zweitens sehen besonders die Regierungen in regionalen Übereinkünften die Möglichkeit den Auswirkungen der sich internationalisierenden Märkte besser begegnen zu können. Und drittens spielt das Beispiel der fortschreitenden Integration der EU und deren positive Wahrnehmung eine wichtige Rolle als Vorbild für die wachsenden Integrationsbemühungen weltweit.

3.3 Dimensionen

Sicher sind diese Gründe zunächst nützlich um einen gewissen Zugang zum Thema zu finden und ihm Relevanz zuzuschreiben. Nur gilt es nun weitere Gründe anzureihen und ihnen innewohnende Dimensionen, Dynamiken und Trends zu benennen.

Der Regionalismus kann in drei Dimensionen gedacht werden (Stubbs, 2000: 232). Dies ist zum einen die geographisch, problemstrukturelle Dimension. Nachbarstaaten teilen in der Regel ähnliche Erfahrungen und Probleme, so zum Beispiel die westeuropäischen Staaten in der Aufbauzeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Die klare Problemstruktur veranlasste die Partner des atlantischen Bündnis´ in Westeuropa eine klare Integrationspolitik zu betreiben. Es bleibt zu bemerken, dass sicherheitspolitischer Konsens Austausch stimuliert und Konfrontation dem entgegen wirkt (vgl. Hettne: 12f). Darüber hinaus treibt die schneller werdende Globalisierung Staaten schnell zu der Erkenntnis, dass ihre Nachbarn sich den gleichen Herausforderungen gegenüber sehen und über eine ähnliche Wirtschaftsstruktur verfügen.

Die nächste Dimension zielt auf sozio-kulturelle, politische und ökonomische Netzwerke, die eine Region von Rest der Welt eindeutig unterscheiden. Die informelle Kommunikation von Ideen zur Konstruktion von Regionalismus findet in sozialen Institutionen, wie ethnischen Gruppen, Familien, Klubs usw. statt. Kulturelle Faktoren, die sich in der Zivilgesellschaft gründen, sind das Fundament regionaler und ökonomischer Stabilität. Besonders soziales Vertrauen und wirtschaftlicher Konsens beeinflussen das industrielle Klima und generieren Fertigkeiten (Mittelman, 1999: 39). Wo dies nicht rudimentär gegeben ist, entstehen Spannungen, die die regionale Übereinkunft gefährden (vgl. Hettne: 12f). Vor allem japanische Direktinvestitionen in ganz Ost- und Südostasien schafften grundlegende ökonomische Gemeinsamkeiten. Diese Eigenschaften können durchaus im Zeitverlauf kommulieren, wie auch die Ausbreitung des Yen-Blocks und damit einher gehend wachsende asiatische Bewusstsein und Identität. Lang andauernde sozio-kulturelle Verbindungen, die durch gemeinsame politische und sicherheitspolitische Interessen entstanden, haben zwischen den USA und Kanada starken ökomischen Austausch und damit enge Bindungen erzeugt.

Schließlich spiegelt der Institutionalisierungsgrad des jeweiligen Integrationsgebietes die dritte grundlegende Dimension des Regionalismus wieder. Dadurch wird einschätzbar in wie weit die betroffenen Staaten es verstehen einzelne Politikbereiche untereinander auszutragen. Einzelne Indikatoren sind hier Anzahl der regionalen Organisationen, Umfang der Regelungsbereiche, Entscheidungskompetenz der Organisation und auch der Grad der Verregelung. Zum einen werden Grad und Form der Institutionalisierung durch die Interessen der Staaten gestaltet, jedoch spielen auch, regionale Normen und Bereitschaft Macht an eine Organisation abzutreten, eine Rolle.

3.4 Dynamiken

Das Konzept des Regionalismus dient dem Beeinflussen einzelner Faktoren (Hveem: S. 90). Diese sind die Verteilung von Macht, das Vereinen oder Aufsplitten von Identität, Waren- und Dienstleistungsströme und die Akkumulation und Verteilung von Wohlstand. Zumindest eines dieser Ziele wird von den sozialen Akteuren strategisch verfolgt.

