Der Wohlfahrtsstaat im Steuerwettbewerb

Inhalt

Einleitung

1 Was heißt Globalisierung unter wirtschaftlichem und steuerpolitischem Wettbewerbsaspekt?
1.1 Geschichtlicher Abriss des Steuersystems
1.2 Steuerwettbewerb
1.3 Theorie des Steuerwettbewerbs

2 Analyse der einzelnen Steuerarten
2.1 Körperschaftssteuern
2.2 Besteuerung von Kapitalerträgen
2.3 Steuern- und Abgabenbelastung von Arbeit
2.4 Steuerbelastung von Konsum und Energie

3 Politische Handlungsfähigkeit der Staaten bei der Steuerpolitik? 1717 Schluss

Literaturverzeichnis:

Einleitung

Globalisierung scheint am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts das Schlagwort schlechthin zu sein. Allerorten beschäftigen sich Wissenschaftler, Unternehmer, Journalisten und Politiker mit dem Ursachen und Auswirkungen dieses Phänomens. Als Folge der wirtschaftlichen Globalisierung werden, so vermuten viele Beobachter der Weltwirtschaft, die Karten im Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft neu gemischt. Besonders die Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft scheinen aus den Fugen zu geraten. Ist die konventionelle Politik der Nationalstaaten in ihren Handlungsmöglichkeiten durch wichtige Entscheidungen in Chefetagen von multi-national agierenden Unternehmen und globalen Märkten im Inbegriff substituiert zu werden? In der folgenden Arbeit möchte ich besonderes Augenmerk auf das Politikfeld der Steuerpolitik legen. Hier sollen detailliert die einzelnen Steuerbereiche des Staates hinsichtlich der Verschiebung des Steueraufkommens im globalen Wettbewerb untersucht werden.

Anhand der Textgrundlage von Philipp Genschel ,,Der Wohlfahrtsstaat im Steuerwettbewerb" der im Sonderheft ,,Zeitschrift für internationale Beziehungen" erschienen ist, stelle ich die neuesten Einschätzungen bezüglich der fiskalischen Situation der Nationalstaaten dar.

Genschel greift die ersten empirischen Studien Geoffrey Garrett auf, teilt aber dessen simple Meinung nicht, dass im Zeitalter der Globalisierung die nationale Politik den Spielraum behalte, um ihre bevorzugten Ziele zu verfolgen (Genschel 2000: 268).

Im Verlauf der Arbeit werde ich die einzelnen Steuerarten: Unternehmens-, Kapitalertrags-, Einkommens-, Konsum- und Energiebesteuerung hinsichtlich der geänderten Handlungsfähigkeit der Staaten untersuchen. Um etwaige Verschiebungen innerhalb der einzelnen Steuerquellen des Staates festzustellen, muss man die einzelnen Steuerbereiche, wie Körperschafts-, Konsum-, Einkommens- und Kapitalsteuern getrennt betrachten, deren Tendenzen beurteilen und sich vor allem die Frage stellen: Was wäre passiert, wenn die Nationalstaaten ihre Steuerpolitik nicht unter Globalisierungszwängen betrieben hätten.

Gerade hier werden spannende Erkenntnisse zu Tage kommen.

1 Was heißt Globalisie rung unter wirtschaftlichem und steuerpolitischem Wettbewerbsaspekt?

1.1 Geschichtlicher Abriss des Steuersystems

Um die Problematik des Steuerwettbewerbs transparenter zu gestalten greife ich die geschichtliche Entstehung und Entwicklung der Steuersysteme auf. Unsere Steuersysteme sind in einer stark hermetisch abgeriegelten Wirtschaftswelt entstanden. Die Frage, wie der Staat Ressourcen aus dem Wirtschaftsprozess abzwacken kann, ist so alt wie die Staaten selbst.

So schreibt Michael Zürn:

Die Fähigkeit, Ressourcen abzuschöpfen, bildet ein grundlegendes Merkmal der

Staatlichkeit. Die Entstehung der modernen Territorialstaaten ist unauflösbar mit der Fähigkeit verknüpft, Mittel für die Kriegsführung einzutreiben und einen Verwaltungsapparat zu diesem Zweck aufzubauen (Zürn 1998: 133).

Nur die Möglichkeiten und Probleme haben sich im Laufe der Zeit verändert. Es gab bereits Anfang des letzten Jahrhunderts interessante Abhandlungen von Joseph Schumpeter, wie der Staat seine Aufgaben sinnvoll bewältigen soll, ohne die wirtschaftliche Prosperität zu unterdrücken (vgl. Schumpeter 1918). Mangelnde Steuerungsmöglichkeiten des Staates während der Weltwirtschaftkrise Ende der Goldenen Zwanziger Jahre lancierte einen Ausbau der politischen und wirtschaftlichen Instrumente.

In der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts etablierten sich Einkommens- und Körperschaftssteuern, später entstanden Umsatzsteuer und Sozialversicherungssysteme.

Neuerste ,Errungenschaft' ist die Einführung von Ökosteuern auf Energie, deren manche Politiker eine Zweckentfremdung vorwerfen, weil damit Rentenversicherungsleistungen bezuschusst werden. Somit entstand der moderne Wohlfahrtsstaat, der nebst den traditionellen Aufgaben, wie beispielsweise die Sicherung der Landesgrenzen, zwei weitere Aufgaben erfüllt:

a) Er betreibt aktiv Politiken, die auf eine Förderung des wirtschaftlichen Wachstums abzielen. Diese Ziele sollen durch die Schaffung bzw. Sicherstellung effizienter Märkte und der dafür notwendigen Rahmenbedingungen (z. B. Eigentumsrechte, Währung und Infrastruktur) erreicht werden.

b) Der moderne Wohlfahrtsstaat überlässt die Verteilung des erwirtschafteten Reichtums nicht alleine den Märkten, sondern verteilt diesen über verschiedene Mechanismen um (z. B. Sozialhilfe, Alters- und Krankenvorsorge, Steuerpolitik).

