New Public Management international

Inhaltsverzeichnis

I. EINLEITUNG

II. NPM ALS REFORM DER VERWALTUNG- ÜBERALL?
A. NPM in Neuseeland
B. „Reinventing Government“
C. „Thatcherism“ und „New Labour“
D. Kontinentaleuropa
1. Niederlande
2. Skandinavien

III. WIE GEHT ES INTERNATIONAL WEITER?

IV. ANHANG
A. Literaturverzeichnis
B. Abkürzungen

I. Einleitung

Der Bedarf an wirkungsorientierter Verwaltung ist nicht lediglich auf das Gebiet der Bundesrepublik und somit dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beschränkt. Das Phänomen einer Neuorientierung der öffentlichen Verwaltung an den Bedürfnissen einer sich wandeln- den Gesellschaft kann in vielen Ländern beobachtet werden. Klassi- sche Elemente des hierarchischen Verwaltungsaufbaus im Sinne Max Webers (Weber 1985: 551f.) sind einem zunehmenden Recht- fertigungsdruck ausgesetzt und vielerorts setzt ein Umdenken der Verantwortlichen ein. Dies geschieht in zunehmendem Maße zu- gunsten von Lösungsansätzen, die dem Überbegriff des New Public Management entstammen. Diese Arbeit möchte sich nun mit der Verbreitung von NPM-Elementen in einigen ausgewählten Industriestaaten und deren Bedeutung für Innovationen im Bereich des Neuen Steuerungsmodells in der Bundesrepublik beschäftigen. Aus Mangel an ausreichendem Platz kann nicht jedes internationale Phänomen en détail untersucht werden. Vielmehr sollen zwei Di- mensionen des Themas betrachtet werden: zum einen die Heraus- forderungen in den angesprochenen Ländern, die zu den Reformen geführt haben und zum anderen die Lösungsansätze die dort unter- nommen wurden.

Elemente des NPM werden in zahlreichen Ländern beobachtet. Ins Auge fällt dabei der historische Verlauf der Innovationen, die schein- bar in den angelsächsisch geprägten Ländern ihren Anfang nahmen. Neuseeland verkörpert dabei fast den Prototypen für eine grundle- gend veränderte Ausrichtung der öffentlichen Verwaltung. Aber auch Großbritannien stellt einen Musterfall für Erfahrungen dar, die mit dem NPM gemacht wurden. Die nordamerikanischen Länder schei- nen ebenfalls „ihren“ Weg gefunden zu haben. Als Beispiel sind hier aber nur die USA genannt, Kanada folgt in vielem deren Beispiel.

Jedoch finden sich auch zahlreiche Innovationen, die nunmehr als NPM bezeichnet werden auf dem europäischen Kontinent. Hier seien nicht zuletzt die Niederlande und Skandinavien genannt. Die Berücksichtigung der jeweiligen wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten scheint dabei unersetzlich.

II. NPM als Reform der Verwaltung- überall?

A. NPM in Neuseeland

Neuseeland war seit der Mitte des 19. Jahrhunderts offiziell britische Kolonie. Es stellt nach seiner Unabhängigkeit von Großbritannien eine parlamentarische Demokratie dar, jedoch ebenfalls ohne schrift- liche Verfassungsurkunde. Als Staatsoberhaupt dient dennoch die Königin des Vereinten Königreichs, vertreten durch ihren Gouverneur bzw. ihre Gouverneurin. Frühzeitig fand eine Entwicklung hin zu ei- nem ausgeprägten Sozialstaat statt. Nach dem Zweiten Weltkrieg erreicht das Land, scheinbar am „Rande der Welt“, den vierthöchsten Lebensstandard der Welt nach den Maßstäben der OECD. Bis ins Jahr 1984 verfällt dieser hohe Standard zusehends und so findet sich Neuseeland im Vergleich des Lebensstandards in jenem Jahr ledig- lich noch auf Platz 23 (vgl.OECD 2002: im www.). Nach den Wahlen von 1984 und unter neuer Labourregierung findet ein radikaler Um- denkprozess statt, der zunächst den Rückgang der Staatsausgaben zum Ziel hat. Der Wandel des öffentlichen Sektors geht Hand in Hand mit einem zügigen Wandel der gesamten Wirtschafts- und So- zialordnung und einer zunehmenden Liberalisierung der Arbeitver- hältnisse. 1987 veröffentlicht das Finanzministerium das Arbeitspa- pier „Government Management“, das als grundlegender Ausgangs- punkt für die nachfolgenden Reformen dienen sollte (vgl. Boston 1999: 1). Darin werden drastische Einschnitte in die Ausgabenseite, eine Rückbesinnung auf die eigentlichen Aufgaben des Staates und eine „Verschlankung“ staatlicher Strukturen empfohlen. Als unmittel- barer Schritt erfolgt die Schaffung von befristeten, leistungsabhängig bezahlten Stellen von „Chief Executives“ oder „City Managers“ an der Spitze der kommunalen Verwaltungen. Diese sind als einzigste der Verwaltung dem Stadtrat verantwortlich und alle Arbeitsebenen der Kommunalverwaltung sind diesen unterstellt. Neuseeland war damit Vorreiter und Beispiel für andere Länder, die dieser Konzeption nachfolgten. Ebenso wurde hier zum ersten Mal zwischen den Interessenlagen der Regierung unterschieden:

