Perspektive der öffentlichen Verwaltung: Leistungsanreize als Chance begreifen

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

1. Eine Problembeschreibung des Ist-Zustands
1.1 Der Druck wächst: Probleme der Ablauforganisation
1.2 Die Ursachenforschung
1.2.1 Stichwort Verwaltungsdurchleuchtung
1.2.2 Zielformulierung
1.3 Das Einstellungsproblem
1.4 Die öffentliche Meinung und der Erwartungshorizont des Bürgers

2. Ein Lösungsvorschlag: Motivation zu mehr Leistung
2.1 Der Leistungsbegriff
2.1.1 Was ist eigentlich Leistung?
2.1.2 Der Leistungsbegriff in der öffentlichen Verwaltung
2.2 Der Motivationsbegriff
2.2.1 Was versteht man unter Motivation?
2.2.2 Motivationstheorien (Maslow, Herzberg, etc.)
2.2.3 Motivationskritik

3. Leistungsanreize
3.1 Einführung
3.2 Monetäre Leistungsanreize
3.2.1 Welche Lohnformen gibt es?
3.2.2 Wodurch bestimmt sich Lohn?
3.2.3 Leistung als Lohnkriterium
3.2.3.1 Lohnanreizmodelle
3.2.3.2 Methoden einer objektive Leistungsbewertung
3.2.3.3 Die Bedeutung materieller Leistungsanreize
3.3 Immaterielle Leistungsanreize
3.3.1 Arbeitszeitregelung, „befristete Verträge“, Freizeitausgleich
3.3.2 Betriebsklima, Arbeitszufriedenheit, Führungsstil
3.3.3 Arbeitsplatzgestaltung, soziale Angebote
3.3.4 Mitbestimmung, Beteiligung am Arbeitsprozess, Arbeitsqualität
3.3.5 Budgetierung
3.3.6 Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten

4. Anwendung von Leistungsanreizen im öffentlichen Dienst
4.1 Problemerkennung und -lösung
4.2 Der rechtliche Rahmen für den öffentlichen Dienst
4.2.1 Das Dienstrechtsreformgesetz
4.2.1.1 Einführung
4.2.1.2 Leistungsprämien
4.2.1.3 Leistungszulagen
4.2.1.4 Leistungsstufen
4.2.2 Das Modernisierungsgesetz
4.3 Kritik und Anwendungsbeispiele von Leistungsanreizen

5. Fazit

6. Begriffsdefinitionen

7. Quellenangaben

Vorwort

Muss es in der öffentlichen Verwaltung erst zu einer vollkommenen Finanznot kommen, um aus dieser eine Tugend zu machen? Dass der öffentlichen Verwaltung die Spielräume für ihre Aufgabenerledigung immer enger werden, dürften inzwischen alle erkannt haben, die mit der öffentlichen Verwaltung in Berührung kommen. Sei es als Bürger oder als Mitarbeiter. Gleichzeitig ist seit einigen Jahren die Debatte um eine „moderne Verwaltung“ allgegenwärtig. Mancher Diskutant verbindet mit dem Begriff Modernisierung jedoch eine andere Vorstellung - häufig geprägt von der Interessenlage, aus der er argumentiert. Da geht es um Privatisierung und Lean Management - um Spareffekte, durch die sich Befürworter einer „entschlackten“ Verwaltung mehr Geld für weniger Aufgaben versprechen. Bürgerfreundlichkeit, Transparenz und Leistungsqualität sind andere Stichworte, mit denen die Politik zu häufig umher jongliert, um den Dampfer auf den richtigen Weg zu bringen. Verfolgt man gezielt die Diskussion, wirkt es so, als ob die Diskutanten manchmal selbst nicht wüssten, was Sie mit diesen Schlagworten meinen. Unter dem Strich ist die Debatte um eine „moderne Verwaltung“ allerdings eine hochinteressante Diskussion - aus den verschiedensten Gründen: für den Mitarbeiter geht es um den eigenen Job und Stellenwert, für den Bürger um das, was er künftig von der Verwaltung erwarten kann. An ihrem Ergebnis wird es sich schließlich zeigen, ob tradierte Verhaltensmuster durch Dynamik und Leistung ersetzbar oder zumindest optimierbar sind.

In dieser Arbeit geht es um eine Lösungssuche zur Modernisierung bzw. Verbesserung der Verwaltung von innen mittels - durch Leistungsanreize - motivierter Mitarbeiter. Denn vom einzelnen Mitarbeiter wird es schließlich abhängen, ob und inwieweit sich schöne Ideen in Taten umsetzen lassen und diese Taten nicht Eintagsfliegen werden, sondern zukunftsprägend sind. Betrachtet unter dem Aspekt von Motivation des einzelnen Mitarbeiters für mehr und gleichzeitig eine qualitativ bessere Leistung kann also die Diskussion um Leistungsanreize in der öffentlichen Verwaltung nicht losgelöst geführt werden von der Debatte um eine „moderne Verwaltung“. Kernpunkt der Auseinandersetzung ist folgende Fragestellung: Haben Leistungsanreizsysteme für Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung überhaupt einen Sinn, wenn Lebenszeit- und Laufbahnprinzip die Arbeitseinstellung des Mitarbeiters bestimmen? Sollte diese Frage positiv beantwortet werden können, dann folgt daraus die Suche nach der Umsetzung von Leistungs- und im Besonderen von Lohnanreizsystemen in der öffentlichen Verwaltung.

Die Debatten um die Notwendigkeit sowie das Wie und Wo einer Modernisierung sind ein wesentlicher Maßstab für die Gedankenführung, denn die „betriebswirtschaftliche“ Veränderung, die die Einführung von Lohnanreizsystemen mit sich bringt - und die Suche nach einem vielleicht besseren immateriellen oder intrinsischen Leistungsanreiz ist nicht zur Füllung eines luftleeren Vakuums gedacht.

Wie können „alte Zöpfe“ in den Köpfen abgeschnitten werden, wie kann Dynamik in den Arbeitsalltag einer Behörde gebracht werden? Und vor dem Hintergrund der nötigen Haushaltskonsolidierung betrachtet: Wie lässt sich Verwaltung dadurch effektiver gestalten? Und wie kann dies umgesetzt werden, ohne dabei das soziale Miteinander zu zerstören, und zwar nicht nur im gesetzlichen Sinne - d.h. durch Einhaltung arbeits- und sozialrechtlicher Standards - sondern auch im faktischen Sinne, also ganz konkret für die Stimmung im Büro? Schließlich soll noch die bisherige Praxis betrachtet werden: Wo werden Leistungsanreizmodelle bereits eingesetzt und welche Erfahrung hat man dort gemacht? Was sind die „rechtlichen Rahmenbedingungen“ für eine fortgreifendere Anwendung und wo ist es nötig, gegenenfalls gegenzusteuern?

1. Eine Problembeschreibung des Ist-Zustands

1.1 Der Druck wächst: Probleme der Ablauforganisation

Die Probleme der Ablauforganisation in der öffentlichen Verwaltung sind evident. Der Druck auf Bund, Länder und Gemeinden wächst stetig, der Sorgenkatalog des öffentlichen Dienstes ist lang. Während Aufgabenquantität und der mit der Aufgabenerfüllung zusammenhängende Ausgabenbedarf weiter steigen, sinken die Einnahmen des Staates.

Die schwache Konjunkturlage in Deutschland trägt im Augenblick ihr übriges dazu bei, dass die ohnehin schon negative Haushaltslage sich weiter verschlechtert, dass die Schuldenlast des Staates weiter zunimmt.

Das Land Nordrhein-Westfalen und die Gemeinden sollen als Beispiele für die Problembeschreibung herhalten:

Die Kalkulation der Einnahmen war in den letzten Jahren höher angesetzt, als tatsächlich Geld in die Kassen der Landes- und Kommunalverwaltungen gespült wurde. Ein Grund dafür ist die auf Bundesebene beschlossene Steuerreform, durch die sich allein für Nordrhein-Westfalen ein jährlicher Einnahmeverlust von 2,9 Milliarden Euro ergibt.¹ Dies entspricht auch der Summe der Neuverschuldung des Landeshaushalts für 2002.² Auch für die Gemeinden ergibt sich ein erheblicher Verlust, teilweise bedingt durch steuerpolitische Änderungen, teilweise durch konjunkturell bedingte Mindereinahmen. Im ersten Halbjahres des laufenden Jahres sanken allein die Gewerbesteuereinnahmen um knapp 10%.

Immer mehr Gemeinden mussten daher bereits frühzeitig in diesem Jahr eine Haushaltssperre verhängen. Für die nähere Zukunft wurde festgestellt, dass die Finanzen der Städte und Gemeinden Bedarfshaushalte verursachen werden. Die Stadt Köln rechnet für 2002 mit einem Minus von mehr als 120 Millionen Euro. Als Folge der negativen Finanzlage soll in Köln beim Material-Einkauf der Stadt, bei größeren Anschaffungen und Renovierungen gespart werden. Doch nicht alle Maßnahmen werden nach außen für den Bürger unsichtbar bleiben: das Grünflächenamt wird die Sträucher seltener schneiden können, die Volkshochschule muss Veranstaltungen streichen.³

Besonders zu begründen sind die entstandenen Mindereinnahmen bei der Gewerbesteuer durch die konjunkturelle Lage. Nach Ansicht von Wirtschaftsforschern befindet sich Deutschland „am Rande einer Rezession.“.⁴ Dadurch und durch bilanzielle Korrekturmaßnahmen großer Konzerne wie Ford oder Bayer wird die Abhängigkeit der Kommunen von den Bilanzen der Privatwirtschaft aufgezeigt. Der Ruf der Gemeindekämmerer und des Deutschen Städtetages nach einer Gemeindefinanzierung, die „nachhaltig und konjunkturunabhängig ist“⁵ und als Entschädigung für „immer neue Leistungsverpflichtungen“⁶ dienen soll, wird laut. Tatsächlich regeln bundes- und landespolitische Maßnahmen die Finanzen der Gemeinden: Die Kürzung der Arbeitslosenhilfe bewirkte einen Anstieg der Sozialhilfeausgaben und für die Anspruchsgewährung beim Recht auf einen Kindergartenplatz liegt die finanzielle Umsetzung bei den Kommunen. Die Vielzahl zugewiesener Pflichtaufgaben hat zur Folge, dass freiwillige Aufgaben durch die Städte und Gemeinden entweder ganz aufgegeben werden müssen oder in private Rechtsformen übergehen. Durch Veränderungen in der Aufbauorganisation der Verwaltungen versucht man, dem Problem beizukommen. In anderen Fällen entsteht durch die Finanzkrise ein erheblicher Nachholbedarf: Städte, Kreise und Gemeinden werden nach Ansicht des Deutschen Instituts für Urbanistik bis zum Jahre 2009 für Investitionen in die Infrastruktur ca. 650 Milliarden Euro aufbringen müssen⁷, wieviel von dieser Summe jedoch tatsächlich investiert werden kann, ist angesichts der negativen Haushaltslage unklar.

Konsequenzen der offenbar mangels Alternativen notwendig erscheinenden Sparpolitik sind: Wohlfahrtsverbände, Vereine und Kirchen bangen um den Fortbestand von Einrichtungen wie Büchereien, Spielplätze oder Jugendzentren. Denn aufgrund der eigenen negativen Finanzlage streicht die Landesverwaltung Schlüsselzuweisungen und andere Fördermittel an die Gemeinden.

So sind im Haushalt des nächsten Jahres Einsparungen bei der Schulpauschale und der Feuerwehrpauschale vorgesehen.

Weil Einnahmen zurückgehen und Ausgaben steigen, müssen die Kommunen ihr Vermögen zur Sanierung der Haushalte einsetzen. Klärwerke und Straßenbahnen werden z.B. an amerikanische Trusts verleast, öffentliche Unternehmen verkauft.

