Die Grundsteuer. Geltendes Recht - Rechtfertigung - Reformdiskussion

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung
1.1. Charakteristik
1.2. Steueraufkommen und fiskalische Bedeutung

2. Historischer Abriß

3. Überblick über das geltende Recht
3.1. Rechtsgrundlage
3.2. Steuerobjekt
3.3. Steuerberechtigte
3.4. Steuerschuldner und Haftung
3.4.1. Steuerschuldner
3.4.2. Haftung
3.5. Steuerbefreiung, Steuerliche Vergünstigungen und Steuererlaß
3.5.1 Steuerbefreiung
3.5.2 Steuerliche Vergünstigungen
3.5.3 Steuererlaß
3.6. Festsetzungs- und Erhebungsverfahren
3.7. Ertragsteuerliche Behandlung
3.8. Sondervorschriften für die neuen Bundesländer

4. Rechtfertigung, Probleme und Kritik

5. Diskussion um die Grundsteuerreform

6. Fazit

1. Einführung

1.1. Charakteristik

Die Grundsteuer ist eine der ältesten existierenden Steuern. Im deutschen Steuersystem ist sie neben der Gewerbesteuer die zweite wichtige Realsteuer (§ 3 Abs. 2 AO). Sie wird als Gemeindesteuer erhoben (Art.106 Abs. 6 GG) und von demjenigen geschuldet, dem der Steuergegenstand zuzuordnen ist. Persönliche und wirtschaftliche (Lebens-)Verhältnisse des Steuerschuldners werden bei der Steuerfestsetzung nicht berücksichtigt. Steuerobjekt ist der Grundbesitz als Teil des Vermögens. Unabhängig von seinem Ertrag - Bebauungszustand, Nutzungszweck und Belastung mit Hypotheken werden nicht berücksichtigt - wird die Höhe der Steuerbelastung festgesetzt. Aus diesem Grunde wird die Grundsteuer auch als (vom Ertrag unabhängige) Substanzsteuer bezeichnet. Allerdings ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, daß die Steuerschuld aus den Grundbesitzerträgen bestritten werden kann. Da aber nicht der tatsächliche, sondern der am Einheitswert orientierte Sollertrag für die Grundsteuer maßgebend ist, wird sie auch als Sollertragsteuer gesehen. „Kennzeichnend für die Grundsteuer ist, daß sie zu einer Mehrfachbelastung ein und desselben Besteuerungsgegenstandes führt.“(Arndt/Zierlinger 1991,S.133)

1.2. Steueraufkommen und fiskalische Bedeutung

Aus der nachstehenden Tabelle läßt sich erkennen, daß die Einnahmen durch Erhebung der Grundsteuer nur einen relativ kleinen Teil des deutschen Gesamtsteueraufkommens ausmachen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Das geringe, aber kontinuierliche Anwachsen des Grundsteuer hält bereits seit den 50-er Jahren an. Dies hängt sowohl mit erhöhten Hebesätzen zusammen, als auch mit der Zunahme von Bau- und Siedlungsflächen und in letzter Zeit mit dem Wegfall der 10-jährigen Steuerbefreiung für Wohnungsneubau. Allerdings hat sich ihr prozentualer Anteil am Gesamtsteueraufkommen in den letzten Jahren weiter verringert, woraus man schlußfolgern könnte, daß die Bedeutung der Grundsteuer immer mehr abnimmt. Dennoch wird die Grundsteuer in weiten Teilen der Literatur damit gerechtfertigt, daß sie ein wichtiges Instrument der Gemeindefinanzierung darstellt. Hierzu werde ich im zweiten Teil meiner Arbeit noch konkretere Ausführungen machen.

2. Historischer Abriß

Wie bereits anfangs erwähnt, zählt die Grundsteuer zu den ältesten Formen der direkten Besteuerung. Zunächst wurde sie als Naturalabgabe, dann als Geldabgabe auf den landwirtschaftlichen Boden (Bodensteuer) und in zunehmendem Maße auch auf städtische Grundstücke (Gebäudesteuer) erhoben.

Die ersten Hinweise auf eine Grundsteuer finden sich bereits um 200 v. Chr. in China und wenig später auch in Ägypten. „Aus der Antike von den Römern über die Alpen gebracht, wurde sie auf deutschem Boden zunächst durch kirchliche und grundherrliche Grundzehnten und Grundzinsen ersetzt und vom hohen Mittelalter an unter dem Namen „Bede“ von einer Bittsteuer zu einer Pflichtsteuer neu entwickelt. Dank ihrer Anknüpfung an den sichtbarsten und greifbarsten Teil des Vermögensbesitzes, das Grundeigentum, erlangte sie im Zeitalter der Agrarwirtschaft (mit Bezeichnungen wie Hufenschoß, Bauernschoß, Grundschoß oder Kontribution) eine beherrschende Stellung in den Steuersystemen der Reichsterritorien. Während bei den älteren Grundsteuerformen nur hohe Schätzungen des Bodenwertes nach dem Flächeninhalt (Hufe, Morgen) zugrunde gelegt wurden, kam mit Ausbildung des Katasterwesens vom 18. Jahrhundert an die Einstufung nach Kulturart und Bodenqualität hinzu. Darauf bauten die Grundsteuergesetze im Rahmen der einzelstaatlichen Ertragsteuersysteme des 19. Jahrhunderts auf. ... Durch die Miquelsche Steuerreform von 1891/1893 wurde die Grundsteuer in Preußen grundsätzlich den Gemeinden überlassen. Angesichts der Finanznot des Deutschen Reiches nach dem 1. Weltkrieg wurde versucht, den Ländern unter Vereinheitlichung des Grundsteuerrechts die Ausschöpfung dieser Steuer zur Pflicht zu machen.“(Steuern A – Z 1999, S.98)