Diese Umverteilung erfolgt zum Zwecke der Erhaltung gesellschaftlicher Stabilität und hinsichtlich herrschender Gerechtigkeitsnormen (vgl. Bernauer 2000: 48-49). Relativ rigide Handelshemmnisse und Kapitalverkehrskontrollen stoppten die Mobilität der Besteuerungsgrundlagen, so dass die nationale Steuerpolitik ein hohes Maß an Autonomie genoss und bei Steuererhöhungen keine massive Abwanderung mobiler Faktoren zu befürchten hatte.

Wenn man von einem idealen Staat ausgeht, dann versuchen die Repräsentanten des Staatsvolkes die Wohlfahrt ihrer Bürger zu maximieren; also die Steuerhöhe so festzusetzen, dass sich ein Optimum an Nutzen für Steuerzahler- und Empfänger einstellt. In den letzten Jahrzehnten vernetzte sich das Wirtschafts- und Finanzsystem in zunehmenden Maße.

Zu diesem Phänomen trugen besonders die neuen Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnik bei. Dezentrale Steuerung und Kontrolle von Güter-, sowie Finanzströmen lassen die Transaktionskosten auf einen Bruchteil schrumpfen, was zur Folge hatte, dass Umsätze auf Waren- und Finanzmärkten eine deutliche Steigerung verspürten.

Beispielsweise wurden Handelszölle innerhalb der EU gänzlich abgebaut, weil man davon ausgeht, dass eine Liberalisierung der Märkte allen beteiligten Staaten mehr zur Wohlfahrt beiträgt, als eine protektionistische Politik. Deshalb mussten in der Vergangenheit die Steueraufkommen von Zöllen durch andere Einkommensquellen eliminiert werden.

Im Globalisierungsprozess ergeben sich für die einzelnen Staaten neue Herausforderungen wie sie mit ihrer, auf ein Territorium beschränkten Steuer- und Finanzsouveränität, weiterhin die Möglichkeit haben aus den Wirtschaftsprozessen Steuergeld abzuschöpfen, weil die mobilen Steuerarten, wie Körperschaftssteuern und Kapitalertragssteuern die Flucht ins Ausland antreten können. Die Globalisierungstheoretiker der ,,ersten Generation" sahen deshalb eine schwerwiegende Finanzierungskrise der Nationalstaaten voraus.

In keinem anderen Steuerbereich können die Auswirkungen einer Vertiefung der wirtschaftlichen Integration so destabilisierend und wichtig sein wie im Bereich der Besteuerung von Kapital [...] Eine vertiefte Integration kann die Fundamente erschüttern, auf denen die Kapitalbesteuerung aufgebaut ist. Sie kann in dessen Fundamenten Risse erzeugen, die groß genug werden können um, zumindest aus theoretischer Sicht die ganze Struktur zum Einsturz zu bringen (Bernauer 2000: 215).

1.2 Steuerwettbewerb

Im Wettbewerb der Staaten können die Staaten verschiedene Mittel einsetzen, um Kapital ins Land zu lenken. Hierzu zählen auf der Leistungsseite Verbesserungen der Rahmenbedingungen und Subventionen sowie auf der Einnahmeseite steuerpolitische Maßnahmen. Steuerwettbewerb ist damit der Wettbewerb der Staaten um Kapital mit den Mitteln des Steuerrechts. Somit ist es unter anderem das Ziel der Nationalstaaten mit steuerpolitischen Maßnahmen Kapital ins Inland zu lenken wollen, um dadurch vom Steueraufkommen zu schöpfen (vgl. Gerken/Märkt/Schick 2000: 5).

Bei der politologischen Betrachtung der Globalisierungstheorie werfen sich folgende Fragen auf:

- Wie beeinflusst Globalisierung die Entwicklung des staatlichen Budgets, d.h. die Struktur der Einnahmen und Ausgaben?
- Wird die eigenständige nationalstaatliche Finanzpolitik durch die globale Integration unterminiert?
- Besteht Grund zu der Annahme, dass der Spielraum für staatliche Umverteilungspolitik enger geworden ist?

Der Schwerpunkt dieser Arbeit liegt dabei auf der kritischen Würdigung der empirischen Studien zum Zusammenhang zwischen Globalisierung und Staatstätigkeit.

1.3 Theorie des Steuerwettbewerbs

Vorbemerkung:

Der gegenwärtige Stand der empirischen Daten und Untersuchungen steckt noch in der Anfangszeit. Es gibt noch keine Studien mit einen allseits zufriedenstellenden wissenschaftlichen Ansatz auf den man sich mehrheitlich einigen könnte.

Die Beurteilung des Einflusses der Globalisierung auf die Höhe und Struktur der Besteuerung ist in mehrfacher Hinsicht schwierig. Erstens beschäftigen sich die wenigen empirischen Studien vorrangig mit dem Steuerwettbewerb um mobiles Kapital. [...] Jedoch wirk sich die Globalisierung nicht nur auf den Wettbewerb um mobiles Kapital aus, sondern auch auf den Steuerwettbewerb bei Gütern und um international mobile Arbeitskräfte.

Ü berdies fallen Personengesellschaften, Einzelunternehmungen und Selbständige unter die persönliche Einkommenssteuer - auch sie könnten mobil sein [...] Zweitens ist bislang noch nicht geklärt, wie das geeignete Maß für zunehmende Globalisierung in diesem Zusammenhang aussehen sollte [...] Diese Studien konzentrieren sich jedoch nicht nur ausschließ lich auf den Steuerwettbewerb mit der Körperschaftssteuer als Instrument, sondern ignorieren zudem allesamt die Möglichkeit der Gewinnverschiebung durch Manipulation der Verrechnungspreise (transfer pricing). (Schulze/Ursprung 1999: 56-57).

