Die Reform des UN-Sicherheitsrates

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Sicherheitsrat in der Charta der Vereinten Nationen
2.1. Aufgabe und Stellung
2.2. Zusammensetzung und Organisation

3. Der Rolle des Sicherheitsrates in der Geschichte der Vereinten Nationen
3.1. Die Gründung der Vereinten Nationen
3.2. Die Zeit des "Kalten Krieges"
3.3. Der Sicherheitsrat nach dem Ende des "Kalten Krieges"

4. Reform des Sicherheitsrates
4.1. Verlauf der Reformdebatte
4.2. Beitrittskandidaten
4.3. Formelle Voraussetzungen
4.4. Generelle Probleme der Erweiterungsdiskussion
4.4.1. Ausmaß der Erweiterung
4.4.2. Kriterien der Erweiterung
4.4.3. Interessenskonflikte innerhalb der Staatengruppen
4.4.4. Konsens der verschiedenen Blöcke
4.4.5. Das Vetorecht
4.5. Reformmodelle

5. Schlussbetrachtung

Bibliographie

1. Einleitung

Diskussionen über Reformen begleiten die Vereinten Nationen seit ihrer Gründung. Durch die immer größer werdende Zahl an Mitgliedsstaaten und die sich verändernden Machtkonstellationen in der Welt waren sie gezwungen, sich auf neue Situationen einzustellen, um diese mitgestalten zu können. Nach dem Ende des OstWest-Konflikts und durch die Globalisierung mit der stärker werdenden Abhängigkeit zwischen den Nationalstaaten wird die Weltorganisation vor neue Herausforderungen gestellt. Auch der Sicherheitsrat muss sich als eines der Hauptorgane der UN dieser Herausforderungen annehmen.

Ziel dieser Arbeit ist es, die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates vor der Fragestellung zu untersuchen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Reform möglich und realistisch ist.

Dabei wird zunächst auf die Stellung, die Aufgaben und die Zusammensetzung des Sicherheitsrates eingegangen, die sich aus der Charta der Vereinten Nationen ergeben. Anschließend wird die veränderte Rolle des Sicherheitsrates in seiner Geschichte untersucht. Zuletzt werden konkrete Probleme und Modelle einer Reform angesprochen. Am Ende soll deutlich geworden sein, ob der Sicherheitsrat einer Reform bedarf, wie diese Reform aussehen könnte und welche Probleme die Vereinten Nationen dafür ausräumen müssten.

2. Der Sicherheitsrat in der Charta der Vereinten Nationen

2.1. Aufgabe und Stellung

Der Sicherheitsrat ist eines der in Art. 7 Abs. 1 der UN-Charta^{1 2} aufgeführten sechs Hauptorgane der Vereinten Nationen. Er trägt die „Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ (Art. 24 Abs. 1), die nach Art. 1 Abs. 1 zugleich das Hauptziel der UN ist. Der Sicherheitsrat handelt „im Namen der Mitgliedstaaten“ (Art. 24 Abs. 1) und kann für diese allgemein bindende Beschlüsse fassen (Art. 25). Dem gegenüber hat die Generalversammlung zwar umfassendere, im allgemeinen aber nur empfehlende Befugnisse (Art. 10 ff.). Der Sicherheitsrat bildet mit der Generalversammlung und dem Generalsekretariat die Leitungsspitze des UN-Systems und ist das politisch wichtigste UN-Organ, da er mit der größten Verantwortung belastet und mit den weitreichendsten Befugnissen ausgestattet ist.³

Die Friedenssicherung als Hauptaufgabe des Sicherheitsrates ist gem. Art. 24 Abs. 2 in den Kapiteln VI, VII, VIII und IX näher geregelt ist. Unterschieden wird hierbei zwischen präventiven Maßnahmen (Kapitel VI: die „friedliche Beilegung von Streitigkeiten“) und repressiven Maßnamen (Kapitel VII: „Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens oder bei Angriffshandlungen“).

Im Hinblick auf präventive Maßnahmen ist der Sicherheitsrat befugt, jede Streitigkeit sowie jede Situation, die zu internationalen Reibungen führen oder eine Streitigkeit hervorrufen könnte, zu untersuchen, um festzustellen, ob durch sie der Weltfrieden und die internationale Sicherheit gefährdet werden könnten (Art. 34). Ist dies der Fall, kann sich der Sicherheitsrat in verschiedener Weise als Vermittlungsund Vergleichsorgan einschalten. Diese Befugnis findet ihre Grenzen im Interventionsverbot des Art. 2 Abs. 7, nach dem die UNO sich nicht in die innere Angelegenheiten eines Staates einmischen darf.⁴

Repressive Maßnahmen hingegen setzen voraus. dass eine Friedensbedrohung, ein Friedensbruchs oder eine Angriffshandlung vorliegt. Zur Wahrung bzw. Wiederherstellung des Weltfriedens kann der Sicherheitsrat hierbei nichtmilitärische Maßnahmen, wie z.B. die Unterbrechung von Wirtschaftsbeziehungen oder den Abbruch der diplomatischen Beziehungen, treffen. Ist er der Auffassung, dass auch diese Maßnahmen nicht ausreichen, oder hat sich dies bereits erwiesen, dürfen auch Streitkräfte eingesetzt werden. Diese können entweder multinationale Truppen unter UN-Kommando oder aber Truppen unter dem Kommando eines UN-Mitgliedslandes sein.⁵

Repressive Maßnahmen dürfen allein vom Sicherheitsrat beschlossen werden, der Generalversammlung stehen nur Empfehlungsbefugnisse zu (Art. 10, 11, 14), die sie auch nur so lange wahrnehmen darf, wie der Sicherheitsrat nicht mit den Angelegenheiten befasst ist.

