Hat sich die US-Sozialhilfereform nach dem Workfare-Prinzip bewährt?

Gliederung

1. Vorbemerkungen

2. Die Vorgeschichte der Reform von 1996
2.1. Vom New Deal zum Personal Responsibility Act
2.2 Die Struktur des US-amerikanischen Sozialhilfesystems

3. Die Reform von 1996
3.1 Rahmenbedingungen
3.2 Make work pay
3.2.1 Entwicklung des Mindestlohns
3.2.2 Die negative Einkommenssteuer EITC
3.2.3 Kinderbetreuung und Krankenversorgung

4. Erfahrungen mit den Welfare-to-work-Reformen
4.1 Sinkende Armutsrate
4.2 Kosten der Reform

5. Reauthorization 2003
5.1 Positionen der Parteien

6. Schlussbemerkungen

Anhang: Tabelle

Literaturverzeichnis

1. Vorbemerkungen

Mit der Welfare Reform 1996 haben die Vereinigten Staaten von Amerika ihr Sozialhilfesystem von Grund auf verändert. Aus einem über sechzig Jahre alten Fürsorgesystem wurde binnen weniger Monate ein Beschäftigungsprogramm mit Arbeitspflicht. Betroffen von der Sozialhilfereform waren die US-Amerikaner, die unterhalb der offiziellen Armutslinie^[1] lebten: 1994 galten 38,1 Million Menschen oder 14,5 Prozent der US-Bevölkerung als arm. (Blank 1997)

Dass sich in den USA eine Mehrheit für das radikale Reformprogramm fand, lag nicht zuletzt an den Erfahrungen der 1980er Jahre. Während dieser Zeit wurden die Einkommensunterschiede zwischen den Arbeitnehmern immer größer. Gleichzeitig wuchs die Zahl der Armen. Angesichts dieser Entwicklungen mehrten sich kritische Stimmen, die auf die Ineffizienz des alten Sozialhilfesystems hinwiesen: Es schaffe falsche Anreize und fördere die Armut anstatt sie zu beseitigen.^[2]

Die sozialpolitischen Reformen der 90er Jahre verfolgten daher drei Ziele: Förderung der Erwerbstätigkeit, Bekämpfung der Armut und Verringerung der Abhängigkeit von Sozialhilfe. Um das zu erreichen, standen bei der Reform die Aufstockung von Niedrigverdiensten durch den Ausbau der negativen Einkommenssteuer Make work pay und Beschäftigungsprogramme Welfare to work im Mittelpunkt: Um Sozialhilfe zu bekommen, müssen Gegenleistungen in Form von Arbeit erbracht werden.

Nach rund sechs Jahren liegen erste Ergebnisse der Reformen vor. Im Februar 2003 meldete das US Department of Health and Human Services: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger sei im sechsten Jahr in Folge zurückgegangen. Nur noch rund 2 Millionen Familien hätten 2002 staatliche Unterstützung bekommen (Presse­mitteilung vom 13.2.2003). Das ist ein Rückgang um 60 Prozent seit 1996.

2. Die Vorgeschichte der Reform von 1996

Die zunehmende Armut in den USA sorgte in den frühen 1990er Jahren für politische Brisanz. Während der 80er Jahre hatte sich das Einkommensgefälle zwischen Spitzenverdienern und gering Verdienenden weiter vergrößert. Insgesamt sanken die Reallöhne in diesem Jahrzehnt leicht. Ausnahmen: die am geringsten Verdienenden (unteres Dezil) und die am besten verdienenden Beschäftigten (oberes Dezil). Die untere Einkommensgruppe musste Einkommenseinbußen von fast 17 Prozent ihres Realeinkommens hinnehmen, im oberen Dezil lagen die Gehälter 1990 real knapp 3 Prozent über dem Stand von 1978.

Gleichzeitig hatte sich die wirtschaftliche Lage der Geringqualifizierten dramatisch verschlechtert. 8,7 Millionen Arbeitnehmer – 7,2 Prozent aller Erwerbstätigen – galten als “working poor”. Sie erzielten mit ihren Jobs ein Einkommen unterhalb der Armutsgrenze. Wer 1990 zum gesetzlichen Mindestlohn arbeitete, verdiente im Jahr 7.888 Dollar. Das waren $ 2.650 weniger als die Summe, die für eine dreiköpfige Familie als Armutsgrenze definiert wurde.^[3]

Diese Entwicklung traf besonders Alleinerziehende. Der Anteil von Ein-Elternteil-Familien lag 1990 bei 24 Prozent. Und obwohl ein immer größerer Teil der Mütter bzw. Väter erwerbstätig war, stieg die Armutsrate in dieser Gruppe während der 80er Jahre auf fast 45 Prozent an. Die Folge: 1994 lebten über 5 Millionen Familien von AFTC Aid to Families with Dependent Children. Jeder zweite Alleinerziehende bezog Sozialhilfe, ein Drittel lebte seit über zwei Jahren von den staatlichen Unterstützungen. Jedes achte amerikanische Kind wuchs mit Sozialhilfe auf. In den Augen vieler Bürger war AFTC Anfang der 90er Jahre zu einem Programm für nicht erwerbstätige geschiedene oder nie verheiratet gewesene Alleinerziehende und ihre Kinder geworden. (Blank 1997)

Tatsächlich waren von den fünf Millionen Sozialhilfe-Familien 82 Prozent Alleiner­ziehenden-Haushalte. Dass die Mehrzahl der Kinder in diesen Familien unehelich geboren war, stellte für konservative Amerikaner ein großes gesellschaftliches Problem dar.^[4] Daneben wurden vor allem die Auswirkungen von Armut – wachsende Kriminalität, Drogenkonsum, Abtreibungen – diskutiert.^[5]

