Europa durch Beamte - Europäische Identitätsfindung am Beispiel der GASP

Inhaltsverzeichnis:

Einleitung

GASP- Organisation und Arbeitsweise

Erklärungsmodelle für die GASP

Übertragung von Handlungs- und Regierungsgewalt in der GASP und EWU: Ein Vergleich

Zusammenfassung / Kommentar

Literaturverzeichnis

Einleitung

Seit dem Inkrafttreten der Verträge von Maastricht (1993) und Amsterdam (Mai 1999) habe sich die Entwicklung zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschleu- nigt, heißt es aus den offiziellen Regierungsquellen und in EU-Berichten. Was aber genau stellt die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik dar? Haben die Nationalen Außenmi- nister ausgedient und wird die Politik jetzt zentral in Brüssel gesteuert? Ist eine Hierarchie entstanden, mit Brüsseler Politikern an der Spitze, deren Regeln sich die Nationalen Au- ßenminister unterwerfen müssen? Oder gibt es in Wahrheit gar keine zentrale gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik? Denn zu einer gemeinsamen Politik in diesem Bereich ge- hört doch mehr als nur das Abtreten von Souveränität an übergeordnete Stellen, von natio- nalstaatlichen Akteuren auf einen supranationalen Akteur. Verhält sich die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik nicht eher nach den Regeln eine Netzwerkes ohne Hierar- chiestruktur, in dem der Austausch von Meinungen und Argumenten zuerst zu einem Kon- sens, aber später auch zu gemeinsamen Überzeugungen führen kann? Hat die europäische Zusammenarbeit vielleicht deshalb eine Eigendynamik bekommen, weil die Denkweise der Akteure die Grenzen der Nationalstaaten überwunden hat? Im folgenden Text soll versucht werden, Antworten auf diese Fragen zu finden, auch wenn die Textlage sich als sehr dürf- tig erweist.

Die Regierungs-Konferenzen von Maastricht, Amsterdam und Nizza, welch die Grundlage für eine enge Zusammenarbeit der EU-Staaten bilden, liegen erst wenige Jahre zurück. Deshalb gibt es auf diesem Gebiet noch zu wenig Literatur. Grundlage dieser Arbeit sind deshalb zum Teil noch unveröffentlichte Texte, wie der Aufsatz von Helene Sjursen „The Common Foreign and Security Policy: arguing or bargaining“ und das EU-Buch von Michèle Knodt und Gabriele Kohler-Koch.

Die Europäische Währungsunion verwirklichte als erstes Projekt eine umfassende Zusam- menarbeit der europäischen Staaten, bei dem sie einen Teil ihrer Souveränität abtreten mussten. Um Vergleiche im Bereich der Zusammenarbeit von Akteuren zu erhalten, wurde deshalb der Aufsatz von Keneth Dyson „Economic and monetary union in europe; A transformation of governance“ aufgegriffen. Dyson untersuchte die Zusammenarbeit der Akteure der Exekutive im Bereich der Europäischen Währungsunion. Die Institutionsstruk- turen der GASP sind den Vertragstexten sowie deren Zusammenfassungen aus offiziellen Regierungsquellen entnommen. Aktuelle Beispiele wurden renommierten deutschen Ta- geszeitungen und Zeitschriften entnommen.

In einem ersten Teil der Arbeit werden die Institutionen der GASP vorgestellt. Danach möchte ich erläutern, warum es offensichtlich so schwierig ist, die Zusammenarbeit inner- halb der GASP mit gängigen Theorien der Internationalen Beziehungen zu erklären. Im dritten Teil sollen auf Grund dessen Anregungen für weitere Forschungsfragen gebeben werden und ein Ausblick auf die zukünftige Arbeitsweise der GASP gewagt werden.

1. GASP - Organisation und Arbeitsweise

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) existiert offiziell seit dem Vertrag von Amsterdam, in am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist. Die GASP ersetzt die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), die seit den siebziger Jahren den Rahmen für eine unter den EU-Staaten abgestimmte Außenpolitik bildete. Der Bereich der Si- cherheits- und Verteidigungspolitik war vor Wende noch ausgeklammert und Sache der NATO. Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs begannen die westeuropäischen Bündnis- partner mit einer Neuausrichtung ihrer Ziele. „This is the hour of europe, not the our of the Americans“¹, sagte 1991 der damalige Luxemburgische Außenminister Jacques Poos und brachte damit die Bestrebung nach einer gegenüber den USA gestärkten europäischen I- dentität zum Ausdruck. Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurde bei den folgenden Regierungskonferenzen in den zweiten Pfeiler der EU integriert und unter dem Dach der GASP zusammengefasst.