Doch zeitigen die Einflussbemühungen in ihrem komplexen Umfeld intendierte wie nicht intendierte Folgen und Dynamiken, welche nur im Kontext der Globalisierung zu verstehen sind (Hettne: S. 11). Oder wie es Hveem formuliert, ist Regionalismus schon das Resultat `sichtbarer politischer Hände`, doch ist es nicht einfach zu sagen was die eine Hand tut und warum (vgl. Hveem: S. 113). Es gibt also keine einfachen Kausalverknüpfungen von den Regionalismusideen, -zielen und –werten und konkreter Verwirklichung intraregionaler Interaktion. Auch hier wird die Multipolarität als Grundbedingung für eine sich regionalisierende Welt benannt. Besonders für Regionalmächte wie Brasilien oder Japan besteht die Möglichkeit eine regionale Ordnung zu bewirken, was im globalen Kontext nicht möglich wäre. Die Entwicklungsgeschichte des Mercosur und die ost-, südostasiatische Wirtschaftsordnung mögen hier bespielhaft sein. (vgl. Patomäki/ Teivainen 2002 und Higgott 2000) Ausgehend von bilateralen Übereinkünften auch in handelsfremden Politikfeldern können Dritte angelockt werden, was zu breiterer handelspolitischer Verständigung führen kann. Die Sicherheitsdilemmata zwischen Frankreich und Deutschland Anfang der 50er Jahre sowie zwischen Brasilien und Argentinien Anfang der 90er Jahre verleihen dieser Dynamik eine starke Ausstrahlung. Der Wechsel von bilateraler zu regionaler Verfahrensweise ist dann grundlegender Indikator für wachsende Regionalität. Ebenso können sich ergänzende bilaterale Abkommen in der Region eine informelle, faktische Regionalität herstellen. Die Nachfrage nach einer unfassenden Institutionalisierung der gewonnen Beziehungsdichte erhöht sich im Zeitverlauf. Ein Ausgleich regionaler Interessen stellt den regionalen Akteur her und kann zu einem Selbstläufer werden. Regionalisierung entsteht aus einem ausdrücklichen Willen, mehr oder weniger spontan durch eine nicht-intendierte Annäherung von politischen Regimen in der Wirtschafts- und Sicherheitspolitik. Meist gilt ein spezifisches Ereignis als auslösend (vgl. Hettne: XXIIf).

Scheinbar ist dieser neue Regionalismus ein multidimensionaler Prozess räumlich begrenzter Integration, der weit über die Freihandelsidee hinaus geht. Oftmals liegt eine Hauptursache im Lösen eines sicherheitspolitischen Dilemmas. Dieser Prozess vereinigt ökonomische, politische, soziale und kulturelle Aspekte. Er steht im Zusammenhang mit einer neuen globalen Situation der Multipolarität (vgl. Hettne: 17).

4. WTO versus Regionalismus

4.1 WTO

Die WTO versteht sich als das multilaterale Freihandelsregime der Welt. Ihr Vorgänger das GATT kann als eine der drei Bretton Woods Institutionen auf die erstaunlichste und erfolgreichste Leistungsbilanz zurückschauen. (vgl. Kenen/Eichengreen 199X: 4f) Zum einen umfasst ihre Mitgliederzahl von 145 Staaten (Stand: Feb. 2003. Zum anderen kann sie auf fundamentale Zollsenkungserfolge besonders im Warenhandel verweisen. Seit der Kennedyrunde 1964 - 67 spricht man davon, dass die Zollsätze auf Industriegüter, ausgenommen die Textilien, kaum noch Einfluss auf die Handelsströme haben (vgl. Senti 2000: 52).

Diese Erfolge sind eng verknüpft mit den jeweiligen multilateralen Verhandlungsergebnissen. Die Verhandlungen selbst sind meist als bilarate oder plurilaterale Verfahren der jeweils Betroffen, doch ist der Abschluss der Verträge, von allen Vertragsparteien getätigt, das multilaterale Ergebnis. Dies vollzieht sich nach dem Prinzip der Meistbünstigung, die verlangt, dass zum einen alle Mitglieder an der Außengrenze mit gleichen Zöllen zu behandeln sind und im Land keine weitere Diskriminierung der Produkte gegenüber einheimischer Ware geschehen darf (vgl. Hauser, S.11f).