2.1. Vom “New Deal” zum “Personal Responsibility Act”

Zum Wahlkampfprogramm der Demokraten mit dem Kandidatenteam Clinton und Gore gehörte ein umfassendes Reformvorhaben für den Bereich der Sozialhilfe- und Krankenversorgung (Clinton/Gore 1992). Denn die dramatische Entwicklung der Armutsrate hatte deutlich gemacht, dass ein Prinzip der US-Sozialpolitik nicht länger funktionierte: Zum ersten Mal in der US-amerikanischen Geschichte profitierten die Armen in der Gesellschaft nicht von einer wachsende Wirtschaft. Trotz positiver Wachstumsraten fielen 1992 und 1993 (das Jahr von Clintons Wahlsieg) die Armutsraten nicht. Die wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung mit dem alten System bot gute Voraussetzungen für Clintons Idee, die bisherige Sozialfürsorge zu beenden.^[6]

Sozialpolitik gab es in den USA erstmals unter Präsident Roosevelt. Im Rahmen des “New Deal” wurde 1935 der ,,Social Security Act” verabschiedet, eine beitragsbe­zogene Pflichtversicherung für Rentner, Hinterbliebene und Invaliden. Ab 1963 begann unter Präsident Johnson der War on Poverty. Bis 1974 wurde das System der öffentlichen Fürsorge neu gegliedert^[7]. Bestandteile waren unter anderem

- Unterstützung für Familien mit abhängigen Kindern” (Assistance for Families with Dependent Children, AFDC),
- Food Stamps (Lebensmittelmarken),
- Medicaid (kostenlose Krankenversicherung für Arme).

In den 80er Jahren wurde aus dem Krieg gegen die Armut unter den Konservativen Präsidenten Reagan und Bush ein War on Welfare. Ziel war es, Sozialhilfe­emp­fänger dazu zu bringen, eine Beschäftigung aufzu­nehmen. Steuereinnahmen sollten nicht länger dazu verwendet werden, Arme in Abhängigkeit von öffentlichen Gel­dern zu halten. Diese Politik unterstützte auch der Demokrat Clinton und wusste damit nach seiner Wahl zum Präsidenten 1993 eine große Mehrheit der Bevölkerung hinter sich. Als er 1996 seine Unterschrift unter den Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act setzte, war ein Wahlkampfziel erreicht: ”To end welfare as we know it.”(Clinton 1996)

2.2 Struktur des US-amerikanischen Sozialhilfesystems

Grundsätzlich waren die US-Sozial-Programme bis zur Reform 1996 als reine Über­lebenshilfe konzipiert (Peter, 2/2001). So betrug 1990 der monatliche Höchstsatz für eine Alleinerziehende mit zwei Kindern $ 389. Dieser Wert lag um 56 Prozent unter der Armutsgrenze. Jedoch hatten Sozialhilfefamilien zusätzlich Anspruch auf Le­bens­mittelmarken (1990 für eine vierköpfige Familie maximal $ 331 pro Monat) sowie kostenlose Krankenversicherung. Der Wert des monatlichen Transfer­einkom­mens für eine Sozialhilfefamilie wurde so mit rund $ 970 beziffert.

Wer sich Arbeit suchte, wurde vor der 1996-Reform für seine Bemühungen nicht belohnt. Lediglich in den ersten vier Monaten wurde ein Drittel des Erwerbs­ein­kommens nicht auf die Sozialhilfe angerechnet. Nach Ablauf dieser Frist entfielen diese Freibeträge. Außerdem verloren die Hilfebezieher als Erwerbstätige ein halbes Jahr nach Auslaufen der Sozialhilfe ihren Anspruch auf Krankenversorgung und Kinderbetreuung. Bei einer Beschäftigung zum Mindestlohn konnten 1990 pro Monat $ 608 netto verdient werden. Eine private Krankenversicherung und Kinder­betreuung kosteten aber mindestens $ 250 pro Monat. Für Sozialhilfeempfänger gab es also vor der Reform kaum Anreize, arbeiten zu gehen. (Peter 2001)

Dieses Problem hatten auch zahlreiche Bundesstaaten erkannt. In 37 von ihnen ent­stan­den Anfang der 90er Jahre Modellversuche. Hier sollten verschiedene, verbes­ser­te Anreizsysteme getestet werden. Im Michigan gab es beispielsweise seit 1992 ein Programm zur Förderung der Arbeitsaufnahme, das unter anderem eine erfolg­reiche Entbürokratisierung des Hilfesystems umfasste. In Wisconsin hatten Republi­kaner und Demokraten 1994 beschlossen, eigene Wege zu gehen. (Peter 2002)

3. Die Reform von 1996

Die amerikanische Öffentlichkeit war zu Beginn der 90er Jahre grundsätzlich gegen eine Ausweitung der sozialpolitischen Aufgaben des Staates eingestellt. Das bekam auch Präsident Clinton zu spüren, der 1994 mit seiner Gesundheitsreform – der Ver­such, eine Kranken­versicherung nach deutschem Vorbild zu etablieren – im Kon­gress scheiterte. Dagegen wusste er bei seiner Ankündigung, das bisherige Sozialhilfesystem abzuschaffen, die Mehrheit auf seiner Seite. Große Teile des politischen Mainstream waren zu diesem Zeitpunkt mit dem Welfare-System unzufrieden (siehe S. ).