Da die Begriffe der Friedensbedrohung und des Friedensbruchs in der UNCharta jedoch nicht hinreichend definiert sind, ist dem Sicherheitsrat ein sehr weites, rechtlich kaum überprüfbares politisches Ermessen eingeräumt.

2.2. Zusammensetzung und Organisation

Im Sicherheitsrat sind die USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien als ständige sowie 10 weitere Staaten als nichtständige, im Turnus von 2 Jahren wechselnde Mitglieder vertreten (Art. 25 Abs. 1). Die zehn nichtständigen Sitze werden nach geographisch-politischen Proporzgesichtspunkten verteilt. Aufgrund ständiger Organpraxis erhalten afrikanische und asiatische Staaten zusammen fünf, lateinamerikanische und westliche Staaten je zwei und ostdeutsche Staaten je einen Sitz. Diese Verteilung soll eine möglichst breite Teilhabe an der im Sicherheitsrat konzentrierten Macht sowie die Repräsentation der wichtigsten partikulären Interessen gewährleisten.⁶

Das Privileg der ständigen Mitgliedschaft drückt sich im Vetorecht aus. Da die Mitglieder Stimmengleichheit haben (Art. 27 Abs. 1), bedürfen Beschlüsse des Sicherheitsrates (außer bei der Abstimmung über Verfahrensfragen) der Zustimmung von neun Mitgliedern „einschließlich sämtlicher ständiger Mitglieder“ (Art. 27 Abs. 3).⁷ Vom Vetorecht ausgenommen sind lediglich die in Art 27 Abs. 3 genannten Empfehlungen und bei regionalen Abkommen nach Art 52 Abs. 3, soweit ein ständiges Mitglied „Streitpartei“ ist.⁸

3. Die Rolle des Sicherheitsrates in der Geschichte der Vereinten Nationen

3.1. Die Gründung der Vereinten Nationen

Die Entscheidung, das Friedenssicherungssystem der UN in einem Exekutivorgan wie dem Sicherheitsrat zu verankern und nicht der Generalversammlung als das Organ, das die „souveräne Staatengleichheit“ im Sinne des Art 2 Abs. 1 verkörpert, zuzuordnen, kann man nur vor dem Hintergrund der Machtverhältnisse und Interessenkoalitionen des 2. Weltkrieges verstehen. Da die späteren ständigen Sicherheitsratsmitglieder nicht nur die Siegermächte waren, sondern auch -allen voran die USA, Großbritannien und die UdSSR- den größten Teil der Kriegslasten trugen, waren sie sich einig, ihre besondere Verantwortung auch im UN-System durchzusetzen. Zudem garantiert ein kleines Gremium das von der Charta geforderte „schnelle und wirksame Handeln“ (Art. 24 Abs.1). Dem Wunsch der mittleren und kleineren Staaten, eine Mitwirkung am Friedenssicherungssystem möglichst vielen Staaten zu ermöglichen, wurde nur in soweit Rechnung getragen, als der Generalversammlung eine prinzipielle Mitverantwortung für Frieden und Sicherheit im Rahmen ihrer allgemeinen Erörterungs- und Empfehlungskompetenzen (Art. 10 ff.) zugestanden wurde. Daraus hat sich ein gewisses Spannungsfeld zwischen der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat ergeben.⁹

3.2. Die Zeit des "Kalten Krieges"

Die UN und insbesondere der Sicherheitsrat wurden vom Ost-West-Konflikt unmittelbar getroffen. Dies äußerte sich zunächst dadurch, dass sich die USA und die Sowjetunion nicht über die Zulassung neuer Mitglieder wie Transjordanien, Portugal, Irland und Albanien einigen konnten.¹⁰ Das Vetorecht verurteilte den Sicherheitsrat durch die Gegensätze zwischen den USA und der Sowjetunion in den meisten Fällen zur Tatenlosigkeit. Nachdem die Veto-Bestimmung zunächst nur so angelegt gewesen waren, dass sich die Friedensfunktion der UN nicht gegen eines der ständigen Mitglieder richten würde, wurde mit dem Korea-Konflikt (1950-1953) deutlich, dass sie auch dort nicht eingesetzt werden konnte, wo sie nur gegen die Interessen eines der Mitglieder verstößt. Das Hauptorgan für die Friedensfunktion erwies sich somit als arbeitsunfähig und unbrauchbar.¹¹ Zum ersten UN-Einsatz nach Kapitel VII kam es im Korea-Krieg nur, weil die UdSSR aus Protest gegen die seit der Errichtung der Volksrepublik China 1949 umstrittenen Vertretung Chinas dem Sicherheitsrat zeitweise fernblieb und so in der entscheidenden Sitzung fehlte. Der Sicherheitsrat legitimierte die Bildung einer UN-Truppe unter dem Kommando der USA, die bis zum Waffenstillstand im Juli 1953 auf südkoreanischer Seite kämpfte.¹² Da die Abwesenheit eines der Mitglieder in der Charta nicht geregelt ist, handelte es sich um eine heute noch rechtlich umstrittene Maßnahme.¹³

