Kommunale Finanzen, Wege aus der Krise anhand von drei Städten (Hof, Plauen, Eger)

Gliederung

Einleitung

1. Allgemeine Probleme des Haushaltsvollzuges

2. Struktur eines Haushaltsplanes und Veranschaulichung an den Städten Hof, Plauen und Eger
2.1. Gliederung eines Haushaltsplanes
2.2. Einnahmen und Ausgaben der Städte Hof, Plauen und Eger

3. Ansätze zur Verbesserung
3.1. Verbesserungsstrategien in der Stadt Hof/Bayern
3.1.1. Verringerung der freiwilligen Leistungen
3.1.2. Ausgliederung von Ausgaben
3.1.2.1. Vollständige („Echte“) Privatisierung
3.1.2.2. „Unechte“ Privatisierung
3.1.3. Einführung neuer Verwaltungssysteme
3.1.4. Erhöhen der Einnahmen durch offensives Handeln
3.2. Verbesserungsmöglichkeiten in der Stadt Plauen/Sachsen
3.2.1. Einsparung auf Personalebene
3.2.2. Erhöhen der Gewerbesteuereinnahmen
3.3. Verbesserungsmöglichkeiten in der Stadt Eger/Böhmen
3.3.1. Gleichbleibende Steuersätze
3.3.2. Imageförderung im infrastrukturellen Bereich
3.4. Übergreifende Impulse durch interkommunale Zusammenarbeit
3.4.1. Sächsisch-Bayerisches Städtenetz
3.4.2. Euregio Egrensis

Schlussgedanke

Einleitung

„Denke global – Handle lokal“^[1] - unter diesem Motto stand der aktuelle zehnte Jahrestag des Bestehens der Industrie- und Handelskammer Südwestsachsen. Dieser Slogan bezieht sich in erster Linie auf die benachbarten Regionen Südwestsachsen, Hochfranken und Westböhmen. Die anstehende EU - Osterweiterung und die damit verbundene Aufnahme der Tschechischen Republik wird für die Randgebiete Bayerns, Sachsens und Böhmens bedeutsame Auswirkungen in vielen Lebensbereichen mit sich bringen. Auch die wichtigsten Wirtschaftsabläufe werden von den Veränderungen umfasst – von der Produktion, über Dienstleistung und HandelandelHa bis hin zu den Standort- und Investitionsentscheidungen. Eine Schlüsselrolle bei der Neuausrichtung der sich rasant verändernden Wirtschaftsstrukturen unserer Region nehmen die größeren Kommunen ein: Nur finanziell gesunde Städte sind in der Lage, einen strukturpolitischen Einfluss auszuüben, um dadurch ihren Wirtschaftsbetrieben und damit auch ihren Bürgern ökonomisch vorteilhafte Rahmenbedingungen zu bieten. Der finanziellen Strategie der regionalen Gebietskörperschaften zur Konsolidierung ihrer Haushalte und der innovativen Umsetzung aller potentiellen Möglichkeiten zur Verbesserung der Finanzlage kommt unter diesem Gesichtspunkt eine wesentliche Bedeutung zu.

Die für den praktischen Teil meiner Facharbeit gewählten Städte – Hof, Plauen und Eger - bilden die regionalplanerischen Oberzentren der „Euregio-Egrensis“, einer Region, die wie keine andere beispielhaft für das Zusammenwachsen des ehemals geteilten Deutschlands (Städte Hof in Bayern und Plauen in Sachsen) sowie Europas (Stadt Eger/Cheb in der Tschechischen Republik) steht.

In dieser Arbeit zum Thema „Kommunale Finanzen, Wege aus der Krise“ beziehe ich mich sowohl auf die finanziellen Handlungsoptionen der einzelnen Kommunen, als auch auf die übergreifenden Möglichkeiten einer interkommunalen Zusammenarbeit dieser Städte.

1. Allgemeine Probleme des Haushaltsvollzuges

Vorab lege ich einige wesentliche Einflussgrößen dar, die bei der Erstellung der Haushaltsplanung eine dominierende Rolle spielen können: Der Haushaltsplan einer Gemeinde wird von den jeweiligen Stadtratsmitgliedern beschlossen. Auf Grund dieser rechtlichen Vorgabe ergeben sich in der Praxis häufig zwei Spannungsfelder. Die erste Problemstellung kann sich daraus ergeben, dass ein Teil der gewählten politischen Mandatsträger in der Regel nur über unzulängliche finanzwirtschaftliche Kenntnisse verfügt und darüber hinaus nicht detailliert mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften und Gesetzen vertraut ist, die zur sachgerechten Aufstellung des Haushaltes benötigt werden. Als zweiter Aspekt kommt hinzu, dass Politiker häufig geneigt sind, den Erwartungen „ihrer“ Wähler eine höhere Priorität als den an sich erforderlichen Wirtschaftlichkeitsentscheidungen einzuräumen („Populismus“). Könnte eine Stadt zum Beispiel freiwillige Zuwendungen an bestimmte Organisationen oder Vereine kürzen und somit unstrittig Kosten einsparen, erfolgt häufig dennoch ein gegenteiliger Beschluss, um dem politischen Willen der Wählerschaft Rechnung zu tragen. Noch deutlicher wird diese Problematik, wenn man die Zusammensetzung der Stadtratsgremien betrachtet. Die Entscheidungskörper, die über die finanzielle Lage der Stadt bestimmen, setzen sich oftmals aus Vertretern von Interessengruppen zusammen und werden quasi als Lobbyisten tätig. Eine aus rein wirtschaftlicher Sicht für die Stadt zwingende Lösung wird deshalb in manchen Fällen außer Betracht gelassen und anderweitig entschieden.