Die Bedeutung des GATT kann aufgespaltet werden (vgl. Kenen/ Eichengreen, S. 3f). Als Institution (groß geschrieben) beeinflusst und begrenzt es vor allem das Verhalten von Regierungen und konserviert Regeln, Vereinbarungen und Verständnis, was die internationalen Wirtschaftsbeziehungen strukturiert. Als institution (klein geschrieben) werden die Regeln und das Verständnis selbst bezeichnet, ob formell oder informell. Diese beeinflussen nationale Wirtschaftspolitik und gestalten die internationale Kooperation. Vor allem diese latenten Inhalte erhöhen Erwartungssicherheit und die Anreize der internationalen Zusammenarbeit, und verringern die Gefahr von beggar-thy-neighbour policies. Internationale Regime sind nicht von vornherein multilateral (Ruggie, S. 13). Sie benötigen einen innewohnende sozialen Zweck, der für die Mitglieder einigende Prinzipien bereithält. Vor allem die Meistbegünstigung erfüllt diese Aufgabe und macht den Multilateralismus des GATT widerstandsfähiger als bilaterale Übereinkünfte. So kann der soziale Zweck das Regime reproduzieren und dadurch Machtverschiebungen im Regime besser kompensieren und sich neuen Situationen anpassen. Die WTO sieht sich mittlerweile mit anderen Herausforderungen als das GATT der 50er und 60er Jahre konfrontiert. Ging es zunächst darum die Zölle auf Industriegüter zu senken und ein dauerhaftes Welthandelsregime zu schaffen, so machte der Erfolg dies obsolet. Doch lebt die WTO auch weiterhin von der Dynamik den Welthandel zu fördern. Die neuen Aufgaben sind die nicht-tarifären Handelshemmnisse, der Handel mit Dienstleistungen und der handelsrelevante Schutz geistigen Eigentums. Andere Handelshemmnisse und Anforderungen stehen der WTO gegenüber, wie ökologische Nachhaltigkeit, Sozialstandards, NGOs, Anti-Dumping, Regionalismus, Globalisierung und Entwicklung (vgl. Hauser 1995). Der Regionalismus ist nun Teil der neueren Herausforderungen, und die Frage stellt sich, ob und wie die WTO darunter leidet.

4.2 Artikel XXIV

Das GATT als multilaterales Freihandelsregime ließ und lässt nunmehr als WTO im Art. XXIV präferentielle Freihandelsabkommen ihrer Mitglieder zu, doch steht dieser Passus im Gegensatz zum Meistbegünstigungsprinzip des Regimes. Ursprünglich war dieser Vertragspunkt von Großbritannien im Rahmen der Havanna-Charta durchgesetzt wurden, um die engen Verbindungen zum Commonwealth auch im GATT beibehalten zu können. Die EWG stieß als erste in diese freie Lücke, und trieb einen wirtschaftlich sehr erfolgreichen Integrationsprozess voran. Leider ist eine Quantifizierung der Integrationseffekte auf das innereuropäische Handelswachstum kaum möglich. Es ist jedoch mit Sicherheit davon auszugehen, dass Binnenmarkt, gemeinsame Außenhandelspolitik und die Währungsunion signifikante Wirkung zeitigen.