Kritisiert wurde vor allem die matching grants, sich anpassende Beihilfen: Je nach Höhe ihrer Ausgaben für die Sozialhilfe erhielten die einzelnen Staaten Bundesmittel. Wer viel ausgab, erhielt auch große Summen aus Washington. In diesem Mechanismus wurde unter anderem die Ursache dafür gesehen, dass sich am passivierenden Fürsorgesystem wenig änderte. (Peter 2003)

Um neue, erfolgversprechender Methoden auszuprobieren, entschieden sich daher immer mehr Bundesstaaten, Ausnahmegenehmigungen bei der Bundesregierung ein­zuholen. Mit diesen waivers war der Weg frei, eigene Gesetze und Programme zur Bekämpfung der Armut zu entwickeln.^[8] 1995 gab es nur noch zehn Bundes­staaten, in denen das alte AFDC-Gesetz unverändert galt.

Die Union der Reformwilligen stand mit ihren Erfahrungen bei der Reform von 1996 Pate. Künftig sollten die Werte der amerikanischen Gesellschaft wieder stärker in den Vordergrund gestellt werden. Oder wie es Präsident Clinton am Tag der Unterzeichnung der Reform formulierte: ”Today we are taking an historic chance to make welfare what it was meant to be: a second chance, not a way of life.”^[9]

Ziele des Gesetzes waren u. a.

- Bedürftige Familien zu unterstützen, damit die Kinder zu Hause oder bei Verwandten aufwachsen können.
- Sozialhilfeabhängigkeit durch die Förderung des Arbeitsbereitschaft, Erwerbs­tätigkeit und Heirat zu beenden.
- Uneheliche Schwangerschaften zu verhindern und ihr Vorkommen zu verringern.
- Die Gründung und Erhaltung von Zwei-Eltern-Familien zu fördern.^[10]

3.1. Rahmenbedingungen

Das Reformprojekt zielte auf eine Änderung der Assistance for Families with Dependent Children, AFTC^[11]. Das neue Gesetz regelte die Rahmenbedingungen der US-Sozialhilfe. Ausnahmen in den einzelnen Bundesstaaten wurden ausdrücklich zugelassen. Allerdings mussten Bundesstaaten, die die Rahmenvorschriften außer Acht ließen, für die dadurch entstehenden Kosten selbst aufkommen. Im Gegenzug wurden Reformbemühungen finanziell belohnt: Einzelstaaten, die sich an die Vorschriften hielten und ihre Sozialhilfeausgaben gegenüber 1994 um maximal 20 Prozent kürzten, erhielten vom Bund einen festen Zuschuss (block grants). Insgesamt 16 Milliarden US-Dollar waren pro Jahr für alle Einzelstaaten vorgesehen.

Die zentralen Punkte des Gesetzes sind (Peter 2001):

1. Aus AFTC wurde TANF, Temporary Assistance for Needy Families. Sozialhilfe wird künftig nur noch maximal fünf Jahre gewährt. Diese Grenze kann von den Bundesstaaten herabgesetzt werden.

2. Minderjährige Eltern erhalten Unterstützung nur dann, wenn sie eine Schule besuchen und in einer von Erwachsenen beaufsichtigten Wohnung leben.

3. Der Bezug von Sozialhilfe ist an Arbeitspflicht gebunden: Sozialhilfeempfänger müssen zwei Monate nach der ersten Hilfszahlung mit der Arbeitsuche beginnen. Spätestens nach zwei Jahren muss ein Hilfeempfänger eine Arbeit aufgenommen haben. Als Arbeiten gelten Ausbildungsmaßnahmen, die zu einem Schulabschluss oder zur Arbeitsaufnahme führen, gemeinnützige Arbeiten sowie Beschäftigungen (subventioniert oder nicht subventioniert) im ersten Arbeitsmarkt.

4. Die Bundesstaaten wurden verpflichtet, im ersten Jahr für 25 Prozent der Alleinerziehenden und für 65 Prozent der übrigen Familien eine Beschäftigung zu schaffen. Bis 2002 mussten mindestens für die Hälfte der erwachsenen allein­erziehenden Hilfeempfänger bzw. für 90 Prozent der übrigen Sozialhilfefamilien Arbeit gefunden sein.

5. Alleinerziehende mit einem Kind unter einem Jahr und Eltern mit Kindern unter sechs Jahren sind von der Arbeitspflicht entbunden – wenn ihnen keine staatliche Kinderbetreuung geboten wird. Ausnahmen von der Arbeitspflicht können die Bundesstaaten festlegen.

6. Arbeitsverweigerung führt zur Kürzung von Sozialhilfe

7. Lebensmittelmarken gibt es für arbeitsfähige Arme zwischen 18 und 50 Jahren nur noch dann, wenn sie mindestens 20 Stunden die Woche arbeiten. Der Bezug ist auf drei Monate beschränkt. Nach drei Jahren kann allerdings ein erneuter Antrag gestellt werden.

3.2. Make work pay

Arbeit statt Sozialhilfe ist die zentrale Forderung der US-Sozialpolitiker. Doch auch in den USA waren Armut und Arbeitslosigkeit vor allem ein Problem der weniger Qualifizierten. Überdurchschnittlich oft waren Alleinerziehende Empfänger von Sozialhilfe. Um Betroffenen einen neuen Start zu ermöglichen mussten

- Kinderbetreuungsmöglichkeiten geschaffen bzw. ausgebaut werden und
- sich Arbeit im Niedriglohnbereich wieder lohnen.