„ ..., it scored at first in making a distinction, for financial management purposes, between the government ’ s „ purchase “ interest and its „ ownership “ interest. “

(Boston 1999: 2)

Darüber hinaus verpflichtet der “ Fiscal Responsible Act ” von 1994 die Regierung zu einer zurückhaltenden Fiskalpolitik und stellt eben- falls eine Innovation im internationalen Vergleich dar. Die Hierarchie wird in folgende Organisationseinheiten eingeteilt: „ Client Units “, die beauftragenden Geschäftsbereiche (Regierungsebene), Provider, die operativen Dienstleister (Verwaltungsebene) und diese unterstützen- de Geschäftsbereiche (Bertelsmann Stiftung 1993: 89). Dadurch ent- steht ein ausgeprägtes Kontraktmanagement, das jede Ebene bis hinauf in die Ministerien durchdringt. Hierunter versteht man Leis- tungsvereinbarungen, die in jährlichem Rahmen zwischen den ein- zelnen Regierungsebenen neu ausgehandelt werden und sich an privatwirtschaftlichen Vorgehensweisen orientieren. Darin werden jährlich zwischen den Ministern und ihren zuständigen Beratern so- genannte „ purchase agreements “ ausgehandelt, in denen genau festgelegt wird, welche Vorgaben von den zuständigen Abteilungen (Provider) erfüllt werden müssen, welche Dienstleistungen erwartet werden und welche Ressourcen zur Verfügung stehen. Ähnlich die- sen verwaltungsinternen „Verträgen“ werden aber auch vor allem im Gesundheitssystem und in der Forschungsförderung solche Verein- barungen mit öffentlichen, aber auch privaten Anbietergruppen ge- schlossen. Jedoch sind nicht alle diese Verhandlungspositionen rechtlich einklagbar bzw. sie werden von den Beteiligten lediglich als Absichtserklärungen betrachtet.