Weitere Entwicklung des Grundsteuerrechts im 20. Jhdt.:

- Landessteuergesetz vom 30.3.1920 (Pflicht zur Steuererhebung und Abschaffung der Anknüpfung an die Leistungsfähigkeit)
- Reichsbewertungsgesetz vom 10.8.1925 (Einführung von Einheitswerten)
- Grundsteuergesetz vom 1.12.1936 (reichseinheitliche Regelung)
- Grundgesetz vom 23.5.1949 (konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für Realsteuern, Aufkommen steht den Gemeinden zu)
- Grundsteuergesetz vom 10.8.1951 (bundeseinheitliche Regelung)
- I. / II. Wohnungsbaugesetz vom 24.4.1950 / vom 27.6.1956 (GrSt-Vergünstigungen für Wohnungen)
- Änderung des GrStG durch das Bundesbaugesetz vom 23.6.1960 (Einführung der Baulandsteuer oder Grundsteuer C)
- Bewertungsgesetz vom 13.8.1965 (Hauptfeststellung von Einheitswerten)
- Grundsteuergesetz vom 7.8.1973

3. Überblick über das geltende Recht

3.1. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Grundsteuer ist das Grundsteuergesetz in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Grundsteuerrechts vom 7. 8.1973 mit späteren Änderungen. Zur Durchführung wurden 1978 die Grundsteuerrichtlinien erlassen.

3.2. Steuerobjekt

Nach § 2 GrStG ist der inländische Grundbesitz (es wird immer die wirtschaftliche Einheit betrachtet) im Sinne des Bewertungsgesetzes Steuergegenstand. Bei der Feststellung des Einheitswertes nach § 19 BewG, der für die Höhe der Steuer entscheidend ist, werden die Grundstücke entsprechend ihrem Nutzungszweck eingeteilt. Unterschieden werden:

a) Grundstücke für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (§§ 33 – 62 BewG) – sie unterliegen der sogenannten Grundsteuer A
b) Grundstücke des Grundvermögens (§§ 68 - 94 BewG) – auf sie wird die Grundsteuer B erhoben
c) Betriebsgrundstücke (§ 99 BewG) – sie werden a) bzw. b) entsprechend ihrer Nutzung zugeordnet

3.3. Steuerberechtigte

Nach Art.106 Abs. 6 GG steht den Gemeinden das gesamte Aufkommen der Grundsteuer zu. Die Kommunen sind berechtigt, aber nicht verpflichtet, im Rahmen der Gesetze die Hebesätze selbst festzulegen.

3.4. Steuerschuldner und Haftung

3.4.1. Steuerschuldner

„Die Steuerschuldnerschaft knüpft an die Zurechnung des Einheitswerts des Grundstücks an, der in der Regel dem bürgerlich-rechtlichen Eigentümer zugerechnet wird, in besonderen Fällen aber auch dem wirtschaftlichen Eigentümer (§ 39 AO). Die Entscheidung über die Zurechnung des Einheitswertes im EW-Feststellungsbescheid bindet auch die GrSt-Festsetzung zur Steuerschuldnerschaft.“(Daumke 2000 S.266f.)

Steuersubjekt im Sinne des § 10 GrStG ist „derjenige, dem der Steuergegenstand bei Feststellung des Einheitswertes zuzurechnen ist.“ So gelten Personengesellschaften, die unter ihrem Namen bzw. der Firma im Grundbuch eingetragen sind, als eigenständige Steuersubjekte.

Weiterhin sind nach § 10 GrStG Inhaber eines Erbbaurechts ebenfalls Schuldner der Grundsteuer für die wirtschaftliche Einheit des belasteten Grundstücks.

Ist das Steuerobjekt mehreren Personen zugerechnet, so sind sie Gesamtschuldner.

3.4.2. Haftung

Neben den allgemeinen Haftungsvorschriften der AO (§§ 69 ff) kennt das GrStG spezielle Vorschriften. Nach § 11 (persönliche Haftung) haften nicht nur der Grundstückseigentümer, sondern auch Nießbraucher und Inhaber eine Wohnungsrechts persönlich für die Zahlung der Grundsteuerschuld. Bei Grundstücksübereignung haften Erwerber und Alteigentümer nebeneinander, wobei die Haftung des Erwerbers auf maximal 2 Jahre beschränkt ist. Ist eine Personengesellschaft Steuerschuldner, so haften dennoch ihre Gesellschafter für die Grundsteuerschuld.