2. Struktur eines Haushaltsplanes und Veranschaulichung an den Städten Hof, Plauen und Eger

2.1. Gliederung eines Haushaltsplanes

In der nachfolgenden Darstellung werden grundlegende Aspekte der kommunalen Finanzpolitik im allgemeinen und im besonderen die Haushaltspläne der Regionalzentren Hof, Plauen und Eger dargelegt und analysiert. Für das weitergehende Verständnis ist es von grundsätzlicher Bedeutung, die strukturelle Gliederung eines Haushaltsplanes auf kommunaler Ebene aufzuzeigen. Nach landesrechtlichen Vorgaben ist jede Gemeinde verpflichtet, einen Haushaltsplan mit öffentlich-rechtlicher Satzungsqualität aufzustellen. Seit der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts 1974/75 gliedert sich ein öffentlich-rechtlicher Haushaltsplan in den Verwaltungshaushalt mit Einnahmen und Ausgaben und in den Vermögenshaushalt mit entsprechenden Positionen (Anlage 1). „Die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen werden nach ihrem Entstehungsgrund, z.B. Steuern, Finanzzuweisungen, Verwaltungsgebühren, und die Ausgaben nach dem Einzelzweck, z.B. Personalausgaben, Kosten für die Haltung von Kraftfahrzeugen, Postgebühren, mit Hilfe des Gruppierungsplans nachgewiesen.“^[2]

Der sogenannte Gesamtplan ist die Zusammenfassung des Verwaltungs- und des Vermögenshaushalts. Dieser Gesamtplan ermöglicht einen umfassenden Überblick über die finanzwirtschaftliche Situation einer Gemeinde. Der Haushaltsplan von Kommunen wird stets im Voraus aufgestellt; insofern können als Ansatz lediglich Prognosebeträge angeführt werden. Korrekturen dieser Kostenschätzungen sind rechtlich im folgenden Zeitablauf nur über einen sogenannten Nachtragshaushalt möglich. Dies ist ein „Haushaltsplan, in dem die Positionen, die einen bereits verkündeten Haushalt ändern sollen, enthalten sind“^[3]

2.2. Einnahmen und Ausgaben der Beispielstädte

Im folgenden werden die Einnahmen und Ausgaben der annähernd vergleichbaren Städte Hof, Plauen und Eger analysiert (Anlage 2). Bewusst wurde die Auflistung in DM/Einwohner erstellt, da diese Art der Darstellung anschaulich vor Augen führt, welcher Anteil am Vermögen bzw. an den Schulden der Kommune auf jeden Bürger entfällt. Eine Gegenüberstellung der Gesamtsummen könnte diese Aussage nicht vermitteln, da in diesem Fall absolute Zahlenwerte die tatsächlichen Bezugsgrößen (= Einwohner) außer Betracht ließen. Bedingt durch die von der Systematik der Bundesrepublik Deutschland abweichenden gesetzlichen Vorgaben in der Tschechischen Republik war es mir bei der Stadt Eger nur möglich, vergleichbare Gesamtwerte auszuarbeiten. Eine Gegenüberstellung von Einzelpositionen, wie z.B. einzelner Unterabschnitte, hätte aufgrund der abweichenden Sachzuordnung kein auswertbares Ergebnis erbracht.

Anlage 2 vermittelt ein deutliches Bild, welche Haushaltsposten im einzelnen die bedeutendsten Einflussgrößen darstellen. Auf der Einnahmeseite sind es die Positionen „Steuern/allgemeine Zuweisungen“ sowie „Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke“. Die Position „Steuern/allgemeine Zuweisungen“ beträgt z.B. bei der Stadt Plauen im Jahr 2000 53,9% der gesamten Einnahmen. Bei der Stadt Hof ergeben die Posten „Steuern/allgemeine Zuweisungen“ und „Zuschüsse für laufende Zwecke“ im Haushaltsjahr 2000 zusammen genommen sogar 79,1% der Gesamteinnahmen.

Den umfangreichsten Anteil auf der Ausgabenseite bildet bei allen drei Kommunen die Position „Personalausgaben“. Dies ist an sich für Dienstleistungsbetriebe nicht außergewöhnlich; aufschlussreich ist allerdings die Betrachtung des anteiligen Verhältnisses der Personalkosten an den Gesamtausgaben. Die Stadt Eger hat mit knapp 51% an den Gesamtausgaben gegenwärtig den größten Personalaufwand. Die Städte Plauen (26,2 %) und Hof (22,5 %) arbeiten hier vergleichsweise mit einer dünneren Personaldecke.