4.3 Legitimität und Funktionalität

Der Regionalismus ist zunächst ein Versuch die Komplexität des Welthandels zu reduzieren. Während die WTO inzwischen eine Organisation großer Heterogenität geworden ist, zielt das Bestreben nach regionalen Integrationszonen auf eine gewisse Homogenität (vgl. Kenen/ Eichengreen: S. 7). Vor allem die wenig befriedigende Leistungsbilanz des GATT gegen neue protektionistische Trends seit der Tokyo Runde vorzugehen, hat große Frustration erzeugt. Wenig Vertrauen in die Lösungsfähigkeit und Effektivität ließen die Akteure nach neuen Strategien suchen (Schulz, 1996: S. 30). Doch entstehen dadurch Ausweicharenen zur WTO, die über zum Teil große Machtmacht verfügen und deren Output ansehnlich ist (vgl. Berthold: S. 64f). Regionale Übereinkünfte sind schneller, effizienter und sicher als ihre multilateralen Gegenstücke. Zum einen sorgt die gestiegene Homogenität dafür, dass Entscheidungen überhaupt getroffen werden und zum anderen steigt bei fortschreitender Integration auch in anderen Politikbereichen der innewohnende soziale Zweck der Institution, was ihre Wichtigkeit für die Teilnehmer weiter erhöht. Darüber hinaus wachsen die Anreize in einer kleineren und übersichtlicheren Organisation Verhandlungsmasse anzubieten, da die Gefahr geringer ist, dass in der komplizierten Struktur und Bürokratie die eigenen Angebote und Bedürfnisse schnell verschwinden (vgl. Fernandez, 1997: S. 13). Antizipierte komperative Kostenvorteile, die zunächst wirtschaftliche Schwierigkeiten im eigenen Land bedeuten, werden bei Beratungen mit weiteren Betroffenen immer weniger durchsetzbar. Integrationszonen selbst treten in bilaterale Verhandlungen in Handelsfragen, was die EU-Mercosur und EU-Südafrika Abkommen zeigen. Hier finden Gespräche statt bei denen möglicherweise andere relevante Partner nicht zugelassen sind, was im Rahmen der WTO weitaus schwieriger wäre. Besonders die Triade erzielt hohe Einkommen aus Bilateralismus (vgl. Hveem, 1999: 105). Die „imperial harmonization“ ist das bad scenario dieser Denkfigur. Darin wird der Welthandel in Zukunft von zwei wesentlichen regionalen Abkommen der EU und der NAFTA dominiert. Außenstehende haben dann nur noch die Wahl nach den Regeln der beiden zu spielen oder draußen in `der Kälte` zu bleiben (Lawrence: S. 3)

4.4 Protektionismus

Wie oben beschrieben stellt das Ansteigen der internationalen Organisiertheit die WTO-Meistbegünstigung in Frage. Zwar verfahren die jeweiligen Handelsbündnisse intern weitgehend nach dem Meistbegünstigungsgebot, doch sind Nicht-Teilnehmer davon ausgeschlossen. Die Marktpreise können sich verzerren und die preiswerteren Produkte von außen an Handelsanteil verlieren. Die internationale Arbeitsteilung würde darunter leiden. Auch fällt es eher protektionistischen Interessensgruppen leichter sich regional zu organisieren, und rent-seeking Effekte durch interne Verteilungskämpfe zu erzielen. Diese unvollkommen `Wählerstimmen-` und `Interessensgruppenmärkte` machen sich regionalen Verhandlungspositionen. Besonders bei steigenden Institutionalisierungsgrad, wie Zollunionen und Binnenmärkte, erhöht sich die Gefahr des Protektionismus stark (vgl. Berthold: S. 76ff). Der Artikel XXIV bietet auch keine Instrumente gegen handelsablenkende Wirkungen von Freihandelsabkommen vorzugehen (Bhagwati 1992: 543). Außerdem vollzieht sich die regionale Handelsliberalisierung besonders im intra-industriellen Handel. Der Grund liegt auf der Hand, wenn im inter-industriellen Bereich die Zölle fielen, könnten ganze Industriezweige in einzelnen Ländern zusammenbrechen. Der Ausschluss von sensiblen Bereichen aus den Verhandlungen verringert den nationalen politischen Widerstand gegen die Bildung des Handelsblocks und erhöht die längerfristige Stabilität des selben. Nur wenn eine Liberalisierung regional nicht möglich ist, dann ist dies auf WTO-Ebene illusorisch. Einige Spielarten des Protektionsmus sind anscheinend gegen Liberalisierungsversuche resistent (vgl. Berthold: S. 69). Außerdem sind die Regierungen der beteiligten Staaten und ihre Lobbygruppen geneigt der Expansion der Handelszone schnell Grenzen zu setzen. Während die einen ihren Markt verteidigen wollen, sind den anderen die Anpassungskosten bei antizipierten Gewinnen zu gering (Bhagwati 1992: 549).

5. Fazit

5.1 Freihandel

Die fundierten Befürchtungen verstellen aber nicht den Blick auf ihre Relativierung. Dies erscheint geboten, da vielleicht der Eindruck einer Überbewertung des Regionalismus und der Regionalisierung entstanden sein könnte. Verstärkte ökonomische Interaktion in einem geographisch begrenzten Raum lässt sich nicht eindeutig auf Regionalismus zurückführen. Eine Argumentation könnte lauten, dass der Welthandel im größeren Zeitfenster betrachtet regional wie global in ähnlicher Weise stark gewachsen ist (vgl. Held u.a. 1999: 168). Zwischen 1930 und 1990 wuchs der intraregionale Handel nur in den Nachkriegsjahren bis 1979 signifikant stärker.