Bisheriger Stand der Forschungen in der Wissenschaft:

Aus Sicht der theoretischen Steuerwettbewerbsliteratur sollte sich ein negativen Zusammenhang zwischen Kapitalbesteuerung und internationaler Integration im allgemeinen und internationaler Kapitalmobilität im besonderen finden lassen.

Zum Steuerwettbewerb listen G. Schulze und W. Ursprung acht verschiedene Studien mit den mehr oder weniger oben im Zitat genannten Mängeln auf. Die Literatur beurteilt die Segnungen und Schrecken, die sich durch den Globalisierungseffekt auftun, zwiespältig. Aber dennoch zeigt eine nüchterne Betrachtung der empirischen Ergebnisse, dass wir (noch) nicht - aller weltwirtschaftlichen Integration zum Trotz - in einer globalen Ökonomie leben, in der Nationalstaaten de facto ihre Regelungskompetenz verloren haben (vgl. Schulze/Ursprung: 78-81).

Deshalb untersuchten Geoffrey Garrett und Duane Swank empirisch die Entwicklung des Steueraufkommens zahlreicher Länder im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) und setzten auch noch gesondert den Bereich der Kapitalertrags- und Körperschaftssteuern in Verbindung verschiedener Parameter wie Kapitalmobilität, Regierungskonstellation der einzelnen Staaten¹. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass auch im Zeitalter der Globalisierung die nationale Politik den Spielraum behält, um ihre bevorzugten politischen Ziele zu verfolgen (Swank 1998: 691).

Doch diese simple Einschätzung muss nach Genschel differenzierter untersucht werden. Es ist aufgrund der Daten nicht davon auszugehen, dass es in den letzten Jahren zu einem `race to the bottom' beim Steuererwerb kam. Aber hätte nicht das Finanzierungsdefizit im Staatsbudget der letzten 30 Jahre die Regierenden dazu veranlasst, bei gewissen Steuern etwas besser zuzugreifen, um damit die Wohlfahrtsleistungen beispielsweise auch bei demographischer Veränderung weiterhin zu finanzieren?

Um weiterhin Gelder aufzubringen für Infrastrukturmaßnahmen und Wohlfahrtssysteme, die durch einen globalisierten Wettbewerb eventuell zusätzlich steigen, weil sich daraus Wettbewerbsvorteile beim Buhlen um Auslandsinvestitionen ergeben, besitzt die Finanz- und Steuerpolitik nur noch die Möglichkeit die Steuerbelastung auf immobile Faktoren, wie Arbeit und Konsum zu erhöhen. (Es wäre auch denkbar, dass dieses Dilemma durch ein erhöhtes Staatsdefizit kompensiert wird, was auch in den zwei letzten Jahrzehnten passiert ist. Doch kollidiert dies sehr schnell mit den verfassungsrechtlichen Grenzen, sowie mit den Konvergenzkriterien der Maastrichter Verträge).

Wenn man annimmt, dass in allen Staaten die Konvergenz nach unten stattfindet, wären zumindest keine Wettbewerbsverzerrungen gegeben. Jedoch existieren in der EU unterschiedliche Steuersysteme, die dann zu einer suboptimalen Ressourcenallokation führen.

,, So können sie etwa bewirken, dass Kapitalströme dorthin fließ en, wo die Steuern geringer sind, ohne dass dort das zugeflossene Kapital dort am effizientesten eingesetzt wird"

(Bernauer 2000: 222).

Das vorweg geschilderte Szenarium baut auf den Grundlagen theoretischer Überlegungen auf. Um solche Tendenzen nachzuweisen, begann eine ,,zweite Generation" von Politik- und Volkswirtschaftswissenschaftlern dafür einen Nachweis mit empirischen Untersuchungen zu erbringen. Vertreter, wie Geoffrey Garrett, Dennis Quin, Duane Swank und andere sahen auch in der Globalisierungsepoche die Steuereinkünfte nicht erodieren. Der Versuch, das Modell des Steuerspirale zu testen, hat allerdings bislang zu einer Zurückweisung der Hypothese geführt. Das folgende Schaubild zeigt, dass die Steuerquote des Gesamtsteueraufkommens, gemessen am BIP, in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich leicht anstieg, bis es Mitte der achtziger Jahre auf hohem Niveau stagnierte (siehe Schaubild 1).

Schaubild 1:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Auch bei einer differenzierten Betrachtung der einzeln aufgeschlüsselten Steuereinnahmen kann man die Vermutung nicht bestätigen, dass es besonders bei den mobilen Steuerfaktoren zu einem Einbruch gekommen wäre. Hier setzt die Kritik der ,,dritten Generation" von Politikwissenschaftlern an.

,,Es gibt einen guten Grund zu glauben, dass die Steuerquote ohne Steuerwettbewerb höher wäre, dass die Kapitalbesteuerung ohne Steuerwettbewerb mehr Einnahmen generiert hätte und dass die Steuer- und Abgabenbelastung auf Arbeit geringer wäre" (Genschel 2000:274).

Auch andere Autoren waren von den empirischen Daten überrascht, die keinen Schrumpfungseffekt des öffentlichen Sektors aufgrund wirtschaftlicher Globalisierung erkennen ließen.

Gute Daten zur Offenheit im Finanzbereich sind Mangelware. [...] Falls diesen Unterschied nicht nur ein methodisches Artefakt oder schlechte Daten zugrunde liegen,...

(Bernauer 2000:104).

Doch ist es Bernauer nicht möglich einen konträren Standpunkt einzunehmen.