Das allgemeine Verhalten der Einnahmen und der Ausgaben deutscher Kommunen wird in folgenden Grafiken dargestellt:

Einnahmen in DM/Einwohner: Ausgaben in DM/Einwohner:

Quelle: Eigene Grafik in Anlehnung an:Bothe K. (1996), Wie liest man den Haushaltsplan einer Gemeinde, S.65f

Bei der Betrachtung der Grafiken fällt auf, dass im bundesdeutschen Durchschnitt die Summe der Ausgaben (4008,50 DM/Einwohner) die Summe der Einnahmen (3818,50 DM/Einwohner) übersteigt. Aus dem finanzwirtschaftlichen Grundsatz des ausgeglichenen Haushaltes folgt jedoch, dass sich Einnahmen und Ausgaben decken müssen. Um diese Finanzlücke zu schließen nehmen die Kommunen seit Jahrzehnten Fremdkapital in beträchtlichem Umfang auf. Die Höhe dieser Schulden und ihre Entwicklung zeigt folgende Grafik: (Alle Angaben in Mrd. DM) Quelle: Statistisches Bundesamt (2000), Statistisches Jahrbuch für die BRD 2000, S. 485

Der Hauptgrund für die steigende kommunale Verschuldung liegt in den sinkenden Steuereinnahmen, denen kontinuierlich wachsende Ausgaben gegenüber stehen. Die betragsmäßig bedeutsamste Steuerquelle einer Kommune ist die Gewerbesteuer. Ein Sinken der Gewerbesteuer-Einnahmen kann mittelbar auf eine Vielzahl von Ursachen zurückzuführen sein: allgemein depressive Konjunkturentwicklung mit rückläufigen Umsatzzahlen der Betriebe, stagnierende Investitionsneigung der Unternehmen, hohe Arbeitslosenquote mit geringer Konsumneigung der Privathaushalte oder auch eine regional hemmende Förderpolitik von Land, Bund und der Europäischen Union. Diesen abfallenden Einnahmen stehen wiederum stark steigende Ausgaben der Städte gegenüber. Einen Schwerpunkt stellt hier in erster Linie der Bereich der Sozialleistungen dar, der in den vergangenen Jahren zum einen erheblich zunahm und zum anderen verstärkt vom Staat auf die Kommunen verlagert wurde.

3. Ansätze zur Verbesserung

Auch in der kommunalen Finanzpolitik wird das Handlungsinstrumentarium vom „Ökonomischen Prinzip“ geprägt. Vereinfacht formuliert ergeben sich hieraus zwei Schlussfolgerungen, die Wirtschaftlichkeit des „Unternehmens Stadt“ zu erhöhen: Die eine Strategie liegt in der Reduzierung der Ausgaben, der andere Weg besteht in der Erhöhung der Einnahmen.

Im folgenden sollen erfolgsträchtige Ansätze zur Realisierung dieser Instrumente diskutiert werden:

Die meisten Ausgaben von Gemeinden beruhen auf gesetzlichen und/oder vertraglichen Vorgaben. Dadurch ist der operative Spielraum bei vielen Haushaltspositionen nur eingeschränkt veränderbar. Anders ist dies bei den sog. „Freiwilligen Leistungen“, d.s. Ausgaben einer Stadt, die ohne konkreten Rechtsgrund erfolgen.

Ein Lösungsansatz ist hier in der öffentlichen „Aufgabenkritik“ zu sehen. Viele Finanzexperten empfehlen den Kommunen, sich auf die Kernaufgaben zu konzentrieren, die sie kraft gesetzlicher Zuweisung oder aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages erledigen müssen. Bei der Umsetzung dieses Vorschlags ziehen sich die Städte aus wesentlichen Aufgabenbereichen zurück, in denen sie seit Jahrzehnten quasi als „freiwillige Selbstverständlichkeit“ agiert haben und die Finanzlast übernahmen. Solche freiwillige Aufgaben sind u.a. der Kulturbereich mit Theatern, Museen, städtischen Orchestern, Kleinkunstbühnen, der Bereich Sport und Freizeit mit Schwimmbädern, Sportanlagen, zoologischen und botanischen Gärten, sowie die Subventionierung vielschichtiger privater Bürgerinitiativen auf sozialem und gesellschaftlichem Gebiet.

Die übergeordnete Problematik eines „Rückzuges“ der öffentlichen Hand aus diesen freiwilligen Leistungen liegt unstrittig darin, dass wirtschaftliche und kommunalpolitische Gesichtspunkte scheinbar in einem unüberbrückbaren Gegensatz zueinander stehen: Liegt es einerseits im finanziellen Interesse einer Kommune, sich aus den vorgenannten Bereichen auszugliedern, so liegt es ebenso im Interesse einer Stadt dafür zu sorgen, dass ihren Bürgern und der örtlichen Gemeinschaft eine gewisse Lebensqualität gewährleistet werden kann. In der Zielsetzung gilt es daher auch beim Abbau freiwilliger Leistungen nicht, zu entscheiden, ob ein spezifisches Leistungsangebot gänzlich eingestellt werden soll. Vielmehr gilt es, bestehende Ressourcen außerhalb des kommunalen Haushalts unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu aktivieren, um bei effizienter Kostenrechnung ein nahezu gleichbleibendes Leistungsangebot bereit zu stellen.