Um trotz der Blockade des Sicherheitsrates ein funktionierendes Instrument zur Friedenssicherung zu haben, verabschiedete die Generalversammlung am 30. November 1950 die “Uniting-for-Peace-Resolution”. Darin betont sie, dass ein Versagen des Sicherheitsrates die UN nicht von der Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit entbindet und dass die Generalversammlung, wenn ein Sicherheitsratsmitglied sein Veto einlegt, den Mitgliedern geeignete Empfehlungen für Kollektivmaßnahmen geben kann, „einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, wenn dies nötig ist, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen.“¹⁴

Auch wenn die Resolutionen der Generalversammlung nur Empfehlungscharakter haben, legte die „Uniting-for-Peace-Resolution“ eine Basis für die Entwicklung einer neuen Methode zur Friedenssicherung. Unter dem ab 1953 amtierenden schwedischen Generalsekretär Dag Hammarskjöld entstand das in der Charta noch nicht vorkommende Instrument der "Peacekeeping-Missionen". Diese Missionen bedürfen der Zustimmung der beteiligten Konfliktparteien und haben die gewaltfreie Stabilisierung von Krisensituationen durch die Stationierung von Truppen (sog. „Blauhelme“) zum Ziel. Die nur zur Selbstverteidigung bewaffneten Truppen sollen als "Pufferzone" zwischen den Konfliktparteien stehen und so die Situation entschärfen.¹⁵ Dieses Konzept erwies sich als äußerst erfolgreich. Während die Zwangsmaßnahmen des Kapitels VII nur im Korea- und im Golfkrieg eingesetzt wurden, fand das Konzept der Friedenssicherung bis Mitte 1993 bereits 28 mal Anwendung.¹⁶

Im Dezember 1963 wurde die Zahl der Sitze der nichtständigen Mitglieder im Sicherheitsrat von sechs auf zehn erhöht. Diese Reform trat am 31.8.1965 in Kraft und trug der Tatsache Rechnung, dass aufgrund der -vor allem durch die UN betrieben- Entkolonialisierung zahlreiche Staaten vor allem im afrikanischen und asiatischen Raum der UN beigetreten sind. Seitdem besitzt der Sicherheitsrat fünfzehn Mitglieder, das Quorum für einen Beschluss beträgt jetzt neun (vorher sieben) Stimmen.¹⁷

Von dieser Erweiterung waren die ständigen Mitglieder jedoch nicht betroffen, denn lediglich die Zahl der nichtständigen Mitglieder wurde erhöht, um die Zusammensetzung des Sicherheitsrates geographisch etwas ausgewogener zu gestalten. Die Reform bewirkte dennoch, dass die ständigen Mitglieder in Verfahrensfragen nun von den Nichtständigen überstimmt werden können.¹⁸ Die lange Zeit eher von den USA dominierte Arbeit der Vereinten Nationen veränderte sich dadurch. Durch die verstärkte Aufnahme von Staaten der 3. Welt beeinflusste jetzt auch ein Nord-Süd-Konflikt die Arbeit der UN. Die sich benachteiligt und von den westlichen Industrienationen ausgebeutet fühlenden Drittweltländer wurden ideologisch eher von der UdSSR unterstützt, was sich deutlich in den Abstimmungen im Sicherheitsrat niederschlug: Hatte die UdSSR dort bis 1970 genau 105mal ihr Veto eingelegt (gegenüber insgesamt acht Vetos der übrigen ständigen Mitglieder), wurde nun diese Notbremse bevorzugt von den westlichen Staaten gezogen: So machten die USA von 1971 bis 1985 39mal, Großbritannien 17mal und Frankreich elfmal von ihrem Vetorecht Gebrauch, gegenüber insgesamt zehn Einsprüchen der Sowjetunion.¹⁹

3.3. Der Sicherheitsrat nach dem Ende des "Kalten Krieges"

Als mit Beendigung des Ost-West-Konfliktes auch die gravierende Blockade des Sicherheitsrates aufgehoben war, wurden neue Erwartungen an ihn formuliert. Ende der 80er Jahre war euphorisch von einer Renaissance der UN die Rede, die nun zum ersten mal seit 1945 in der Lage sein würde, im Sicherheitsrat ihre eigentliche Bestimmung auszuüben. In einer gemeinsamen Erklärung bekräftigten USA und UdSSR 1989 die Gültigkeit und Bedeutsamkeit der Charta. Die Zahl der Peacekeeping-Missionen stieg sprunghaft an und zunächst waren viele dieser Missionen äußerst erfolgreich: so trugen UN-Operationen zu einem friedlichen Übergang Namibias in die Unabhängigkeit und zu einer Demokratisierung und Rückführung der Flüchtlinge in Kambodscha bei, die Wahlbeobachtungs-Operation UNOMSA (1992-1994) half Südafrika bei Überwindung des Apartheidregimes.²⁰ Als im August 1990 der zweite Golfkrieg begann, beschloss der Sicherheitsrat zum ersten mal in seiner Geschichte einstimmig eine Zwangsmaßnahme nach Kapitel VII der Charta und empfahl den militärischen Eingriff. Mit der Resolution 688 vom 5. April 1991, in der der Sicherheitsrat den Irak aufforderte, die Unterdrückung der iranischen Zivilbevölkerung sofort zu beenden, zog der er erstmals die Verantwortung für die internen Zustände des Irak an sich und mischte sich in die "inneren Angelegenheiten" eines Landes ein, die nach Art. 2 Abs. 7 der UN-Charta eigentlich geschützt sind.²¹