Mieter bzw. Pächter sind grundsätzlich von der Haftung nicht betroffen. Ihre Belastung mit der Grundsteuer über die Mietnebenkostenabrechnung entfaltet nur schuldrechtliche Wirkung auf zivilrechtlichem Gebiet und betrifft nicht die steuerrechtliche Schuldnerstellung des Eigentümers.

„Das Grundstück haftet für die Grundsteuer selbst, d.h. es besteht eine dingliche Haftung. Sie richtet sich gegen den Eigentümer, der nicht Steuerschuldner sein muß, §12.“(Arndt/Zierlinger 1991, S.133 )

„Die Realisierung des Haftungsanspruchs geschieht auf dem Wege der Zwangsversteigerung (§77 AO) auf der Grundlage eines Duldungsbescheids. (Tipke/Lang 1998, S.600 RZ 209)

3.5. Steuerbefreiung, Steuerliche Vergünstigungen und Steuererlaß

3.5.1. Steuerbefreiung

Um von der Grundsteuerzahlung befreit zu werden, ist es notwendig, daß bestimmte subjektive (Anknüpfung an Rechtsträger) und objektive (Anknüpfung an Nutzungszweck) Faktoren kumulativ erfüllt sind.

§ 3 GrStG regelt die sachliche Steuerbefreiung. Grundstücke, die im ausschließlichen Eigentum einer der dort aufgeführten Rechtsträger stehen und öffentlichen, gemeinnützigen oder kirchlichen Zwecken dienen, sind hiernach von der Steuerzahlung freigestellt. Dazu zählen in erster Linie Grundstücke, die von inländischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts genutzt werden, Verwaltungseinrichtungen der Deutschen Bundesbahn und Grundbesitz der Religionsgemeinschaften.

Nutzungsabhängige Steuerbefreiungen nach § 4 GrStG gelten für Verkehrsflächen, Wasserwirtschaftsflächen, Kirchen, Friedhöfe, Krankenhäuser und Bildungseinrichtungen, soweit sie nicht bereits von § 3 erfaßt sind.

Eine Befreiung von der Grundsteuer darf nur erfolgen, wenn eine unmittelbare Nutzung für den begünstigten Zweck gegeben ist (§§ 7,8 GrStG). Es ist zu beachten, daß zu Wohnzwecken genutzter Grundbesitz grundsätzlich nicht von der Grundsteuer befreit werden kann (§ 5 GrStG). Für das Wirksamwerden der Steuerbefreiung sind die tatsächlichen Verhältnisse zu Beginn eines Kalenderjahres maßgeblich – Änderungen können erst im Folgejahr wirksam werden.

3.5.2. Steuerliche Vergünstigungen

Grundsteuervergünstigungen haben heute nur noch eine untergeordnete Bedeutung. Es gibt sie lediglich noch für abgefundene Kriegsgeschädigte (§ 36 GrStG).

3.5.3. Steuererlaß

Der Steuererlaß ist von der Steuerbefreiung zu unterscheiden. Er wird nach § 34 II GrStG auf Antrag für die von §§ 32, 33 erfaßten Fälle gewährt, damit eine substanzgefährdende Wirkung der Grundsteuer vermieden wird.

Abweichend von §§ 163, 227 AO kennt das GrStG einen Rechtsanspruch auf Erlaß bei Kulturgut und Grünanlagen im Sinne des § 32 GrStG, wenn die jährlichen Kosten den erzielten Rohertrag übersteigen bzw. wenn nach § 33 GrStG eine wesentliche Ertragsminderung ohne Verschulden des Steuerschuldners eingetreten ist.

3.6. Festsetzungs- und Erhebungsverfahren

Die Grundsteuer ist eine periodische Steuer, deren Feststellung sich nach den Verhältnissen zu Beginn des Kalenderjahres richtet.

Das Besteuerungsverfahren ist mehrstufig aufgebaut, wobei die ersten beiden Stufen der folgenden Übersicht (nach Tipke/Lang S.603) in den Aufgabenbereich des Lagefinanzamtes fallen und die dritte Stufe der Zuständigkeit der Gemeinden unterliegt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bemessungsgrundlage ist der Einheitswert im Sinne des Bewertungsgesetzes. Durch Multiplikation mit der entsprechenden Steuermeßzahl (§§ 14, 15 GrStG) ergibt sich der Steuermeßbetrag. Die Feststellung der Steuermeßbeträge erfolgt von Amts wegen, d.h. der Steuerschuldner muß keine Grundsteuererklärung abgeben. Die Gemeinden wenden auf diesen Steuermeßbetrag ihren Hebesatz an und damit ergibt sich die endgültige Steuerbelastung.