Genschel stellt nun die Frage, ob die Gesamtsteuerbelastung ohne Steuerwettbewerb nicht höher ausfiele. Es gibt dafür zwei Argumente, die die Annahme verstärken, dass die Fiskalpolitiker der Staaten expansiver Steuern eingetrieben hätten, wenn sie nicht im internationalen Staatenwettbewerb gestanden wären. Erstens liegt die Ursache in einer expansiven Wohlfahrtspolitik, die in den sechziger und siebziger Jahre einsetzte. Der Wohlfahrtsstaat ging damit langfristige Zahlungsverpflichtungen von schwer zu prognostizierender Höhe ein. Allerdings glaubte man früher, dass die hohen Wachstumsraten und die niedrigen Arbeitslosenzahlen der sechziger Jahre in Zukunft anhalten würden und steuerte deshalb mit einer Politik keynesianischen Prägung gegen.

Da sich aber herausstellte, dass die Krisen nicht nur von temporärer Dauer waren und sind, kam es zu einer steigenden Gesamtsteuerbelastung. Darüber hinaus wurde ein Teil der Finanzierungslücke durch eine höhere Staatsverschuldung geschlossen. Unter herkömmlichen Umständen hätten die Regierungen das Defizit mit breit angelegten Steuererhöhungen kompensiert. Tatsächlich unternahmen viele Länder während der achtziger und neunziger Jahre große Anstrengungen ihre Steuereinnahmen zu verbessern.

Die Steuerbemessungsgrundlangen wurden verbreitert, Sozialversicherungsbeiträge und Mehrwertsteuern aufgestockt und darüber hinaus führten beispielsweise die Niederlande, Dänemark und Schweden neue Ökosteuern ein. Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden erhoben zeitlich befristete (Solidaritäts-) Zuschläge auf Einkommen- und Körperschaftssteuer (Genschel 2000: 277).

Des weiteren kam es zu einer Zäsur auf der Angebotsseite: Kürzungen der Subventionen an die heimische Wirtschaft, sowie eine Ausdünnung der Förderung in strukturschwachen Gebieten der alten Bundesländer. Nichtsdestotrotz stagnierte das Gesamtsteueraufkommen, wie man aus Schaubild 1 erkennen kann.

Aufgrund der Tatsache, dass der Druck von der wirtschaftlichen Globalisierung die Steuereinkünfte des Staates aus den hochmobilen Bereichen Kapitalerträge und Körperschaftsgewinnen gemindert haben oder nicht mehr gesteigert werden konnten, kommt Genschel zu den Schluss, dass die empirischen Daten zu ungenau, bzw. anders zu interpretieren seien.

2 Analyse der einzelnen Steuerarten

In diesem Schritt werde ich auf die Entwicklung der verschiedenen Steuerarten unter Globalisierungsbedingungen eingehen. Es soll untersucht werden, inwieweit staatliche Handlungsmöglichkeit beim Drehen der Steuerschraube gegeben ist.

2.1 Körperschaftssteuern

Von Unternehmen, vor allem von Multinationalen Unternehmen (MNU) oder Transnationale Unternehmen, wie sie auch des öfteren genannt werden, wird behauptet, sie würden aufgrund ihrer Mobilität der Besteuerung durch Staaten zunehmend entgehen. Im Verhältnis zur Gesamtsteuereinnahen haben die Empiriker schon recht, wenn sie behaupten, dass keine Konvergenz nach unten feststellbar sei. Sie haben im Gegenteil leicht zugenommen Mitte der neunziger Jahre (siehe Schaubild 2).

Schaubild 2:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Das sagt aber noch nichts über die Bemessungsgrundlage aus. Es könnte auch sein, dass die Gewinne von Unternehmen in letzter Zeit massiv gestiegen sind, sich aber dem fiskalischen Zugriff entzogen haben. Unter Einbeziehung des Schaubildes 3 erkennt man ganz deutlich den Trend: Der relative Steueranteil am Gewinn hat sich drastisch minimiert.

Schaubild 3:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie kann eine solche Reduktion entstehen?

Um ein genaueres Bild vom Einfluss des Steuerwettbewerbs zu bekommen, ist es notwendig das Verhalten der Unternehmen auf der Mikroebene zu untersuchen.

Abgesehen von den legalen und illegalen Möglichkeiten der Reduktion von Steuerlasten, die sich alle Unternehmen zunutze machen können, bieten sich den MNU zwei spezifische Schlupflöcher an.

a) Erstens können die Unternehmen, ihre Steuerlast verringern, indem sie Produktionsstandorte ins Ausland verlegen, wo geringere Abgaben anfallen.

Doch diese Möglichkeit wird nur selten genutzt, weil offenbar nichtsteuerliche Faktoren, wie beispielsweise die Verfügbarkeit von Know-how, der Zugang zu großen Märkten oder gutausgebildete Arbeitskräfte wichtigere Determinanten der Standortwahl darstellen (vgl. Garrett 1998a: 800).

b) Zweitens besteht eine elegante Methode in der Gründung von Tochterfirmen in Niedrigsteuerländern, bei denen man die Buchgewinne anfallen lässt. So können zum Beispiel die steuerpflichtigen Gewinne einer Konzerntochter in einem Hochsteuerland dadurch reduziert werden, dass konzerninterne Lieferungen an dieses Unternehmen zu überhöhten Verrechnungspreisen und konzerninterne Käufe von diesem Unternehmen zu künstlich niedrigen Preisen abgerechnet werden. Folglich macht das Tochterunternehmen weniger Gewinne und muss deshalb weniger Körperschaftssteuern begleichen. Dies wird auch ,Verrechungspreismanipulation' oder ,transfer pricing' genannt.

Eine andere Möglichkeit, die unter dem Stichwort ,Gesellschafterfremdfinanzierung' oder ,thin capitalization' einzuordnen ist, besteht darin, dass die Großunternehmen aus dem Hochsteuerla nd H im Niedrigsteuerland N Koordinationszentren für Dienstleistungs- und Finanzgeschäfte gründen, die reine Holdingfunktion haben. Die Muttergesellschaft aus Land H nimmt dann bei ihrer Tochterfirma in Land N einen Kredit auf. In Land H wirken die Zinszahlungen steuermindernd, die Besteuerung der Zins-einkünfte des Koordinierungszentrums in Land N ist minimal (vgl. Bernauer 2000: 270).