Diese Punkte fanden in der Make-work-pay-Strategie Berücksichtigung. Niedrig entlohnte Beschäftigung sollte durch verschiedene Maßnahmen finanziell aufge­wertet bzw. Erwerbsarbeit überhaupt ermöglicht werden. Als Instrumente nutzte die Politik den Mindestlohn und den EITC (Earned Income Tax Credit), eine Lohn­steuergutschrift. Gleichzeitig wurde die Kinderbetreuung staatlich subventioniert und das Medicaid-Programm, die kostenlose Krankenversicherung für Arme, ausgebaut.

Parallel dazu haben die Bundesstaaten Modelle entwickelt, die bisher Erwerbslosen den Einstieg in die Arbeitswelt überhaupt ermöglichen sollen.^[12] Die Philosophie: Grundsätzlich kann jeder Mensch seinen Fähigkeiten entsprechend arbeiten – ent­weder auf dem regulären Arbeitsmarkt oder (bei z. B. physischen oder psychischen Defi­ziten) in gemeinnützigen Organisationen. Um möglichst vielen Menschen eine Beschäftigung auf dem regulären Arbeitsmarkt zu ermöglichen, unterstützen die Einzelstaaten ihre Bürger aktiv. Die Maßnahmen reichen von Qualifizierungen (Schulabschluss, Sprachkurse) bis hin zu Schaffung von Beschäftigungs­ge­sell­schaf­ten, in denen Einzelne für die Anforderungen des regulären Arbeitsmarktes trainiert werden.

3.2.1 Entwicklung des Mindestlohns

In den USA wurde der Mindestlohn von 1990 bis 1997 in vier Schritten von $ 3,35 auf $ 5,15 angehoben. (Blank 2002) Es gab Befürchtungen, diese Erhöhung würde zu mehr Arbeitslosigkeit führen. Doch die Statistik zeigt einen gegenläufigen Trend: Von 1992 bis 2001 ging die Arbeitslosenquote stetig zurück. Profitiert haben vor allem gering qualifizierte Erwerbstätige. (Blank 2000)

Als alleiniges Instrument der Armutsbekämpfung war der Mindestlohn jedoch wenig erfolgreich. Sein realer Wert (in Preisen von 2000) lag 2001 24 Prozent unter dem Level von 1979.^[13] Deshalb forderte unter anderem das Economic Policy Institute eine Anhebung des Mindestlohns auf $ 6,65. Nach seinen Berechnungen würden davon 6,9 Millionen Arbeiter (5,8 Prozent der US-Erwerbstätigen) direkt profitieren. Rund 900.000 Menschen könnten den Sprung aus der Armut schaffen.^[14]

Die aktuellen Entwürfe der US-Regierung sehen keine Erhöhung des Mindestlohns vor. Vielmehr sollen die Bundesstaaten mehr Freiheiten bei der Ausgestaltung er­halten. Neun Einzelstaaten nutzen dies im Moment für großzügere Mindestlohn-Regelungen. Drei Bundesstaaten erlauben Mindestlöhne unterhalb des staatlichen minimum wage und sieben Bundesstaaten haben gar keinen Mindestlohn eingeführt. Die Mehrzahl (31 Bundesstaaten) hält sich an den federal mimimum wage.^[15]

3.2.2 Die negative Einkommenssteuer EITC

Zentrales Element der Workfare-Politik war die negative Einkommenssteuer. Der Earned Income Tax Credit (EITC) wurde bereits 1975 geschaffen. Er stockte als ne­ga­tive Einkommensteuer die Erwerbseinkommen von Geringverdienern auf. Aller­dings waren die Steuergutschriften bis in die frühen 90er sehr niedrig. Erst unter der Regierung Clinton wurde der EITC bewusst eingesetzt, um das Ziel “to make work pay” besser zu erreichen.^[16]

Tatsächlich bot der EITC nicht Erwerbstätigen Anreize, sich eine Arbeit zu suchen. Insbesondere wurden Alleinerziehende und Alleinverdiener mit Kindern belohnt, da sich die prozentuale Steuergutschrift mit der Anzahl der Kinder erhöht. Der EITC greift den Haushalten mit den geringsten Einkommen am stärksten unter die Arme. Entsprechend unterscheidet das System drei Einkommensbereiche.^[17]

Im untersten Einkommensbereich (1) stockt der EITC den jährlichen Brutto-Arbeits­lohn um einen festen Prozentsatz bis zu einem Maximalbetrag auf. In der zweiten Einkommensklasse (2) bleibt die Steuergutschrift konstant. Im obersten der ge­förderten Einkommensbereiche (3) sinkt der Steuerzuschuss pro zusätzlich verdien­tem Dollar um einen bestimmten Prozentsatz und läuft schließlich aus.

Wie das in der Praxis funktioniert, soll am Beispiel einer Alleinerziehenden mit zwei Kindern deutlich gemacht werden: Die Frau erzielte 2000 mit einem 36-Stunden-Job zum Mindesteinkommen von $ 5,15 ein Jahreseinkommen von $ 9.720 . Diese Summe wurde durch den EITC-Zuschuss um 40 Prozent ($ 3.888) aufgestockt. Das Familieneinkommen lag so bei insgesamt $ 13.608, knapp unter der Armutsgrenze von $ 13.861 für das Jahr 2000. (U.S. Census Bureau 2002)

Stieg der Verdienst der Frau, erhielt sie den Höchstzuschuss von $ 3.888 bis zu einem Einkommen von $ 12.690: Ein 40-Stunden-Job zum Mindestlohn plus die Steuergutschrift erhöhten das jährliche Familieneinkommen auf insgesamt $ 14.602 und hoben es über die Armutsgrenze.