3.7. Ertragsteuerliche Behandlung

„Hinsichtlich der ertragsteuerlichen Behandlung der Grundsteuer kommt es darauf an, wie das Grundstück genutzt wird. Die Grundsteuer ist bei der Einkünfteermittlung als Betriebsausgabe oder als Werbungskosten abzugsfähig, und zwar bei derjenigen Einkunftsart, mit der sie im wirtschaftlichen Zusammenhang steht. (Crezelius1991, S.417)

3.8. Sondervorschriften für die neuen Bundesländer

Im Abschnitt VI des Grundsteuergesetzes finden sich Sonderregelungen für die neuen Bundesländer. Die wichtigste Abweichung gegenüber dem übrigen Anwendungsbereich des Gesetzes besteht bei der Einheitswertfeststellung. So bestimmt § 41 GrStG, daß für Grundstücke in dem vom Einigungsvertrag benannten Gebiet die Einheitswerte 1935 entsprechend § 132 BewG für die Besteuerung maßgeblich sind. Ist dieser Wert nicht festzustellen, so kommt die Ersatzbemessungsgrundlage des § 42 GrStG zur Anwendung.

4. Rechtfertigung, Probleme und Kritik

In der Literatur finden sich zahlreiche Anknüpfungspunkte für die kritische Betrachtung der Rechtfertigung der derzeitigen Grundsteuergesetzgebung. Argumentiert wird hier in erster Linie mit der Äquivalenztheorie. Die Grundsteuer wird hiernach als Gegenleistung für besondere Lasten, die den Gemeinden durch das Vorhandensein von Haus- und Grundbesitz entstünden, gesehen. Zum weiteren spielt der finanzpolitische Aspekt eine wichtige Rolle, da die Grundsteuer noch immer eine wichtige Einnahmequelle der Gemeinden darstellt. Sie wird deswegen als bedeutend angesehen, weil von ihr nahezu alle Gemeindemitglieder unmittelbar als Grundstückseigentümer oder mittelbar über die Mietnebenkostenzahlung betroffen sind. Das Grundsteueraufkommen stellt somit eine sichere Einnahme dar und ist nicht, wie die Gewerbesteuer, konjunkturabhängig.

Im folgenden werde ich die Sichtweisen einiger Wissenschaftler etwas ausführlicher darstellen, wobei zu beachten ist, daß einige Beiträge bereits älteren Datums sind.

- Wesen und Bedeutung der Grundsteuer nach Halaczinsky 1990

Halaczinsky beginnt seine Ausführungen mit folgenden Worten: „ Die Grundsteuer hat über Jahrtausende hinweg in unterschiedlicher Form und mit unterschiedlichem Gewicht ihre fiskalische und steuerliche Funktion behalten“. (S.53 RZ 3) Ausgehend von ihrer historischen Bedeutung folgt er der allgemeinen Rechtfertigung der Grundsteuer mit dem Äquivalenzprinzip und mit ihrem fiskalischen Stellenwert. Obwohl Halaczinsky die Grundsteuer als „im verfassungskonformen Rahmen des Steuerfindungs- und Steuererhebungrechts“(S.53 RZ 3) sieht, betrachtet auch er sie nicht kritiklos. Er bemerkt aber, daß der Gesetzgeber die Diskussion um so wesentliche Kritikpunkte wie Mehrfachbelastung, Nichtberücksichtigung sozialer Aspekte, Verstoß gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip und vergleichsweise höhere Belastung als durch die Gewerbesteuer, mit der Feststellung beendet hat, daß die Grundsteuer eine besonders geeignete Finanzquelle der Gemeinden sei.

Als problematisch betrachtet Halaczinsky die Einheitsbewertung. Hier argumentiert er sowohl mit verfassungsrechtlichen Bedenken auf Grund der „Erstarrung der Besteuerungsgrundlagen“, als auch mit der geringen Steuerhöhe. Diese könne dazu führen, daß aus Spekulationsgründen verstärkt Kapital an den Grundbesitz gebunden wird, welches bei einer höheren Besteuerung für andere wirtschaftlich notwendige Investitionen zur Verfügung stehen könnte.

Im Ergebnis geht Halaczinsky davon aus, „daß die Grundsteuer bis auf weiters in der bestehenden Form erhalten bleibt“(S.417 RZ 2), da alle bisher diskutierten Alternativen zwar zur Beseitigung gewisser Probleme bei der Einheitsbewertung führen, aber dafür neue Schwierigkeiten hervorrufen. Somit ist für ihn eine Grundsteuerreform, vor allem aus verwaltungsökonomischen Gründen, in weite Ferne gerückt.

- Grundsteuer im Steuersystem nach Crezelius 1991

Crezelius geht in seiner Argumentation von der Grundsteuer als Sollertragsteuer und der mit ihr verursachten Dreifachbelastung der Grundstücke mit Grund-, Vermögens- und Einkommensteuer (heute durch die Aussetzung der Vermögensteuer nur noch Doppelbelastung) aus. Er beruft sich auf steuersystematische Mängel der Grundsteuer, „die insbesondere in einer Mehrfachbelastung der Besteuerungsobjekte, in systembedingten starken Belastungsunterschieden sowie in der Nichtberücksichtigung sozialer Aspekte Ausdruck finden. ... Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß die Grundsteuer zu einem erheblichen Teil von Steuersubjekten erhoben wird, deren Reinerträge aus dem Grundbesitz in einer Größenordnung liegen, bei der Gewerbebetriebe steuerfrei (sind) oder einer ermäßigten Besteuerung unterliegen“. (S. 417 RZ 2)