Der Intrafirmenhandel macht derzeit zwischen einem Viertel und einem Drittel des gesamten Welthandels aus (vgl. Held u.a. 1999: 175) Produktions-, Handelsentscheidungen und Praktiken von Firmen bestimmen einen wesentlichen Teil des Handels. Dieser Wandel von Produktionsstrukturen zeitigt vor allem regionale oder eben nicht-regionale Austauschmuster.

Des weiteren können Assymetrien im Welthandel nur unzureichend mit dem Rerionalismuskonzept erklärt werden. Die Ursachen scheinen tiefer liegen und weißen wahrscheinlich einen komplexere Struktur auf.

Als wohl gesichert kann gelten, das die Integrationszonen in Zeiten wirtschaftlicher Prosperität keine handelsablenkende Wirkung entfalten (vgl. Bhagwati 1992: 543). Zudem sind die meisten Integrationsgebiete durch Freihandelsvereinbarungen institutionalisiert oder sollen es werden (bspw. NAFTA, CEFTA, ASEAN, APEC). Dies ist entscheidend, da Freihandelszonen als weniger protektionistisch angesehen werden (vgl. Berthold 1996: 84). Dort können protektionistische Interessensgruppen weniger stark ihre Ziele durchsetzten, weil der Integrationsgrad nicht ausreicht. Es wird kaum eine gemeinsame Außenhandelspolitk verfolgt. Güter von Außen können im Zweifel auch über andere Länder in die Freihandelszone eingeführt werden, sollte ein Land besonders protektionistisches Geschick beweisen. Die regionalen Gebilde können schon wegen ihrer überwiegenden Mitgliedschaft in der WTO keine wirklichen Schutzmechanismen, in Form von Zöllen oder auch nur schwer im nicht-tarifären Bereich, aufbauen und tun dies auch nicht (vgl. Held u.a. 1999: 168).

Der Dienstleistungs- und Informationshandel ist von Regionalisierungstendenzen weit entfernt. Er machte im Jahr 2000 20% des Welthandels aus. Relativiert man den starken Anstieg des Ölpreis der letzten sieben Jahre, fällt auf, dass der Handel mit Dienstleistungen stärker gewachsen ist als der Warenhandel, was natürlich Prioritätsverschiebungen zeitigen wird (vgl. World Trade Statistics, 2001: S. 2).

Die multinationalen Konzerne der Welt suchen weit offensiver die komperativen Kostenvorteile des Weltmarkts, und setzen so regionalem Protektionismus Grenzen. Besonders auffällig ist, dass die asiatischen Märkte am dynamischsten wachsen aber wenig Regionalismus herrscht. Dies könnte zu Überzeugungen im Rest Welt führen, dass man sich stärker dem internationalen Wettbewerb stellen muss, um nicht in Stagnation zu verfallen (Berthold, 1996: 85f).

Zu guter Letzt stellen einige Forscher fest, dass Handelsblöcke wohlstandsschaffend sind, solange der Handelsanteil mit Nicht-Mitgliedern nicht unter 15% fällt (Frankel, Wei 1998: 10). Diesen Wert erreicht zur Zeit nicht einmal die EU annähernd.

5.2 WTO und der Multilateralismus

Die Konfrontationslage gegenüber der WTO stellt sich anders dar. Die Legitimität und Funktionalität der WTO wird durch den Regionalismus in Frage gestellt. Regionale Übereinkünfte entziehen der WTO und ihren Welthandelsrunden die Verhandlungsmasse. Handelsfragen und –konflikte werden zunehmend in und zwischen Integrationszonen ausgetragen. Wesentliche Entscheidungen werden unterhalb der multilateralen Verhandlungsebene getroffen. Die Gefahr besteht, dass relevante Akteure nur wegen ihrer fehlenden Organisiertheit außerhalb der WTO nicht ausreichend an solchen Verhandlungen beteiligt werden. Sie können somit auch weniger stark von diesen nicht-multilateralen Ergebnissen profitieren und zu Verlierern dieser Entwicklung werden.