Was bleibt von den eifrigen Reformen, die zum Vorbild sämtlicher Neuorientierung der öffentlichen Verwaltung international wurden? Zweifelsohne sind die Maßnahmen in Neuseeland auf ein gewaltiges Echo in der Politik und Wissenschaft gestoßen. So wurden vor allem die Verbesserungen in der Arbeitseffizient, der Dienstleistungsquali- tät, der Transparenz und der verantwortlichen Buchführung gelobt (vgl. Boston 1999: 2). In Neuseeland wurden keinerlei systematische und umfassende empirischen Untersuchungen angestrengt, um die Wirksamkeit der Neuerungen belegen zu können. Jedoch ist auch trotz mangelnder Daten festzustellen, dass die Reformen noch lange nicht alle Probleme gelöst zu scheinen haben. 16 Jahre nach den Anfängen der Umorientierung stagnierte im Jahr 2000 zum ersten Mal das Wirtschaftswachstum. Neuseeland hat immer noch enorme Probleme mit dem Strukturwandel von einer ausgeprägten Agrarwirt- schaft hin zu einer modernen Industrie- und Dienstleitungsgesell- schaft. Unter der neuen Labourregierung ist ein erstarkter Trend von Marktlösungen hin zu mehr Verantwortung des Staates für seine Bürger, aber auch eine Reduzierung der Neuverschuldung zu ver- zeichnen, was sicherlich mit der Gesetzesänderung von 1994 in Ver- bindung zu bringen sein könnte. Gleichzeitig sinkt das Vertrauen in die Verantwortlichen ebenso wie deren Wertschätzung durch die Be- völkerung und erste Fälle von Bestechung von Spitzenmanagern der reformierten Verwaltungseinheiten tun ihr übriges. Aber auch durch die enormen Sparzwänge wurde die Verwaltung gezwungen erhebli- che Kürzungen ihrer Budgets zu veranlassen, die nun zu Beeinträch- tigung der gesamten Arbeitsfähigkeit der Abteilungen und Ministerien führen. So wurden die Staatsausgaben tatsächlich sowohl nominell als auch ihr Anteil am BIP gesenkt und die Ausgaben des Staates für jeden Bürger in Bereichen der Sozialfürsorge, dem Gesundheitswe- sen und dem Bildungsbereich führten sogar zu ernsthaften Versor- gungsengpässen (vgl. Boston 1999: 3).

Trotzdem gelten die Innovationen Neuseelands gerade für den deutschsprachigen Raum vielerorts als Vorbild. So hat vor allem der Organisationsaufbau und die Rollenverteilung von Politik und Verwaltung großen Einfluss auf Reformen hierzulande gehabt. Auch die Trennung der Leistungsebenen gilt als ausgesprochen glücklich gelungen und wirkt nachhaltig auf die Bemühungen in anderen Ländern (Schedler/Proeller 2000: 270).

B. „ Reinventing Government “

Nach der Wahl von Bill Clinton zum Präsidenten der Vereinigten Staaten im Jahre 1992 wurden die Modernisierungsbemühungen um die öffentliche Verwaltung zum ersten Mal auf Bundesebene koordi- niert. Unter dem Programmnamen “National Performance Review“ später „National Partnership for Reinventing Government“ (NPR) sollten die Koordinaten der Verwaltungsaufgaben unter dem damali- gen Vizepräsidenten Al Gore neu ausgerichtet werden. „Reinventing Government“, der gleichnamige Titel des Bestsellers von Osborne und Gaebler aus dem Jahr 1997, wurde dabei zu einem Synonym für die Reformbewegung. In deren Buch werden als Leitsätze formu- lierte Schlagwörter zu einer Ermutigung für die Verwaltungsführung.

Nach Jahren der Rückzugsbewegung des Staates aus weiten Fel- dern der früheren Aufgaben unter republikanischen Präsidenten und lediglich Reformen des Finanzwesens sollten nun qualitative Verbes- serungen der Verwaltung folgen. Dabei wurden vor allem ein ausge- prägtes Performance-Measurement, Down-sizing und ebenfalls eine vermehrte Kooperation mit der Privatwirtschaft durchgesetzt (Sched- ler/Proeller 2000: 271). Jedenfalls führten diese Maßnahmen zu ei- ner enormen Stellenkürzung im öffentlichen Sektor des Bundes zwi- schen Januar 1993 und September 2000 in Höhe von ca. 426.200 Stellen. Die Einsparungen, die aufgrund der NPR Empfehlungen in diesem Zeitraum erzielt wurden belaufen sich auf ca. 136 Mrd. US- Dollar. Die Bundesverwaltung war damit auf der kleinsten Größe seit der Amtszeit Präsident Eisenhowers ( vgl. NPR 2001: History of the NPR).

Auf lokaler Ebene wurde die öffentliche Verwaltung nur mittelbar durch das NPR unterstützt. Viele Kommunen orientieren sich jedoch sehr stark an der Privatwirtschaft. Phoenix, Arizona gilt dabei als Musterfall für eine nach Unternehmensmaßstäben geführte Stadt und in New York City ist nach der Wahl eines erfolgreichen Unter- nehmers zum Bürgermeister ebenfalls mit einer streng an betriebs- wirtschaftlichen Ergebnissen orientierten Verwaltung zu rechnen.