3.1. Verbesserungsstrategien in der Stadt Hof/Bayern (51.283 Einwohner)

3.1.1. Verringerung der freiwilligen Leistungen

Bei den Beratungen des Haushaltsplanes 2001 wurden im Stadtrat auch Überlegungen zur Verringerung der freiwilligen Ausgaben angestellt. Dabei stieß der Stadtrat Hof auf eine freiwillige Zuwendung, die den Haushaltsplan jährlich mit ca. 100.000,- DM belastet:

Hofer Sportvereine trainieren in städtischen Hallen und auf städtischen Freianlagen ohne dafür eine Miete zu entrichten. Nach einer Rechnung, die der Sportreferent in Auftrag gegeben hatte, könnte die Stadt Hof durch die Erhebung von geringen Nutzungsentgelten (3,- DM im Sommer/ 5,- DM im Winter jeweils pro Stunde) für die Hallennutzung, und die Erhöhung der Nutzungsentgelte für die städtischen Sportanlagen (Grüne Au, Stadion Ossecker Straße) jährlich mehr als 100.000,- DM einnehmen (Anlage 3). Aus ökonomischer Sicht hätte es für den Stadtrat als Unternehmensleitung keine Alternative geben können, den Vorschlag sofort anzunehmen. Dennoch wurde der Vorschlag aus kommunalpolitischen Erwägungen von allen Stadtratsfraktionen einvernehmlich vorerst zurück gestellt. Weiterhin wurden die Zuwendungen an den Kulturbereich diskutiert. Gegenwärtig ist die Stadt Hof neben dem Freistaat Bayern hauptsächlicher Aufwandsträger des Theaters Hof.

Der Kämmerer und Finanzreferent brachte den Vorschlag ein, die ganzjährige Spielzeit zu verkürzen um dadurch ca. 500.000,- DM einzusparen ( „Für das Theater Hof sind im Haushalt 5,051 Millionen Mark angesetzt“ ). Eine zusätzliche Möglichkeit das Theater zu finanzieren wäre eine stärkere Kostenbeteiligung der Gemeinden in der Region Hof: Die derzeitigen Eintrittspreise in das Theater sind nicht kostendeckend kalkuliert. Kostenrechnerisch erhält somit jeder Besucher einen Zuschuss der Stadt Hof. Etwa die Hälfte der Besucher des Theaters Hof kommen aus dem Umland und nutzen das kulturelle Angebot, ohne einen angemessenen Deckungsbeitrag dafür zu leisten. Betriebswirtschaftlich wäre es unerlässlich, die Gemeinden aus dem Landkreis für die Nutzung durch deren Bürger in die Finanzierung des Theaters einzubeziehen. Eine gesetzliche Verpflichtung dazu besteht jedoch gegenwärtig nicht.

3.1.2. Ausgliederung von Ausgaben

3.1.2.1. Vollständige („Echte“) Privatisierung

Eine drastische Möglichkeit Ausgaben zu sparen ist die denkbare Privatisierung des Theaters Hof. Ein privatwirtschaftliches Unternehmen wäre dann alleiniger Betreiber und insofern auch einzig betriebswirtschaftlichen Kriterien unterworfen. Als eine öffentliche Einrichtung der Kulturpflege nimmt die Institution Theater jedoch auch eine soziale Funktion wahr. „Eine vollkommene Privatisierung (...) hätte zur Folge, dass nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten gewirtschaftet würde; manche Vergünstigungen für wirtschaftlich Schwache (...) entfielen dadurch.“^[4]

Ein Bereich der Stadt Hof, der derzeit ganz besonders zur Diskussion steht, ist die „Abwasserwirtschaft“. Diese soll aus finanziellen Gründen privatisiert werden, wobei im Kaufvertrag festgelegt wird, dass der neue Betreiber über eine bestimmte Zeitspanne nur Gebühren bis zu einem konkreten Höchstbetrag verlangen darf. Damit wird verhindert, dass der neue Betreiber möglicherweise seine „Monopolstellung“ als alleiniger Anbieter ausnutzt. Die genauen Höchstbeträge und Verkaufsoptionen stehen zur Zeit noch nicht fest, aber es wurde schon ein interessierter Betreiber („Eurowasser“) gefunden, mit dem jetzt konkret verhandelt wird.

Ein Beispiel für „echte“ Privatisierung in Hof, das bereits abschließend vollzogen wurde, ist der Flugplatz. Der ehemalige städtische Regiebetrieb Flughafen Hof wurde vollständig in die Flughafen Hof-Plauen GmbH umgewandelt. Dabei blieb die Stadt Hof größter Einzelgesellschafter im Verbund mit dem Landkreis Hof, der Stadt Plauen, sowie mehreren privatwirtschaftlichen Kapitalgebern.

3.1.2.2. „Unechte“ Privatisierung

Eine viel diskutierte Alternative der Erledigung öffentlicher Aufgaben ist das sog. „Outsourcing“. Dies entspricht einer Fremdvergabe von Aufgaben. Die Stadt Hof ist z.B. für den Winterdienst verantwortlich; dieser Bereich könnte an einen Betrieb vergeben werden, der zu billigen Konditionen die Aufgabenerfüllung gewährleistet. Die Stadt Hof spart damit im Bereich der Personalkosten und es entfallen weiterhin die Ausgaben für Gerätschaften und die damit verbundenen Wartungs- und Instandhaltungskosten.

Eine zweite Möglichkeit der Erledigung von öffentlichen Aufgaben ist die Vergabe von Konzessionen. Die Stadt Hof erfüllt z.B. einen Konzessionsvertrag mit einem ortsansässigen Elektounternehmen, das auf vertraglicher Rechtsgrundlage die gesamte Telekommunikation im Klinikum Hof bereitstellt. Alle Erträge, wie z.B. Telefongebühren, erhält diese Firma. Dafür ist sie alleiniger Aufwandsträger für Leitungen, Apparate, etc. . Mit dem Konzessionsvertrag hat das Unternehmen zwar eine Monopolstellung im Klinikum Hof, doch vertragliche Regelungen verhindern einen etwaigen Missbrauch.