Die nicht-ökomomischen Aspekte der Regionalisierung in Bereichen der Sicherheit, Politik, Soziales und Kultur, schaffen dieser Strategie eigene Legitimationsgrundlagen, die gegenüber der Ökonomie ausgespielt werden können. Genauso wenig darf die WTO verklärt werden. Sie ist auch das realpolitische Abbild multilateraler Verhandlungsergebnisse. Die Bevorzugung der Entwicklungsländer in Marktöffnungsfragen ist wohl das geringste Problem. Kritisch sollen aber der geschützte Textil- und Agrarmarkt, Marktordnungsvereinbarungen, „freiwillige“ Exportbeschränkungen und das Free Rider Problem genannt werden (vgl. Low 1993).

Durch gesteigerte Marktmacht einzelner Regionen kommt es zudem zu neuen Verhandlungskonstellationen in den Welthandelsrunden, wodurch möglicherweise andere informelle Strukturen zur Konsensfindung erwartbar sind. Ob diese eher nützen oder schaden bleibt jedoch offen. Die institutions (klein geschrieben) werden verändert. Es stellt sich die Frage welchen Einfluss die Abkehr von bisher geltenden Regeln und Verständnis des Welthandelsregimes haben. Zu wessen Vor- und wessen Nachteil entwickelt sich die internationale Kooperation? Können die Erwartungssicherheit und die Anreizstruktur internationaler Zusammenarbeit zumindest ihre bisher erreichten Effekte konservieren? Die gegenwärtige Stagnation der Weltwirtschaft und der offene Unilateralismus der USA in der Außen- und Sicherheitspolitik nähren Befürchtungen, dass zumindest mittelfristig ein negativer Versuchsausgang erwartbarer wäre.

6. Ausblick

Der Freihandel leidet wahrscheinlich unter den Einflüssen des Regionalismus kaum. Ist es doch im Gegenteil möglich, dass die dezentrale Willensbildung in der Summe erfolgreicher agiert als es die WTO vermag. Diese Verschiebung der Handlungsarena ist zum Teil Gefahr wie auch Chance für die Welthandelsorganisation. Die bisherigen Erfolge sind ihr nicht zu nehmen und in ihr festgeschrieben. Nur muss zur Bewahrung der Jahrzehnte langen Dynamik ein Anpassungsprozess gegen über den Prozessen von außerhalb gelingen. Der Regionalismus erzeugt eine Wettbewerbssituation und provoziert die WTO zu besserer Leistungsbilanz (vgl. Lawerence 1996: 3). Die faktische Subsidarität der Entscheidungsfindung in Handelsfragen erfordert eine Auseinandersetzung seitens der WTO. Es gibt möglicherweise Verfahren, die es erlauben Liberalisierungsergebnisse aus den Integrationszonen aktiv in das WTO Regelwerk zu integrieren. Das Konzept des „open regionalism“ sieht vor, dass die Beseitigung von Handelshemmnissen an alle WTO Mitglieder weitergeben werden müssen (Frankel/ Wei 1998, Bhagwati 1992). Dazu müsste der Art. XXIV entsprechend angepasst werden. Die WTO könnte dadurch die Vereinbarungen von außerhalb profitieren und die Implementation der Ergebnisse überwachen.

Weiterhin erwächst die Chance, dass eine zunehmende Integration der Blöcke, die Akteursanzahl in der WTO reduziert und Verhandlungserfolge wahrscheinlicher macht. Dazu wird auch eine funtionierende und handlungsfähige Organisation benötigt. Es bleibt zu hoffen, dass Seattle einen gewinnbringenden Lernprozess in Gang gesetzt hat.

Die Zukunft wird zeigen wie die Welthandelsorganisation mit dieser neuen Situation umzugehen versteht, ob Stagnation oder Dynamik überwiegt. Trotzdem bleibt sie auch Ergebnis des politischen Willens ihrer Mitglieder.

Der Multilateralismus wird sich verändern oder die Organisation stagnieren. Leider ist schwer abschätzbar, ob die durch Multilaterlismus erzeugte internationale Kooperation langfristig erfolgreicher dem Freihandel gedient. Eine Konfrontation zwischen Handelsblöcken erscheint wesentlich plausibler, als die dauerhafte Blockade des Welthandelsregimes.

Bibliographie

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