Ob die Akzeptanz der Bevölkerung für privatwirtschaftliche Lö- sungsmodelle der öffentlichen Verwaltung in den USA aufgrund einer erhöht wettbewerbsorientierten Einstellung der Gesellschaft aller- dings höher ist, lässt sich mit Sicherheit jedoch nicht pauschal beja- hen. Feststellbar sind allerdings unschärfere Trennlinien zwischen Aufgabenerfüllung durch öffentliche Träger und andererseits durch private Unternehmen. Beispielhaft sei hier nur die Übertragung der Verwaltung von Strafanstalten in einigen Bundesstaaten genannt, wie z.B. Arizona. Jedoch spielt das in II.A. genannte Kontraktmana- gement eine relativ geringe Rolle (Schedler/Proeller 2000: 272).

Gemessen am Einbezug der Privatwirtschaft in die Erfüllung öffentli- cher Aufgaben scheinen die Vereinigten Staaten recht weit fortge- schritten zu sein, können jedoch aufgrund ihrer unterschiedlichen politischen Kultur nur bedingt als Vorbild für Deutschland dienen. Vorbildhaft ist bzw. war das Engagement des früheren Vizepräsiden- ten Al Gore für die Modernisierungsbemühungen (Schedler/Proeller 2000: 272).

C. „ Thatcherism “ und „ New Labour “

Nach der Wahl von Margaret Thatcher kam es zu einem stark ideo- logisch motivierten Rückzug der Verwaltung aus einigen öffentlichen Dienstleistungen. Der ausgedehnte öffentliche Sektor und eine hohe Staatsquote wurden für den wirtschaftlichen Niedergang Großbritan- niens Ende der 1970er Jahre verantwortlich gemacht. Die Privatisie- rung weiter Teile der früheren „Schlüsselindustrien“ und öffentlicher Serviceunternehmen, wie Post, Telekommunikation und Personen- verkehr setzte hier, gemessen am europäischen Kontinent, sehr früh ein. Die Hoffnung auf eine Entlastung der Staatskassen durch marktwirtschaftliche Regelungen und Fremdbezug öffentlicher Leis- tungen durch Private erfüllte sich bald durch eine deutliche Reduzie- rung der Ausgabenseite. So wurde durch die Local Government Acts in den Jahren 1980, 1988 und 1992 die Ausschreibungspflicht für öffentliche Aufträge der Gemeinden eingeführt. Das sogenannte Compulsory Competitive Tendering (CTT), das die Wettbewerbsfä- higkeit der Verwaltung verbessern sollte, ist allerdings heute nicht mehr in Kraft (Schedler/Proeller 2000: 266). Die Reformbemühungen sind seitdem jedoch durch ein ausgeprägtes Kontraktmanagement gekennzeichnet. Hierdurch erhoffen sich die Verantwortlichen, die Kosten und Leistungen transparenter gestalten zu können. Nach dem Wegfall des CTT wurde dieses unter der „New-Labour“ Regie- rung durch das best-value-Verfahren ersetzt, das vor allem dem Qualitätsmanagement zugute kam. Auch wurde in einigen Pilotpro- jekten der Wegfall der Ausschreibungspflicht getestet. So erhoffte sich die neue Mitte-Links Regierung eine an den Bürgern orientierte Verwaltung, die sich dennoch an strengen ökonomischen Kriterien messen lassen sollte.

Vorbildhaft für die Reformbemühungen im deutschsprachigen Raum ist das Modell der Gewährleistungsverwaltung. Durch strikte Ausgabenkontrollen der Gemeinden hat die Zentralregierung erreicht, dass diese ausgeprägte Führungsstrategien und Prioritäten entwickelten. Dies führte zu einem neuen Selbstverständnis der Verwaltungen, die sich nunmehr als enabling authorities betrachten.