Im weiteren folgt Crezelius dem Äquivalenzgedanken. Da eine große Anzahl der Gemeindemitglieder unmittelbar oder mittelbar von der Zahlung der Grundsteuer betroffen ist, sieht er „zwischen den Leistungen der Gemeinde bezüglich der Daseinsvorsorge und dem Steueraufkommen eine(en) engen Zusammenhang“. Dem Widerspruch zwischen Äquivalenz- und Leistungsfähigkeitsprinzip entgegnet er, „daß Grund und Boden gerade eine besondere Leistungsfähigkeit repräsentieren“. (S. 417 RZ 2)

Interessant ist auch seine steuerpsychologische Sicht. Hier weist er darauf hin, „daß die Grundsteuer bei den Steuerbürgern eine große Akzeptanz genießt“, da es unmittelbar einsichtig sei, „daß die Innehabung von Grundbesitz ein Rechtfertigungselement für eine Besteuerung abgibt“. (S. 417 RZ 2)

- Rechtfertigung der GrSt nach Tipke/Lang 1998

Für Tipke /Lang war die Existenz der Grundsteuer „als grobe Sollertragsteuer solange berechtigt, als ein verhältnismäßig geringer Staatsbedarf keine genaueren Ertragsbesteuerungsmethoden erforderte. Seitdem aber die Einkommensteuer die Grundsteuer als Hauptsteuer verdrängt hat und mit dem individuellen Einkommen ... über einen exakteren Maßstab steuerlicher Leistungsfähigkeit verfügt ... , führen unverändert beibehaltene Sollertragsteuern zu Überlagerungen und zur fragwürdigen Mehrfachbelastung desselben Einkommens.“(S.596 RZ 202) Die Rechtfertigung dieser Mehrfachbesteuerung mit der sogenannten Fundustheorie des BVerfG, daß der Grundbesitz durch ein „fundiertes Einkommen“ eine gesteigerte Leistungsfähigkeit vermittelt, steht ihrer Auffassung entgegen.

In ihrer weiteren Argumentation gehen Tipke/Lang auf die weit verbreitete Rechtfertigung der Grundsteuer mit dem Äquivalenzprinzip ein. „Danach soll die Grundsteuer über Gebühren und Beiträge hinaus Aufwendungen der Gemeinde für Infrastrukturleistungen ... kompensieren, die vor allem durch die Nutzung des Grundbesitzes ausgelöst werden. Diesem Gedanken entspricht es, daß die Grundsteuer regelmäßig offen auf den Mieter als Nutzer überwälzt wird. Im Hinblick auf ihre Steuerträgerschaft hat die Grundsteuer damit praktisch den Charakter einer Einwohnersteuer erhalten.“ Weiterhin sehen sie „die mit dem Äquivalenzgedanken begründete Belastung des Wohnens“ als Verstoß „gegen das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, da sie einen teil des für das menschliche Dasein erforderlichen, steuerfrei zu stellenden Existenzminimums in Anspruch nimmt.“(S.597 RZ 203) Als Widerspruch zum „aus der Erwerbs- und Existenzfreiheit (Art.1, 2 I, 12 I, 14 I GG) ableitbaren Susidiaritätsprinzip“ sehen Tipke/Lang hier, daß der Staat vom Einkommen etwas wegbesteuert, was unter Umständen später als Eigenheimförderung oder in Form von Wohngeld wieder an die Steuerzahler zurückfließt. Im folgenden bemerken Tipke/Lang, daß sich die Grundsteuer mit ihrem derzeitigen Steuermaßstab nicht mit dem Äquivalenzprinzip rechtfertigen läßt, da „die willkürlichen Grundstückseinheitswerte ... als Äquivalenzindikatoren für die Inanspruchnahme von Gemeindeleistungen schlechterdings ungeeignet“ sind. (S.597 RZ 203)

Die Grundstücksbewertung mit den Einheitswerten 1935 bzw. 1964 wird nicht nur als hoffnungslos veraltet angesehen, sondern auch als zu erheblichen „gleichheitswidrigen Wertverzerrungen“ führend. Sie verweisen hier auf die Arbeit einer interadministrativen Arbeitsgruppe, die 1992 zu dem Ergebnis kam, „daß gegenüber der geltenden Einheitsbewertung des Grundvermögens 288 (!) Zuschlagfaktoren berücksichtigt werden müßten, um erkennbare Wertbrüche zu bereinigen“. (S.600 RZ 210) Eine vorgeschlagene Neubewertung aller wirtschaftlichen Einheiten sehen Tipke / Lang sowohl als zu verwaltungsaufwendig als auch zu neuen Wertverzerrungen führend. Da eine permanente Bewertung praktisch nicht realisierbar ist, wird es zwangsläufig zu neuen Ungerechtigkeiten kommen. Deshalb schlagen sie eine Anknüpfung „an die für Erbschaftsteuerzwecke festzustellenden Bodenrichtwerte“(S.600 RZ 211) vor.