Wenn es der Frau nun gelang, eine besser bezahlte Beschäftigung zu bekommen, musste sie dennoch nicht auf EITC verzichten: Erst bei Jahreseinkommen über $ 12.690 begann das Phasing-out: Der Zuschuss reduzierte sich um 21,06 Cent pro Dollar und lief bei $ 31.152 aus.

Zwölf Bundesstaaten der USA haben darüber hinaus eigene EITC's eingeführt, die in der Regel den Bundeszuschuss um einen bestimmten Prozentsatz aufstocken.^[18]

3.2.3 Kinderbetreuung und Krankenversorgung

Um es Alleinerziehenden zu ermöglichen, erwerbstätig zu sein, wurde die soziale Infrastruktur erheblich ausgebaut. Im Vordergrund stand der Ausbau von Betreu­ungs­möglichkeiten für nicht schulpflichtige Kinder. Dazu wurden die Bundes­zuschüsse im Rahmen des Child Care Development Fund auf 14 Milliarden Dollar aufgestockt. Außerdem erhöhte die Regierung den Steuerfreibetrag für Kinder­be­treuungskosten. Das neue Bundesgesetz schrieb den Ländern vor, Alleinerziehende von der Arbeitspflicht zu befreien, wenn ihnen keine Kinderbetreuung geboten werden kann. (Peter 2001)

Mit der Reform von 1996 wurde die kostenlose Krankenversorgung (Medicaid) erweitert. Darauf hatten Schwangere und Kinder bis zu sechs Jahren seit 1990 einen Anspruch, wenn ihre Einkünfte die Armutsgrenze um nicht mehr als 33 Prozent übertrafen. 1996 wurde Medicaid von der Sozialhilfe abgekoppelt. Grundsätzlich haben jetzt alle armen Kinder bis zu 19 Jahren ein Anspruch auf kostenlose medizinische Versorgung. (Peter 2001)

4. Erfahrungen mit den Welfare-to-work Reformen

Sieben Jahre nach der radikalen Wende in der US-Armutspolitik wird in den Ver­einigten Staaten überwiegend positive Bilanz gezogen. Einer der wichtigsten Effekte: Das neue System unterstützt arbeitende Familien mit niedrigen Einkommen und stellt nicht länger Mittel für nicht Erwerbstätige zur Verfügung. Die Forderung nach welfare to work zeigt sich auch in den Statistiken. Rund 50 Prozent der allein­erzie­henden Sozialhilfeempfänger und 90 Prozent der Sozialhife-Bezieher in Zwei-Eltern Familien gehen arbeiten oder nehmen an arbeitsvorbereitenden Maßnahmen teil. (Blank Juni 2002)

Eines der erklärten Ziele, Sozialhilfeabhängigkeit zu verringern und Erwerbstätigkeit zu fördern, wurde erreicht. Die Zahl der Hilfefamilien ist von 5 auf 2 Millionen geschrumpft. Die Sozialhilfequote von 5,5 (1994) auf 2,1 (2000) Prozent gefallen (U.S. Bureau of Census 2002). Insbesondere alleinerziehende Mütter - die Gruppe, die in der Vergangenheit am ehesten von Sozialhilfe abhängig war – haben von der Unterstützung zur Arbeit profitiert. Ihre Erwerbsquote ist auf 73 Prozent gestiegen.

In den sechs Jahren nach der Reform sind in den USA rund 20 Millionen neue Ar­beits­plätze entstanden – auch weil die durch die Bundesstaaten durchgeführten Trai­ning-on-the-Job Maßnahmen viele ehemals gering qualifizierte Beschäftigte für Ar­beit­geber interessant gemacht haben (Blank Juni 2002). Durch die Erhöhung des Mindestlohns und vor allem durch die Ausweitung des EITC wurde Arbeit wieder attraktiv.

Trotz des Wirtschaftsabschwungs seit März 2001 ist die Zahl der Sozial­hilfeempfänger nicht wieder gestiegen, sondern im Gegenteil weiter gesunken. Die Arbeitslosenquote ist mit 5,7 Prozent niedriger als im letzen Wirtschaftsabschwung 1991/92 (damals lag sie bei 6,6 Prozent ). Betroffen sind allerdings stärker College­absolventen als Geringbeschäftigte (Peter 2003).

Diese Zahlen bestätigen eine Tendenz, die der Council of Economic Advice 1999 formulierte: Der Rückgang der Sozialhilfefälle von 1996 bis 1999 war zu einem Drittel allein durch die Reformpolitik bedingt – “unabhängig von den Effekten des starken Arbeitsmarkts”. (CEA 1999)

4.1 Sinkende Armutsrate

Die Welfare-to-work-Reformen in den USA haben geschafft, was beinahe 60 Jahre Sozialhilfepolitik nicht gelungen ist: Bei Alleinerziehenden ist die Armutsrate auf ein historisches Tief von 24,7 Prozent (Stand 2000) gefallen (Blank, Juni 2002). Auch die Armutsrate von Kindern war rückläufig. Sie sank um 6,5 Prozent. Alles in allem fiel der Anteil der armen Familien von 11,9 im Jahr 1992 auf 8,6 Prozent im Jahr 2000. Und lag damit noch unter dem bisherigen Tiefststand von 8,8 Prozent im Jahr 1986.^[19]

Schätzungen gehen davon aus, dass Alleinerziehende mit zwei Kindern bei einem Stundenlohn von 6 bis 8 Dollar einschließlich EITC mehr als 4000 Dollar über der gesetzlichen Armutslinie liegen. In diese Berechnungen nicht mit eingeflossen sind Lebensmittelmarken, Zuschüsse zur Kinderbetreuung und Krankenversorgung. (Peter 2003)