Auch die Ausgabenposition Personalkosten erfordert eine dringende Verwaltungsmodernisierung. Während die Ausgaben für Landesbedienstete im Jahre 2002 auf 19,8 Milliarden Euro steigen, was 40% vom Gesamthaushalt des Landes NRW ausmachen, wurden in diesem Bereich im Zuge der Verwaltungsmodernisierung bereits einige Schritte getan: Bis zum Jahr 2005 sollen 8.200 Stellen, die mit kw-Vermerk belegt sind, wegfallen. Bereits im ersten Halbjahr 2001 sind rund 1000 Stellen in der Landesverwaltung abgebaut worden.⁸ An sich betrachtet hat diese Zahl kaum Aussagekraft, jedoch verdeutlicht sie im Zusammenhang mit der Debatte um effizienteres Verwaltungshandeln, wieviel Wert in Zukunft auf den Personalfaktor gelegt werden wird. Hier lautet die Devise offenbar wie nach privatwirtschaftlicher Tradition: „Entschlacken“!⁹

Ein wesentliches Problem der Ausgaben liegt in der Personalstruktur, insbesondere der demographischen Altersschichtung der Beamten: Schon jetzt liegen die Pensionsausgaben im Lande Nordrhein-Westfalen bei 3,8 Milliarden Euro. Diese werden in den kommenden Jahren überproportional steigen.¹⁰ Bei gleichbleibender Entwicklung wird im Jahr 2006 jede zehnte Mark für die Altersversorgung der Beschäftigten aufzuwenden sein.¹¹ Hier scheint Stellenabbau tatsächlich unumgänglich. Reformvorschläge zum Pensionssystem werden gerade in politischen und gewerkschaftlichen Kreisen diskutiert. Jedoch schließt sich hier wieder der Blick aufs Thema der Arbeit an: Zwar können Leistungssteigerung und verbesserte innere Organisation nicht den kurzfristigen realen Wert der Pensionslasten senken, sie sollten aber als Instrumente der Intensitätssteigerung für die Zukunft umso mehr als notwendig anerkannt werden. Was in der Vergangenheit falsch gemacht wurde, kann durch neue Instrumente nicht rückgängig gemacht werden - aber: aus Fehlern lernen, das sollte die Devise der Verwaltungsmodernisierung sein. An dieser Stelle ist ein weiterer Satz zur Bedeutung des Faktors Personal unumgänglich: die Ressource Mensch und das Modernisierungspotential, welches in ihm steckt, sollte untersucht werden. Was hier herausgeholt werden kann, das möchte ich mit den folgenden Kapiteln aufzeigen.

Doch es gibt neben den eingeschränkten finanziellen Bedingungen noch einige weitere Aspekte, die bei der Verwaltungsmodernisierung Beachtung finden sollten - denn es geht bei der Frage nach den Kosten von öffentlichen Leistungen nicht immer nur um den fixen Wert des Produktes. Folgende Prämissen zur Optimierung stellen sich desweiteren an die Verwaltung: Die Regelungsdichte, die Verwaltungsverfassung (d.h. deren Effektivität), die ungleiche Auslastung des Personalfaktors im öffentlichen Dienst, der unterstützende Einsatz moderner Technik. Die Auswertung der Literatur, die mich bei diesem Thema begleitet hat, ergab, dass die Verantwortlichen im Bereich des öffentlichen Dienstes sehr wohl erkannt haben, dass ein Handlungserfordernis zur Verbesserung der Ablauforganisation besteht.

So werden bereits heute vielerorts neue Technologien, insbesondere Computertechnik (Behördengänge online) eingesetzt. Nordrhein-Westfalen setzt dabei auf zeitgleiche Datenbearbeitung an verschiedenen Stellen statt Aktenverschickung von Schreibtisch zu Schreibtisch. Dass hierdurch der Arbeitsprozess erheblich beschleunigt und vereinfacht werden kann, wurde erkannt.

Auch die Städte und Gemeinden stellen publikumsintensive Verwaltunsgvorgänge auf OnlineVerfahren um. In Zusammenarbeit mit dem Software-Hersteller Microsoft werden Standardprogramme entwickelt, die Bürgern künftig Gewerbeanmeldungen oder Auskünfte aus dem Melderegister per Mausklick ermöglichen sollen.¹²

1.2 Die Ursachenforschung

Wie in der Medizin reicht es nicht aus, einfach nur die Symptome zu behandeln. Es gilt, die Ursachen zu erforschen: Warum und woran krankt die öffentliche Verwaltung?

Um diese Fragen zu beantworten - und um die vielfach ausgerufene „Binnenmodernisierung“ durchzuführen, bedarf es einer Verwaltungsdurchleuchtung. Damit gemeint ist eine sachlich fundierte Analyse bestehender Fehlerfaktoren.¹³

1.2.1 Stichwort Verwaltungsdurchleuchtung

Fest steht, da sind sich alle Ursachenforscher einig: Die Anforderungen, die sich heute an die öffentliche Verwaltung stellen sind andere als die, für die der Apparat öffentliche Verwaltung konzeptioniert worden ist. „Das gewachsene Verständnis von Verwaltung befindet sich auf dem Prüfstand“, so Nordrhein-Westfalens Innenminister Dr. Fritz Behrens.¹⁴

Das Stichwort „Binnenmodernisierung“ meint dabei, alle die Strukturen und Prozesse innerhalb einer Verwaltungsorganisation, z.B. einer Behörde, zu verbessern, bei denen sich herausgestellt hat, dass sie nur unzureichend oder aufgrund des technisch-gesellschaftlichen Wandels nicht mehr funktionieren.

Eine Verwaltungsdurchleuchtung hat zur Folge, dass jede einzelne Stelle, jeder einzelne Vorgang innerhalb einer Behörde auf Mark und Bein überprüft wird. Es findet eine Aufgabenkritik, mit ihren Unterformen der Zweck- und Vollzugskritik statt. Letztere kann im Rahmen einer Aufgabenwertanalyse stattfinden. Mit dem Ziel Personalkosten zu sparen, könnte man so anfangen, Kräfte zu bündeln, Potentiale auszunutzen, Verantwortung zu deligieren und schließlich Hierarchieebenen zu verkürzen. Die Ressourcen Mensch, Sachmittel und Raum werden untersucht: Ist der richtige Mitarbeiter auch an der richtigen Stelle? Haben wir überhaupt genug leistungsfähige PCs? Sollten wir vielleicht eine andere Raumzuteilung organisieren?

1.2.2 Zielformulierung

Man kann aber auch gegenorientiert, output-orientiert, anfangen: Was ist das Ergebnis unserer Leistung und welche Fehler treten auf? Anschließend kann man dann fragen: Warum treten sie auf? Hierbei wird überprüft, was am Ende „produziert“ wurde: Die Anzahl der verabschiedeten Gesetze, die laufende Zahl der Sozialhilfeempfänger, die Summe der verteilten „Knöllchen“. An diesem Ergebnis lässt es sich nun orientieren, es kann ein Soll-Zustand, ein Aufgabenziel bestimmt werden: Ein Vergleich mit der Nachbargemeinde über die Höhe der Erträge aus der Gewerbesteuer - oder nach dem Prinzip des Benchmarking mit der „ertragsstärksten“ Gemeinde der Region - dient der Festlegung des Ziels. Zur Zielerreichung werden forthin Formalziele bestimmt, die zum Erreichen des Aufgabenzieles beitragen sollen.

Mit dem Gedanken der Zielformulierung einher geht das Prinzip der Leistungsorientierung. An dieser Stelle findet sich die Überleitung zum Hauptthema der Seminararbeit: Wie motiviere ich meine Mitarbeiter, mitzuwirken am Prozeß der Verwaltungsmodernisierung, der Optimierung meiner Leistungen? Sollte sich die öffentliche Verwaltung in Zukunft „betriebswirtschaftlich“ orientieren wollen, sollte sie sich wirklich zu einem kaufmännisch geführten Unternehmen entwickeln, dann braucht die Leistung des Mitarbeiters auch eine Gegenleistung, einen „betriebswirtschaftlich“ festzulegenden Lohn.

1.3 Das Einstellungsproblem

Auf der einen Seite stehen die großen Schlagworte der Verwaltungsmodernisierung, auf der anderen Seite steht der Mitarbeiter: Inwieweit hält die Belegschaft dem top-down der „modernisierenden“ Ideen eigentlich stand, wie schaut die Realität im Verwaltungskern eigentlich aus?

Wieviele Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung wollen wirklich etwas „leisten“ und beharren nicht nur auf dem Prinzip der Alimentation? Meine eigene Erfahrung während der bisherigen Ausbildung ist zweigeteilt: Ein Teil der Beschäftigten, egal ob nun Beamte oder Angestellte, ist hoch motiviert und empfindet die Arbeit in der öffentlichen Verwaltung als ernst zu nehmende Aufgabe, ist bestrebt, Leistung zu erbringen. Der andere Teil „schleicht“ sich durch, ist wenig motiviert.

An vielen Arbeitsplätzen scheint das „Bild vom Beamten“ Realität zu sein. Arbeit wird dort als lästig empfunden, als Auszubildender wird man nicht ausreichend gefordert und gefördert, meistens eher geduldet. Viele Mitarbeiter unternehmen nichts gegen das „schlechte Image“. Im Gegenteil: Ihre chronische Unlust verdirbt das Arbeitsklima.

Verwaltungsmodernisierung und Arbeitsablaufoptimierung setzen voraus, dass von den Mitarbeitern Leistung erwartet werden kann. Die Bereitschaft, sich einzubringen, wird sich bei den Bediensteten, die schon seit Jahren jene „innere Kündigung“ ausgesprochen haben, bestimmt nicht auf Knopfdruck erzeugen lassen.

Dieses Einstellungsproblem wird noch verstärkt durch einen Aspekt, der in der politischen Diskussion um die moderne Verwaltung offenbar gerne ausgespart bleibt: der parteipolitische Proporz. Der (finanzielle wie organisatorische) Schaden, der durch Machtzirkel, Ämterpatronage und politische Versorgungsmentalität angerichtet wird, entzieht sich jeder empirischen Messbarkkeit.

1.4 Die öffentliche Meinung und der Erwartungshorizont des Bürgers

In gewisser Hinsicht trägt dieser Teil der Beschäftigten im öffentlichen Dienst dazu bei, den Stereotyp des Beamten (als Repräsentant aller in der öffentlichen Verwaltung Bediensteten) in der Öffentlichkeit zu verewigen. Bewußt kalkulierte Berichterstattung der Presse einerseits sowie fehlerhaftes „Marketing“¹⁵ andererseits reichen sich die Hände: Der Bürger, der von der Arbeit seiner Gemeindeverwaltung durchaus einen positiven Eindruck bekommen hat, wird so suggestiv in seiner Meinung beeinflusst. Dabei ist der Erwartungshorizont des Bürgers ein anderer: Er will eine leistungsstarke, schnelle, sachkundige, erreichbare und transparente Verwaltung - die ihre Aufgaben im Dienste des Bürgers erledigen soll. Dass dies teilweise sehr effizient geschieht, tritt dadurch leider in den Hintergrund.

2. Ein Lösungsvorschlag: Motivation zu mehr Leistung

In den folgenden Kapiteln wird es Ziel der Arbeit sein, diese Ausgangsfragen zu beantworten: Was versteht man unter Leistung, Motivation und Anreizen? Welche Anreizmodelle gibt es? Welche Bedeutung haben diese für die öffentlichen Verwaltung und sind sie dort anwendbar?

2.1 Der Leistungsbegriff

2.1.1 Was ist eigentlich Leistung?

Unter Leistung versteht man im Produktionsprozess entstandene Güter und Dienstleistungen, die in Geld bewertet werden.

In der Betriebswirtschaft meint der Begriff des Leistungsgrad das Verhältnis der tatsächlichen Arbeitsleistung eines einzelnen Beschäftigten zur Normalleistung ( = 100%) eines Arbeitnehmers unter Berücksichtigung eines auf Dauer zumutbaren körperlichen und geistigen Einsatzes.

2.1.2 Der Leistungsbegriff in der öffentlichen Verwaltung

Der Leistungsbegriff in der öffentlichen Verwaltung ist ein anderer als der in der Privatwirtschaft. Zwar gilt gerade im öffentlichen Dienst schon nach dem Grundgesetz das Leistungsprinzip, aus dem sich z.B. bei der Ämterbesetzung die Anforderung des Beurteilens nach besten Fähigkeiten und Fertigkeiten stellt. Fachliche Leistung ist bei der Stellenbesetzung ein zentrales Bewertungskriterium. Konkretisiert werden diese Begriffe im Beamtenrecht.