D. Kontinentaleuropa

Die für den Westeuropäischen Kontinent so typische hierarchische Struktur der Verwaltung nach Max Weber (Schedler/Proeller 2002: 170) scheint zunächst hemmend auf die Neuorientierung der öffentli- chen Verwaltung zu wirken. Die Ursachen können in diesem Rah- men nicht erschöpfend dargestellt werden, dennoch sollen Charakte- ristika der „kontinentalen“ Bürokratie anhand der Beispielländer kurz aufgezeigt werden. Erschwerend wirkt außerdem die ausgeprägte Spezialisierung der Bürokratien im Vergleich zu denen angelsächsi- scher Prägung, soviel kann in der Literatur festgestellt werden (Schedler/Proeller 2000: 268). Allerdings finden sich für den Konti- nent charakteristische Neuerungen schon zeitgleich mit den Refor- men beispielsweise in Neuseeland. Auch nehmen es zahlreiche eu- ropäische Länder für sich in Anspruch schon frühzeitig Elemente des NPM in ihre Reformarbeit aufgenommen zu haben (vgl. Sched- ler/Proeller 2002: 163). Hier nun einige Beispiele, die für Deutschland Modellcharakter haben können.

1. Niederlande

Die Niederlande sind in ungefähr 650 Gemeinden eingeteilt. Dabei erreichen diese Gebietskörperschaften Einwohnerzahlen von ca. 750000 in Amsterdam bis zu wenigen Hundert in kleinen Landge- meinden. Wegen dieser großen Unterschiede haben die jeweiligen Gemeinden die unterschiedlichsten Aufgaben übertragen bekommen bzw. das Angebot an Dienstleistungen in den Gemeinden kann sehr unterschiedlich ausfallen. Dabei sind die Gemeinden in der Gestal- tung der Organisationsstrukturen ihrer eigenen Verwaltungen relativ frei, was zu allerlei lokalen Unterschieden geführt hat.

So waren die Triebfedern der in den Niederlanden begonnen Refor- men, die hauptsächlich Elemente des NPM verwandten, vor allem die Gemeinden. Die Zentralregierung ließ sie gewähren und be- schränkte sich lediglich auf die Förderung der Bemühungen. Aller- dings hatte dies zur Folge, dass es hohe Anreize für Gemeinden gab, anderen in ihrem Beispiel zu folgen und aufgrund dessen sich die Reformbemühungen im ganzen Land nicht sehr stark voneinan- der unterscheiden (vgl. Schedler/Proeller 2002: 167).

Die Gemeinden der Niederlande werden oft als Pioniere der Einfüh- rung des NPM in Kontinentaleuropa betrachtet. Dies hängt allerdings in hohem Maße mit der Krise der 80er-Jahre des 20. Jahrhunderts in den Niederlanden zusammen. Damals hatten die Gemeinden auf- grund der verringerten Steuereinnahmen mit hohen Budgetdefiziten zu kämpfen. Das alles zeigte die ohnehin schon vorhandenen Schwächen in den Verwaltungsstrukturen, die unter ihren strengen Hierarchien zunehmend ihre Wirtschaftlichkeitsprobleme offenbarten. Als es zu Kürzungen der Ausgaben kommen sollte wurde die eben- falls unzureichende Kontrolle der Politik über die Bürokratie offen- sichtlich (vgl. Schedler/Proeller 2002: 167).

Lösungen wurden dadurch gesucht, dass man versuchte die Politik von der Administration zu trennen. So findet sich nun in den Nieder- landen ein ausgeprägtes Kontraktmanagement mit konzernähnlichen Strukturen nach dem Vorbild einer Holding. Vorreiter war hier aus deutscher Sicht die Stadt Tilburg, in der zu aller erst der Kopf der Verwaltung, also Bürgermeister und Gemeinderat gedanklich von den Dienstleistungserbringern getrennt wurde und eine erfolgreiche Trennung von Auftraggeber und Anbieter eingeführt wurde. Um die- sen Maßstäben genügen zu können wurde bereits 1985 damit be- gonnen, die Gemeindehaushalte auf das betriebliche Rechnungswe- sen umzustellen. Dabei dienen die politischen Organe -wie der Ge- meinderat- und der Bürgermeister als aufsichtsführende Konzern- ebene und die jeweiligen Dienstleitungseinrichtungen als agencies. Die agencies sind in ihrem Handlungsspielraum relativ frei gestellt. Die vorgesetzten Leistungsbezahler, also die politische Ebene, set- zen dabei lediglich die Rahmen, in denen die Agenturen tätig wer- den. Globalbudgets und moderne Managementmethoden sind mitt- lerweile auf allen Hierarchieebenen eingeführt worden.