Neuere Untersuchungen versuchen zu klären, was aus den anderen Hilfsempfängern geworden ist.^[20] Danach arbeite ein großer Teil dieser Gruppe Teilzeit oder unregel­mäßig, möglicherweise auf dem Schwarzmarkt. Vermutlich würden die Betroffene von Familie, Freunden oder Partnern unterstützt. Solange diese Menschen nicht wieder beim Sozialamt auftauchen, werde angenommen, dass sie über die Runden kommen. Über die restlichen 15 bis 30 Prozent schreibt Waltraud Peter: “(Sie) pen­deln rein und raus aus der Sozialhilfe und haben offensichtlich Schwierigkeiten, dauerhaft auf die eigenen Füße zu kommen und den Kindern ein stabiles Zuhause zu sichern. Sie bleiben hilfebedürftig, aber solange sie ins Sozialamt zurückkehren, kommt ihnen jetzt das veränderte Angebot der Sozialhilfe und die Härtefallregelung im Gesetz zugute.”^[21]

4.2 Kosten der Reformen

Das letzte Jahrzehnt hat den USA Veränderungen im Sozialsystem gebracht, die Rebecca Blank “revolutionär” nennt. Bleibt die Frage, was die politische und büro­kra­tische Umgestaltung gekostet hat: Aus der Bundeskasse wurden 1988 $ 11,0 Milliarden zur Unterstützung von arbeitenden Familien mit niedrigen Einkommen eingesetzt. Diese Summe stieg bis zum Jahr 1999 auf $ 66,7 Milliarden. Diese Zahlungen wurden im wesentlichen für das EITC-Programm, für Kinder­betreuung und Medicaid ausgegeben. Nicht erfasst sind hierin Gelder, die für Job-Training oder Wieder-Eingliederungsprogramme Erwerbsloser bezahlt wurden bzw. als Geldleistungen an arbeitenden Familien flossen. (Blank Juli 2002)

1988 hat die US-Bundesregierung $ 24 Milliarden für direkte Zuwendungen an überwiegend nicht arbeitende Familien gezahlt. Diese Summe stieg bis 1992 auf $ 27 Milliarden an, um bis 1999 auf $ 13 Milliarden zu fallen (Zahlen in 2000 Dollar).

5. Reauthorization 2003

Bei seiner Verabschiedung im Jahr 1996 war das “Gesetz zur Förderung von Eigenverantwortung und Arbeit” (Personal Responsibilty an Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA) auf sechs Jahre befristet. Eigentlich hätte bereits im Oktober 2002 über eine Verlängerung (“neue Bevollmächtigung”) entschieden werden sollen. Durch die Ereignisse des September 2001 und die anschließende Neuorientierung der US-Außenpolitik rückten in den USA innenpolitische Themen in den Hintergrund. So diskutierte der Kongress seit Herbst 2002 vordringlich über den Kampf gegen den internationalen Terrorismus sowie über den Krieg gegen den Irak.

Bislang gibt es noch kein neues Gesetz, allerdings steht fest, dass die 1996er-Reform nicht rückgängig gemacht wird. Die Abschaffung des alten Systems war nach Meinung beider Parteien richtig. In diesem Punkt werden die Politiker von zahlreichen Wissenschaftlern bestätigt.^[22] Deshalb sehen die Entwürfe auch die Beibehaltung der block grants in der bisherigen Höhe bis 2007 vor. So wird sichergestellt, dass den Ländern Gestaltungsmöglichkeiten erhalten bleiben, die ihnen erlauben, die beste Welfare-Lösung für ihren Staat zu finden.

Common Sense bleibt in den USA die Befristung des Hilfeanspruchs auf fünf Jahre. Politisch unstrittig ist ebenfalls die Vorgabe an die Länder, Hilfeempfänger in Arbeit zu bringen oder ihnen Arbeitsaktivitäten zu erlauben: Bis 2007 soll die Quote auf 70 Prozent erhöht werden. Allerdings dürfen bis zu 20 Prozent der Hilfeempfänger als Härtefälle von der Arbeitspflicht freigestellt werden. Diese Gruppe wird bei der Berechnung der 70 Prozent Quote nicht berücksichtigt. (Peter 2003)

Die von PRWORA formulierten familienpolitischen Ziele wurden in unter­schiedlichem Maß erreicht. Vor allem daran entzündet sich die aktuelle politische Diskussion.

5.1 Unterschiedliche Positionen der Parteien

Das Wohl der Kinder steht bei der Argumentation beider Parteien im Vordergrund. Um das zu erreichen, wollen die Republikaner die elterliche Verantwortung stärken und die väterliche Verantwortung (responsible fatherhood) im Gesetz verankern. Die Demokraten sehen bei der Armutsbekämpfung auch Staat und die Gesellschaft in der Verantwortung. (CRS 2002)

Zu den erklärten Zielen der Republikaner zählt die Vermeidung unehelicher Geburten. Beratung bei der Familiengründung und Hilfe bei der Lösung familiärer Probleme sind für sie Garanten eines erfolgreichen Sozialprogrammes. “Um Ehen zu fördern und Teenager zu ermutigen, bis zur Heirat auf Sex zu verzichten”, wollen die Republikaner den Einzelstaaten einen Zuschuss in Höhe von $ 300 Millionen für Familienberatung und -förderung zahlen^[23]. Weiterhin ist eine Aufstockung des Fonds für Kinderbetreuung um $ 1 Milliarde pro Jahr vorgesehen.