Doch wie bereits beschrieben, sieht die Praxis häufig ein wenig anders aus: Stellenbesetzung und Bezahlung wird bestimmt durch politischen Proporz und Dienstaltersstufen. Seit einigen Jahren wird auch im öffentlichen Dienst ein leistungsbezogenes Personalmanagement eingeführt. Nach Schätzungen ergibt sich durch eine effizientere Leistungsorganisation für die öffentlichen Verwaltungen jährlich ein Einsparpotential von rund 5 Milliarden Euro¹⁶. Ein Bestandteil des leistungsorientierten Personalmanagements ist die transparente und leistungsgerechte Bezahlung der Mitarbeiter.

2.2 Der Motivationsbegriff

2.2.1 Was versteht man unter Motivation?

Motivation ist ein Sammelbegriff für Prozess und Effekte, deren gemeinsamer Kern darin besteht, dass ein Lebewesen sein Verhalten um der erwarteten Folgen willen auswählt und hinsichtlich Richtung und Energieaufwand steuert.¹⁷

Ein Motiv ist ein hypothetisches Konstrukt, das nicht direkt beobachtbar ist. Motive können somit alle isolierte Beweggründe des menschlichen Verhaltens wie Durst oder Hunger sein. Da Verhalten immer komplex motiviert ist, also gleichzeitig verschiedene Motive zum Tragen kommen, spricht man von Motivation.

Im Sinne der Leistungsmotivation gilt es zu berücksichtigen, dass Menschen nur dann arbeiten, wenn das von ihnen erwartete Leistungsverhalten eigene Bedürfnisse befriedigt. Motivation heißt, dass von außen Anreize gegeben werden, die die Befriedigung eines konkreten Motivs versprechen. Die Motivation der Leistungssteigerung wegen muss also an den Bedürfnissen der Beschäftigten ansetzen. Die Ausgangsfragestellung für Leistungsanreize müsste also lauten: Was trägt dazu bei, dass Menschen bereit sind, für eine Organisation eine erhöhte Arbeitsleistung zu erbringen?

2.2.2 Motivationstheorien (Maslow, Herzberg, etc.)

Es gibt unterschiedliche geisteswissenschaftliche Theorien, die versuchen, Motivation zu erklären. Die wohl berühmteste ist die Motivationsklassifikation nach dem Hierarchiemodell (sog. „Bedürfnispyramide“) von Abraham H. Maslow aus dem Jahre 1954. Maslow gliedert die menschlichen Bedürfnisse in fünf Bedürfnisstufen und ordnet diese nach Dringlichkeitsgraden. Dabei muss zunächst das unterste Bedürfnis (Mangelbedürfnis: Hunger, Durst, Obhut) erfüllt sein, um ein höher liegendes Bedürfnis zu aktivieren. Auf der höchsten Stufe der Pyramide steht das Bedürfnis nach Selbstverwirklichung, was ein unendlich großes, fortdauerndes Wachstum besitzt.

Bedeutsam für das Thema dieser Seminararbeit ist die Zwei-Faktoren-Theorie von F. Herzberg aus dem Jahre 1959. Herzberg stellt fest, dass Arbeitszufriedenheit und Unzufriedenheit zwei voneinander unabhängige Dimensionen sind, die durch die Kategorien der Motivatoren und Hygienefaktoren beeinflusst werden. Unter den Hygienefaktoren sind die Grundbedingungen des Arbeitsumfeldes zu verstehen, durch welche vor allem extrinsische (= von außen wirkende) Arbeitsmotive befriedigt werden. Stimmen diese nicht mit den Vorstellungen der Arbeitnehmer überein, entsteht Arbeitsunzufriedenheit. Gestalten sich hingegen diese Faktoren wie erwartet, werden sie von den Beschäftigten als Selbstverständlichkeit empfunden. Die Folge ist ein neutraler Zustand: Die Mitarbeiter sind weder zufrieden noch unzufrieden.

Motivatoren hingegen resultieren unmittelbar aus der Arbeit und befriedigen intrinsische (= innere) Bedürfnisse. Hierzu zählen der eigene Stolz über die erbrachte Leistung, das Gefühl der Verantwortung oder der Wunsch nach Anerkennung. Diese Entfaltungsmöglichkeiten, welche unmittelbar aus den Arbeitsinhalten herrühren, führen zu Arbeitszufriedenheit. Fehlt die Erfüllung dieser Bedürfnisse, wird der Beschäftigte nicht unzufrieden, sondern lediglich nicht zufrieden sei. Er befindet sich dann wiederum im neutralen Zustand. In der Konsequenz bedeutet die Herzberg-Theorie für die Vorgesetzten sowohl in der Privatwirtschaft als auch in der öffentlichen Verwaltung: Hygienefaktoren müssen in einen neutralen Zustand gebracht werden, die Wirkung der Motivatoren hingegen kann gesteigert werden, indem Anreize gegeben werden, die auf die Bedürfnisse der Beschäftigten zugeschnitten sind.

Auch Arbeitswissenschaftler versuchen Motive in Gruppen zu unterteilen: Für H. Heckhausen¹⁸ steht das Leistungsmotiv im Mittelpunkt jeglicher Arbeit, diese wird als zielorientiertes Handeln aufgefasst. Menschen erschaffen bei der Ausübung von Tätigkeiten Leistungen, die später aufgrund von Güte-, Leistungs- und Tüchtigkeitsmaßstäben beurteilt werden. Der arbeitende Mensch wird demnach angetrieben durch Hoffnung auf Erfolg (Erfolgsmotiv) und Furcht vor Mißerfolg (Mißerfolgsmotiv). Motivationspsychologisch interessant ist, zu unterscheiden zwischen den Beschäftigten, die angetrieben durch „Erfolgssucht“ bestrebt sind, die ihnen bestmögliche Leistung zu erzielen und dabei auf die „inneren Faktoren“ der Arbeitsleistung nämlich eigene Fähigkeiten und Kompetenzen vertrauen, während hingegen „Duckmäuse“ insbesondere bemüht sind, den Mißerfolg zu vermeiden und somit nur gering motiviert an ihre Arbeit heran gehen.

Für die Debatte um Leistungsanreize von entscheidender Bedeutung könnte die Theorie des High Performance Cycle (Leistungszyklus) von Locke und Latham sein. Dieser Ansatz beschreibt, dass die Produktivität von Organisationen im hohen Maße von den Leistungen der Mitarbeiter abhängt, insbesondere von deren Arbeitsmotivation. Ziele stellen dabei nicht nur das Endprodukt des Motivations- und Leistungsprozesses dar, sondern wirken gleichzeitig auch ganz erheblich auf dessen Verlauf. Fortlaufende Rückmeldungen zwischen den einzelnen am Arbeitsprozess beteiligten „Partnern“ gewähren den Erfolg der Arbeit. Eine wichtige Voraussetzung an leistungsorientiertes Handeln ist demnach, dass Ziele immer realistisch formuliert werden, sonst werden bei den Mitarbeitern Abwehrmechanismen in Gang gesetzt, die kontraproduktiv sind.

Als Gegenleistung für die erbrachte Arbeitsleistung (den Erfolg) steht die Belohnung. Es wird dabei unterschieden zwischen extrinsischen und intrinsischen, direkten und indirekten Belohnungsarten. Extrinsische Belohnungsarten (z.B. Lohn, Beförderung, Anerkennung) wirken von außen, die intrinsische Belohnungsart (Stolz auf den Erfolg, innere Zufriedenheit, erhöhte Leistungsbereitschaft) äußert sich hingegen gefühlsmäßig von innen her. Direkte Belohnung belohnt unmittelbar nach dem Zeitpunkt des erbrachten Erfolgs, indirekt wird der Mitarbeiter belohnt materiell durch besondere Sozialleistungen (Alterversorgung) und ideell durch einen erhöhten Erfahrungsgewinn.

Der High Performance Cycle zeigt auf, inwieweit Leistung mit Motivation und Zufriedenheit des Beschäftigten miteinander in Wechselwirkung stehen: Zufriedenheit ist zunächst Folge der Leistung, gleichzeitig aber auch Grundlage für die weitere Motivation des Arbeitenden, die wiederum eine Voraussetzung für weitere Leistungserbringung ist.

Ein grundlegendes Problem der Motivationstheorien besteht darin, dass Beweggründe für menschliches Verhalten - insbesondere auch das Verhalten am Arbeitsplatz - nicht eindeutig zugeordnet werden können. Sie werden aus beobachtbarem Verhalten erschlossen. Gleiches Verhalten kann dabei unterschiedliche Quellen haben, diesselben Motive können differenziertes Verhalten auslösen. Motive stehen möglicherweise sogar miteinander im Konflikt. Die Erklärung menschlichen Verhaltens erfolgt also über theoretische Konstrukte, es können keine zuverlässigen Schlüsse gezogen werden.

Zudem ergeben sich weitere Schwierigkeiten bei der Motivermittlung aus der Tatsache, dass es Menschen häufig nicht möglich ist, genaue Gründe für ihr Verhalten anzugeben. Verhalten entsteht aus einer Kombination von Faktoren, die teilweise im bewussten, teils im unbewussten Bereich ablaufen. Verspürt eine Person beispielsweise Lustlosigkeit, so kann sie oftmals nicht erklären, warum sie sich so und nicht anders fühlt. Bei einer Befragung dieser Person nach ihren Motiven wird sie unter Umständen Gründe angeben, die nicht entscheidend verhaltensbestimmend sind. Sind die Motive der Person nicht selbst bewusst, ist es umso schwieriger für andere, diese zu ergründen. Auch hier ist ein Problem für die Praxis erkennbar: Im Personalgespräch werden Mitarbeiter kaum zugegeben, dass ihre Lustlosigkeit auf den autoritären Führungsstil des Vorgesetzten zurückgeht, sondern wahrscheinlich Gründe wie familiäre Probleme angeben.

2.2.3 Motivationskritik

Voraussetzungen für ein „richtiges Motivieren“ ist die Kenntnis der Bedürfnisse und Motive der Mitarbeiter. Mit dieser Kenntnis können die Mitarbeiter entsprechend ihrer Bedürfnisse motiviert werden. Denn ohne diese Kenntnis kann eine versuchte Motivation in die falsche Richtung wirken. Ein Mitarbeitergespräch kann zur Identifikation der Motive beitragen. Mittel zur „richtigen“ Motivation, zur wirksamen Freisetzung von Leistungspotentialen der Mitarbeiter werden im Kapitel der Leistungsanreize diskutiert.

In den 90er Jahren hat sich der Managementtrainer Reinhard K. Sprenger einen Namen als Motivationskritiker gemacht. In seinem Bestseller „Mythos Motivation“¹⁹ räumt er auf mit falschen Hoffnungen und Trugschlüssen auf, die er zum Teil selbst in seiner langjährigen Tätigkeit als Personalentwickler in verschiedenen europäischen und amerikanischen Unternehmen erfahren hat. Mit Thesen wie „Belohnung zerstört Kreativität“ oder „mit Lob bringt man die Freiheit um“²⁰ hat er die Motivationspsychologie kräftig durcheinander gewirbelt.

3. Leistungsanreize

3.1 Einführung

„Wenn wir von Leistungssteigerung der Mitarbeiter sprechen, dann meinen wir damit, dass wir den Menschen in unserem Unternehmen helfen wollen, ihre Kreativität zu entfalten,“ schreibt der amerikanische Top-Unternehmensboss Mark Shepherd.²¹ Und die Autoren des Management- Buches „Auf der Suche nach Spitzenleistungen“ erkennen an, dass wer hohe Produktivität erreichen möchte, seine Mitarbeiter als sein wichtigstes Kapital behandeln muss. Überhaupt scheinen sich Motivationsanreize in der Privatwirtschaft, vor allem in den USA, mit zunehmender Wirkung aber auch in Deutschland, zum Allheilmittel für Leistungsmängel entwickelt zu haben. Es herrscht in den vielen Unternehmen die Ansicht, dass Maßnahmen wie Mitarbeiterbelohnung durch Aktienoptionen (Investivlohn, „Stock options“) Engagement, Kräfte und Kreativität frei setzten: „Bei uns greifen die Leute nach ihren Träumen.“²²

Fraglich ist, inwieweit diese Einschätzungen stichhaltig sind und welche Auswirkungen Motivationsanreize tatsächlich auf die Arbeitsleistung der Beschäftigten haben. Vor allem diskussionswürdig ist das Vorhaben vermeintlicher „Modernisierer“, die in der Privatwirtschaft gültige Modelle auf den öffentlichen Dienst übertragen wollen. - Diese Fragestellungen sind im folgenden Kapitel Gegenstand der Arbeit.