Auf diese Weise reduzieren die multinationalen Konzerne ihre Körperschaftsteuern. Einige europäische Länder, vor allem kleinere, reagierten auf dieses Phänomen und schufen Finanzdienstleistungszentren mit geringem Körperschaftssteuersatz, um besonders attraktiv für Holdinggesellschaften zu sein. So profitieren zwar Länder, wie Luxemburg und Irland von den Investitionen, weil dort neue Arbeitsplätze entstehen, doch dadurch wird die Fähigkeit der gesamten EU-Staaten untergraben, weiterhin ihre Unternehmen zu besteuern. ,,So ist beispielsweise der Anteil ausländischer Gewinne an den Gesamtgewinnen groß er deutscher Unternehmen seit den achtziger Jahren stark gestiegen" (Genschel: 280).

Deshalb lässt sich die Behauptung von Garrett (1998b), dass Globalisierung keinen Einfluss auf die Einnahmeentwicklung in der Kapitalbesteuerung hat, durch detaillierte Analyse auf der Mikroebene nicht bestätigen, auch wenn in den letzten Jahren ein leichter Aufwärtstrend bei der Körperschaftssteuer erkennbar ist (vgl. Schaubild 2). Ohne globalen Steuerwettbewerb wäre sie höher.

2.2 Besteuerung von Kapitalerträgen

Gerade bei Kapitalerträgen erweist sich der Steuerwettbewerb als weit fortgeschritten. Die Ursache ist vor allem in der hohen Mobilität zu suchen. Moderne Kommunikationsmittel machen einen Transfer rund um den Globus zum Routinegeschäft. Eine Kontrolle ist in diesem Sektor besonders schwer möglich. Viele Fiskalpolitiker aus den EU-Staaten weisen oft auf den ruinösen Steuerwettbewerb hin. Selbst der Empiriker Garrett sieht hier eine tendenzielle Senkung der Steuereinnahmen. Doch geht er von einer souveränen Entscheidung unabhängiger nationale r Regierungen aus, ohne allerdings zu erläutern, wie sich das mit seiner Grundthese verträgt ( vgl. Genschel 2000: 291).

Es existiert zwar formal eine Besteuerung auf Finanzerträge, aber die Regierungen handhaben die Einforderung der Gelder sehr lax, weil sie Angst haben die Sparneigung würde dadurch gefährdet und auch massiv Kapital abfließe. Während der achtziger Jahre versuchten viele Regierungen bei Kapitalerträgen mehr auf Gerechtigkeit zu setzen und sahen sich veranlasst Steuerhinterziehern das Wasser abzugraben.

Um der Gefahr des Steuerhinterzugs Einhalt zu gewähren, führten einige Nationen Quellensteuern ein. Der gewünschte Effekt, dadurch ein höheres Steueraufkommen zu generieren wird, ist dennoch ausgeblieben, da sich immense Kapitalabwanderungen in sogenannte Steueroasen, wie Luxemburg oder Liechtenstein abzeichneten. Besonders schmerzlich verspüren große Industrienationen, wie Frankreich oder Deutschland diese Abwanderung. Für kleine Staaten mag das zufließende Kapital auch ohne große Steuereinnahmen von Vorteil sein, weil sie primär von ihrem Finanzsektor sehr gut profitieren. Investitionen in diesem Bereich tragen eine großen Anteil zur Prosperität des Landes bei; es entstehen gut dotierte Arbeitsplätze.

Als Steueroasen fungieren besonders Staaten, die ein strenges Bankgeheimnis, gekoppelt mit niedrigen oder gar keinen Quellensteuersätzen, haben, das ausländischen Investoren guten Schutz vor der Steuerfahndung des Wohnsitzlandes gewährt.

Schätzungen gehen davon aus, dass aus Deutschland aufgrund der 1993 eingeführten Zinsabschlagssteuer (Quellensteuer) von 30 % 500 Milliarden DM ins Ausland abgeflossen sind (Bernauer 2000: 225).

Im Zuge der Liberalisierung der Finanzmärkte in Westeuropa kam seit Mitte der 80er Jahre eine intensive Diskussion in Gang, die über Folgen des Liberalisierungsprozesses bei der Steuererhebung der EG-Mitgliedsstaaten. Im Februar 1989 schlug die EU-Kommission vor, ein einheitliches Quellensteuersystem einzuführen, das Zinseinkünfte aus Ersparnissen und Obligationen mit einer 15 % Steuer belegt. Doch waren die Vorschläge der einzelnen Mitgliedsstaaten so unterschiedlich, dass keine Verständigung auf einen gemeinsamen Nenner erfolgte.

So vertrat die Delegation aus Luxemburg die Auffassung, dass eine Harmonisierung der Quellensteuern auf dem Niveau der Staaten mit höheren Abgaben lediglich zur Verlagerung der Investitionen in Nicht-EU-Staaten, wie zum Beispiel in die Schweiz, führt. Großbritannien sieht überhaupt keinen Bedarf einer Angleichung, weil es durch seine liberale Ansicht davon ausgeht, dass mehr Konkurrenz im Steuerwettbewerb der allgemeinen Wohlfahrt dient. Andere Staaten erachteten ein Meldesystem gegenüber ausländischen Fina nzämtern als angemessen, wohingegen Länder wie Österreich das unvereinbar mit ihren Bankgeheimnis sahen.

Der erste Anlauf einer Regulierung der Zinsbesteuerung innerhalb der EU ist wegen des Einstimmigkeitsprinzips an den divergierenden Interessen missglückt. Das offensichtliche Scheitern der Harmonisierung verstärkte den Deregulierungsdruck auf die nationalen Steuersysteme weiter und einige EU-Staaten sahen sich gezwungen, ihre Quellensteuern zu senken.