Zum ersten mal überging der Sicherheitsrat hier den Grundsatz, die Souveränität eines Landes unangetastet zu lassen. Dass die Truppen der Aktion "Wüstensturm" nicht unter dem Kommando der Vereinten Nationen standen, sondern die Aktion von den USA geführt wurde, brachte den Vereinten Nationen zusätzlich die Kritik ein, sie ließen sich von den USA für deren Interessen missbrauchen.²²

Weitere Verluste ihres Ansehens musste der Sicherheitsrat durch die UN- Einsätze in Jugoslawien, Somalia und Ruanda hinnehmen. In allen drei Fällen wurde den UN vorgeworfen, zu zögernd und zu langsam auf eine schon länger bestehende Krise reagiert zu haben und deshalb kaum handlungsfähig gegen die bereits heftigen Bürgerkriege und ihre humanitären Folgen zu sein.

Deutlich wurde an diesen Einsätzen auch, dass das Peace-Keeping ("Blauhelmeinsätze") und das Peace-Enforcement (Friedenserzwingung nach Kapitel VII) in innerstaatliche Krisen nicht mehr so klar wie bei zwischenstaatlichen Konflikten gegeneinander abgrenzbar sind.

Auch die Agenda für den Frieden, in der 1992 der damalige UN- Generalsekretär Boutros-Ghali mit den Begriffen der vorbeugenden Diplomatie ("preventive diplomacy"), der Friedensschaffung ("peacemaking"), der Friedenssicherung ("peacekeeping") und der Friedenskonsolidierung ("peacebuilding") vier Methoden definierte, die zusammen ein umfassendes System der Friedenserhaltung und -schaffung bilden sollten, konnte sich bislang nicht durchsetzen.²³

So kommt es, dass, obwohl sie in der jüngsten Vergangenheit in allen Krisenherden außer in Panama eine Schlüsselrolle gespielt haben²⁴, die Vereinten Nationen und mit ihr der Sicherheitsrat vor allem durch das Misslingen ihrer Aktionen in Jugoslawien, Somalia und Ruanda immer mehr mit einem Verlust an Vertrauen und Autorität zu kämpfen haben.²⁵

4. Reform des Sicherheitsrates

4.1. Verlauf der Reformdebatte

Vorschläge zur Reform der Vereinten Nationen hat es seit ihrer Gründung gegeben, und die UN hat sich in ihrem über 50jährigen Bestehen bereits mehrmals reformiert.²⁶ Bereits zur 25-Jahr-Feier 1970 wurde davon gesprochen, die Zahl der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates zu erhöhen.²⁷ Auch alle Reformvorschläge der jüngsten Zeit formulieren deutliche Kritik an der Zusammensetzung des Sicherheitsrates. Sie wird für undemokratisch und angesichts der weltpolitischen Realitäten des neuen Jahrhunderts für anachronistisch gehalten.²⁸ Für eine Erweiterung des Sicherheitsrates spricht nicht nur, dass seine jetzige Zusammensetzung immer noch die Machtkonstellation widerspiegelt, die 1945 bestand²⁹, sondern auch die Tatsache, dass sich die Zahl der UN-Mitglieder seit der Reform 1965 noch einmal um die Hälfte erhöht hat und sich dies in der Zusammensetzung ausdrücken sollte.³⁰ Darüber hinaus bringt die durch die Globalisierung größer gewordene Interdependenz der einzelnen Staaten neue Gefahren mit sich, die nicht mehr auf der nationalstaatlichen Ebene gelöst werden können; hier seien die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Terrorismus, die Ausweitung ethnischer und religiöser Konflikte sowie die Gefahr durch den internationalen Drogen- und Waffenhandel genannt.³¹

Aufgrund dieser Tatsachen haben inzwischen mehr als 140 Staaten Vorschläge für die Reform des Sicherheitsrates vorgelegt.³² Den Startschuss für die Reformdebatte gab 1992 eine von Indien vorgebrachte Initiative, die die Generalversammlung aufgriff und als Resolution 47/62 verabschiedete. Sie sollte einen Diskussionsprozess über die „ausgewogene Vertretung und die Erhöhung der Zahl der Mitglieder im Sicherheitsrat“ in Gang setzen.³³ Seitdem die Generalversammlung im November 1992 den Generalsekretär aufgefordert hatte, Stellungnahmen der Mitgliederstaaten zu der Frage der Erweiterung des Sicherheitsrates einzuholen, steht dieses Vorhaben auf der Tagesordnung der Vereinten Nationen.³⁴

4.2. Beitrittskandidaten

Wie oben erläutert, wird die jetzige Zusammensetzung des Sicherheitsrates zum einen deswegen kritisiert, weil sie nicht mehr die heutigen Machtverhältnisse widerspiegelt, zum anderen fühlen sich bestimmte Regionen, deren Staaten erst nach 1945 bzw. nach 1965 der UN beigetreten sind, nicht genügend repräsentiert. Das führt dazu, dass viele Staaten auf eine ständige Mitgliedschaft drängen, diesen Anspruch aber auf verschiedene Art und Weise begründen.

Als große Industrienationen beanspruchen vor allem Deutschland und Japan einen ständigen Sitz. Sie werden von den USA unterstützt, die 1994 offiziell den Antrag gestellt haben, Deutschland und Japan in den Sicherheitsrat als atändige Mitglieder aufzunehmen.³⁵ Deutschland hat zuletzt 1994 in der Generalversammlung der Vereinten Nationen seine Absicht erklärt, ständiges Mitglied des Sicherheitsrates zu werden.³⁶ Als weitere Anwärter auf die Mitgliedschaft werden als Vertreter Asiens Indien und Indonesien, für Afrika Nigeria, Ägypten und Südafrika und für Lateinamerika Brasilien, Argentinien und Mexiko als bevölkerungsstärkste Staaten ihrer jeweiligen Region genannt.³⁷

4.3. Formelle Voraussetzungen

Die Erweiterung des Sicherheitsrates bedarf einer Änderung der Charta. Dieser müssen wiederum zwei Drittel der Vollversammlung sowie zwei Drittel der Mitglieder des Sicherheitsrates -davon alle fünf ständigen Mitglieder- zustimmen (Art. 108). Ein erfolgsversprechendes Reformmodell muss also sowohl von der Mehrheit der UN-Mitgliedsstaaten und des Sicherheitsrates als auch von jedem einzelnen ständigen Mitglied des Sicherheitsrates gebilligt werden.

4.4. Generelle Probleme der Erweiterungsdiskussion

Unabhängig von konkreten Vorschlägen und Modellen gibt es Probleme und Interessensgegensätze, die eine Einigung über eine Reform schon im Vorfeld als schwierig erscheinen lassen.

4.4.1. Ausmaß der Erweiterung

Die Vergrößerung eines Gremiums beinhaltet grundsätzlich eine potentielle Schwächung seiner Effizienz und Effektivität. So würde die Effizienz mit Sicherheit leiden, wenn man die Zahl der Sicherheitsmitglieder beliebig erhöhen würde.³⁸ Die Zahl der zusätzlichen Sitze muss daher begrenzt sein, was die Auswahl der zahlreichen Kandidaten schwieriger macht.³⁹ Ebenso müsste ein reformierter Sicherheitsrat so zusammengesetzt sein, dass nicht nach kurzer Zeit wieder Stimmen nach einer Reform laut werden. Vereinzelt wird daher befürchtet, mit einer Erweiterung, die Beitrittswünsche nicht mehr stoppen zu können und „die Büchse der Pandora“ zu öffnen.⁴⁰ Vor allem herrscht Uneinigkeit darüber, um wie viele ständige und nichtständige Sitze der Sicherheitsrat erweitert werden soll. Entsprechend divergieren die Vorschläge von einer Erhöhung der Sitze auf 18 bis hin zu der Erhöhung auf 26 Mitglieder.

4.4.2. Kriterien der Erweiterung

Während Deutschland und Japan vor allem mit ihrer Wirtschaftskraft argumentieren, weisen Indien und Brasilien auf ihre großen Bevölkerungszahlen hin.⁴¹ Beide Argumentationen haben ihre Berechtigung: Deutschland und Japan gehören zu den vier größten Beitragszahlern der UN und finanzieren gemeinsam mit den USA rund 55% des UN-Haushalts⁴². Japans Beitrag zum regulären Budget der Vereinten Nationen war 1993 doppelt so hoch wie der Frankreichs und dreimal so hoch wie der Großbritanniens. Deutschland zahlte in etwa 50% mehr als Frankreich und Großbritanniens.⁴³ Auf der anderen Seite hat Indien dreimal mehr Einwohner als die gesamt EU, so dass auch Indiens Anspruch nachvollziehbar ist.⁴⁴ Als weiteres Kriterien für einen Sitz könnte darüber hinaus der bisher geleistete Beitrag zu friedenserhaltenden Maßnahmen herangezogen werden.⁴⁵ Die möglichen Argumentationsweisen zeigen, dass über die Kriterien für einen ständigen Sitz und eine Erweiterung kein Konsens besteht.

4.4.3. Interessenskonflikte innerhalb der Staatengruppen

Ein weiteres Problem besteht darin, dass sich die einzelnen Staatengruppen nicht einig darüber sind, wer die jeweilige Region im Sicherheitsrat vertreten soll. So haben Pakistan gegenüber Indien, Argentinien und Mexiko gegenüber Brasilien sowie Italien gegenüber Deutschland erhebliche Vorbehalte.⁴⁶ Ebenso will Südkorea Japan und Ägypten Nigeria und Südafrika blockieren. Die meisten dieser Staaten streben entweder selbst ständige Sitze an und sehen, dass ihr Nachbarland bessere Chancen hat. Oder sie fürchten, in ihrer Region an Einfluss zu verlieren, wenn der Nachbarstaat im Sicherheitsrat vertreten ist.⁴⁷

Die UNO-Botschafter Malaysias, Tunesiens, Norwegens, Belizes und Australiens haben eine Rotation der Sitze innerhalb von Regionalgruppen vorgeschlagen.⁴⁸ England und Frankreich haben jedoch bereits abgelehnt, ihre beiden Sitze als Vertretung der Europäischen Union anzusehen und sie rotieren zu lassen.⁴⁹

Wenn es aber innerhalb der EU schon so starke interne Interessens- und Statusdivergenzen gibt, erscheint es noch unwahrscheinlicher, dass andere Staatengruppen sich auf einen Vertreter einigen können.⁵⁰ Dagegen spricht auch, dass Staatenverbünde wie die EU oder die Arabische Liga sich völkerrechtlich nicht als Staat qualifizieren lassen. Es können aber nur Staaten Mitglieder der Vereinten Nationen und somit des Sicherheitsrates werden.⁵¹

4.4.4. Konsens der verschiedenen Blöcke

Darüber hinaus erschient es schwierig, den erforderlichen Konsens zwischen den westlichen Staaten, die den Sicherheitsrat dominieren und den Ländern aus den Süden, die die Mehrheit in der Generalversammlung haben, zu erreichen.⁵² Die Mitgliedschaft Japans und Deutschlands wird von den USA unterstützt, gleichzeitig weigern sich die USA aber, weitere ständige Sitze für Afrika, Asien oder Südamerika zu akzeptieren.⁵³ Die anderen UN-Mitglieder hingegen, insbesondere Staaten aus Asien, Afrika und Lateinamerika, bevorzugen eine stärkere Repräsentanz von Nicht- Mitgliedern der OECD im Sicherheitsrat. Sie argumentieren, dass -bezogen auf den gesamten Sicherheitsrat- die europäischen Industriestaaten zusammen mit den USA und Russland über sieben und somit fast genauso viele Stimmen verfügen wie der Rest der Welt. Sollte Deutschland einen ständigen Sitz erhalten, wäre es schon das dritte EU-Mitglied, wohingegen Südamerika oder Afrika gar keinen ständigen Sitz haben. Es erstaunt daher nicht, dass die Süd-Staaten dieses Verhältnis eher ändern, als es durch die Hinzuwahl von Deutschland und Japan verstärken möchten.⁵⁴

4.4.5. Das Vetorecht

Ebenso herrscht große Uneinigkeit über das Privileg des Vetorechts. Die ständigen Mitglieder stellen das Vetorecht nicht in Frage, weil sie es als ihr Privileg empfinden, dem exklusiven Club der fünf Mächte anzugehören, ohne deren Zustimmung der Sicherheitsrat nichts unternehmen kann. Dieses Privileg ist umso gewichtiger, als es mit dem Besitz von Nuklearwaffen verbunden ist.⁵⁵ Sollten die neuen ständigen Mitglieder ebenfalls das Vetorecht erhalten, verkleinerte sich die Zahl der denkbaren Anwärter automatisch, denn es erschient unvorstellbar, dass die USA ein Vetorecht für Mächte aus dem Süden akzeptieren würden.⁵⁶

Andere Vorschläge gehen dahin, den neuen ständigen Mitgliedern das Vetorecht vorzuenthalten. Damit würde eine neue Klasse von Sicherheitsratsmitgliedern geschaffen werden: ständige Mitglieder ohne Vetorecht. Deutschland hat bereits erkennen lassen, dass es sich so als „Mitglied zweiter Klasse“ hinabgestuft fühlen würde und diese Lösung ablehnt.⁵⁷ Das Vetorecht an sich sei Deutschland zwar nicht wichtig, man könne aber nicht eine Diskriminierung im Verhältnis zu den anderen ständigen Mitgliedern hinnehmen.⁵⁸

Ein weiterer Ansatz ist, das Vetorecht für alle ständigen Mitglieder auf Gewalteinsätze nach Kapitel VII zu beschränken.⁵⁹

Ein vierter Vorschlag schließlich befürwortet, das Vetorecht ganz abzuschaffen. Unterstützung findet dieser Vorschlag vor allem bei den kleineren Staaten, die sich durch das Vetorecht diskriminiert fühlen.⁶⁰ Tatsächlich kann man über die Notwendigkeit des Vetorechts streiten. Da seit 1985 kein Veto mehr eingelegt wurde, scheint es generell an Bedeutung verloren zu haben.⁶¹ Diese These lässt sich durch das Argument erhärten, dass die ständigen Mitglieder zwar einerseits ein so großes Gewicht haben, dass sich ohnehin keine UN-Aktion gegen sie richten würde, auf der anderen Seite sie gegen den Widerstand der einzigen Weltmacht USA auch keine eigenen Ziele durchsetzen könnten. Das Veto hat seine eigentliche Bedeutung damit verloren.⁶² Dennoch ist es allein aus den oben erwähnten Prestigegründen unwahrscheinlich, dass die ständigen Mitglieder auf ihr Vetorecht verzichten.

4.5. Reformmodelle

Aus der Vielfalt der Vorschläge und der oben ausgeführten Probleme lassen sich fünf Grundmodelle herausarbeiten:

- 1. Modell: Ständige und nichtständige Sitze bleiben in ihrer jetzigen Form bestehen, lediglich ihre Zahl wird verändert. Über die Anzahl der neuen Sitze herrschen dabei unterschiedliche Vorstellungen. Neben Staaten wie Belgien und Indien wird dieses Modell auch von der „Unabhängigen Arbeitsgruppe über die Zukunft der Vereinten Nationen“ (sog. „Weizsäcker-Kommission“) befürwortet, die eine Erweiterung des Sicherheitsrates auf 15-23 Mitglieder vorschlägt.⁶³
- 2. Modell: Es werden ständige Sitze ohne Vetorecht eingeführt. Auch hier gibt es unterschiedliche Vorstellungen hinsichtlich der Anzahl der neuen Sitze. Diesen Vorschlag trägt im wesentlichen die „Kommission für Weltordnungspolitik“; sie fordert die Schaffung von fünf ständigen, nicht vetoberechtigten und dreizehn nichtständigen Mitgliedern.⁶⁴
- 3. Modell: Außer ständigen und nichtständigen Sitzen soll es sog. semi- ständige Sitze geben, auf denen mehrere Staaten rotieren, ohne ein Vetorecht zu besitzen. Befürworter dieses Vorschlages sind Italien, Mexiko, Türkei und Ägypten.⁶⁵
- 4. Modell: Die radikalste Lösung wird vom „Südzentrum“ vertreten, das sich aus den südlichen, bündnisfreien Staaten zusammensetzt und die Entwicklungsländer gleichwertig in die Vereinten Nationen einbinden und die Generalversammlung gegenüber dem Sicherheitsrat aufwerten will. Dazu fordert es, den Sicherheitsrat um 11 auf 26 Mitglieder zu erweitern und die ständige Mitgliedschaft und das Vetorecht gänzlich abzuschaffen.⁶⁶
- 5. Modell: Unter dem Eindruck, die Reform des Sicherheitsrates könnte aufgrund der genannten Probleme und Unterschiede scheitern, haben die USA und Russland auf die Möglichkeit aufmerksam gemacht, dass der Sicherheitsrat Nebenorganisationen („subsidiary organs“) nach Art. 29 und regionale Organisationen nach Kapitel VIII einrichten könnte.⁶⁷ Die Nebenorgane könnten in den wichtigsten Regionen eingesetzt und aus den dort vertretenen Großmächten gebildet werden und dem Sicherheitsrat zuarbeiten. So würden beispielsweise Japan und Deutschland direkt an den Entscheidungen des Sicherheitsrates beteiligt werden, ohne dass sie ständige Mitglieder werden müssten.⁶⁸

Die regionalen Organisationen könnten den Sicherheitsrat dahingehend entlasten, dass sie die Konflikte in ihrer Region regeln, bevor diese an den Sicherheitsrat herangetragen werden. Dazu müssten aber die bereits vorhandenen regionalen Organisationen arbeitsfähig gemacht werden. Die „Organisation Afrikanische Einheit“ (OAU) und die „Arabische Liga“ sind zerfallen . Lediglich die „Organisation Amerikanischer Staaten“ (OAS) und die „Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (OSZE) sind funktionstüchtig.⁶⁹

5. Schlussbetrachtung

Es ist deutlich geworden, dass eine Reihe von Problemen und eine große Uneinigkeit in vielen Bereichen die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates beherrschen. Die unterschiedlichen Vorstellungen der einzelnen Mitglieder wirken so unvereinbar, dass eine Reform in der näheren Zukunft als unwahrscheinlich erscheint. Auf der anderen Seite herrscht Konsens darüber, dass eine Reform notwendig ist und diese auch bald durchgeführt werden sollte. Es besteht jedoch die Gefahr, dass diese notwendige und von vielen gewollte Reform des Sicherheitsrates an nationalen Interessen und regionalen Statusdivergenzen scheitern könnte. Dies würde die Vereinten Nationen und den Sicherheitsrat weiter schwächen, so dass die Mitglieder des Sicherheitsrates aus ihrem eigenen Interesse daran interessiert sein sollten, sich für eine Reform einzusetzen und Kompromisse einzugehen. Es bleibt daher abzuwarten, ob sich die Mitglieder der Vereinten Nationen und des Sicherheitsrates auf ein Reformmodell verständigen können, oder ob die Reformversuche scheitern.

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¹ Charta der Vereinten Nationen, in: www.uno.de/charta/charta.htm.

² Die im folgenden genannten Artikel und Kapitel beziehen sich alle auf die Charta der Vereinten Nationen.

³ Thomas Bruha, Sicherheitsrat, in: Rüdiger Wolfsrum, Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München 1991, S. 763-772, S. 763.

⁴ Bruha, Sicherheitsrat, S. 764.

⁵ Günther Unser/ Martina Wimmer, Die Vereinten Nationen, Bonn 1995, S.39.

⁶ Bruha, Sicherheitsrat, S. 766.

⁷ Bruha, Sicherheitsrat, S. 767.

⁸ Bruha, Sicherheitsrat, S. 763.

⁹ Bruha, Sicherheitsrat, S. 763.

¹⁰ Ernst-Otto Czempiel, Die Reform der UNO - Möglichkeiten und Mißverständnisse, München 1994, S. 50.

¹¹ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 51.

¹² Unser/ Wimmer, Die Vereinten Nationen, S. 37 ff.

¹³ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 51.

¹⁴ Barbara Nolte, Uniting for Peace, in: Rüdiger Wolfsrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München 1991, S. 950-956, S. 951., ebenso: Czempiel, Die Reform der UNO, S. 51 f.

¹⁵ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 53 f.

¹⁶ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 57.

¹⁷ Bruha, Sicherheitsrat, S. 767.

¹⁸ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 59.

¹⁹ Unser/ Wimmer, Die Vereinten Nationen, S. 67.