Im Blickfeld stehen dabei die beiden „großen Alternativen“: Monetäre Leistungsanreize, d.h. alle Entlohnungsformen die durch geldwerte Leistungen motivieren sollen, sowie immaterielle, also „ideelle“ Leistungsanreize, deren Erläuterung der monetären Systeme folgt.

3.2 Monetäre Leistungsanreize

3.2.1 Welche Lohnformen gibt es?

Zunächst gilt es zwischen einzelnen Lohnformen zu unterscheiden: Zeitlohn erhält der Arbeitnehmer nach seiner tatsächlich geleisteten Arbeitszeit. Dabei wird für eine festgesetzte Zeiteinheit ein vereinbartet Lohnsatz gezahlt.

Der Pauschallohn garantiert für einen längeren Zeitraum (z.B. 1 Monat) ein konstantes Arbeitsentgelt, was sich nach den Leistungsdaten des vergangenen Abrechnungszeitraums bestimmt.

Der Akkordlohn ist eine Form des Leistungslohnes. Er liegt vor, wenn der Lohn nach dem erzielten Arbeitsergebnis oder nach der besonderen Leistung des Arbeitnehmers bemessen wird. Für jede Leistungseinheit wird ein vereinbarter Lohnbetrag gezahlt.

Prämienlohn besteht aus einem leistungsunabhängigen Basislohn und einem leistungsabhängigen Anteil. Die zur Prämienbestimmung erforderlichen Leistungsmerkmale werden in der Privatwirtschaft betriebsintern festgelegt. Folgende Prämienarten sind typisch: Mengenprämie, Qualitätsprämie, Nutzungsprämie, Ersparnisprämie, Terminprämie. Auch sind gekoppelte Prämienlöhne, d.h. Kombinationen der benannten Prämienarten, möglich. Lohnzuschläge oder Sonderzahlungen sind Teile der Vergütung, die aus besonderem Grund bezahlt werden, wie beispielsweise Nacht-, Feiertagszuschlag, Weihnachts-, Urlaubsgeld, Arbeitgeberdarlehen, vermögenswirksame Leistungen.

Daneben gibt es häufig weitere Vergütungen, die Arbeitseinkünfte darstellen: Die Prämie ist ein zusätzlich zum Lohn gewährtes Entgelt für einen bestimmten vom Arbeitnehmer beeinflussten einmaligen Erfolg (z.B. überdurchschnittlicher Verkauf). Die Provision ist eine Erfolgsbeteiligung, die nach einem bestimmten Prozentsatz eines abgeschlossenen oder vermittelten Geschäftes bemessen wird, sie kommt insbesondere in kaufmännischen Bereichen vor.

In der Privatwirtschaft setzen sich aufgrund der gestiegenen Erfordernisse an Flexibilität durch Globalisierung und E-Commerce immer häufiger leistungsorientierte Vergütungsformen gegenüber traditionellen Lohnformen (z.B. die Garantie fester Basislöhne) durch. Nicht abzustreiten sind die Konsequenzen, die sich für den Beschäftigten aus derartigen Lohnmodellen ergeben: Insbesondere bedeuten sie ein Mehr an Lohnunsicherheit. In Zeiten negativer Unternehmensergebnisse können sich darüber hinaus negative Auswirkungen für die Motivation und Leistung der Mitarbeiter ergeben.

Eine weitere Lohnoption ergibt sich durch sog. Cafeteria-Modelle.²³ Hierbei hat der Beschäftigte bei Erreichen von Leistungszielen die Möglichkeit, Zusatzleistungen aus einem vorgegeben Angebot auszuwählen (z.B. Lebensversicherung, Firmenwagen). Diese sehr flexiblen Systeme werden vor allem auf der Managementebene in den USA eingesetzt. So erhalten z.B. die Mitarbeiter der im US-Bundesstaat Cleveland angesiedelten Firma Lincoln keinen Basislohn mehr, der variable Lohnanteil beträgt 100%.²⁴ Aus rechtlichen und tariflichen Gründen sind solche Lohnformen in Deutschland nicht durchsetzbar.

Interessant für den deutschen Markt werden in Zukunft Lohnmodelle sein, die eine arbeitnehmerfinanzierte Form der betrieblichen Altersversorgung vorsehen. Diese sog. Deffered Compensation (aufgeschobene Vergütung) hat sich bereits in Großbritannien durchgesetzt und wird dort auch in der öffentlichen Verwaltung praktiziert.

3.2.2 Wodurch bestimmt sich Lohn?

Lohn lässt sich untergliedern in den anforderungsabhängigen Anteil, der sich aus der Arbeitsbewertung ergibt, und in den leistungsabhängigen Anteil, der sich aus einer Leistungsbewertung ergibt.

Die Höhe der des Arbeitsentgeltes ergibt sich i.d.R. aus dem Arbeitsvertrag, der durch tarifliche Regelungen bestimmt wird. Zur Lohnfeststellung gibt es tarifliche und betriebliche Systeme. Dabei lässt sich die Bemessung des Lohns durch differenzierende Methoden der Arbeitsbewertung objektivieren. Es werden zunächst die Anforderungen festgesetzt, die mit der Tätigkeit des Arbeitenden verbunden sind (sog. Arbeitsprofil). Die Arbeitsbewertung ist eine personenunabhängige Bewertung, die in drei Schritten erfolgt: Zunächst wird die Tätigkeit beschrieben, dann erfolgt eine Qualitätsanalyse, schließlich wird die Arbeit quantitativ eingestuft. Es gibt unterschiedliche Methoden der Arbeitsbewertung: Während bei der analytischen Arbeitsbewertung die einzelnen mit der Tätigkeit verbundenen Anforderungen nach ihrem Schwierigkeitsgrad eingestuft werden („Rangieren“), erfolgt in der summarischen Arbeitsbewertung eine Bewertung der Tätigkeit als Ganzes (Rangfolge- und Lohngruppenverfahren).

Die Leistung des Arbeitnehmers wird im Gegensatz zur Arbeitsbewertung personenabhängig bemessen: Eine Leistungsbewertung setzt zunächst die Leistungsmerkmale fest, die für die Beurteilung maßgeblich sind. Leistungsmerkmale zu Beurteilung können sein Arbeitsqualität, Arbeitsmenge, Verhaltensmerkmale wie Zusammenarbeit, Führungsverhalten, Selbständigkeit, Arbeitssicherheit.Die benannten Beurteilungskriterien werden dann an der zu bewertenden Person überprüft. Die sich hieraus ergebenden Werte sind die Basis für die Bestimmung von Leistungszulagen. Wie die Arbeitsbewertung kann auch die Leistungsbewertung analytisch oder summarisch vollzogen werden. Im Falle der analytischen Bewertung werden die einzelnen Leistungsmerkmale gewichtet.

3.2.3 Leistung als Lohnkriterium

Die Tatsache, ob eine Tätigkeit höher oder niedriger bewertet wird als eine andere, hängt nicht nur davon ab, daß ein Mensch eine bestimmte Arbeit an sich ausübt. Zwei Menschen, die die gleiche Tätigkeit ausüben, können mit ihrer Arbeit dennoch unterschiedliche quantitative und qualitative Ergebnisse erzielen. Bei der leistungsbezogenen Lohnfindung steht das Arbeitsergebnis im Mittelpunkt der Untersuchung. Die Differenzierung der individuellen Entgelte, die Bestimmung der relativen Höhe des Lohnes erfolgt nach der tatsächlich erbrachten Arbeitsleistung.

Zur Arbeitsleistung zählen z.B.: die am Arbeitsplatz verbrachte Arbeitszeit, die Menge der bewältigten Arbeit, die Qualität der erbrachten Leistung, die Ersparnisleistung, Zuverlässigkeit, Arbeitsfreude und Mitwirkung an der Zusammenarbeit im Betrieb. Die meisten dieser Merkmale können nur schwer gemessen werden.

Das mit Hundert multiplizierte Verhältnis der tatsächlichen Leistung zur Normalleistung ergibt den Leistungsgrad.

In der privatwirtschaftlichen Praxis erfolgt meist eine Kombination von Arbeitsplatzbewertung und Leistungsbeurteilung, d.h. der Arbeitnehmer erhält einerseits eine Grundvergütung, die sich als eine Art Mindestlohn z.B. auch im Tarifvertrag wiederfinden kann, sowie einen innerhalb eines zusätzlichen Beurteilungsspielraumes festzusetzenden Zuschlag.

3.2.3.1 Lohnanreizmodelle

Sind Lohnanreizmodelle wirklich so etwas neues? Für die Privatwirtschaft kann diese Frage eindeutig mit „Nein“ beantwortet werden.

Im Gegenteil: Monetäre Leistungsanreize sind dort schon sehr weit fortgeschritten, und das nicht nur in den USA. Bei BMW wird ein erheblicher Teil des gesamten Lohnes über einen „Punkteschlüssel“ (Kritiker bezeichnen dieses gern als „Nasenprämiensystem“) ausgezahlt: Die Beschäftigten werden durch die Vorgesetzten nach zwölf Kriterien, davon einige sehr wenig objektiv messbare wie „Ordnung und Sauberkeit“, „Lernbereitschaft“ und „kostengünstiges Verhalten“ beurteilt. Dies ist sehr problematisch, da Subjektivität der Beurteilung hier einen großen Durchschlag finden kann.

Gerade bei der Einführung von monetären Leistungsanreizen in der öffentlichen Verwaltung muss jedoch eine annäherende Objektivität der Leistungsbeurteilung gewährleistet werden.

3.2.3.2 Methoden einer objektive Leistungsbewertung

Die Leistung der Mitarbeiter ist entscheidend für Beförderungen und Entlohnung. Jede Arbeitsleistung eines Beschäftigten soll adäquat belohnt werden. Um das Leistungsprinzip in der Privatwirtschaft (Gewinnmaximierung) wie in der öffentlichen Verwaltung (stetige qualitativ gute Aufgabenerfüllung) zu verwirklichen, ist es notwendig, daß die Leistungen der Mitarbeiter gemessen und bewertet werden können. Es bedarf also effektiver Verfahren zur Leistungsbeurteilung.

Die Verfahren zur Leistungsbeurteilung müssen folgenden Zielsetzungen gerecht werden: - Mitarbeiter sollen motiviert werden, ihre maximale Leistung zu erbringen; die Leistungsbeurteilung soll als Maßstab für die Entlohnung dienen; Mitarbeiter mit guten und sehr guten Leistungen sollen erkannt und gefördert werden.

Prinzipiell lassen sich zwei Verfahren der Leistungsbeurteilung unterscheiden: Absolute Leistungsbeurteilung, bei der die individuelle Leistung der Mitarbeiter isoliert betrachtet und mit einer vorher festgelegten Soll-Leistung verglichen wird - sowie relative Leistungsbeurteilung, bei der die Leistung eines Mitarbeiters mit der anderer Mitarbeiter, die ähnliche oder gleiche Aufgaben haben, verglichen wird.

An dieser Stelle können nicht alle Formen der Leistungsbeurteilung beschrieben werden, nur einige wichtige sollen benannt werden:

Bei der relativen Leistungsbeurteilung lassen sich folgende Verfahren unterschieden. Erstens: Rein ordinale Verfahren, bei denen die Differenz der Leistungen der Mitarbeiter keine Rolle spielt. Es wird lediglich eine Rangfolge gebildet, bei der bessere Leistung zu einer höheren Plazierung führt. Anhand der Plazierung erhalten die Mitarbeiter unterschiedliche, vorher festgelegte Prämien oder Boni. Diese Verfahren werden auch als relative Leistungsturniere bezeichnet.

Zweitens: Verfahren, bei denen der Leistungsunterschied zwischen dem zu bewertenden

Mitarbeiter und einem anderen Mitarbeiter mit in die Entlohnung eingeht. Das heißt, je höher die absolute Leistungsdifferenz ist, desto höher ist die Entlohnung. In der theoretischen Literatur sind diese Verfahren unter dem Namen ,,relative Leistungsbewertung" bekannt.²⁵.

Der Vorteil von Leistungsturnieren besteht darin, daß sie auch durchgeführt werden können, wenn die absolute Höhe der Leistung der Mitarbeiter nicht genau ermittelt werden kann. Es reicht, wenn eine Rangfolge erstellt werden kann.

Beiden Methoden zugrunde gelegt ist die sog. Prinzipal-Agenten-Theorie.²⁶

Diese stellt den grundlegenden Analyserahmen dar. Dabei geht es darum, daß risikobehaftete Tätigkeiten vom Prinzipal an zwei oder mehr Agenten delegiert werden. Der Prinzipal kann dabei die Handlungen der Agenten nicht beobachten, er kann lediglich die Handlungsergebnisse feststellen. Das Handlungsergebnis eines Agenten ist abhängig von seiner persönlichen Leistung sowie von zufälligen Umwelteinflüssen Der Prinzipal zieht seinen Nutzen aus den Handlungsergebnissen der Agenten, abzüglich der Entlohnung, die er für die Agenten zu entrichten hat. Der Nutzen der Agenten besteht in der Entlohnung, die er vom Prinzipal erhält, abzüglich der Aufwendungen, die für seine Leistungserbringung notwendig sind. Die Aufwendungen der Agenten verhalten sich exponentiell zum Leistungseinsatz. Prinzipal und Agent sind bestrebt ihren Nutzen zu maximieren. Maximaler Nutzen für den Prinzipal ergibt sich, wenn die Agenten ihre maximal mögliche Leistung erbringen. Der maximale Nutzen der Agenten hingegen ergibt sich nicht am Punkt der maximalen Leistung, da die Kosten bei steigender Leistung exponentiell wachsen. Demnach besteht ein Interessenkonflikt zwischen Prinzipal und Agent.

Eine Möglichkeit der Lösung dieses Interessenkonflikts ist, die Entlohnung der Agenten von ihren Handlungsergebnissen abhängig zu machen.

Bei Leistungsturnieren kommt es nicht auf die Höhe des absoluten Outputs der Agenten an, vielmehr zählt nur die Rangfolge, die durch die Agenten erreicht wird: Der Agent, der am meisten Ware verkauft, erhält - unabhängig von der verkauften Menge - die Prämie.

Im Gegensatz zu den relativen Leistungsturnieren, bei denen es lediglich auf den erzielten Rang ankommt, geht bei der relativen Leistungsbewertung auch die absolute Outputdifferenz der Agenten mit in die Bewertung ein. Grundvoraussetzung ist, daß der Output der Agenten exakt meßbar ist und sich die Kosten für die Messung in einem vertretbaren Rahmen bewegen.²⁷

Egal, welche Methode der Leistungsbeurteilung nun gewählt wird: Da es keine objektiv messbaren Kriterien für die persönliche Leistung gibt, bedarf es einer gründliche Schulung der beurteilenden Personen. Diagnostische und kognitive Qualifikationen sind erforderlich, um Beurteilungsmängel zu beheben. Die Leistungsbeurteilung ist niemals ein rein objektiver Vorgang. Auch methodisch verfeinerte Instrumente haben die Gefahr der Manipulation noch nicht hinreichend eingeschränkt.

Gruppenarbeit lässt sich durch Kombination von individueller Arbeitsleistung und Gruppenleistung bewerten. Der individuelle Bestandteil enthält eine Grundvergütung, darüber hinaus erhalten alle Teammitglieder ein zusätzliches Gruppenentgelt, das sich nach der erbrachten Gruppenleistung richtet. Diese Leistungszulage ist für alle Gruppenmitglieder gleich hoch. Die Leistung der Gruppe wird über eine Kennzahl dargestellt, die sich aus dem Verhältnis der vom Team geleisteten Auftragsstunden (Planwert) und der Summe der effektiven Arbeitszeiten ergibt. Der Leistungsanreiz wird dadurch erhöht, dass zügiges Arbeiten mehr Auftragsstunden erbracht werden können.

3.2.3.3 Die Bedeutung materieller Leistungsanreize

Es vermag für die Lohnpolitik eines Unternehmens wichtig erscheinen, den Mitarbeitern materielle Anreize zu bieten: Diese motivieren den Beschäftigten zu Produktivitätssteigerung, wenn der Lohnverleich mit anderen (sowohl mit Kollegen im Betrieb und als auch mit anderen Unternehmen) günstig ausfällt, die Lohnerhöhung als Folge der eigenen Leistung empfunden wird und die Erhöhung einen nennenswerten Betrag ausmacht.

Der Mensch benötigt zum Leben Geld - diese Tatsache ist in unserer Gesellschaft unbestritten. Die meisten Menschen stehen in einem Arbeitsverhältnis, um einen Verdienst zu erhalten. Wird Menschen die Frage gestellt, warum sie arbeiten, ist die Antwort mit Sicherheit häufig: um des Geldes willen. Der Lebensunterhalt wird damit gesichert und der Lebensstandard gehalten. ,,Wenn man Führungskräfte bittet, Motivatoren zu nennen, wird Geld fast immer an hervorragender, oft erster Stelle genannt."²⁸. Aber kommt der monetären Entlohnung wirklich dieser Stellenwert zu? Führt eine Steigerung des Einkommens automatisch zu einer höheren Leistung der Mitarbeiter?

Die Mehrzahl der Menschen läßt sich durch die Bezahlung allein nicht motivieren. Selbst Menschen, die finanziell ausgesorgt haben, gehen einer beruflichen Tätigkeit nach. Dies weist auf einen höheren Stellenwert der Arbeit hin.

Selbstverständlich wirkt sich der Verdienst ungünstig auf Leistung und Zufriedenheit aus, wenn eindeutig zu wenig gezahlt wird. Wird ein Mitarbeiter vergleichsweise hoch bezahlt, steigt seine Produktivität nach einer Erhöhung der Bezahlung für einen gewissen Zeitraum, bis ein Gewöhnungseffekt einsetzt.²⁹ Diesen beschreibt Reinhard K. Sprenger als absurden Vorgang, bei dem der „Fisch den Angler fängt“³⁰

Die Kollegen hingegen werden unter Umständen mit Neid reagieren und sich durch enttäuschte Erwartungen negativ beeinflussen lassen.

Für die öffentliche Verwaltung gelten die Anforderungen, die Leistungsanreize monetärer Natur an die Privatwirtschaft stellen, teilweise nur sehr eingeschränkt. Zur Leistungsbezogenheit des Personalmanagements gehört dabei in der Diskussion vor allem eine transparente und leistungsgerechte Bezahlung. Dies bedeutet auf den ersten Blick eine klare Abkehr von der Bezahlung nach Dienstalterstufen. Die Beurteilungskriterien in der öffentlichen Verwaltung sind andere als in der Privatwirtschaft: Zur Vergütungsbemessung könnte hier die Produktdefinition heran gezogen werden, Kennzahlen über tatsächlich erbrachte Leistungen würden wenigstens beschränkt objektive Merkmale darstellen.

Vor allem die Gewerkschaften stehen der Leistungsorientierung grundsätzlich kritisch gegenüber:

„Mit dem Etikett ‚Reform’ und ‚Modernisierung’ versehen, zielen viele Vorschläge darauf ab, das Einkommensniveau im öffentlichen Dienst zu senken und tarifliche oder gesetzliche Leistungen zu verschlechtern.“³¹

Die Gewerkschaften vereinbarten dennoch mit den Arbeitgebern in der Lohn- und Gehaltsrunde 1994 für den öffentlichen Dienst, Tarifverhandlungen über leistungsbezogene Einkommensbestandteile zu führen

3.3 Immaterielle Leistungsanreize

Inzwischen lautet die herrschende Meinung der Arbeits- und Motivationspsychologie aber: Nicht nur mit Geld kann motiviert werden. Dies belegen z.B. zahlreiche Mitarbeiterbefragungen, die in den vergangenen Jahren von Klages/Gensicke für die Verwaltungshochschule Speyer bei größeren Verwaltungen durchgeführt wurden.³²

Klages/Gensicke kommen zu der Erkenntnis, daß beispielsweise 84% von 1200 Befragten den Wunsch nach mehr Forderung bei der Arbeit äußerten. Eine weitere Befragung in diesem Zusammenhang brachte das Ergebnis, daß es vor allem intrinsische Faktoren sind, die motivierend auf die Befragten wirken. So war 91% aller Befragten wichtig, daß sie Spaß an der Arbeit hätten und sinnvolle Arbeit verrichten könnten. 90% nannten Selbständigkeit bei der Aufgabenerledigung und Interessantheit der Aufgabe, 89% Abwechslung und 88% war es wichtig, eigene Ideen einbringen zu können. Mitarbeiter die nur an materiellen Anreizen interessiert waren, zeigten außerdem eine weit höhere Kündigungsbereitschaft als immateriell motivierte.

Klages/Gensicke schließen daraus, daß, da sich dieses Ergebnis in allen bisher durchgeführten Befragungen stetig wiederholt, ein erhebliches Leistungspotential in der Öffentlichen Verwaltung vorhanden ist, das es durch Eröffnung entsprechender Tätigkeitschancen nur freizusetzen gilt. Dazu müßten Wünsche und Vorstellungen der Mitarbeiter allerdings konkret ermittelt werden, um dann entsprechende Tätigkeiten einzurichten. Auf kommunaler Ebene kommt die Einführung der neuen Steuerungsmodelle diesen Forderungen bereits entgegen und verzeichnet dabei nicht unerhebliche Erfolge.³³

3.3.1 Arbeitszeitregelung, „befristete Verträge“, Freizeitausgleich

Anzudenken ist die Maßnahme von Arbeitszeitkonten sowie eigenverantwortliche Arbeitszeitregelungen.

Dies erlaubt einen flexibleren Einsatz von Mitarbeitern und auf diese Weise eine leichtere Personalbedarfsanpassung etwa bei saisonalen Schwankungen der Aufgabenfülle. Sie kämen außerdem privaten Mitarbeiterbedürfnissen entgegen. Ebenso stellt die Nutzung befristeter Arbeitsverträge eine Möglichkeit dar, einerseits die Leistungsmotivation zu erhöhen und andererseits Kosten der Arbeit zu minimieren. Natürlich ist diese Maßnahme sozialpolitisch bedenklich, so sollte die Bedeutung von Arbeitssicherheit (i.S.d. Garantie eines festen Arbeitsplatzes) nicht unterschätzt werden.

3.3.2 Betriebsklima, Arbeitszufriedenheit, Führungsstil

Die Stimmung am Arbeitsplatz kann nicht gut sein; wenn die Führung schlecht ist: Der verwendete Führungsstil wirkt sich auf die Motivation der Mitarbeiter aus, was sich in Leistung und Zufriedenheitsentwicklung niederschlägt.³⁴

Das Betriebsklima, gruppenspezifischer Prozess, setzt eine Atmossphäre des Vertrauens unter den Kollegen voraus. Verständnis seitens der Vorgesetzten für die Belange des Einzelnen, ein positives „Firmenimage“ und erfolgreiche Bilanzen tragen ihr übriges zur Arbeitszufriedenheit des Beschäftigten bei.

3.3.3 Arbeitsplatzgestaltung, soziale Angebote

An den Arbeitsplatz, den Ort der regelmäßigen Arbeit, sind bestimmte Anforderungen zu stellen, die die Zufriedenheit des Mitarbeiters erhöhen. Um die Effektivität der Mitarbeiter zu sichern, müssen einige Grundbedürfnisse erfüllt sein: gute Beleuchtung, Vermeidung von Lärm-, Staubund Geruchsbelästigung, angenehme Raumtemperatur, gute und ergonomische Arbeitsgeräte und eine entsprechende Pausengestaltung.

Gemeinschaftliche betriebliche Leistungen wie soziale Sicherheiten (z.B. Zusatzversicherung), kommunikative Einrichtungen (z.B. Cafeteria, Betriebssportgemeinschaften, Diensthandys, „Bayer-Kaufhaus“, Intranet) oder Social Events (z.B. Betriebsausflüge, Sommerfeste) erhöhen ebenfalls das Zugehörigkeitsgefühl innerhalb der Organisation und somit die Leistungsbereitschaft der Beschäftigten.

3.3.4 Mitbestimmung, Beteiligung am Arbeitsprozess, Arbeitsqualität

Wird den Mitarbeitern Gelegenheit gegeben, an ihrer Arbeit mitzuwirken und Entscheidungen zu treffen, so erhöht sich ihre Identifikation mit der Arbeit und infolgedessen kommt es zu einer Steigerung von Motivation und Leistungsbereitschaft. Diese Mitwirkung ist für bestimmte Angelegenheiten gesetzlich verankert (z.B. Betriebs- und Personalräte), sollte sich aber nicht nur auf diese beschränken. Vorschläge, Meinungen und Einwände bezüglich der zu erledigenden Aufgaben sind unter Umständen für die „Firma“ von großem Wert, da der Beschäftigte für sein Arbeitsgebiet Informationen zur besseren Abwicklung besitzen kann.

Ein Beispiel für Mitarbeiterbeteiligung ist das betriebliche Vorschlagswesen (BVW), welches aus der japanischen Unternehmensphilosophie übernommen, dem sog. Kaizen, übernommen wurde.³⁵ Darunter werden Vorschläge von Mitarbeitern verstanden, die zur Verbesserung der Arbeitsabläufe und -methoden oder der Qualität der Leistung, zur Erhöhung der Arbeitssicherheit, des Unfallschutzes sowie der Kostenreduzierung beitragen. Dabei wird die Belegschaft eines Betriebes sozusagen als großer „Think Tank“ aufgefasst. Als Anreiz steht hier den Vorschlägen ein Belohnungssystem gegenüber.³⁶

Die meisten Arbeitnehmer betrachten Arbeit als eine Verwirklichung der eigenen Fähigkeiten. Dazu braucht der Mitarbeiter Freiraum für seine Arbeit, er muss eigenständig gestalten können, braucht Verantwortung.

Arbeitsgestaltungsmaßnahmen wie die quantitative Erweiterung der Arbeitstätigkeit um der Ganzheitlichkeit der Aufgabe und Qualifikationsvielfalt willen (Job Enlargement), Tätigkeitswechsel nach gewissen Zeitintervallen mit gesteigertem Herausforderungscharakter (Job Rotation) sowie vertikale Verbreiterung des Arbeitsbereichs um Entscheidungs- und Gestaltungsbefugnisse (Job Enrichement) verhindern bei den Beschäftigten Monotonieerscheinungen und steigern deren Qualitätsbewußtsein - das Unternehmen bereichert sich an Flexibilität. Auch die Gruppenarbeit erhöht durch eine stärkere Integration der Mitarbeiter in Entscheidungsprozesse das dynamische Wir-Gefühl innerhalb der Organisation und verbessert so nachweislich die Produktqualität.

3.3.5 Budgetierung

Ein Element des Neuen Steuerungsmodells ist die dezentrale Ressourcenverantwortung mit Budgetierung der Fachämter der öffentlichen Verwaltung. Dadurch wird ein flexibler finanzieller Einsatz z.B. durch großzügige gegenseitige Deckungsfähigkeit von Haushaltsansätzen innerhalb der Fachbudgets, durch Erweiterung der Übertragbarkeit von Haushaltsmitteln in das Folgejahr ermöglicht. Das Innenministerium in Nordrhein-Westfalen initiierte das Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts. In diesem Projekt wurde zunächst von den Pilotkommunen Brühl, Düsseldorf, Dortmund, Moers und Münster in Kooperation mit dem Innenministerium und begleitet durch die Unternehmensberatung Mummert + Partner ein Konzept für ein Haushaltsrecht auf Basis des kaufmännischen Rechnungswesens erarbeitet.

Aufstellung und Bewirtschaftung des Haushaltsplanes erfolgen weitestgehend dezentral in den Ämtern. Es findet ein regelmäßiges Finanzberichtswesen statt.

Budgetierung stellt einen Lösungsansatz dar, mehr Kostengerechtigkeit herzustellen. Dadurch könnte auch mit mehr Sorgfalt beim Einsatz und beim Umgang mit der kostenintensiven Ressource Mensch gerechnet werden. Jedoch ist zu beachten, dass der Mitarbeiter nicht so leicht zu disponieren ist wie die Faktoren Sachmittel oder Raum.

3.3.6 Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten

„Der öffentliche Dienst kann nur modernisiert werden, wenn er aktive, qualifizierte und motivierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hat. Die Beschäftigten müssen an einer anspruchsvollen Aufgabe oder einem hochwertigen Produkt mitwirken und ihre Ansprüche an die eigene Tätigkeit einlösen können.“³⁷

Als wichtiger Anreiz für mehr Leistung sollte das Personal, insbesondere auch das Führungspersonal, eines Betriebes bzw. der Verwaltung nicht nur vom externen Arbeitsmarkt beschafft werden, sondern auch intern durch entsprechende Entwicklungsmaßnahmen aufgebaut werden. Die Vorteile liegen auf der Hand: der intern entwickelte Mitarbeiter kennt bereits die Arbeitsabläufe und ist mit gängigen Regeln vertraut, was die Einarbeitungszeit verringert und Kosten reduziert. Darüber hinaus entstehen weder Kosten für die Ausschreibung der Stelle noch für eine aufwendige Bewerberauswahl.

4. Anwendung von Leistungsanreizen im öffentlichen Dienst

4.1 Problemerkennung und -lösung

Die Arbeitsstrukturen der privaten Wirtschaft verändern sich tiefgreifend. Konzepte wie „lean production“ oder „lean managment“ und Gewinnmaximierung durch Flexibilisierung verändern die Arbeitsabläufe und Organisationsstrukturen in den privaten Unternehmen ernorm. Auch im öffentlichen Dienst hat eine Diskussion begonnen, in welcher Weise solche privatwirtschaftlichen Konzepte übernommen werden können.

Um den Ansprüchen einer modernen Verwaltung gerecht zu werden, leitete die Landesregierung in Nordrhein-Westfalen 1998 einen Reformprozess ein, der auf vier Säulen getragen wurde:

Verringerung von Aufgaben (in der Landesverwaltung), Vereinfachung von Abläufen, Verlagerung von Entscheidungsprozessen und Konzentration von Tätigkeitsbereichen.³⁸

Zudem erhielt die Kommunalverwaltung im Juli 1999 mehr Eigenverantwortung durch das „Erste Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung“³⁹, z.B. bei der wirtschaftlichen Betätigung, bei der Personalführung sowie im Haushaltsrecht Mit Modellprojekten erproben die Gemeinden seitdem den Einstieg in den kaufmännisch orientierten Kommunalhaushalt.

Eine weitere wichtige Grundlage für die Neuerungen innerhalb der Behörden bildete das Mitte 1999 auf Bundesebene eingeführte neue Dienstrecht.⁴⁰

Fehlgeleiteter Perfektionismus stört oftmals die Umsetzung der Ideen. Besser wäre gemäß der Ausgangsfragestellung anzufangen: „Haben wir eine Chance, das, was wir anstreben wollen, zu erreichen?“.

4.2 Der rechtliche Rahmen für den öffentlichen Dienst

Bevor die Anwendbarkeit von monetären Leistungsanreizen in der öffentlichen Verwaltung beschrieben wird, sollte zunächst eine Abstimmung der rechtlichen Voraussetzungen stattfinden.

4.2.1 Das Dienstrechtsreformgesetz

4.2.1.1 Einführung

Die Dienstrechtsreform des Bundes ist seit Februar 1997 gültig: Mit dem Dienstrechtsreformgesetz⁴¹ soll insbesondere der Personaleinsatz leistungsorientiert verbessert sowie der Leistungsgedanke in der öffentlichen Verwaltung intensiviert werden.Vorgesehen ist u.a. die Einführung von Leistungsprämien, -zulagen und -stufen.

Die mit der Dienstrechtsreform eingeführten §§ 27 Abs. 3 und 42a BbesG ermächtigen den Bund und die Länder, durch Rechtverordnungen nähere Regelungen über die Gewährung von Leistungsstufen, Leistungsprämien und Leistungszulagen zu erlassen. Mit dieser Ermächtigung ist der Bundesregierung und den Landesregierungen die Möglichkeit gegeben worden, jeweils eine auf ihre Bedürfnisse ausgerichtete Regelung zu treffen.

Die derzeitige Situation in den Ländern hinsichtlich des Erlasses entsprechender Rechtverordnungen stellt sich uneinheitlich dar. In einigen Ländern sind Verordnungen zu Leistungselementen erlassen worden, deren Anwendung wegen der angespannten Haushaltssituation vorerst aufgeschoben wurde. Der Stand der Umsetzung der Leistungselemente ergibt sich aus der angehängten Tabelle.

Das Ausführungsgesetz für Nordrhein-Westfalen sieht neben Leistungsprämien, -zulagen und - stufen noch folgende Bestandteile zur Umsetzung vor, die den Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst Motivationsanreize geben sollen: Vergabe von Führungsfunktionen zunächst nur auf Probe oder Zeit⁴², flexible Arbeitszeiten und Teilzeitformen (z.B. Sabbatjahr) sowie verbesserte Gleitzeitvorschriften.

Inzwischen wurden in Nordrhein-Westfalen die Leistungsstufenverordnung⁴³ sowie die Leistungsprämien und -zulagenverordnung⁴⁴ eingeführt. Auf die dort vorgesehenen Leistungselemente der Besoldung besteht für die Beschäftigten - auch wenn die Voraussetzungen erfüllt sind - kein Anspruch. Leistungszulage und Leistungsprämie schließen sich als alternative Formen der Anerkennung gegenseitig aus. Neben einer Leistungsstufe ist allerdings während ihrer Wirksamkeit eine Prämie oder eine Zulage möglich, soweit diese sich nicht mit dem selben Sachverhalt begründen.

4.2.1.2 Leistungsprämien

Leistungsprämie ist eine monetäre Anerkennung für eine „herausragende besondere Einzelleistung“.⁴⁵ Sie wird einmalig bis zur Höhe des Anfangsgrundgehalts der Besoldungsgruppe des Empfängers bezahlt. Sie ist entsprechend der erbrachten Leistung zu bemessen.

4.2.1.3 Leistungszulagen

Leistungszulagen setzt voraus, dass die „herausragende besondere Einzelleistung“⁴⁶ schon seit mindestens drei Monaten erbracht wird und erwartet werden darf, dass diese Leistung auch weiterhin erbracht wird. Die Leistungszulage darf längstens für einen zusammenhängenden Zeitraum von einem Jahr gewährt werden. Eine wiederholte Zuerkennung ist frühestens zulässig, wenn seit dem Ende der vorherigen Zulage ein Jahr verstrichen ist. Als Leistungszulage kann ein Betrag bis zur Höhe von 7% des Anfangsgrundgehaltes der Besoldungsgruppe des Empfängers festgesetzt werden. Die Leistungszulage ist entsprechend der erbrachten Leistung zu bemessen.

4.2.1.4 Leistungsstufen

Die Zuerkennung einer Leistungsstufe - das ist das vorzeitige Aufsteigen eines Beamten in die nächsthöhere Grundgehaltsstufe - erfordert eine „dauerhaft herausragende Gesamtleistung“.⁴⁷ Sie ist frühestens zulässig, wenn die Hälfte der Zeitspanne zurückgelegt ist, die zum Aufsteigen in die nächsthöhere Stufe vorgesehen ist. Eine Leistungsstufe soll nicht zuerkannt werden innerhalb eines Jahres nach der letzten Beförderung. Ihr ist eine aktuelle Leistungseinschätzung zugrunde zu legen. Die Leistungseinschätzung ist grundsätzlich unabhängig von der letzten Regelbeurteilung. Diese kann allerdings ein Kriterium für die Bewertung der Leistung sein, wenn sie erst kürzere Zeit zurückliegt. Die Festsetzung einer Leistungsstufe ist unwiderruflich. Leistungsstufen können nach Maßgabe des Haushaltes an insgesamt höchstens 10% der vorhandenen Beamten mit Dienstbezügen der Besoldungsordnung A, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, gewährt werden. Die gleiche Regelung gilt auch für Leistungsprämien und -zulagen. Dabei sind alle Laufbahngruppen zu berücksichtigen. Die Entscheidung über die Zuerkennung einer Leistungsstufenerhöhung trifft die zuständige oberste Dienstbehörde, allerdings ist die Kompetenz deligierbar und somit auch dezentral in den Behörden möglich.

Das nach früherem Recht regelmäßig alle 2 Jahre steigende Grundgehalt wurde durch ein von der fachlichen Leistung abhängiges Aufsteigen ersetzt. Bei schlechter Leistung kann der Stufenaufstieg hinausgeschoben werden.

4.2.2 Das Modernisierungsgesetz

Unter Federführung des Innenministers wurden in NRW in kurzer Zeit zwei umfassende Modernisierungsgesetze erarbeitet. Für diese Seminararbeit von Bedeutung sind die Teile des Ersten und Zweiten Modernisierungsgesetzes, die sich mit der Binnenmodernisierung und der Leistungsoptimierung beschäftigen. Im wesentlichen entsprechenden die formulierten Regelungen zu Leistungsanreizen den voranstehend genannten Maßnahmen, die bereits durch die Änderung des Beamtenrechts vollzogen worden sind.

4.3 Kritik und Anwendungsbeispiele von Leistungsanreizen

Bislang werden die Instrumente der Leistungsmotivation in der öffentlichen Verwaltung allenfalls sporadisch eingesetzt. Zwar ist Nordrhein-Westfalen eines der fortgeschrittensten Länder bei der Formulierung rechtlicher Regelungen, jedoch fehlt es auch hier wie andernorts an konkreten Umsetzungsversuchen. Bei der Literaturrecherche musste ich verwundert feststellen, dass leider nicht alles Gold ist, was glänzt: Die Leistungselemente spielen in der Verwaltungsrealität bislang keine Bedeutung.⁴⁸ Zwei wesentliche Gründe für die mit der Einführung von Leistungsanreizen monetärer Art verbundenen Problematik liegen in strukturellen Bedingungen aber auch arbeitspolitischen Einwänden.

So kritisiert die KOMBA-Beamtenrechts- und Besoldungskommission unter Leitung des stellvertretenden Landesvorsitzenden Klaus-Dieter Schulze. „Vor allem die Leistungselemente - Leistungsstufen, Leistungsprämien, Leistungszulagen - sind bisher nicht umgesetzt worden. Es fehlen geeignete Vergabekriterien. (...) Führungspositionen auf Probe oder Zeit werden in der kommunalen Praxis nur gelegentlich umgesetzt. (...) Die Distanz der Kommunalverwaltungen zum „Leistungsblock“ zeigt, dass praxisferne Regelungen eine flächendeckende Einführung verhindern.“⁴⁹

Allerdings wird auch hier wieder deutlich, dass die benannten Elemente der Leistungsförderung so neu auch wieder nicht sind: Seit mehr als zwanzig Jahren bestehen tariflich geregelte Leistungszulagen für Arbeiterinnen und Arbeiter im Bereich der Vereinigung Kommunaler Arbeitgeber in Baden-Württemberg, im Saarland und in Nordrhein-Westfalen. Seit 1991 gibt es derartige Regelungen auch für Angestellte in Versorgungsbetrieben.

Ein wesentlicher Kritikpunkt der Bedenkenträger ist, dass „bei der Einführung von Leistungsprämien nicht mehr Geld ausgegeben, (sondern) stattdessen das Bezahlungsniveau gesenkt und aus den gesparten Mitteln ein Leistungszulagensystem finanziert werden (soll).“⁵⁰

Soweit von Leistungselementen Gebrauch gemacht wurde, liegen überwiegend positive Erfahrungen vor. Die Möglichkeit, auf herausragende Leistungen der Beschäftigten zeitnah zu reagieren zu können, hat eine motivations- und leistungssteigernde Wirkung. Im wesentlichen werden jedoch auch die Anmerkungen der obersten Bundesbehörden bestätigt⁵¹:

- Die bundesgesetzliche Obergrenze von 10% für mögliche Bewilligungen sei zu knapp bemessen. Insbesondere Teams könnten nicht ausreichend gefördert werden, da jedes Teammitglied auf die Quote gerechnet wird.
- Die Vergabe der Leistungsprämie wird überwiegend positiv bewertet. Sie stelle den besonderen Belohnungscharakter am deutlichsten heraus, weil sie in verwaltungseinfacher Form für eine erbrachte besondere Leistung zeitnah gewährt werden kann.

Von den Kommunen werden die Leistungselemente ebenfalls als sinnvolles Instrument der Personalführung begrüßt. Die Umsetzung der Verordnungen lasse sich weitgehend unproblematisch handhaben. Dennoch werden nach Auskunft der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Leistungszulagen lediglich in 63 von 559 Städten und Gemeinden, die hierzu landesrechtlich die Möglichkeit haben, gewährt. In 59 Städten und Gemeinden wurden Leistungsprämien gezahlt. 24 Kreise machen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Als Hauptursache für die Zurückhaltung bei der Gewährung von Leistungsanreizen wird die angespannte Finanzlage der Kommunen genannt. Praktische Schwierigkeiten werden in der verbindlichen Definition von transparenten Leistungskriterien und der Messbarkeit herausragender Leistungen im Einzelfall gesehen.

Die 10%-Quote der berücksichtigungsfähigen Beamtinnen und Beamten erschwert nach Auffassung der Kommunen - insbesondere bei der Vergabe von Leistungszulagen und -prämien - einen vernünftigen Einsatz dieser Instrument. Im Interesse der personalwirtschaftlich sinnvollen Verwaltungssteuerung regen die Kommunalen Spitzenverbände die Aufhebung der in § 42a BBesG vorgesehene Quotierung an.⁵²

Ein wesentliches Problem der Umsetzung liegt jedoch in der Finanzlage. Und somit schließt sich der Kreis: Die durch die beiden Leistungsverordnungen geschaffenen Möglichkeiten hat der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen zusammengestrichen und bestimmt, dass Leistungszulagen vorerst nicht gewährt werden können, Leistungsstufen erst ab dem Jahre 1999 vorgesehen waren und Leistungsprämien ebenfalls erst ab Sommer 1998 in der Höhe von bis zu 5% anstatt der gesetzlich vorgesehenen 10% gewährt werden konnten.⁵³

Zusammenfassend kann man sagen, dass die Kritikpunkte an der Reform sind:

- Die Dienstrechtsreform berücksichtigt nur den Leistungsaspekt berücksichtigt, es wird isoliert an der materiellen Leistungsschraube gedreht
- Die methodische Güte in bezug auf die Legitimität der Beurteilungsverfahren entspricht nicht den Standards strenger Wissenschaftlichkeit, gegen das Kriterium der Objektivität verstößt schon die Kontingentierung
- Aufgrund der Kostenneutralität greifen die vorgeschlagenen Maßnahmen nur dann, wenn entsprechende Mittel für monetäre Leistungsbelohnung zur Verfügung stehen
- Einfache Arbeitsbereiche ermöglichen keine „Spitzenleistung“, die messbar geschweige denn wesentlich steigerungsfähig ist
- Verbindliche Definitionen von Leistungsmerkmalen sind nur schwierig möglich

5. Fazit

In der voranstehenden Seminararbeit sollten die Aspekte der Leistungsmotivation aufgezeigt werden. Die Anwendung von Leistungsanreizen monetärer und immaterieller Art sollten auf ihre Bedeutung im Zusammenhang der „Schaffenskrise“ in der öffentlichen Verwaltung untersucht werden. Als Ergebnis der Diskussion kann festgestellt werden, dass einige gute Vorschläge gemacht sind und auch die Umsetzung dieser ansatzweise begonnen hat. Als Perspektive für die Zukunft sollte festgehalten werden, dass Kritik und Anwendungsversuche miteinander einher gehen müssen, denn nur aus Erfahrungen lernt man. Auch der Zeitaspekt darf nicht unberücksichtigt bleiben: „Die Binnenmodernisierung in den einzelnen Behörden wird jedoch noch einige Zeit und Energie erfordern.“⁵⁴

In der Personalwirtschaft verstärkt auf Leistungsanreize Wert zu legen, ist eine Chance für die öffentliche Verwaltung.

6. Begriffsdefinitionen

Arbeitslohn (Arbeitsentgelt, Vergütung): fachlicher Oberbegriff für alle aus nicht selbständiger Arbeit erzielte Einkünfte; in der Umgangssprache steht der Begriff Lohn als Oberbegriff für alle Entgeltformen - im eigentlichen Sinne ist hiermit jedoch nur die Vergütung für Arbeiter gemeint, Gehalt steht für Angestellte, Bezüge für Beamte

Controlling (to control = steuern, regeln):

System zur Gewährleistung der Informationsversorgung. Bindeglied zwischen den einzelnen Elementen des NStM.

Budget:

Zusammenfassung von Einnahmen und Ausgaben unter verbindlichen Gesamtkriterien. Innerhalb des Budgets herrscht maximale Freiheit bei der Verwendung der Budgetmittel.

Budgetierung:

Bereitstellung von Finanzmitteln in Form von vorab einvernehmlich und abschließend verhandelten Budgets zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung „vor Ort“.

Dezentrale Ressourcenverantwortung:

Verlagerung von Verantwortung für Personal, Finanz-, Sachmittel und Organisationskompetenz vom Innenministerium oder den Bezirkregierungen zu mittleren und unteren Dienstbehörden

effektiv:

Nachher, wirksam, wirkungsvoll

effizient:

Vorher, wirtschaftlich lohnend, leistungsfähig

Inputsteuerung:

Steuerung durch Zuweisung von Personal, Finanz- und Sachmitteln mit teilweise fesgelegten Handlungsanweisungen und organisatorischen Vorgaben.

Kennzahlen:

Zahlen, die quantitativ erfassbare Sachverhalte/ Tatbestände in konzentrierter Form verdeutlichen. Sie stellen damit eine spezielle Art der Information dar und ermöglichen die Operationalisierung und Zielfestlegung nach einheitlichen Kriterien.

Outputsteuerung:

Einsatz von Ressourcen, der sich am vorher vereinbarten Leitungsziel orientiert.

Produkt:

Zusammengefasste Tätigkeiten und Leitungen zu Steuerungszwecken.

Produktbeschreibung:

Arbeitsunterlage, in der alle notwendigen Produktinformationen (z.B. Sachziele, Qualitätsmerkmale, Kosten, Personaleinsatz) enthalten sind.

Ressourcen:

Personal, Finanz- und Sachmittel

Ziele:

Aussagen oder Vorstellungen über erwünschte oder angestrebte Zustände.

Zielvereinbarung:

Gemeinsame Vereinbarung von Zielen zwischen Vorgesetzten und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Rahmen von Mitarbeitergesprächen oder zwischen Organisationseinheiten in Zielvereinbarungsbesprechungen.

7. Quellenangaben

- Bruno Ruetz, „Reformen in der öffentlichen Verwaltung: Ein Prozess des Kulturwandels“, Konstanz 1998
- Ulrike Hinrichs, „Alte und neue Lohnformen“, Konstanz 2000
- Dario Paucar-Bahrs, „Arbeitsmotivation“, Hamburg 2001
- Sandra Wieben, „Arbeitsmotivation“, Lüneburg 2001
- Rüdiger Hodapp, „Darstellung und Kritik des Ansatzes der relativen Leistungsbeurteilung“, Offenburg 1999
- Martin Schäfer, „Entgeltsystem: wie der ‚gerechte Lohn’ festgelegt wird“, Remagen 2001
- Arbeitsgemeinschaft der nordrhein-westfälischen Verwaltungs- und Wirtschaftsakademien, Veröffentlichungen, Dr. Fritz Behrens, “Fortentwicklung des Dienstrechts im Kontext der Verwaltungsreform”, Düsseldorf 19.01.2000
- Johannes Varwick, „NRW-Lexikon. Politik. Gesellschaft. Wirtschaft. Recht. Kultur.“, Verlag Leske und Budrich, Leverkusen 2000
- Neue Zürcher Zeitung, „Viele Ängste rund um Löhne, Leistung, Kündigung“, „Das Bundespersonalgesetz im Streitgespräch“, Zürich 14.11.2000
- Eidgenössisches Finanzdepartment der Schweiz, Presse- und Informationsdienst, Pressemitteilung „Neues Lohnsystem in der Bundesverwaltung“, Bern 03.11.2000
- Meixner, H.E., „Lust statt Frust in der öffentlichen Verwaltung“, Heymanns-Verlag, Köln 1998
- KOMBA-Magazin - Ressort DBB-Seiten, „Nachgelesen - Gangster am Werk...“, Bonn Juli/August 2001
- NW Magazin, Monatszeitschrift des DBB, „Erfolgreich sparen für die Zukunft“, Düsseldorf Juli/August 2001
- Innenministerium NRW, „Moderne Verwaltung: Verwaltungsmodernisierung in Nordrhein-Westfalen“, 2. aktualisierte Auflage, Düsseldorf Oktober 2000
- Märkischer Kreis, „Das Neue Steuerungsmodell als möglicher Weg aus der Finanzkrise kommunaler Haushalte“ (Folien-Skriptum), Lüdenscheid 1998
- Deutscher Städtetag, Der Städtetag (Monatszeitschrift), Ressort Nordrhein-Westfalen (Regionalteil), Christoph Stockel-Veltmann, „Die Doppik hält Einzug: Münster führt das ‚Neue Kommunale Finanzmanagement’ ein“, Köln 3/2001 (S. 36 - 40)
- Deutscher Beamtenbund, „Entwurf des Erfahrungsberichts zur Dienstrechtsreform des Bundesministeriums des Innern“, Brief an die Mitgliedgewerkschaften des DBB vom 26.04.2001
- Arbeitsgruppe der Bundesregierung, D I 1, Berlin, 31.01.2001, Erfahrungsbericht der Bundesregierung zur Dienstrechtsreform
- Reinhard K. Sprenger, „Mythos Motivation“, 2. aktualisierte Auflage, Campus-Verlag Frankfurt am Main, 1997
- Thomas J. Peters/Robert H. Waterman Jun., “Auf der Suche nach Spitzenleistungen”, Landsberg/Lech 1991

Aus dem Internet:

www.wdr.de (Online-Archiv des Westdeutschen Rundfunks, „Kommunen geht das Geld aus, Dramatische Steuerausfälle zwingen zum Sparen“, Köln 22.10.2001)

www.labournet.de (Unabhängiges Forum für Arbeitnehmerangelegenheiten, „In der Kritik: Lohnsysteme“)

www.businessakademie.de (TOP Business AG, „FAQ: Wie motiviere ich meine Mitarbeiter“)

www.dbb.de (Deutscher Beamtenbund, „Dienstrechtsreform: Erfahrungsbericht bestätigt DBB- Bedenken“)

www.ksta.de (Online-Archiv des Kölner Stadt-Anzeigers):

- Ressort Politik, „Der nette Lehrer könnte bald mehr Geld verdienen“, Köln 04.08.2001
- Anke Mortsiefer, Ressort NRW und Region, „Leidet der Brandschutz außerhalb der Städte“, Köln 19.10.2001
- Andreas Damm, Ressort NRW und Region, „Steuerausfälle für die Gemeinden“, Köln 28.08.2001
- Hans-Gunter Borowski, Ressort Leverkusen (Lokalteil), „Land lässt die Städte im Stich“, Leverkusen 10.10.2001
- Peter Berger, Ressort Köln (Lokalteil), „Kämmerer sucht Geldgeber für Philharmonie“, Köln 27.09.2001
- Andreas Damm, Ressort Köln: Meinung (Lokalteil), „Die Not der Städte zwingt zur Reform“, Köln 30.08.2001
- Ressort NRW und Region, „Etatprobleme in fast allen Kommunen“, Köln 28.08.2001
- Ressort NRW und Region, „Testlauf für Behördengang per Internet“, Köln 18.09.2001
- Ressort NRW und Region, „Behrens fordert grundlegende Reform der Kommunalfinanzen“, Köln 24.08.2001
- Ressort Politik, „Verfall der Infrastruktur befürchtet“, Köln 14.08.2001

www.sz-online.de (Sächsische Zeitung, Ressort Aktuelle Politik, Alexander Hagelüken, „Lehrer in Aufruhr“, Leipzig 04.08.01)

www.staedtetag.de (Deutscher Städtetag, Stellungnahme „Städte fordern von Bund und Ländern: Weiteres Abbröckeln der Gewerbesteuer muss verhindert werden“, Berlin 10.10.2001)

[...]

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¹ Aus: NW Magazin, Monatszeitschrift des Deutschen Beamtenbundes, „Erfolgreich sparen für die Zukunft“, Düsseldorf, Juli/August 2001, S. 1-2

² Aus: WDR.DE, Ressort Wirtschaft, „Kommunen geht das Geld aus“, 09.08.2001

³ Aus: Kölner Stadt-Anzeiger, www.ksta.de, Andreas Damm, Ressort NRW und Region, „Steuerausfälle für die Gemeinden“, Köln 28.08.2001

⁴ In ihrem Herbstgutachten nehmen die sechs Institute ihre Wachstumsprognosen drastisch zurück. "Die deutsche Wirtschaft befindet sich zurzeit am Rande einer Rezession", heißt es. Das Wirtschaftswachstum werde 2001 nur 0,7 % erreichen, 2002 aber auf 1,3 % zulegen.

⁵ Aus: Kölner Stadt-Anzeiger, www.ksta.de, Andreas Damm, Ressort NRW und Region, „Steuerausfälle für die Gemeinden“, Köln 28.08.2001

⁶ ebd.

⁷ Aus: Kölner Stadt-Anzeiger, Ressort Politik, „Verfall der Infrastruktur befürchtet“, Köln 14.08.2001, S. 5

⁸ Aus: NW Magazin, Monatszeitschrift des Deutschen Beamtenbundes, „Erfolgreich sparen für die Zukunft“, Düsseldorf, Juli/August 2001, S. 1-2

⁹ Leider läßt der Umfang dieser Seminararbeit eine nähere Betrachtung der Bedeutung des Personalfaktors in der Verwaltungsorganisation (Stichwort „ Lean Management “) nicht zu.

¹⁰ ebd.

¹¹ Aus: Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, „Moderne Verwaltung: Verwaltungsmodernisierung in NRW“ (Broschüre), 2. Auflage, Düsseldorf, Oktober 2000, S. 7

¹² Von der Umstellung auf die elektronische Verwaltung verspricht sich der Deutsche Städte- und Gemeindebund erhebliche Kosteneinsparungen für die Kommunen. In einem vom Land NRW geförderten Projekt in Hagen ist die Zahl der von Hand bearbeiteten Routine-Vorgänge um bis zu zwei Drittel zurückgegangen. Die Mitarbeiter der Behörden haben so mehr Zeit für die Beratung der Bürger (aus: Kölner Stadt-Anzeiger, www.ksta.de, Ressort NRW und Region, „Testlauf für Behördengang per Internet“, Köln 18.09.01)

¹³ Eine solche kann jedoch nicht in dieser Arbeit vollzogen werden.

¹⁴ aus: Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, „Moderne Verwaltung: Verwaltungsmodernisierung in NRW“ (Broschüre), 2. Auflage, Düsseldorf, Oktober 2000, Vorwort

¹⁵ Unvergessen bleibt wohl der Kommentar des heutigen Bundeskanzlers Gerhard Schröder, der gegenüber einer Reihe von Schülern die Lehrer als „faule Säcke“ bezeichnete

¹⁶ aus: Bruno Ruetz, „Reformen in der öffentlichen Verwaltung: Prozess des Kulturwandels“ (Aufsatz), Konstanz 1998 9

¹⁷ Heckhausen zitiert in Dario Paucar-Bahrs, „Arbeitsmotivation“ (Aufsatz), Hamburg 2001, S. 10

¹⁸ H. Heckhausen, „Motivation und Handeln: Lehrbuch der Motivationspsychologie“, Berlin 1980

¹⁹ Reinhard K. Sprenger, „Mythos Motivation“, 2. aktualisierte Auflage, Frankfurt/Main 1997

²⁰ ebd., Seite 122

²¹ aus: Thomas J. Peters/Robert H. Waterman Jun., „Auf der Suche nach Spitzenleistungen: Was man von den bestgeführten US-Unternehmen lernen kann“, 14. Auflage, Landsberg/Lech 1991, S. 276ff.

²² J. Welch (General Electrics) in Spiegel 29/1997, S. 85f. zitiert in H.E. Meixner, „Lust statt Frust (...)“, S. 5

²³ aus: Ulrike Hinrichs, „Alte und neue Lohnformen“, Konstanz 2000

²⁴ aus: Ulrike Hinrichs, „Alte und neue Lohnformen“, Konstanz 2000

²⁵ Hodapp

²⁶ ebd.

²⁷ Zu beiden Methoden gibt es eine Reihe von Kritikpunkten, deren Diskussion jedoch eine tiefergehendere Betrachtung erfordern würde. Ein Kritikpunkt ist z.B., dass die Verfahren der relativen Leistungsbeurteilung nur dann zu optimalen Ergebnissen führen, wenn die bewerteten Personen über nahezu das gleiche Leistungspotential verfügen. Aber gerade diese Voraussetzung dürfte in der Praxis nur relativ selten gegeben sein. Außerdem ist fraglich, ob die relative Leistungsbeurteilung auf Dauer wirklich motivierend wirken kann. Gerade bei mittelmäßig abschneidenden Mitarbeitern (z.B. aufgrund niedrigeren Leistungspotentials) besteht die Gefahr der Frustration, die zu einer weiteren Leistungsminderung führt.

²⁸ aus: Sandra Wieben, „Arbeitsmotivation“ (Aufsatz), Lüneburg 2001

²⁹ aus: Sandra Wieben, „Arbeitsmotivation“ (Aufsatz), Lüneburg 2001

³⁰ vgl. Reinhard K. Sprenger, „Mythos Motivation“, 2. aktualisierte Auflage, Frankfurt/Main 2000, S. 67

³¹ aus: Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), „Einführung von leistungsbezogenen Einkommensbestandteilen im öffentlichen Dienst“ (Broschüre), Stuttgart 1995, S. 9

³² vgl. Bruno Ruetz, „Reformen in der öffentlichen Verwaltung: Prozess des Kulturwandels“ (Aufsatz), Konstanz 1998

³³ vgl. Studie Klages/Gesicke v. 1997, zitiert in: Bruno Ruetz, „Reformen in der öffentlichen Verwaltung: Ein Prozess des Kulturwandels“ (Aufsatz), Konstanz 1998

³⁴ Die Bedeutung dieses Aspekts kann in dieser Arbeit leider nicht eingehender untersucht werden, fest steht jedoch, dass ein kooperativer Führungsstil wesentlich umgänglicher ist als ein autoritärer.

³⁵ aus: Dario Paucar-Bahrs, „Arbeitsmotivation“ (Aufsatz), Hamburg 2001

³⁶ vgl. dazu Kapitel 4.3 der Seminararbeit

³⁷ aus: Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), „Einführung von leistungsbezogenen Einkommensbestandteilen im öffentlichen Dienst“ (Broschüre), Stuttgart 1995, S. 9

³⁸ Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, „Moderne Verwaltung: Verwaltungsmodernisierung in NRW“ (Broschüre), 2. Auflage, Düsseldorf, Oktober 2000, S. 10

³⁹ vgl. dazu Kapitel 4.2.2 der Seminararbeit

⁴⁰ vgl. dazu Kapitel 4.2.1 der Seminararbeit

⁴¹ BGBl 1 S. 322ff

⁴² Die Ermächtigung findet sich in §12a des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG), die landesrechtliche Umsetzung findet in den §§ 25a und 25b des Landesbeamtengesetzes (LBG NW) statt

⁴³ LStuVO NW, in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.05.1997

⁴⁴ LPZVO NW, in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.05.1997

⁴⁵ § 2 Absatz 1, §§ 3 und 4 der Leistungsprämien- und -zulagenverordnung NW

⁴⁶ ebd.

⁴⁷ vgl. § 2 Absatz 1 Leistungsstufenverordnung NW

⁴⁸ vgl. dazu KOMBA-Rundschau, „Die Dienstrechtsreform“, Köln, Juli/August 2001

⁴⁹ ebd.

⁵⁰ aus: Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), „Einführung von leistungsbezogenen Einkommensbestandteilen im öffentlichen Dienst“ (Broschüre), Stuttgart 1995, S. 13

⁵¹ Arbeitsgruppe der Bundesregierung, D I 1, Berlin, 31.01.2001, Erfahrungsbericht der Bundesregierung zur Dienstrechtsreform

⁵² ebd.

⁵³ aus: Ministerialdirigentenkonferenz NW, Protokoll vom 23./24.04.1998, Punkt 5 der Tagesordnung „Leistungsbezogene Elemente des Dienstrechtsreformgesetzes“

⁵⁴ Dr. Fritz Behrens, Innenminister Nordrhein-Westfalen, zitiert in: Innenministerium des Landes Nordrhein- Westfalen, „Moderne Verwaltung: Verwaltungsmodernisierung in NRW“ (Broschüre), 2. Auflage, Düsseldorf, Oktober 2000, S. 19