Im Vorfeld der Einführung der Gemeinschaftswährung Euro gelang es den Befürwortern einer Steuerharmonisierung eine neue Verhandlungsinitiative zu starten. Wegen der weiteren Integration der europäischen Finanzmärkte und der zunehmenden Steuerlücke, die aufgrund der Maastrichter Verträge ein Staatsdefizit von mehr als 3 % des Bruttoinlandsproduktes nicht überschreiten darf, wurde im Mai 1998 ein erneuter Versuch von der Kommission unternommen, die Besteuerung von Kapitaleinkünften zu koordinieren.

Dieses Mal strebt die vorgeschlagene Richtlinie keine umfassende Harmonisierung der Quellensteuersysteme mehr an. Sie ist nur noch auf Zinszahlungen beschränkt, die in einem EU-Staat an natürliche Personen geleistet werden, welche in einem anderen EU-Staat ansässig sind (Bernauer: 231). Darüber hinaus haben die Staaten die Auswahloption zwischen einer direkten 20-prozentigen Besteuerung von natürlichen Personen oder die Banken melden automatisch den Steuerbehörden im Heimatland die Informationen über Zinseinkünfte.

Bis Ende April 2001 ist es nach eigener Internetrecherche noch zu keinem Ergebnis im Steuerstreit gekommen.

Festzustellen ist ein fast unüberwindbares Dilemma beim Versuch in einer globalisierten Welt eine globale Einkommenssteuer auf mobile Kapitalanlagen einzufordern.

Um ins Ausland geflohenes Kapital wieder zurückzugewinnen gaben bereits einige Nationalregierungen die einheitliche Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Einkommenssteuerveranlagung auf. Es kristallisierte sich ein Herauslösen der Besteuerung von Finanzeinkommen ab, die mit niedrigen Sätzen nur noch proportional und nicht progressiv wie die Einkommenssteuer auf unselbständige Arbeit besteuert wird.

Somit wurde die Tradition einer horizontalen Verteilungsgerechtigkeit durch Gleichbehandlung aller Einkommensarten und vertikale Verteilungsgerechtigkeit durch eine am Gesamteinkommen des Steuerpflichtigen ansetzende progressive Besteuerung aufgegeben. Ohne Steuerwettbewerb gelänge das den Regierungen leichter (Genschel 2000: 285).

2.3 Steuern- und Abgabenbelastung von Arbeit

Abhängige Beschäftig ungsverhältnisse zählen im Gegensatz zu Unternehmensgewinnen und Finanzanlagen zu den eher immobilen Steuerbasen, weil die Hürde für die Menschen groß ist, im fremdsprachigen Ausland einen äquivalenten Job zu finden.

Aus eigenen Erfahrungen weiß ich, das der bürokratische Aufwand trotz grundsätzlicher Niederlassungsfreiheit innerhalb der Europäischen Union enorm ist. Zudem spielt die soziokulturelle Einbindung der Beschäftigten eine große Rolle. Die Möglichkeit des grenzenlosen Arbeitsmarktes betrifft nur einen sehr geringen Teil von hochqualifizierten Angestellten. Somit ist durch die Globalisierung keine gesteigerte Mobilität bei den Arbeitskräften feststellbar.

Daraus schöpft Genschel den Verdacht, dass sich der Staat nicht verwehren konnte, gerade die Abgaben auf Arbeit zu erhöhen, um die Finanzierungslücke zu schließen, denn aus der im Steuerwettbewerb stehenden Körperschafts- und Kapitalbesteuerung ist keine Erhöhung mehr möglich (vgl. Genschel 2000: 290).

Nach allgemeiner Einschätzung ist die Steuer- und Abgabenbelastung auf Arbeit in Europa zu hoch (vgl. Europäische Kommission 1994). Hohe Lohnnebenkosten verursachen mehrere negative Auswirkungen, wie Arbeitslosigkeit, Schattenwirtschaft und Verteilungsgerechtigkeit.

Wenn die Abgaben auf Arbeit erhöht werden, kann dies zu höheren Lohnforderungen durch die Beschäftigten führen. Die steigenden Lohnkosten lassen sich nicht unbedingt auf die Preise der Produkte umschlagen, weil diese beispielsweise im internationalen Markt nicht realisiert werden können. Deshalb müssen die Unternehmen versuchen ihre Produktivität durch Arbeitskräfteeinsparungen erhöhen.

Weil in den Vereinigten Staaten die Arbeit relativ günstig ist, wurden im Zeitraum von 1983 bis 1993 17 Millionen, bzw. 33,1 % mehr Arbeitsplätze im Dienstlestungssektor geschaffen. In der BRD waren es bedeutend weniger (vgl. Dluhosch: 38).

Auch sind einer Erhöhung der Abgaben auf Arbeit Grenzen gesetzt, weil hohe Steuern mitunter die Schattenwirtschaft ankurbeln. Gerade der arbeitsintensive Dienstleistungssektor reagiert recht sensibel auf Veränderungen. So sind durch die neuen Regelungen bei den ca. vier Millionen sogenannten 630 DM-Jobs in der Bundesrepublik Deutschland 750 000 Stellen fast ersatzlos weggefallen und nur 2 % in reguläre Arbeitsverhältnisse umgewandelt worden (Enste 2000). Dagegen blüht die Konjunktur der Schattenwirtschaft:

Während die offizielle Wirtschaft ein Wachstum von 2.7 % aufweist, gibt es im Sektor der Schwarzarbeit eine Steigerung von 6,8 % (ebd.). Die Abwanderung in die Schattenwirtschaft ist wegen der hohen Sozialabgaben besonders groß in Ländern, wie Schweden und Finnland (ebd.). Um diesem Phänomen Einhalt zu gebieten ist es unter anderem wichtig, dass die hohe Diskrepanz zwischen Netto- und Bruttolöhnen verringert wird, weil dadurch der Anreiz verschwindet, Arbeits- und Dienstleistungen am Finanzamt vorbei zu offerieren.