Stärkung der elterlichen Verantwortung beinhaltet für Amerikas Konservative “volles Engagement” in Arbeit und arbeitsfördernde Aktivitäten. In Konsequenz fordern die Republikaner landesweit eine Erhöhung der Wochenarbeitszeit von 30 auf 40 Stunden für Hilfeempfänger. Mütter mit Kindern unter 6 Jahren sollen (wie bisher) 20 Stunden arbeiten. Außerdem sollen von diesen 40 Stunden mindestens 24 “in Arbeit” verbracht werden. Dazu werden neben subventionierten, privaten auch öffentliche Beschäftigungen sowie On-the-job-Training gezählt. Wie die restlichen 16 Stunden gestaltet werden dürfen, können nach Willen der Konservativen die Einzelstaaten selbst bestimmen. Wichtig für die Republikaner ist die Einbeziehung der Kirchen: Die Verfechter des “Mitfühlenden Konservatismus” (compassionate conservertism) wollen christlichen Organisationen erlauben, sich als Anbieter von sozialen Dienste um TANF-Mittel zu bewerben.^[24]

Die Demokraten halten an der 30-Stunden-Arbeitswoche fest. Erweitert werden soll jedoch der Katalog der als Arbeit zulässigen Maßnahmen. Auch für die Demokraten sind die Geburtenrate von Teenagern und uneheliche Geburten ein Problem. Zur Verhinderung von Teenager-Schwangerschaften und zur Familienplanung wollen sie $ 250 Millionen über fünf Jahre verteilt einsetzen. Für Kinderbetreuung soll der Bund (ebenfalls über 5 Jahre) $ 5,5 Milliarden bereitstellen. (Peter 2003)

6. Schlussbemerkung

Angesichts der Radikalität der amerikanischen Reformen scheinen die sozialpolitischen Bemühungen in Europa halbherzig zu sein. Anders formuliert: In vielen europäischen Ländern fehlt die Zustimmung zu einer Trendwende im Bereich Arbeit und Soziales. Das scheint weitgehend eine Mentalitätsfrage zu sein. In den USA fanden die Forderungen “Arbeit muss sich lohnen” und “Arbeit ist soziale Verpflichtung” breite Zustimmung in der Öffentlichkeit. Dagegen gibt es beispielsweise in der Bundesrepublik zahlreiche Interessengruppen, die die Einführung eines Niedriglohnsektors strikt ablehnen^[25].

Die USA haben bei der Reform Sozialsysteme auf die Kompetenz der Einzelstaaten gesetzt. Jeder US-Staat stand so in direktem Wettbewerb zu den anderen und war gefordert, bestmögliche Programme für seine arbeitslosen oder bedürftigen Bürger zu entwickeln. Da die Einzelstaaten ihrerseits nur Geld von der Bundesregierung erhielten, wenn sie Erfolge vorzuweisen hatten, mussten möglichst effiziente, unbürokratische und verstehbare Lösungen gefunden werden. (Blank Juli 2002)

Was den Vereinigten Staaten von Amerika bei ihrer Reform geholfen hat, war sicherlich auch das eindeutige Werteverständnis ihrer Bürger. Verantwortung übernehmen, Chancen nutzen, für seinen Lebensunterhalt arbeiten, unabhängig sein – diese Maximen bejahen die meisten Amerikaner ohne Einschränkung. Dass dieser Lebensstil dazu von intakten Familien träumt, mag manchem Europäer fremd erscheinen. Für US-Bürger selbst gilt, was Präsident Clinton bei der Unterzeichnung der Welfare Bill formulierte: ”We should not be punishing people who are working for a living already; we should do everything we can to lift them up and keep them at work and help them to support their children.”

Tabelle

Die Beschäftigungsleiter des Wisconsin-Works-Programms

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1) Alleinerziehende mit zwei Kindern ohne sonstiges Einkommen

Quelle:Waltraud Peter in iw-Trends, 1999

Literaturverzeichnis

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Hammel, Manfred Ein Ende des "New Deal"? Die lange Vorgeschichte der Sozialhilfereform in: “Von der Sozialhilfe in die Erwerbsarbeit : die Welfare Reform in den USA als Vorbild?” / Backhaus-Maul, Holger (1999), Frankfurt/M., S. 34-110

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Peter, Waltraud (2001), Die sozialpolitischen Reformen der USA in den 90er Jahren und ihre Wirkungen, in: iw-Trends Nr. 2, S. 87-103

Peter, Waltraud (2002), Das Wisconsin-Works-Modell: Vorbild für eine Reform der deutschen Sozialhilfe?, in: iw-Trends Nr. 2, S. 1-13

Peter, Waltraud (2003), US-Sozialhilfereform: Sechs Jahre Erfahrung, in ifo Schnelldienst Nr. 5, S. 37-41

Rasell, Edith, Jared Bernstein and Heather Boushey, (2001) Step up, not out - The case for raising the federal minimum wage for workers in every state, Issue Brief, Economic Police Institute (http://www.epinet.org/content.cfm/issuebriefs_ib149)

The Finance Project (2003), TANF Reauthorization (http://www.financeprojectinfo.org/TANF/default.asp)

Smith, Tom W. (2001) Trends in National Spending Priorities, 1973-2000, National Opinion Research Center http://www.norc.uchicago.edu/online/spnd0.htm

U.S. Bureau of the Census (2003), Armutsstatistiken 1980 - 2002 (http://www.census.gov/hhes/poverty/threshld/thresh00.html)