Das holländische Modell diente zunächst der Erhöhung der Effizienz und einer stärkeren Rücksichtnahme auf die öffentlichen Ausgaben. Also kurz gesagt, einer sprichwörtlich wirkungsorientierten Verwal- tungsführung (Schedler 2000: 33 ff.). Allerdings änderten sich im Verlauf der Jahre die Prämissen als es nach den Kommunalwahlen von 1990 und 1994 immer deutlicher wurde, dass sich die Wähler mit einer vor allem mit sich selbst beschäftigten Verwaltung nicht länger abfinden würden. Der Gedanke, den Bürger wieder verstärkt in den Mittelpunkt der Verwaltungsarbeit zu stellen und ihn nicht lediglich als Benutzer eines Dienstleitungsbetriebes zu betrachten setzte sich durch. In den 90er Jahren wurde konsequenterweise verstärkt die Professionalisierung, Kundenorientierung und Wirksamkeit der Arbeit öffentlicher Dienste in den Mittelpunkt gestellt (vgl. Schedler/Proeller 2002: 168). So wurden beispielsweise in Tilburg als Folge dessen neue, auf die Rolle des Bürgers zugeschnittene Aufgabenfelder der Verwaltung definiert. Die alten, auf pragmatische Problemlösung be- dachten Aufgaben wurden durch solche ersetzt, die Dimensionen des städtischen Zusammenlebens stärker berücksichtigen. Allerdings erlangten diese Neuerungen nie die Berühmtheit der ersten Refor- men Mitte der 80er Jahre.

Das Vorbild der Niederlande scheint dabei als Modell für die Refor- men in Deutschland dienen zu können und wurde auch eifrig von hiesigen Verantwortlichen studiert. Vor allem das Modell der Stadt Tilburg und deren gute Erfahrung mit der Einführung von NPM Ele- menten galt vielen als Argument für die deutschen Reformen. Dies hängt vermutlich mit dem Bericht der KGst von 1993 zusammen, in dem die Erfahrungen in Tilburg erläutert wurde. Dabei bestehen in den Niederlanden Zweifel, ob diese Stadt eine derartige Vorbildfunk- tion verdient hat. So hat sich das Beispiel dieser Stadt wohl eher durch Zufall in der deutschsprachigen Literatur einen Namen ge- macht (Schedler 2000: 35). Dennoch ist das in Tilburg begründete Verfahren der zwischen Politik und Verwaltung geschlossenen Leis- tungsvereinbarung (sog. Kontrakt), in der es der leistungserbringen- den Verwaltung mit ihren agencies überlassen bleibt, diese Ziele zu erreichen, für Deutschland maßgeblich. Ebenfalls exemplarisch ist die Neuausrichtung der Verwaltung, die sich von einer ehemals streng hierarchisch geformten und hochspezialisierten Behörde zu einem modernen Dienstleistungsbetrieb in öffentlicher Hand gewan- delt hat. Hiervon könnten deutsche Gemeinden sicherlich ebenso profitieren.

2. Skandinavien

In Nordeuropa müssen die Eigenheiten der skandinavischen Staat- organisation berücksichtigt werden. Skandinavische Staaten werden allgemein dadurch charakterisiert, dass sich Zentralregierung und Kommunen in einem fast dichotom anmutenden Verhältnis gegen- über stehen und überregionale Körperschaften eine vergleichsweise geringe Rolle spielen. Ursprünglich traten die Gemeinden mit einer recht großen Autonomie der Zentralregierung gegenüber. So wird das Verhältnis zwischen Zentral- und Kommunalregierung in der Re- gel als partnerschaftlich und nicht hierarchisch betrachtet. Um dieses Verhältnis zu reformieren wurden in den nordischen Staaten die so- genannten „Free Commune Experiments“ durchgeführt. Die am Mo- dellversuch beteiligten Gemeinden waren zunächst von der Zentral- regierung rechtlich ungebunden und in die Lage versetzt, selbständig neue Strukturen und Verfahren auszuprobieren. Diese sollten dann in einem späteren Schritt nach einer Überprüfung durch die Zentral- regierung eventuell verbindlich gestaltet werden. Durch die Befreiung der Kommunen von den Vorgaben der Zentralregierung erhoffte man sich eine innovativere Stimmung in den Gemeinden, da diese nun handlungsfähig genug waren, ihre Defizite selbständig in die Hände zu nehmen. Die Kommunen hatten durch ihre enge Einbindung in den Wohlfahrtsstaat ein Gefühl der Überreglementierung. Die Freien Gemeinden sollten das partnerschaftliche Miteinander von Staat und Gemeinden wiederbeleben helfen (Schedler/Proeller 2000, 268 f.), was allgemein als gelungen angesehen wird. Interessant ist jedoch die Tatsache, dass die bei uns erst durch die Diskussion zum NPM ins Bewusstsein gerufenen agencies in Skandinavien schon tatsäch- lich eine ca. 200 jährige Tradition besitzen (Schedler 2000: 35).