Nicht zuletzt stören hohe Abgaben und Steuern auf Arbeit das öffentliche Gerechtigkeitsempfinden, weil die kontinuierliche Erhöhung der Sozialversicherungsbeiträge zu einer Umverteilung der Steuerlast nach unten beigetragen hat. Für einkommensschwache Familien ist beispielsweise der Grenzsteuersatz seit den späten siebziger Jahren um rund 7 % gestiegen, währenddessen der Grenzsteuersatz von Familien mit hohen Einkommen in den meisten Ländern nur leicht gestiegen oder sogar gefallen ist (vgl. Genschel 2000: 287).

Das Ergebnis lässt sich mit den Worten Genschels beschreiben:

,,Festzuhalten bleibt neben diesen Verteilungsproblemen aber vor allem, dass hohe Steuern und Abgaben auf Arbeit die Arbeitsmarktentwicklung dämpfen, das Wachstum der Schattenwirtschaft anregen und dadurch tendenziell die eigene Bemessungsgrundlage erodieren: hohe Abgaben, wenig Arbeit. Die Gefahr ist, dass Regierungen auf diese Entwicklung mit noch höheren Steuern und Abgaben reagieren, um ihre Kurzfristigen Einnahmeziele zu verteidigen.

Dadurch können sie in einen selbst-verstärkenden Teufelskreis geraten, in dem hohe Steuern und Abgaben das Beschäftigungsniveau erodieren, diese Erosion die Steuereinnahmen schmälert, die geschmälerten Steuereinnahmen die Regierung zwingen, die Steuer- und Abgabenlast weiter zu erhöhen und damit die Erosion des Beschäftigungsniveau zu verstärken"(Genschel 2000: 287).

2.4 Steuerbelastung von Konsum und Energie

Vor einer Verlagerung der Einkäufe ins Ausland braucht sich eine nationale Steuerpolitik nicht fürchten. Man kann von unbedeutenden Randbereichen, wie Konsumenten in Grenzregionen und dem Handel über das Internet absehen. Ein Einkauf ist mit ernormen Aufwand verbunden. Auch sind Verbrauchssteuererhöhungen Grenzen gesetzt.

Zum einen reduziert sich die Kaufkraft von Arbeitnehmerhaushalten, was wie bei den Abgaben auf Einkommen zu höheren Lohnforderungen führt und die gleiche Kette der vorher diskutierten Probleme in Gang setzt. Gerade der Dienstleistungssektor ist schwer von einer Mehrwertsteuererhöhung betroffen, weil diese Dienstleistungen sehr preisempfindlich sind. Ähnlich, wie die Abgabenerhöhung auf Arbeit besteht die Gefahr des Abdriftens in die Schattenwirtschaft und darüber hinaus belastet sie einkommensschwache Haushalte stärker, weil diese einen größeren Anteil ihres Einkommens konsumieren. Zum anderen reagieren die Wähler sehr sensibel auf Erhöhungen, sodass aus Opportunitätsgründen eine Erhöhung ausgeschlossen bleibt.

Als letztes wende ich mich den Ökosteuern zu. Man muss vorwegnehmen, dass die erzielten Beträge keinen markanten Anteil am Steueraufkommen des Staates haben. Die Einnahmen aus Mineralölsteuern und anderen Verbrauchssteuern auf Brennstoffe beliefen sich in der EU lediglich auf 2,2 % des BIP im Jahr 1995 (Genschel 2000: 289).

Umweltsteuern erwecken zwar wegen der Schonung unserer natürlichen Umgebung den Eindruck sehr fortschrittlich zu sein, haben aber die gleichen Konsequenzen wie die Verbrauchssteuern. Sie belasten einkommensschwache Haushalte besonders, weil ein relativ größerer Teil ihres Haushaltseinkommens durch den Energieverbrauch beansprucht wird.

3 Politische Handlungsfähigkeit der Staaten bei der Steuerpolitik?

Die vorher gemachten Analysen führen zu folgenden Fazit: Es gibt keinen ausgeprägten globalen Steuerwettbewerb bei den Verbrauchs- und Einkommenssteuern. Anhand von Schaubild 2 lässt sich gut erkennen, dass der Anteil der Verbrauchssteuern relativ zum Gesamtsteueraufkommen um ein paar Prozentpunkte gefallen sind.

Im Gegensatz dazu ist die Steuer- und Abgabenbelastung auf Arbeit stark angestiegen und deshalb kommt Genschel zu dem Ergebnis, das die Mehrbelastung nicht ohne Steuerwettbewerb zustande gekommen wäre, weil die Regierungen die zusätzlichen Einnahmen aus der Kapitalbesteuerung genutzt hätten, wenn dies möglich gewesen wäre, um die Belastungen auf Arbeit zu senken (Genschel 2000: 290).

Die Handlungsfähigkeit des Staates im Bereich der Fiskalpolitik ist nur noch bedingt gegeben. Die Konvergenz nach unten ist aber (noch) nicht so dramatisch ausgefallen, wie die Theoretiker der Globalisierung in der ersten Runde angenommen haben. Dafür sprechen mehrere Gründe:

Die Globalisierung ist ein Prozess mit vielen Runden, der sich erst in jüngster Vergangenheit so richtig abzeichnet und dessen Potenzial noch nicht ganz ausgeschöpft hat. Bis jetzt zeigt sich nur eine Stagnation bei den Steuern auf mobile Basen. Der erste Druck zur Senkung konnte bis zu einem gewissen Grad durch Verbreiterung der Steuerbasis kompensiert werden. Selbst wenn die derzeitigen Regierungen die Steuern weiter senken wollen, gibt es im politischen Prozess noch andere Institutionen, wie die Opposition, die Gewerkschaften und auch die Wählerschaft, die als sogenannte Vetospieler auftreten und an einer rigorosen Steuersenkungspolitik kein Interesse zeigen (vgl. Hallerberg/Basinger 1999). Darüber hinaus sind die Steuerarten, die durch Liberalisierung der Weltwirtschaft mobiler geworden sind, nicht gänzlich der Kontrolle der Staaten entglitten.