3.1.3. Einführung neuer Verwaltungssysteme

Eine weitere Maßnahme zur Verbesserung der finanziellen Lage von Kommunen ist die Einführung einer dezentralen Ressourcen- und Ergebnisverantwortung. Dieses neue Steuerungsmodell wurde Mitte der 1980er Jahre in der niederländischen Stadt Tilburg entwickelt. Seit Beginn 2000 wird dieses Managementmodell auch in der Stadt Hof angewandt. Bei diesem neuen Modell werden den einzelnen Fachbereichen der öffentlichen Verwaltung in Hof sog. „Budgets“ zugewiesen. Die Fachbereiche verwenden ihr Budget eigenverantwortlich für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Gleichzeitig führen die Fachbereiche sog. „Soll-Ist-Analysen“ durch. Dabei werden die Vorgaben mit dem bisher Erreichten verglichen. Damit können eventuelle Abweichungen sofort erkannt und gesteuert werden. Unnötige Kosten, die durch zu spätes Bemerken eines Fehlers entstehen, werden hierdurch vermieden. Inwieweit sich das Modell der Budgetierung vorteilhaft auf die Finanzlage der Stadt Hof auswirken wird, ist gegenwärtig noch offen. Allgemein ist jedoch festzustellen, dass dieses Modell seit Anfang der 1990er in vielen deutschen Städten angewandt wird und die meisten dieser Kommunen, wie u.a. Heidelberg, durch die Einführung der Budgetierung heute bereits positive Ergebnisse vorweisen können.^[5]

3.1.4. Erhöhen der Einnahmen durch offensives Handeln

Einer der wichtigsten Posten auf der Einnahmeseite jeder Kommune ist, der Posten „Steuern“ (vgl. Grafik S.6). Um diese betragsmäßig zu erhöhen bestehen primär zwei Ansätze. Die erste Alternative liegt in der Erhöhung des Steuersatzes. Durch diesen Weg steigen zwar die Einnahmen der Kommunen, doch verschlechtert sich damit auch die Standortqualität der Stadt, denn für die meisten Unternehmen ist die Gewerbesteuerbelastung ein entscheidender Standortfaktor.

Die zweite Möglichkeit die Steuereinnahmen zu erhöhen ist das offensive Anwerben neuer Unternehmen. Dazu betreibt heutzutage nahezu jede Stadt kommunale Wirtschaftsförderung. Diese Art der Wirtschaftspolitik ist ein Bestandteil der Stadtentwicklungspolitik, die Standortbedingungen verbessern und somit die Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde fördern soll. Kommunale Wirtschaftsförderung gewinnt zunehmend an Bedeutung, da bei der Neuansiedlung von Betrieben ein regelrechte Konkurrenz zwischen den Kommunen an der Tagesordnung ist. Um neue Unternehmen anzusiedeln müssen die Städte daher offensives Standort-Marketing betreiben. Dazu steht den Kommunen eine Fülle an Instrumenten und Maßnahmen zur Verfügung.

Von diesen kommunalen Instrumenten sind aus Unternehmersicht in erster Linie die Fragen des Standorts und der finanziellen Ertragslage von Bedeutung. Die Bereitstellung und Erschließung von attraktiven Gewerbegrundstücken, die Vermittlung privater Grundstücke und die Bereitstellung einer gut ausgebauten Verkehrsinfrastruktur zählen damit zu den wichtigsten Entwicklungs- und Planungsinstrumenten einer Stadt.

Denkbare finanzwirksame Anreize für ansiedlungswillige Unternehmen können darüber hinaus auch Finanzierungshilfen durch die Gemeinde (z.B. Darlehen, Bürgschaften), steuerliche Entlastung (Senken des Steuerhebesatzes), Tarif- und Preispolitik (Stundung/Ermäßigung von Steuern/Gebühren/Abgaben, Übernahme von Erschließungskosten, Preisnachlässe beim Grundstückskauf) darstellen. Aufgrund der möglichen Neuansiedlung eines Werkes des Konzerns BMW betreibt die Stadt Hof gezieltes Standort-Marketing. Um genügend Fläche zur Verfügung zu stellen wurden, z.B. im Regnitztal und bei Wölbattendorf, neue Gewerbegebiete erschlossen. Finanzielle Anreize bietet die Stadt Hof u.a. mit Nachlässen bei der Gewerbesteuer. Zusätzlich zum kommunalen Standortmarketing wird die Stadt Hof durch die bayerische Landesregierung unterstützt, die BMW sowohl finanzielle als auch in der Planung unterstützende Anreize bietet.