Es läßt sich also erkennen, daß Tipke/Lang der Grundsteuer in ihrer derzeitigen Form sehr kritisch gegenüber stehen. Mit ihrer Abschaffung rechnen sie allerdings nicht, da das Grundsteueraufkommen als „konjunkturunempfindliche, fest kalkulierbare Steuereinnahme“ ein wichtiger Finanzfaktor für die Kommunen ist. Die ausdrückliche Benennung der Grundsteuer als Gemeindesteuer in Art 106 VI GG bekräftigt diese Sichtweise, obwohl sich für sie „aus dieser bloßen Verteilungsvorschrift keine positive Aussage über die Verfassungsmäßigkeit des derzeit geltenden Grundsteuergesetzes entnehmen läßt“. (S.598 RZ 204)

- Wesen und Rechtfertigung der Grundsteuer nach Drosdzol 1999

Drosdzol sieht alle derzeitigen Rechtfertigungsversuche der Grundsteuer als wenig überzeugend. Lediglich den Fiskalzweck betrachtet er noch als akzeptabel.

Mit Blick auf die für die Vermögensteuer und Erbschaftsteuer ergangenen Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 22.6.1995 hat sich der Autor Gedanken über die Zulässigkeit der Grundsteuererhebung gemacht. Das BVerfG hat für die Vermögensteuer festgelegt, daß bei ihrer Erhebung nicht nur die Vermögenssubstanz unberührt bleiben muß, sondern daß der Steuerzahler die Steuer aus den zu erwartenden Erträgen (Sollerträgen) aufbringen können muß. Zusätzlich verwies das Gericht in diesem Zusammenhang auf den sogenannten Halbteilungsgrundsatz, nach dem die Gesamtsteuerbelastung des Sollertrags „ihre Obergrenze in der Nähe der hälftigen Teilung zwischen privater und öffentlicher Hand“(S.833) hat. Diese Entscheidung hat dazu geführt, daß in einigen Teilen der Literatur gefordert wird, „die für die Vermögensteuer formulierten Grenzen der Sollertragbesteuerung“(S.833) auch auf die Grundsteuer anzuwenden. Auch die Prüfung ihrer Abschaffung wird verlangt. Für „die Grundsteuer als Sollertragsteuer sei neben der Einkommen- und Körperschaftsteuer keine Platz mehr.“(S.833) Drosdzol sieht diese Diskussion mit kritischem Auge. Er ist der Meinung, daß „eine verengende, auf die Sollertragbesteuerung beschränkte Betrachtung dem Wesen der Grundsteuer nicht gerecht“ wird, da mit ihrer Erhebung sowohl kommunalpolitische als auch bodenordnungspolitische Zielsetzungen verfolgt werden können. Dessen ungeachtet, sieht auch er die Erforderlichkeit einer Gesetzesneuregelung. Seine Ansicht, daß die Einheitsbewertung auf Grund ihrer Wertverzerrungen nicht mehr mit Art. 3 GG (Gleichheitsgrundsatz) vereinbar ist, unterstreicht das. Für ihn ist es „nur noch eine Frage der Zeit, bis Gerichte die Verfassungwidrigkeit der Einheitswerte für die Grundsteuer feststellen“. (S.832)

Zudem würde eine Grundsteuerreform nicht nur zur Reduzierung von Kosten und Personalaufwand führen, sondern sie würde auch einen wesentlichen Beitrag zur Rechtsvereinheitlichung innerhalb Deutschlands bedeuten.

5. Diskussion um die Grundsteuerreform

Wie aus meinen bisherigen Aufzeichnungen hervorgegangen sein sollte, ist es vor allem die Einheitsbewertung der Grundstücke, die auf Grund ihrer gleichheitswidrigen Maßstäbe und Bewertungsverfahren, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Grundsteuer aufkommen läßt. Die große Zahl der Reformvorschläge knüpft deshalb vor allem an dieser Stelle an, berücksichtigt aber auch bodenpolitische und ökologische Faktoren.

- Varianten einer künftigen Grundsteuer nach Drosdzol 1999

Ausgehend von den bereits erwähnten kritischen Betrachtungen hat Dr. Wolf - Dietrich Drosdzol in seinem Aufsatz „Grundsteuer – Möglichkeiten einer Neuregelung“ derzeit diskutierte Reformvorschläge in ihren wesentlichen Zügen gegenübergestellt und ihre Relevanz für eine künftige Gesetzgebung untersucht.

Für alle diese Überlegungen gelten die folgenden Punkte als Grundvoraussetzung:

1. das Hebesatzrecht der Gemeinden wird beibehalten
2. die Gemeinden sollen die Möglichkeit zur differenzierteren Festsetzung der Hebesätze bekommen
3. die Reform soll zur Aufkommensneutralität oder zumindest zu möglichst geringen Belastungsverschiebungen führen
4. es soll eine „Verschlankung der Finanzverwaltung“ erreicht werden

Erste Meinungsunterschiede finden sich hingegen bereits bei der Frage nach dem Steuerobjekt. Hier wird zum einen ein Festhalten an der derzeitigen Form gefordert. Zum anderen wird aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung ein Wegfall der Grundsteuer A vorgeschlagen.