Da kein `race to the bottom' bei der Kapitalbesteuerung in den OECD-Ländern eingetreten ist, dem Staatsapparat aber nur die Möglichkeiten geblieben sind durch eine erhöhte Abgabenverpflichtung auf den immobilen Faktor Arbeit, und das Einfrieren der Wohlfahrtsausgaben, handlungsfähig zu bleiben, spricht Genschel vom ,,rasenden Stillstand", von einem Dilemma sozusagen (Genschel 2000: 290).

Die Politik ist eingeklemmt zwischen den äußeren Zwang des Steuerwettbewerbs und den inneren Zwängen niedriger Wachstumsraten, hoher Arbeitslosigkeit und hoher Staatsausgaben (ebd.). Die Handlungsmöglichkeiten der Steuerung sind begrenzt.

Schluss

Herr Genschel hat einen wichtigen Punkt zur Diskussion um die Handlungsfähigkeit der Nationalstaaten beigetragen. Im Bereich der Finanzpolitik ist es unter der Globalisierung zu einem verschärften Wettbewerb der Steuerpolitiken gekommen.

Die intuitive Befürchtung der Globalisierungstheoretiker, der sogenannte ,conventional wisdom', ist bis zu einem gewissen Punkt bestätigt worden, ohne aber die Einbeziehung der empirischen Datenlage vergessen, die kein Senken des Steueraufkommens, vor allem bei den mobilen Steuerbasen feststellt. Ein genialer Schachzug, der den conventional wisdom mit den empirischen Kritikern, wie Geoffrey Garrett u. a., verbindet.

Ein solcher Steuerwettbewerb muss nicht zwangsläufig zu einem Finanzdesaster des Steuerstaates führen, weil meines Erachtens ein gewisser äußerer Druck die Auseinandersetzung um den fortschrittlichen Wohlfahrtsstaat in Gang bringt. Manche sozialstaatliche Leistung wird überprüft werden müssen, ob sie unter effizienten Gesichtspunkten zugeteilt sei.

Wenn man den historischen Beitrag zur Steuerpolitik von Joseph Schumpeter liest, erkennt man, dass ein zu starker staatlicher Zugriff die gesellschaftliche Dynamik abwürgen kann (Schumpeter 1918). So trägt ein Umbau zur aktiven Wohlfahrtspolitik, beispielsweise eine Stärkung des Bildungs- und Weiterbildungssektors mehr zur Prosperität bei, als eine fast 100- prozentige Absicherung der Renten- und Pensionsansprüche.

Der Steuerwettbewerb startet vielleicht eine neue Diskussion. Oft wird unter anderem von Regierungsvertretern, die Angst der Bevölkerung vor Globalisierung geschürt. So schreiben Günther Schulze und Heinrich Ursprung:

Der Hinweis auf sinistere und unbeherrschbare Marktkräfte, die durch die Globalisierung freigesetzt worden sind, lenkt von den Unzulänglichkeiten der eigenen Politik ab. [...] Wird beispielsweise eine Reform eines ineffizienten Umverteilungsprogrammes oder eines unsinnigen Subventionssystems propagiert, so sollte diese Reform aus sich heraus und nicht mit Hilfe von imaginären Globalisierungszwängen begründet werden.

Werden unbegründete Globalisierungsängste geschürt, so birgt dies die Gefahr, dass dieseängste in die Forderung noch protektionistischer Abschottung umschlagen - man hätte zugunsten kurzfristiger Gewinne die Weltoffenheit und die Vorteile internationaler Arbeitsteilung geopfert (Schulze/Ursprung 1999: 84-85).

Literaturverzeichnis:

Bernauer, Thomas, 2000: Staaten im Weltmarkt. Zur Handlungsfähigkeit von Staaten trotz wirtschaftlicher Globalisierung. Opladen.

Dluhosch, Barbara, 1998: Der Leverage-Effekt einer Liberalisierung des Dienstleistungssektors auf die internationale Arbeitsteilung. In: Donges, J. B./Eekhoff J. Schriften zur Wirtschaftspolitik, Bd. 6. Stuttgart.

Enste, Dominik, 2000: Fernsehinterview. URL: http://www.schattenwirtschaft.de/

Europäische Kommission, 1994: Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung.

Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert. Luxemburg: Weißbuch.

Genschel, Philipp, 2000: Der Wohlfahrtsstaat im Steuerwettbewerb. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 7 (2), 267-296.

Geoffrey Garrett, 1998a: Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle? In: International Organization 52 (4).

Geoffrey Garrett, 1998b: Shrinking States? Globalization and National Autonomy in the OECD. In: Oxford Development Studies 26 (1), 71-97.

Gerken, Lüder/Märkt, Jörg/Schick, Gerhard, 2000: Internationaler Steuerwettbewerb. Tübingen: Mohr Siebeck.

Hallerberg, Mark/Basinger, Scott 1999: Globalisation and Tax Reform: An Updated Case for the Importance of Veto Players. In: Politische Vierteljahreszeitschrift 40 (4), 618-627.

Schulze, Günther G./Ursprung, Heinrich W., 1999: Globalisierung contra Nationalstaat?

In: Busch, Andreas/ Plümber, Thomas (Hrsg.). Nationaler Staat und internationale Wirtschaft. Anmerkungen zum Thema Globalisierung. Baden-Baden: Namos.

Schumpeter, Joseph, 1918/1976: Die Krise des Steuerstaats. In: Goldscheid, Rudolf/

Schumpeter, Joseph/Hickel, Rudolf (Hrsg.). Die Finanzkrise des Steuerstaats. Beiträge zur politischen Ökonomie der Staatsfinanzen. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

Zürn, Michael/Beck, Ulrich (Hrsg.), 1998: Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

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¹ Wegen der Komplexität verzichte ich auf weitere Details.