²⁰ Unser/ Wimmer, Die Vereinten Nationen, S. 79.

²¹ Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des OstWest-Konfliktes, München 1993, S. 100.

²² Czempiel, Weltpolitik im Umbruch, S. 100.

²³ Unser/ Wimmer, Die Vereinten Nationen, S. 91.

²⁴ K.P. Saksena, Reforming the United Nations - The Challenge of Relevance, New Delhi u.a. 1993, S. 181.

²⁵ Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen am Ausgang des 20. Jahrhunderts, in: Politische Bildung 32, 1999, S. 29-43, S. 32., ebenso: Winrich Kühne, Erweiterung und Reform des UN- Sicherheitsrats: keine weltpolitische Nebensache, in: Europa-Archiv, 49, 1994, S. 685-692, S. 686.

²⁶ Klaus Dicke, Reform der UN, in: Rüdiger Wolfsrum, Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München 1991, S. 663-673, S. 663.

²⁷ Milan Sahovic, Die UNO-Charta und die Möglichkeit ihrer Änderung, in: Internationale Politik, Heft 508, 1971, S. 21-24, S. 22.

²⁸ Johannes Varwick, Vereinte Nationen, in: Wichard Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch Internationale Politik, 8. Auflage, Bonn 2000, S. 496-506, S. 501., ebenso: Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 685.

²⁹ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 58

³⁰ Ernst-Otto Czempiel, Aktivieren, reformieren, negieren? Zum 50jährigen Bestehen der Vereinten Nationen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B42/1995, S. 36-45, S. 40.

³¹ Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 687.

³² Varwick, Die Vereinten Nationen am Ausgang des 20. Jahrhunderts, S. 31.

³³ Tobias Debiel/ Heiko Thomas, Natürlicher Anwärter oder dränglender Kandidat? Deutschland und die Reform des UN-Sicherheitsrates, in: WEED, UN-williges Deutschland, Der WEED-Report zur deutschen UNO-Politik, Bonn 1997, S. 28-50, S. 28.

³⁴ Manfred Knapp, 50 Jahre Vereinte Nationen: Rückblick und Ausblick im Spiegel der Jubiläumsliteratur, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 2/1997, S. 423-481, S. 462.

³⁵ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 58.

³⁶ Günther Altenburg, Deutschland auf dem Prüfstand, in: Europa-Archiv, 49, 1994, S. 693-700, S. 698.

³⁷ Varwick, Vereinte Nationen, S. 501, ebenso: Czempiel, Aktivieren, reformieren, negieren?, S. 40.

³⁸ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 62.

³⁹ Bernhard Graefrath, Die Vereinten Nationen im Übergang - Die Gratwanderung des Sicherheitsrates zwischen Rechtsanwendung und Rechtsanmaßung, in: Klaus Hüfner (Hrsg.), Die Reform der Vereinten Nationen - Die Weltorganisation zwischen Krise und Erneuerung, Opladen 1994, S. 43-53, S. 49., ebenso: Varwick, Vereinte Nationen, S. 502

⁴⁰ Graefrath, Die Vereinten Nationen im Übergang, S. 49

⁴¹ Varwick, Vereinte Nationen, S. 501.

⁴² Varwick, Vereinte Nationen, S. 501., ebenso: Saksena, Reforming the United Nations, S. 182.

⁴³ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 58.

⁴⁴ Varwick, Vereinte Nationen, S. 501.

⁴⁵ Altenburg, Deutschland auf dem Prüfstand, S. 699.

⁴⁶ Debiel/ Thomas, Natürlicher Anwärter oder drängelnder Kandidat?, S. 43.

⁴⁷ Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen, Reform UN-System in: www.dgvn.de/publikationen/dgvn-bi-unreform.htm.

⁴⁸ Varwick, Die Vereinten Nationen am Ausgang des 20. Jahrhunderts, S. 31.

⁴⁹ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 60.

⁵⁰ Varwick, Die Vereinten Nationen am Ausgang des 20. Jahrhunderts, S. 31., ebenso: Varwick, Vereinte Nationen, S. 502

⁵¹ Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 690.

⁵² Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 688., ebenso: Varwick, Vereinte Nationen, S. 502.

⁵³ Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen, Reform UN-System, S. 5

⁵⁴ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 62.

⁵⁵ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 60.

⁵⁶ Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 692.

⁵⁷ Debiel/ Thomas, Natürlicher Anwärter oder drängelnder Kandidat?, S. 30.

⁵⁸ Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 690.

⁵⁹ Czempiel, Aktivieren, reformieren, negieren?, S. 40.

⁶⁰ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 63.

⁶¹ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 64

⁶² Czempiel, Die Reform der UNO, S. 64., ebenso: Czempiel, Die Reform der UNO, S. 40.

⁶³ Knapp, 50 Jahre Vereinte Nationen, S. 456 f.

⁶⁴ Knapp, 50 Jahre Vereinte Nationen, S. 458 f.

⁶⁵ Kühne, Erweiterung und Reform des UN-Sicherheitsrats, S. 690 f.

⁶⁶ Knapp, 50 Jahre Vereinte Nationen, S. 460 f.

⁶⁷ Czempiel, Aktivieren, reformieren, negieren?, S. 41., ebenso: Czempiel, Die Reform der UNO, S. 67

⁶⁸ Czempiel, Die Reform der UNO, S. 67

⁶⁹ Czempiel, Aktivieren, reformieren, negieren?, S. 41.