3.2. Verbesserungsstrategien in der Stadt Plauen/Sachsen (72.377 Einwohner)

Die Stadt Plauen hat als eine Kommune des ehemaligen Ostblocks mit den Altlasten der DDR zu kämpfen. Nach der Wiedervereinigung beider Teile Deutschlands musste die Stadtverwaltung Plauen den beschwerlichen Übergang von einer absolut weisungsgebundenen Befehlsempfängerin der sozialistischen Zentralverwaltungs-wirtschaft hin zu einer modernen Kommune mit Selbstverwaltungsrecht vollziehen. Innerhalb nur weniger Jahre galt es Verhältnisse herzustellen, die den Verhältnissen in den alten Bundesländern nahe kommen. Diese Zielsetzung erzeugte ab 1990 extreme Belastungen für den städtischen Haushalt: Marode war der Bauzustand aller städtischer Gebäude, der Zustand der Straßen, der Kliniken oder auch des Abwassersystems. Dem enormen Finanzbedarf gegenüber stand und steht noch bis zum heutigen Tage eine im Bundesdurchschnitt außergewöhnlich hohe Arbeitslosigkeit und ein geringes Gewerbesteueraufkommen infolge der erst langsam in Gang kommenden Ansiedelung privatwirtschaftlicher Betriebe.

Die Tilgung von Krediten erfolgt in aller Regel aus den laufenden Einnahmen des Verwaltungshaushaltes. Im Jahr 2000 reichte die Zuführung an den Vermögenshaushalt in Plauen aber nicht aus, „(...) um eine ordentliche Tilgung von 5.557 TDM zu finanzieren. Der Differenzbetrag von 3.274 TDM wurde aus Verkaufserlösen und der Auszahlung eines Bausparbeitrages gedeckt.“^[6] Derartige Notmaßnahmen lassen sich jedoch nur schwerlich wiederholen und bewirken auf Dauer einen Substanzverlust im Anlagevermögen.

Die finanzielle Lage der Stadt Plauen ist insgesamt als kritisch zu beurteilen und es gilt, schnellstmöglich einen Weg aus der Finanzkrise zu finden. Ein erster Ansatzpunkt ergibt sich hier aus der eingehenden Analyse der Haushaltszahlen 1999 und 2000: Die hohen Ausgaben der Stadt Plauen sind primär auf die Mehrausgaben im sozialen und personalwirtschaftlichen Bereich zurückzuführen. „Hervorzuheben sind dabei die Erhöhung der Landeswohlfahrtsumlage (2,9 Mio DM), höhere Kosten im Bereich Jugend (2,0 Mio DM) (...), sowie die zusätzlichen Personalkosten aus der Übernahme vom Landratsamt.“^[7]

3.2.1. Einsparung auf Personalkostenebene

Während die sozialen Leistungen überwiegend durch landes- und bundesrechtliche Vorgaben geprägt sind und insofern für die Stadt Plauen nur eingeschränkt zur Disposition stehen, ergeben sich hinsichtlich der Personalkosten als zweitem herausragenden Ausgabenblock weitergehende Gestaltungsmöglichkeiten. Die Stadt Plauen hat z.B. in den vergangenen Jahren ihre Organisationsstrukturen grundlegend umgestaltet. Innerhalb der Stadtverwaltung wurden Dezernate und Ämter in umfassenden Fachbereichen neu geordnet. Hierarchieebenen wurden hierdurch abgeflacht und damit in nicht unerheblichem Umfang Personalkosten gespart.

Im Jahr 2000 wurden das Vogtlandmuseum und die Vogtlandbibliothek in den Kulturbetrieb der Stadt Plauen eingegliedert. Durch diese Maßnahme wurden allein im Bereich der Personalausgaben 1,9 Mio DM weniger benötigt.

Intensiv betrieben wurde auch die Auslagerung ehemals städtischer Aufgaben auf betriebliche Organisationseinheiten in Form der echten und unechten Privatisierung (Gründung einer Wohnungsbau GmbH, einer Abwasser GmbH, Umwandlung der vormaligen Polikliniken und Ambulatorien in die Vogtlandklinikum GmbH). Zusammenfassend ist festzustellen, dass durch vorgenannte Maßnahmen der Personalstand erheblich reduziert wurde und somit zur Verbesserung der Haushaltskonsolidierung der Stadt Plauen beitrug.

3.2.2. Erhöhen der Gewerbesteuereinnahmen

Wie nahezu alle deutschen Städte betreibt auch die Stadt Plauen intensives Standortmarketing, um zur Erhöhung der Gewerbesteuereinnahmen, neue Unternehmen anzusiedeln. Die Region Plauen bewarb sich, wie auch die Stadt Hof, um die Ansiedelung eines Werks der BMW. Die Stadt Plauen erschloss für BMW große Gewerbeflächen. Es entstanden die neuen Gewerbegebiete Reißig, Neuensalz Nord/Süd, Zadera und Reusa.

Eine weitere in Plauen praktizierte Möglichkeit die Gewerbesteuereinnahmen zu erhöhen ist die Eingemeindung von kleinen Gemeinden des nahen Umlandes. Hierdurch wird zum einen die Konkurrenz bei der Standortfrage verringert und zum anderen der Abfluss wesentlicher Gewerbesteuerpotentiale in die Kassen der benachbarten Gemeinden verhindert.