Allerdings haben die Lösungsansätze mittels der Free Commune Experiments wenig Echo im deutschsprachigen Raum hervorgerufen und die in diesen Modellversuchen gesammelten Erfahrungen sind kaum in die Diskussion über die Verwaltungsreformen hierzulande eingeflossen. Das mag zum einen an den besonderen Gegebenhei- ten Skandinaviens liegen, die nicht nur im politischen Umfeld zu su- chen sind, sondern sicherlich auch in der geographischen Situation und einer damit einhergehenden hohen Bindungskraft der Gemein- den begründet liegen können. Deutschland hat durch die hohe Auto- nomie der Kommunen, die im Grundgesetz verankert ist, sicherlich kein Defizit im Hinblick auf Stärkung der Gesetzgebungshoheit dieser Einheiten. Doch ist die Frage nach einer verstärkten Gestaltungs- möglichkeit der Gemeinden, vor allem im Hinblick auf die Sozialleis- tungen, die von den Gemeinden verwaltet werden sicherlich berech- tigt. Hier könnte die eigentliche Bedeutung der skandinavischen Er- fahrungen liegen über die es sich lohnt weiter nachzudenken.

III. Wie geht es international weiter?

Die Frage nach der Wirksamkeit der Reformen kann nicht abschlie-ßend bejaht werden. Daher ist es sinnvoll, über Reform bemühungen zu sprechen, wenn man die Maßnahmen in den Ländern untersu- chen will, die NPM Elemente in der öffentlichen Verwaltung einge- führt haben. Auch kann nicht ausreichend geklärt werden, ob die Maßnahmen explizit dem „Rezeptbuch“ des New Public Manage- ment entstammen, so wie es in der akademischen Literatur nachzu- lesen ist. Viele scheinbare Reformen, die enthusiastisch in einem fremden Land diskutiert werden, scheinen in ihrem „Ursprungsland“ als gewohnte Tradition, wie die Auslagerung ganzer Verwaltungsbe- reiche in Skandinavien, hierzulande als „Meilenstein“ der Verwal- tungsführung betrachtet wird.

Die Maßnahmen in Neuseeland sind mittlerweile einer verstärkten Kritik ausgesetzt und die neue Labourregierung hat den Willen bekundet, wieder verstärkt auf staatliches Engagement zu setzen, um die Bürger von den Vorzügen des Staates zu überzeugen. Korruption in den ausgelagerten oder verselbständigten Staatsbetrieben, die sich um öffentliche Ausschreibungen bewerben sind neue, vorher in diesem Zusammenhang kaum gekannte Phänomene.