Wesentlich vielfältiger sind die Ausgestaltungsmöglichkeiten der Bemessungsgrundlage einer künftigen Grundsteuer. Folgende Vorschläge stehen zur Diskussion:

a) Orientierung am Grundstückswert

- neue Einheitswerte, d.h. eine neue Hauptfeststellung
- Aktualisierung der Einheitswerte durch differenzierte Zuschläge
- Bodenwertsteuer
- Kombination von Bodenwert und pauschaliertem Gebäudewert

b) wertunabhängige Grundsteuer

- Ausdehnung der Grundsteuer nach der Ersatzbemessungsgrundlage (§ 42 GrStG)
- Grundsteuer als Flächensteuer, Grundsteuer nach Grundsteuerzahlen
- Flächennutzungssteuer

c) höhere Grundsteuermeßzahlen für baureife Grundstücke (Baulandsteuer)

Die konkreten inhaltlichen Ausgestaltungen sollen im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter erläutert werden. Der Interessent möge sie im oben genannten Artikel nachlesen.

Nicht unerwähnt lassen möchte ich allerdings, daß der Autor dem Modell einer Grundsteuer nach dem Bodenwert in Kombination mit einem vereinfachten Gebäudewert die größten Verwirklichungschancen einräumt.

- Grundsteuermodelle, die auf dem Deutschen Städtetag am 30.10.1998 erläutert wurden

Die Experten dieser Fachtagung stellten unter den Prämissen Beibehaltung der Hebesatzberechtigung der Gemeinden, Verringerung des Verwaltungsaufwandes und Erhöhung der Mobilität des Bodens folgende Modelle vor:

a) Flächensteuer (Modell A der Finanzministerkonferenz [FMK])

Es sollen Steuerzahlen für Boden- und Gebäudenutzflächen festgelegt werden, die dann nach den örtlichen Gegebenheiten gestaffelt werden. Vorteil ist die einfache Ermittlung der Bemessungsgrundlage Fläche, da diese bereits katastermäßig erfaßt ist.

b) Boden- und Gebäudewertsteuer (Modell B der Finanzministerkonferenz)

Es gibt eine gemischte Bemessungsgrundlage, bei der der Boden mit Bodenrichtwerten und die darauf befindlichen Gebäude pauschal mit einem durchschnittlichen Preis pro Quadratmeter Nutzfläche bzw. umbauter Raum bewertet werden.

c) Bodenwertsteuer

Auch hier werden Bodenrichtwerte für die Bewertung herangezogen. Regelungen für deren Ermittlung finden sich bereits in § 196 BauGB. Obwohl diese Bodenrichtwerte nur einen durchschnittlichen Lagewert widerspiegeln, finden sie als Ersatz für fehlende Marktpreise eine große Akzeptanz bei den Grundstückseigentümern.

d) Flächennutzungssteuer

Bei land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen sollen die Steuersätze nach der Art der Flächennutzung festgesetzt werden, bei allen anderen Grundstücken nach dem Versiegelungsgrad und der Naturschädlichkeit. Allerdings dürfte sich die Einteilung der Grundstücke nach diesen Gesichtspunkten als problematisch erweisen.

„In der Diskussion wurden vor allem das Modell der reinen Bodenwertsteuer sowie das Modell B der FMK favorisiert. Beide weisen Stärken und Schwächen auf. Ein abschließendes Urteil ist noch nicht möglich.“(www.difu.de 1998)

- Vorschlag einer Arbeitsgruppe der Finanzminister , von der FMK bestätigt am 4.5.2000

Die Finanzminister der Länder haben sich auf ihrer Konferenz am 4.5.2000 mehrheitlich für folgendes Konzept entschieden und den Bundesfinanzminister gebeten, auf dieser Grundlage ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten. Allerdings wird abschließend darauf hingewiesen, daß der hier eingebrachte Reformvorschlag in wichtigen Punkten noch ergänzungsbedürftig ist.

„Die von der Arbeitsgruppe mehrheitlich gebilligte und vorgeschlagene Lösung für die Reform der GrSt folgt aus Gründen der Akzeptanz und im Hinblick auf den Finanzausgleich dem bisherigen System. Es bleibt danach bei einer wertbezogenen Steuer, die in einem dreistufigen Verfahren – wie bisher auch – festgesetzt wird. Die Multiplikation der zeitnah zu ermittelnden Grundsteuerwerte mit den Grundsteuermesszahlen führt zur Festsetzung des Grundsteuermessbetrages, auf dessen Basis (Grundlagenbescheid) die Gemeinde durch Anwendung eines kommunalen Hebesatzes den Grundsteuerbescheid erläßt.“(www.magdeburg.ihk.de 1990)

Als neuer Hauptfeststellungzeitpunkt wird der 1.1.2002 festgesetzt. Anschließend soll alle 6 Jahre eine Neubewertung erfolgen. Ein ausschließlich für die Grundstücksbewertung entwickeltes vereinfachtes Sachwertverfahren wird in das Bewertungsgesetz aufgenommen. Die nach diesem Verfahren bestimmten neuen Grundbesitzwerte sollen dann ab 1.1.2004 für die Ermittlung der Grundsteuer ihre Gültigkeit erhalten. „Der Kern der GrSt-Reform ist eine Neubestimmung der Steuermesszahlen. Für die Land- und Forstwirtschaft und die bebauten Grundstücke ist eine Steuermeßzahl von 0,5 v.T. vorgesehen; für unbebaute Grundstücke soll die Steuermesszahl von 1 v.T. angesetzt werden.“(www.magdeburg.ihk.de 1990)

In Zukunft werden die Länder das Recht haben, darüber zu entscheiden, ob die Verwaltung der Grundsteuer den Gemeinden vollständig übertragen wird oder ob sie die bisherige Aufteilung beibehalten wollen.