3.3. Verbesserungsstrategien in der Stadt Eger/Böhmen (27.423 Einwohner)

Die wohl größten Hürden bei der Umformung in eine moderne und wirtschaftlich leistungsfähige Gebietskörperschaft hat die Stadt Eger zu überwinden. Zum Zeitpunkt der Öffnung des Ostblocks im Jahr 1989 hatte sie die gleiche Ausgangsposition wie Plauen: Unmündiges Element eines sozialistischen Staatssystems, eingebettet in die Zentralverwaltungswirtschaft. Anders jedoch als die Städte in den neuen deutschen Bundesländern konnte die Stadt Eger auf keine wirtschaftliche Unterstützung („Solidaritätsabgabe“) aus dem Westen aufbauen. Auch die Finanzzuweisungen des tschechischen Staates, der selbst die Last der Verselbständigung von Tschechien und der Slowakei kaum überwunden hat, fließen bis heute nur spärlich. Durch die noch nicht vollzogene Integration in die Europäische Union kann die Stadt Eger auch auf europäische Fördermittel nur im Rahmen von grenzüberschreitenden Gemeinschafts- projekten zurückgreifen. Verschärft wird die Finanzmisere durch eine Vielzahl von Sonder- und Zusatzaufgaben, die aus den grundlegend veränderten Lebensverhältnissen nach dem Fall des „Eisernen Vorhangs“ resultieren (gravierende Umweltverschmutzung, Bekämpfung der Kriminalität, Eindämmung der Prostitution u. ä.).

Trotz der widrigen Rahmenbedingungen weist der Haushalt der Stadt Eger einen beachtenswerten Umfang auf. Vergleichsweise geringen Ausgaben in Form von Zuschüssen an Dritte und sächlichem Verwaltungs- und Betriebsaufwand stehen jedoch auch auffallend geringe Steuereinnahmen und Zuweisungen des Staates gegenüber. Während eine Einflussnahme auf die geringe Höhe der staatlichen Zuweisungen nur schwerlich möglich sein dürfte, ist die Erhöhung der Steuereinnahmen durch konkrete wirtschaftspolitische Instrumente der Stadt Eger ein anzustrebender Weg aus der Krise.

3.3.1. Gleichbleibende Steuersätze

Der finanzwirtschaftlich im allgemeinen praktizierte Idealvorschlag, die Gewerbesteuer zu erhöhen um der Stadt höhere Steuereinnahmen zu erschließen, erscheint im Fall der Stadt Eger gegenwärtig nicht ratsam. Ein erhebliches Einnahmepotential erwächst Eger durch den Einkaufstourismus aus den grenznahen Regionen Deutschlands. Günstige Abgabepreise bei mittlerweile westlichem Qualitätsniveau sind hierfür die Ursache. Im Falle einer deutlichen Erhöhung des Gewerbesteuersatzes würden die dortigen Unternehmen diese Mehrbelastung kalkulatorisch auf die Verkaufspreise umlegen; eine sprunghafte Preissteigerung würde vielen Nachfragern aus dem Westen den Einkaufsbummel in Eger nicht mehr lohnend erscheinen lassen. In der Gesamtheit könnte diese Entwicklung für die Stadt Eger sogar sinkende Gewerbesteuereinnahmen bedeuten.

3.3.2. Imageförderung im infrastrukurellen Bereich

Die Region Eger weist nach der politischen Öffnung erhebliche Mängel im infrastrukturellen Bereich auf. Die hohe Kriminalitätsrate, nur unzulängliche Schutzgesetze, vermeintliche Hygienemängel sowie Defizite im Umweltsektor halten viele potentielle Gewerbetreibende und Käufer davon ab, sich in der Stadt Eger niederzulassen bzw. Eger zu besuchen. Der Imageförderung sollten daher in ganz besonderem Maße Anstrengungen gewidmet werden. Die Verantwortlichen der Stadt Eger sind sich offensichtlich dessen bewusst und investieren z.B. in die personell starke Präsenz der dortigen Stadtpolizei im Vergleich sehr hohe Summen. Auch weitere finanzielle Bemühungen unter anderem im Rahmen eines Projektes zur Bekämpfung der Prostitution zeugen von dem Bemühen, wieder für den Wirtschaftsalltag förderliche Bedingungen aufzubauen. Erst wenn es gelungen ist, die bestehenden gesellschaftlichen und rechtlichen Mängel auszuräumen, werden verstärkt Betriebsgründer und Kaufkraftströme aus dem Nachbarland Deutschland zu einem ökonomischen Aufschwung beitragen.

3.4 Übergreifende Impulse durch interkommunale Zusammenarbeit

Neben den Instrumenten, die den einzelnen Kommunen zur Verbesserung ihrer Finanzen zur Verfügung stehen, versuchen auch interkommunale Projekte die wirtschaftliche und strukturelle Lage der Region zu verbessern.

3.4.1 Sächsisch-Bayerisches Städtenetz

Beim sog. „Sächsisch-Bayerischen Städtenetz“ arbeiten die Städte Chemnitz, Zwickau, Plauen, Hof und Bayreuth zusammen. Diese Städte konzentrieren ihre Zusammenarbeit vor allem auf den Bereich der Infrastrukturplanung. Es sind vorrangig die Sektoren „Verbesserung der Schienenverbindung“, „Kulturelle Zusammenarbeit“ und „Förderung des Städtetourismus“, die durch dieses Projekt verbessert werden sollen. Durch eine Zusammenarbeit in diesen Bereichen werden für die einzelnen Kommunen Kosten reduziert und Einnahmen z.B. durch gemeinschaftliche Fördermittel der Europäischen Union erschlossen.