In den USA ist mit dem Wechsel im Weißen Haus wohl auch wieder ein anderer Geist in die Administration eingezogen und es wird ver- mutlich wieder zu den alten Rezepten für dieselben Probleme gegrif- fen, die vor der Clinton/Gore Administration ebenso zu beseitigen versucht wurden. Dadurch stellt sich die Frage, inwieweit die Maß- nahmen nicht nur lediglich von einer bestimmten Landesmentalität bestimmt werden, als vielmehr die aktuelle Wählerentscheidung in den Staaten zu Maßnahmen in der öffentlichen Verwaltung führt. Daher ist es müßig bestimmte Instrumente der wirkungsorientierten Verwaltung einem bestimmten Land oder Staat zuordnen zu wollen, die in diesem scheinbar „erfunden“ wurden. Vielmehr sollten die In- strumente des NPM letztlich auf ihre Zweckmäßigkeit hin untersucht werden, woraus dann eine gewissenhafte Auseinandersetzung in den Ländern stattfinden soll, die über ähnliche Probleme verfügen; aber darüber hinaus noch vielmehr den politischen Willen besitzen, diese Reformmaßnahmen in Gang zu bringen. Für Deutschland er- gibt sich daraus vielleicht ein Erklärungsversuch, warum dies hierzu- lande nur so zögerlich in konkrete Maßnahmen umgesetzt werden. Deutschland ist geprägt von der Möglichkeit des entgegengesetzten politischen Handelns der Akteure in den drei Ebenen des deutschen Verwaltungsaufbaus, nämlich in Kommunen, Ländern und dem Bund, was zur gegenseitigen Blockade bei der Umsetzung administ- rativer Maßnahmen führen kann. Hier ist ein Grund für den in der Literatur beschriebenen Rückstand Deutschlands zu suchen. Ein anderer Grund ist sicherlich in der hochspezialisierten Verwaltung mit ihren für den Beobachter oft verwirrenden Handlungslogiken und Zu- ständigkeiten zu suchen. Eine von oben oktroyierte Reform würde gegebenenfalls in ein heilloses Chaos führen, da Deutschland keinesfalls ähnlich unitarische Elemente zeigt wie die WestminsterDemokratien Neuseelands und natürlich Großbritanniens.

Folglich ergibt sich aus dieser Argumentation der Appell, die Maß- nahmen, die in anderen Ländern angewendet werden oder wurden einer kritischen Würdigung zu unterziehen. Keinesfalls sollte jedoch der Versuch unternommen werden, in Deutschland ähnlich rasche Erfolge erzielen zu wollen, wie dies zum Beispiel in Neuseeland zu- nächst gelang. Die Berücksichtigung politischer und verfassungsge- schichtlicher Gegebenheiten ist unerlässlich für eine erfolgreiche Neuorientierung und Wirkungsorientierung der Verwaltung eines je- den Landes.

Hier sollten auch diejenigen Länder behutsam vorgehen, die nach dem Ende des Kalten Krieges einem schlagartigen Umbruch ihrer gesellschaftlichen und rechtlichen Verhältnisse ausgesetzt waren. Vor allem in den Ländern des ehemaligen „Ostblocks“ kann von einer anderen Erwartungshaltung der Bürger gegenüber dem Staat aus- gegangen werden. Hier liegen wahrscheinlich die eigentlichen Her- ausforderungen des New Public Managements. Das Erreichen einer größtmöglichen Wirkung bei einem geringst möglichen Verbrauch gesellschaftlicher und vor allem finanzieller Ressourcen.

IV. Anhang

A. Literaturverzeichnis

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), 1993: Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung. in: dies., Dokumentation zur internationalen Recherche. Band 1. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.

Boston, J., 1999: New Zealand’s Model of Public Management: The Promise and the Reali- ty.http://www.nira.go.jp/publ/review/99spring/boston.html (am 5.11.2001)

National Partnership for Reinventing Governemt, 2001: History of the

National Partnership for Reinventing Government

ACCOMPLISHMENTS, 1993 - 2000. A Summary. http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/appendixf.html (am 5.11.2001)

OECD, 2002: Public management information on New Zealand. http://www1.oecd.org/puma/country/newzland.htm

Schedler, K./Proeller, I., 2000: New Public Management. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt.

Schedler, K., 2000: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung: Begriffe und aktueller Stand der Entwicklung. S. 33-47 in: D. Pulitano (Hrsg.): New Public Management. Terminologie. Bern , Stuttgart, Wien: Haupt.

Schedler, K./Proeller, I., 2002: A perspective from mainland Europe. S.163-180 in: K. McLaughlin/S.P. Osborne/E. Ferlie: New Public Man- agement. Current trends and future prospects. London, New York: Routledge.

Weber, M., 1985: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Tübingen: Mohr.

B. Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten