Leitlinien der US-amerikanischen Entwicklungspolitik im Washington Consensus der frühen 1990er Jahre

Inhalt

1. Einleitung

2. Die Entstehung des Washington Consensus

3. Die Maßnahmen des Washington Consensus
3.1 Zehn Maßnahmen für den wirtschaftlichen Erfolg
3.2 Leitlinien der amerikanischen Wirtschaftspolitik im Washington Consensus
3.2.1 Freie Märkte
3.2.2 Solide Geldpolitik
3.3 Bewertung der Maßnahmen

4. Die Verwandlungen des Washington Consensus in den 1990er Jahren
4.1 Erste Ergebnisse des Washington Consensus
4.2 Neue Herausforderungen und Aspekte

5. Der Washington Consensus im Jahr 2001

A. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Kein anderes Schlagwort hat die Diskussion um die wirtschaftliche Entwicklung und Un- terentwicklung von Volkswirtschaften in den 1990er Jahren mehr geprägt als der 1990 vom Ökonomen John Williamson geprägte Begriff „Washington Consensus“.¹ Auch heute, mehr als zehn Jahre später, ist das Interesse am Washington Consensus in der Literatur noch nicht nennenswert abgeflacht, auch wenn sich die US-amerikanische Entwicklungs- politik faktisch mittlerweile von vielen seiner ursprünglichen Inhalte weit entfernt hat. Die

Frage, wie der Begriff, der erstmals im Rahmen eines Aufsatzes über die wirtschaftliche Situation Lateinamerikas niedergeschrieben wurde, zu solch großer Bekanntheit und Verbreitung gelangen und über ein Jahrzehnt hinweg Zündstoff für Diskussionen liefern konnte, soll in dieser Arbeit als Ausgangspunkt für eine umfassende Darstellung des Kon- senses und der nachfolgend daran geäußerten Kritik dienen. Von besonderem Interesse ist dabei, wie die im Konsens enthaltenen Leitlinien der amerikanischen Entwicklungspolitik zu Beginn der 1990er Jahre aus ökonomischer Sicht zu beurteilen sind.

Diese Arbeit geht in Kapitel 2 zunächst auf die Entstehungsgeschichte und die Rah- menbedingungen für die Herausbildung eines Washington Consensus ein. Besonderes Au- genmerk liegt dabei darauf, wie Williamson seine Aussagen begründet hat und verstanden sehen wollte. Nachfolgend werden in Kapitel 3 die zehn im Konsens enthaltenen Maß- nahmen aus volkswirtschaftlicher Sicht kurz dargestellt und auf theoretischer und empiri- scher Ebene kritisch hinterfragt. Bezugnehmend auf die Darstellungen werden dabei auch die groben Leitlinien der US-amerikanischen Entwicklungspolitik zu Beginn der 1990er Jahre herausgearbeitet. Kapitel 4 greift die ursprünglichen Inhalte des Washington Consen- sus auf und stellt zum einen erste Ergebnisse dar, die durch die Umsetzung von Maßnah- men aus dem Konsens in lateinamerikanischen Staaten erzielt wurden. Zum anderen wird betrachtet, welche neuen Aspekte und Herausforderungen die US-amerikanische Entwick- lungspolitik nach 1990 entscheidend beeinflußt haben. Ein Hauptaugenmerk liegt in die- sem Abschnitt auf der Darstellung der vielfältigen Kritik am Washington Consensus, die im Laufe der 1990er Jahre formuliert wurde. Kapitel 5 schließlich stellt die Frage, ob die Ideen des Washington Consensus im Jahr 2001 noch immer aktuell sind und wie der Kon- sens rückblickend zu bewerten ist.

2. Die Entstehung des Washington Consensus

Der Begriff „Washington Consensus“ wurde von Williamson wie bereits erwähnt im Jahre 1990 erstmals schriftlich festgehalten.² Er versuchte, unter diesem Begriff all die wirt- schaftspolitischen Maßnahmen zu subsumieren, die sich in der Folge der Schuldenkrise ab August 1982 bei den in Washington ansässigen Organen zur Stabilisierung und wirtschaft- lichen Förderung Lateinamerikas als konsensfähig herausgestellt hatten. Die 1980er Jahre, die viele Beobachter als ein für Lateinamerika verlorenes Jahrzehnt beschreiben, hatten deutlich werden lassen, daß die bis dahin in zahlreichen Ländern verfolgte Politik der wirt- schaftlichen Abschottung gegenüber dem Ausland – die sich vornehmlich in der Idee einer

Industrialisierung durch Import-Substitution widerspiegelte – nicht zu einem nennenswer- ten nachhaltigen Wirtschaftswachstum und höherer Prosperität führen würde.

Da auch in den USA die mißliche Situation der südlichen Nachbarn schnell erkannt wur- de, lagen hier bereits früh Pläne für tiefgreifende wirtschaftspolitische Reformen in Folge der Schuldenkrise auf den Konferenztischen. Erst Williamson war es jedoch, der 1990 die Cou- rage aufbrachte, die Vielzahl der Stimmen in Washington zusammenzuführen und so zehn Aspekte herauszustellen, über die so einflußreiche Institutionen wie die Weltbank, der Inter- nationale Währungsfonds (IWF) und die US-Regierung weitgehend einer Meinung waren. Williamson (1990c: 7) grenzte dabei den Begriff „Washington“ wie folgt ab: „The Washing- ton of this paper is both the political Washington of Congress and senior members of the administration and the technocratic Washington of the international financial institutions, the economic agencies of the US government, the Federal Reserve Board, and the think tanks.“ Wie sich schnell herausstellte, war die Einigkeit über notwendige und sinnvolle Maßnahmen zur wirtschaftlichen Stabilisierung Lateinamerikas in Washington jedoch weitaus geringer, als dies durch den Begriff „Washington Consensus“ impliziert wird. Einerseits formierte sich schnell Widerstand gegen die zehn Prinzipien des Konsenses und andererseits begann eine bis heute andauernde Diskussion über die Auslegung und Bedeutung der einzelnen Punkte.

Als aufschlußreich erweist sich ein Blick auf die Absichten, die Williamson mit seinem Aufsatz verfolgte. Er betont: „The 10 topics around which the paper is organized deal with pol- icy instruments rather than objectives or outcomes.“³ Ziel seiner Ausführungen war „to elicit comment on both the extent to which the views identified do indeed command a consensus and on whether they deserve to command it.“⁴ Die enorme Resonanz, die seine Ausführungen er- fahren haben, war ihm dabei 1990 sicher noch nicht vorstellbar.

3. Die Maßnahmen des Washington Consensus

3.1 Zehn Maßnahmen für den wirtschaftlichen Erfolg

Williamson identifiziert in seinem Aufsatz zehn Grundsätze als weitgehend konsensfähig in bezug auf notwendige Wirtschaftsreformen in Lateinamerika. Die nachfolgenden Maß- nahmen sieht er dabei als notwendige Vorbedingungen für einen wirtschaftlichen Auf-

schwung an, nicht als hinreichende Kriterien. Im einzelnen handelt es sich bei den Maß- nahmen um:⁵

1. Fiskalische Disziplin etablieren („Fiscal Deficits“)

Anhaltende, große Haushaltsdefizite tragen zu Inflation und Kapitalflucht bei, so daß eine jährliche Nettoneuverschuldung von mehr als 1 bis 2% des BIP pro Jahr von vorn- herein als ein Scheitern politischer Maßnahmen ausgelegt werden kann.

2. Neue Prioritäten bei öffentlichen Ausgaben setzen („Public Expenditure Priorities“) Eine Ausnahme von den strengen Maßstäben aus 1. kann dann gemacht werden, wenn ein größeres Defizit dadurch zustande kommt, daß für das langfristige Wirtschafts- wachstum besonders förderliche Investitionen getätigt werden. Die Bereiche, in denen Investitionen vorrangig als nützlich angesehen werden, sind Bildung – besonders im Bereich primary education –, das Gesundheitswesen – zu denken ist hierbei an eine medizinische Grundversorgung für alle sowie Impfungen – und Infrastrukturmaßnah- men, wie z.B. der Bau von Verkehrswegen oder Kraftwerken. Öffentliche Ausgaben sollten allerdings nicht dazu dienen, wahllos Subventionen zu gewähren, ganz beson- ders nicht an defizitäre Staatsbetriebe.

3. Steuerreformen durchführen („Tax Reform“)

Als erstrebenswert wird in diesem Bereich die Besteuerung einer möglichst breiten Ba- sis bei moderaten Spitzensteuersätzen erachtet.

4. Marktbestimmte Zinssätze einführen („Interest Rates“)

Die heimischen Zinssätze sollten zum einen marktbestimmt sein und zum anderen leicht positiv, um so einer Kapitalflucht vorzubeugen.

5. Einen wettbewerbsfähigen Wechselkurs festlegen („The Exchange Rate“)

Um eine Exportstrategie verfolgen zu können, muß der Wechselkurs der heimischen Währung „konkurrenzfähig“ – sprich: hinreichend niedrig – sein, um Exporte zu begün- stigen. Die Festlegung eines solchen Wechselkurses sollte zum einen so erfolgen, daß das Wachstumspotential der Exportindustrien voll ausgeschöpft wird, während gleichzeitig ein noch niedrigerer Wechselkurs nicht angestrebt werden sollte, da das daraus folgende

5 Die nachfolgenden, stark vereinfachten Ausführungen beruhen sämtlich auf Williamson (1990c: 8-17).

Zahlungsbilanzdefizit ansonsten zu Inflationsdruck und abnehmendem inländischen Sparvolumen führen würde. Williamson (1990c: 14) hebt die zentrale Stellung des Wech- selkurses für die Länder Lateinamerikas wie folgt hervor: „There is a very strongly held conviction in Washington that outward orientation and expanding exports [...] are neces- sary for Latin American recovery.“

6. Handelsliberalisierungen vornehmen („Trade Policy“)

Ebenso wie der Wechselkurs nimmt der Abbau der tarifären Handelshemmnisse im Gefüge des Washington Consensus eine zentrale Rolle bei der Exportförderung ein. Ein Abbau von Importzöllen wird allgemein als begrüßenswert angesehen, auch wenn Zollsätze von 10 bis 20% als weiterhin tolerabel gelten. Halbfertigprodukte hingegen sollten generell nicht mit Zöllen belegt werden, da diese oft als Grundlage für spätere Exporte dienen. Im Sinne des „ infant-industry “-Arguments ist auch ein Zollschutz be- stimmter Wirtschaftszweige nach wie vor denkbar, wobei jedoch auf die Einhaltung ei- ner strikten zeitlichen Begrenzung zu achten ist.

7. Ausländische Direktinvestitionen anregen („Foreign Direct Investment“)

Während eine weitgehende Kapitalverkehrsliberalisierung nicht als Priorität angesehen wird, gilt die Beschränkung langfristiger ausländischer Direktinvestitionen (FDI) als nachteilig. Die Vorteile, die sich die lateinamerikanischen Länder von ausländischen Direktinvestitionen versprechen können, sind in erster Linie ein Know-how-Transfer, mehr Wettbewerb, ein allgemein höheres Investitionsniveau und letztlich eine höhere Effizienz der heimischen Märkte. Williamson verweist hierbei auf die Möglichkeit zu debt-equity swaps, durch die zum einen die Auslandsverschuldung abgebaut und zum anderen die Direktinvestitionstätigkeit ausländischer Kapitalgeber erhöht werden könn- te. Einen Konsens kann er hierfür allerdings nicht ausmachen, da sich u.a. der IWF in diesem Bereich eher skeptisch zeigte.

8. Privatisierungen durchführen („Privatization“)

Als Hauptgrund für die Forderung nach einer Privatisierung von Staatsbetrieben kann die Vorstellung genannt werden, private Unternehmen seien effizienter. Dabei wird die Untergrenze der potentiellen Ineffizienz privater Unternehmen durch die Gefahr eines Konkurses vorgegeben, während staatliche Unternehmen über Jahrzehnte hinweg defi- zitär wirtschaften können und dabei nur durch Subventionen aus Steuergeldern am Le- ben erhalten werden.

9. Die Wirtschaft deregulieren („Deregulation“)

Eine weitere Möglichkeit zur Förderung von Wettbewerb ist die Deregulierung der Wirtschaft. In bezug auf Lateinamerika wird besonders die Gefahr von Korruption, die durch die zahlreichen Regulierungsvorschriften – von denen viele auf von Fall zu Fall neu zu entscheidenden Regelungen basieren – eröffnet wird, als kritisch angesehen. Besonders kleinere Unternehmen haben dabei oft keine Möglichkeiten, die staatlichen Stellen in ihrem Sinne zu beeinflussen und so in Konkurrenz zu den Großunternehmen zu treten.

10. Auf die Einhaltung von Eigentumsrechten bestehen („Property Rights“)

Auch wenn Williamson zufolge die Eigentumsrechte in den Gedankengängen der in Washington ansässigen Institutionen keine vorrangige Rolle spielen, da sie in den USA als selbstverständlich angesehen werden, kommt diesem Punkt im lateinamerikani- schen Kontext sehr wohl eine zentrale Rolle zur Förderung der Wirtschaft zu. Nur mit sicheren, durchsetzbaren Eigentumsrechten ist ein Umfeld gegeben, in dem Sparen und Investieren attraktiv erscheint.

3.2 Leitlinien der amerikanischen Wirtschaftspolitik im Washington Consensus

Williamson (1990c: 19f.) selber faßt die zehn zentralen Punkte seiner Arbeit wie folgt zu- sammen: „A striking fact about the list of policies on which Washington does have a col- lective view is that they all stem from classical mainstream economic theory [...]. None of the ideas spawned by the development literature–such as the big push, balanced or unbal- anced growth, surplus labor, or even the two-gap model–plays any important role in moti- vating the Washington consensus“. Es ist in der Tat erstaunlich, wie die groben Leitlinien des Washington Consensus den Modellannahmen gängiger Lehrbücher der Volkswirt- schaft folgen. Die Forderungen nach stabilen makroökonomischen Rahmenbedingungen bei weitgehendem staatlichen Minimalismus mit einhergehender Deregulierung und Priva- tisierung der Wirtschaft, die Betonung der Bedeutung wirtschaftlicher Öffnung und die verlangte Förderung von Exportstrategien ließen sich ohne weiteres auf jedes Industrieland der Welt einschließlich der Vereinigten Staaten übertragen. Damit kommt aber zugleich die Frage auf, ob die angemahnten Schritte selber, die Beschränkung auf wirtschaftliche Maßnahmen und besonders auch der „ one size fits all “-Ansatz des Washington Consensus tatsächlich ein vielversprechender und gangbarer Entwicklungsansatz für Lateinamerika sein kann, oder zumindest zu Beginn der 1990er Jahre sein konnte. Nachfolgend wird zur Bewertung dieser Fragen die theoretische und empirische Gültigkeit der Empfehlungen

losgelöst vom konkreten Fall Lateinamerikas in den 1990er Jahren näher betrachtet und bewertet.

In Anlehnung an Krugman (1995: 29) wird im folgenden nicht jeder der zehn Punkte einzeln untersucht, sondern eine gröbere Aufteilung in zwei Gruppen unternommen, näm- lich zum einen in den Bereich freie Märkte („free markets“) – hier verstanden als nach au- ßen offene Märkte – und zum anderen in den Bereich solide Geldpolitik („sound money“).

3.2.1 Freie Märkte

Die Überzeugung, daß Freihandel für das wirtschaftliche Wohlergehen und Wachstum ei- nes Staates besonders förderlich ist, hat eine lange Tradition. Schon Adam Smith und Da- vid Ricardo haben im späten 18. bzw. frühen 19. Jahrhundert auf die Vorteile des Handels zwischen Nationen verwiesen. Auch heute noch findet sich in den gängigen Lehrbüchern zum internationalen Handel stets eine ausführliche Darstellung der Vorteile des Freihan- dels.⁶ Wenig Erwähnung findet hingegen der Umstand, daß die Nachteile, die einer Volkswirtschaft durch protektionistische Maßnahmen entstehen, gängigen Schätzungen zu- folge im Bereich von maximal rund 5% des BIP liegen.⁷ Das Wachstum, das sich aus einer Liberalisierung der Märkte ergeben würde, beläuft sich demzufolge auf einmalig bis zu 5% des BIP – ein Wert, den z.B. Südkorea in den 1960er und 1970er Jahren jedes Jahr mit durchschnittlichen Wachstumsraten von 8,4% deutlich überbieten konnte.⁸ Wie also erklärt sich die optimistische Stimmung, die die Verkündung von Reformen und der Schwenk hin zu freien Märkten oft aufkommen läßt? In erster Linie könnte man an weitere analytische Konstrukte denken, die die Hoffnung auf ein stärkeres Wirtschaftswachstum rechtfertigen könnten, so etwa eine gesteigerte Effizienz auch innerhalb der heimischen Märkte. Diese Argumente sind jedoch theoretisch nach wie vor stark umstritten, so daß letztlich nur die Möglichkeit bleibt, auf empirische Daten zu bauen.

[...]

¹ Broad und Cavanagh (1999: 1f.), Krugman (1995: 28), Meurs (2000: 461)

² Williamson (1990c)

³ Williamson (1990c: 7, Hervorhebung im Original)

⁴ ebenda, Hervorhebungen im Original

⁶ Vgl. etwa die Darstellungen zum internationalen Handel in Caves et al. (1999) sowie Krugman und Obst- feld (2000). Hierbei sei angemerkt, daß bspw. Caves et al. (1999: 51f.) durchaus auch darauf verweisen, daß sich eine Handelsliberalisierung aus theoretischer Sicht in Extremfällen für ein relativ kleines Land ebenso nachteilig auswirken kann. Dieses Phänomen ist als „immiserizing growth“ bekannt.

⁷ Krugman (1995: 31f.)

⁸ Ariff und Khalid (2000: 59f.)