3.4.2. Euregio Egrensis

Die Euregio Egrensis beschäftigt sich primär mit gesellschaftlichen Problemen, die an der Nahtstelle zwischen Mittel- und Osteuropa entstehen. Das Projekt hat es sich zum Ziel gesetzt, die Chancen und Entwicklungsmöglichkeiten, die bei der EU-Osterweiterung entstehen können, zu erkennen und zukunftsweisend zu lenken. Die Euregio Egrensis arbeitet vor allem auf soziokultureller Ebene, d.h. es sollen u.a. Entwicklungshemmnisse und Barrieren abgebaut werden. Dabei organisiert die Euregio Egrensis sowohl kulturelle Zusammenkünfte, Sportveranstaltungen als auch Sprachkurse für Bürger und Behörden.

Der Zusammenhang zwischen der Krise der kommunalen Finanzen und dem länderübergreifenden Projekt Euregio Egrensis ist lediglich in mittelbarer Form gegeben. Doch eine Annäherung und Zusammenarbeit im regionalplanerischen Bereich ist meiner Meinung nach auch eine Voraussetzung für die künftige Fortentwicklung der Wirtschaft der gesamten Region.

Schlussgedanke

Die aufgezeigten Ansätze zur Verbesserung der Finanzlage stellen überwiegend lediglich einen ersten Einstieg der Kommunen in eine unternehmerisch ausgerichtete Denkweise dar. Die dauerhafte Konsolidierung der öffentlichen Haushalte lässt sich jedoch nur realisieren, wenn eine grundlegende Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen vorgenommen wird. Nach Auffassung maßgebender Fachleute ist für eine effiziente Aufgabenerfüllung die Integration einer betriebswirtschaftlichen Kosten- und Leistungsrechnung in das öffentliche Haushaltsrecht unerlässlich. Die damit erreichte Transparenz des Finanzhaushaltes verdeutlicht dann, welche Kostenstelle welchen Aufwand verursacht. Nur so wird es möglich sein, mit gezielten Controlling-Maßnahmen anzusetzen und eine nachhaltige Konsolidierung zu erreichen. Die Kommunen stehen heute erst am Anfang einer betriebswirtschaftlichen Neuorientierung. Die aufgezeigten Beispiele der drei Städte Hof, Plauen und Eger verdeutlichen jedoch, dass die Verantwortlichen durchaus motiviert sind, sich im Interesse einer geordneten Finanzwirtschaft und einer Optimierung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen diesen Herausforderungen in individueller Weise zu stellen.

Literaturangabe:

1. Borrmann, Schwanenberg (1990), Öffentliche Finanzwirtschaft, Carl Heymanns Verlag KG, München
2. Bothe K. (1996/5), Wie liest man den Haushaltsplan einer Gemeinde?, Verlag Otto Schwartz & Co, Göttingen
3. Callies C., Callies I., Jurczek P.(1998), Beiträge zur Kommunal- und Regionalentwicklung/Heft 33/Datenatlas für das Gebiet der Euregio Egrensis, Chemnitz
4. Fleischer A., Meier C., Troeger-Weiß G. (1999), Tutzinger Materialien/ Materialie Nr.38/Nachbarn im Haus Europa, o.O.
5. Hacker R., Müller A., Steigner R. (1999), Volkswirtschaft Abitur Bayern, Voll Verlag, Gaukönigshofen
6. Ickstadt, Scharmann (1990/3), Die Prüfung der Verwaltungsangestellten, Friedrich Kiehl Verlag GmbH, Ludwigshafen
7. Industrie- und Handelskammer Südwestsachsen Chemnitz-Plauen-Zwickau (2000), Denke global, Handle lokal, o.O.
8. Klaus J. (1977), Beiträge zur Wirtschaftspolitik/Band 23/ Stadtentwiklungspolitik, Verlag Paul Haupt, Bern/Stuttgart
9. Kotler P., Haider D., Rein I. (1994), Standortmarketing, Econ Verlag, Düsseldorf/ Wien/New York/Moskau
10. Puff W. (1990), Arbeitsmaterialien zur Raumordnung und Raumplanung/Heft 95/Hof im 21. Jahrhundert, Bayreuth
11. Ruetz B. (1998), Einsparpotentiale in der öffentlichen Verwaltung unter dem Aspekt eines Kulturwandels, o.O.
12. Stadt Eger (2000), Haushaltsplan der Stadt Eger, Eger
13. Stadt Hof (2000), Haushaltsplan der Stadt Hof, Hof
14. Stadt Plauen (2000), Haushaltsplan der Stadt Plauen, Plauen
15. Statistisches Bundesamt (2000), Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland, Metzler-Poeschel Verlag, Stuttgart

Anlagen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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^[1] Industrie- und Handelskammer (2000), Denke global, Handle lokal.

^[2] Bothe, K. (1996), Wie liest man den Haushaltsplan einer Gemeinde?, S. 40

^[3] Hacker, R., Müller, A., Steigner, R. (1999), Volkswirtschaft Abitur Bayern, S.73

^[4] Ruetz B. (1998), Einsparpotentiale i.d. öffentlichen Verwaltung unter d. Aspekt eines Kulturwandels.

^[5] Ruetz B. (1998), Einsparpotentiale i.d. öffentlichen Verwaltung unter d. Aspekt eines Kulturwandels.

^[6] Stadt Plauen (2000), Haushaltsplan der Stadt Plauen, S. 8

^[7] Stadt Plauen (2000), Haushaltsplan der Stadt Plauen, S. 9