6. Fazit

Abschließend läßt sich also feststellen, daß die Grundsteuer eine sehr umstrittene Steuer ist. Aus fast allen untersuchten Rechtfertigungsversuchen geht hervor, daß die Argumentation mit dem Äquivalenzprinzip auf schwachen Füßen steht, da dieses Prinzip eigentlich dem Beitrags- und Gebührenrecht entspringt und eine Steuer gerade eine Geldleistungen ohne Gegenleistung (§ 3 AO) darstellt. Was die Finanzierung allgemeiner kommunaler Aufgaben betrifft, so kommt die Wissenschaft zur der Erkenntnis, daß sich dieses gerechter über eine nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bestimmte Gemeinde- oder Einwohnereinkommensteuer erzielen ließe.

Unbedingt reformbedürftig ist die Bewertung des Grundbesitzes, da derzeit durch die verschiedenartigen Verfahren weder zwischen den Grundbesitzarten noch innerhalb dieser ein einheitliches Wertniveau herrscht und somit bei der Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer ein grober Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz besteht. In der neueren Literatur wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß die Einheitsbewertung nach BewG heute eigentlich nur noch für die Grundsteuer von Bedeutung ist und, gerade wegen ihrer Verfassungwidrigkeit, für andere Steuern (z.B. die Erbschaftsteuer) ihre Berechtigung verlor.

Obwohl ihr Aufkommen als wichtige Einnahmequelle für die Gemeinden gilt, sehen die Kritiker in der Erhebung der Grundsteuer vor allem wegen ihres Sollertragsteuercharakters und der damit verbundenen Doppelbelastung verfassungsrechtliche Bedenken und plädieren somit für ihre Abschaffung. Die Befürworter halten dem mit zahlreichen Reformvorschlägen entgegen.

Meines Erachtens können wir in nächster Zeit sicherlich mit einigen Veränderungen in der mit der Grundsteuer in Verbindung stehenden Gesetzgebung rechnen, wohl aber kaum mit der Abschaffung der Steuer selbst.

Literaturverzeichnis

Bücher/Zeitschriften

1. Aktuelle Steuertexte 2001. München 2001

2. Arndt/Zierlinger: Steuerrecht. Heidelberg 1991, S.131 - 134

3. Bundesministerium für Finanzen: Unsere Steuern A – Z. Berlin 1999, S.96 - 98

4. Crezelius: Steuerrecht II. München 1991, S.416 - 419

5. Daumke: Grundriß des Deutschen Steuerrechts. 4.A., Bielefeld 2000, S. 265 - 273

6. Drosdzol: Grundsteuer – Möglichkeiten einer Neuregelung in DStZ 1999 Nr.21 S.831ff.

7. Halaczinsky: Grundsteuer – Kommentar. Herne/Berlin 1990, S.49 - 59

8. Klein: Lexikon des Rechts. 2.A., Neuwied 1993

9. Kruse: Not und Feuer, Krieg und Steuer in StuW 1/1998 S.7

10. Kußmaul: Betriebswirtschaftliche Steuerlehre. 2.A., München 2000, S.386 f

11. Rose: Die Substanzsteuern. 10.A., Wiesbaden 1997, S.89 - 91

12. Schäfer/Schwalfenberg: Bewertung, Erbschafts- und Schenkungsteuer, Grundsteuer. 4.A., München 1999, S.85 - 101

13. Hrsg.: Schelle/Schemmel: Einheitsbewertung des Grundbesitzes. Wiesbaden 1993

14. Tipke/Lang: Steuerrecht. 16.A., Köln 1998, S.596 - 604

15. Troll: GrStG. 7.A., München 1997, S. 31 - 43

16. Wöhe: Betriebswirtschaftliche Steuerlehre I/1. 6.A., München 1988, S. 448 - 458

Internetquellen

17. Bodenpolitik und Grundsteuer. 1998. URL: http://www.difu.de/publikationen/difu-berichte/4_98/artikel14.shtml (7.6.2001)

18. Was geschieht mit der zweitwichtigsten Gemeindesteuer?. 2000. URL: http://www.hess-staedetag.de/Info2000Inf01.00/01_00_07.htm (7.6.2001)

19. Steuerinfo Juni 2000: Reform der Grundsteuer. 2000 URL: http://www.magdeburg.ihk.de/wirfuersie_onlinepubl_steuerinfo_6.2000_728.html (7.6.2001)