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U.S. Department of Health & Human Services (2003), Admistration for Children and Families, Pressemitteilung zur Präsentation der Sozialhilfestatistik 2002 (U.S. Welfare Caseloads Information) am 13. 2. 2003: (www.acf.hhs.gov/news/press/2003/release_021303.html)

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^[1] Die Definition von Armut stammt aus dem Jahr 1965 und ist bis heute mit einigen Modifikationen gültig. Sie basiert auf einer Berechnung des U.S. Department of Agriculture, die den notwendigen Geldbetrag einer Familie für den Erwerb von Nahrungsmitteln ermittelte und mit drei multiplizierte. Daraus ergab sich 1965 eine Armutsgrenze (“poverty line”) von $ 3.500 für eine vierköpfige Familie. Die damals ermittelte Zahl wird seitdem unverändert fortgeschrieben, in dem sie prozentual mit dem jährlich durchschnittlichen Verbraucher-Preisindex multipliziert wird (zur Kritik an dieser Berechnung siehe Blank, 1997).

^[2] In seinem Buch Losing Ground kritisierte Charles Murray: ”We tried to provide more for the poor and produced more poor instead. We tried to remove the barriers to remove from poverty, and inadvertently build a trap.” Seine Schlussfolgerung: Das Sozialhilfeystem fördere die Armut. Murray forderte in Konsequenz die komplette Abschaffung staatlicher Hilfsprogramme.

^[3] 1994 bestimmte das U.S. Census Bureau für eine Familie mit zwei Eltern und zwei Kindern eine offizielle Armutsgrenze von $ 15.029, 1996 von $ 15.600 jährlichem Einkommen. Im September 2002 veröffentlichte das U.S. Census Bureau die aktuell verfügbaren statistischen Daten – für das Jahr 2001. In diesem Zeitraum lag die Armutsgrenze bei $ 18.104.

^[4] Die Förderung von Ehen und die Eindämmung von unehelichen Schwangerschaften wurde 1996 in das “Gesetz zur Förderung von Eigenverantwortung und Arbeit” aufgenommen. Geplant war eine Prämie von $ 100 Millionen für die fünf Bundesstaaten, die die Rate der unehelichen Geburten am meisten senkten, ohne mehr Abtreibungen zu verzeichnen. Die Einzelstaaten haben an diesem Wettbewerb überwiegend nicht teilgenommen – unter anderem weil die Familienberater kein Interesse daran hatten, Jugendlichen zur Verhütung Enthaltsamkeit statt den Gebrauch von Kondomen vorzuschlagen. (Peter 2003)

^[5] Vor dieser Debatte wurden die ökonomischen Gründe von Armut wenig diskutiert. Zur Kritik daran siehe Rebecca Blank (1997).

^[6] Nach einer Umfrage des National Opinion Research Center waren 1991 39 % der Amerikaner der Meinung, dass zuviel Geld für die Sozialhilfe ausgegeben würde, 1994 waren bereits 63% dieser Meinung (vgl. Smith, 2001).

^[7] zur Geschichte der US-Sozialpolitik vgl. Hammel (1999)

^[8] Zum Erfolg der waivers vgl. den Report des Council of Economic Advisers vom 9. Mai 1997

^[9] Rede des Präsidenten vom 17. August 1996

^[10] Quelle: The Libary of Congress

^[11] Ein umfassender Vergleich von AFTC und TANF findet sich bei Moffit (2000).

^[12] Ein Beispiel ist Wisconsin. Tabelle 1 zeigt die Beschäftigungsleiter des Wisconsin-Works-Programms (Quelle: Peter, 2002)

^[13] vgl. Rasell, Bernstein, Boushey, 2001

^[14] vgl. epinet.org

^[15] vgl. www.dol.gov/esa/minwage/america.htm

^[16] Auch nach seiner Neugestaltung blieb der EITC nicht unumstritten. So verwies Blank unter anderem darauf, dass Steuergutschriften in der Regel erst am Jahresende ausgezahlt werden. Auf das monatliche Einkommen – “mit dem man die Miete bezahlt und seine Lebensmittel einkauft” – erhöhe sich durch EITC nicht. Außerdem würden viele Familien mit geringem Einkommen das Prinzip von EITC nicht verstehen. (Blank 1997)

^[17] vgl. Institut der Deutschen Wirtschaft Köln, 2001

^[18] Einen Zusammenfassung über EITC in den einzelnen Bundesstaaten findet sich auf den Internetseiten des Center on Budget and Policy Priorities.

^[19] Daten zur Entwicklung der Armutsrate auf den Internetseiten des U.S. Bureau of Census

^[20] Rebecca Blank kommt nach einer kritischen Untersuchung des Zahlenmaterials zu dem Schluss, dass weiterer Forschungsbedarf bestehe (Juni 2002). Insbesondere über arme Familien, die die Sozialhilfe­programme verließen, gäbe es keine verlässlichen Daten.

^[21] Zitiert aus: “US-Sozialhilfereform: Sechs Jahre Erfahrung”, in ifo Schnelldienst 5/2003

^[22] Vgl. u. a. die Zusammenstellungen von The Finance Project

^[23] Die Umwandlung der Prämie (siehe Fußnote 4, Seite 5) in einen Zuschuss ist auch als Reaktion auf die Verweigerung der Einzelstaaten zu sehen. Es gab keinen landesweiten Wettbewerb um die Senkung der Geburtenrate bei Unverheirateten. (Peter 2003)

^[24] vgl. Mitteilung des Weißen Hauses vom 26. Februar 2002

^[25] vgl. Dokumentation der IG-Metall zum Bündnis für Arbeit (2003)