Haben sich in der EPZ nur die Außenminister alle sechs Monate getroffen, so ist die GASP jetzt mit eigenen ständigen Institutionen ausgestattet. Ein „Hoher Vertreter“ der GASP, umgangssprachlich auch „Mr. GASP“ genannt, soll die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik nach außen vertreten und der GASP „mehr Effizienz, mehr Kohärenz und größere Sichtbarkeit verleihen“², kurz: Ein Ansprechpartner auf internationaler Ebene sein. Dieses Amt des „Mr. GASP“ hat der frühere NATO-Generalsekretär Javier Solana übernommen. Solana stützt sich auf die Arbeit einer 20köpfiger Runde, der Strategieplanungsund Frühwarneinheit“, die Solana zuarbeitet.

Solana soll allerdings nicht der „Außenminister der EU“ sein, der die Staatengemeinschaft in außenpolitischen Angelegenheiten gegenüber dritten Staaten vertritt. Das übernehmen die Staaten der jeweiligen Ratspräsidentschaft. Der „Hohe Vertreter“ soll die Ratspräsiden- ten in ihrer Arbeit lediglich unterstützen. In Außenpolitischen Angelegenheiten tritt die EU anderen Staaten in einer „Troika“ bestehend aus dem Hohen Vertreter, dem amtierenden

EU-Ratspräsidenten und der Kommission entgegen³. Auch die Europäische Kommission ist in die GASP eingebunden. Bindeglied ist der „Hohe Vertreter“, der sich alle vier Wochen mit den fünf für äußere Angelegenheiten zuständigen Kommissaren trifft.⁴ Die Kommissare dürfen seit dem Vertrag von Maastricht auch politische Vorschläge in die GASP einbringen⁵. Die Verflechtung im exekutiven Bereich der EU ist also bereits weit fortgeschritten, es existieren Kommunikationswege und Konsultationsgremien, die eine einheitliche EU-Außen- und Sicherheitspolitik unterstützen können.

Die richtungsweisenden Entscheidungen jedoch werden an anderer Stelle getroffen, im sogenannten „Rat Allgemeine Angelegenheiten“⁶, in dem die Außenminister der EU ein- mal monatlich zusammentreffen. Vorbereitet werden diese Ratssitzungen durch das soge- nannte „Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK)“⁷. Dieser Rat verfügt über drei Instrumente, mit denen er außenpolitisch tätig werden kann. Die Instrumente sind abgestuft nach den Akteuren, die nach dem beschlossenen Einsatz eines solchen Instrumentes tätig werden.

Zu den Instrumenten gehören die „gemeinsamen Standpunkte“, die vom Rat verabschiedet werden können. Diese sind dann für die Mitgliedsstaaten bindend, die jeder für sich die als „gemeinsame Standpunkt“ verabschiedeten Erklärungen ausführt (zum Beispiel in Form eines ein Einreiseverbotes für Kriegsverbrecher).

Weiterhin kann der Rat „Gemeinsame Aktionen“ und „Gemeinsame Strategien“ beschließen. In „Gemeinsame Aktionen“ möchte die EU auf einem konkreten Gebiet der Außenpolitik „operativ tätig werden“⁸, dazu zählen beispielsweise die Entsendung von Wahlbeobachtern oder die Verhängung bestimmter Sanktionen.

Die Entscheidungen für „Gemeinsame Standpunkte“ und „Gemeinsame Aktionen“ müssen in der Regel einstimmig fallen. Es gibt jedoch Ausnahmen: „Gemeinsame Aktionen“ und „Gemeinsame Standpunkte“ können auch gegen den Willen einzelner Staaten durchgesetzt werden, wenn die Ziele vorher in einer „Gemeinsamen Strategie“ festgelegt worden waren. Ein Mitgliedsstaat kann, was vor Amsterdam nicht möglich war, auf eine Abstimmung verzichten. Er muss dann aber jedoch ein förmliche Erklärung abgeben und sich der Dis- kussion stellen. Es darf außerdem nichts unternehmen, was dem Vorgehen der EU zuwi- derlaufen oder es behindern könnte. Diese Abmilderung des Veto-Rechtes bedeutet faktischen eine Abwertung der Souveränität der einzelnen Mitgliedsstaaten.⁹

Anders als bei der Wirtschafts- und Währungsunion, wo festgelegte Ziele (Stabilität der Währung, Gewinnmaximierung) das Handeln der Akteure bestimmte, fehlen jedoch inhalt- liche Ziele im Bereich der GASP. Dies Lücke soll nun durch die „Gemeinsamen Strate- gien“ gefüllt werden. Konkrete Maßnahmen tauchen in diesen Strategien nur grob skizziert auf¹⁰.

Die Entscheidungsfindung findet immer noch auf der obersten Ebene der politischen Ent- scheidungsträger der Mitgliedsstaaten statt. Aber die Sichtweisen der Entscheidungsträger sind unterschiedlich und damit auch die Grundlage dessen, worauf Entscheidungen getrof- fen werden.

„Das Bild der politischen Realität (wird) nicht durch Informationen und Erfahrungen ge- prägt, die unmittelbar aus politischen Ereignissen, Krisen und Konflikten stammen. Sie werden vielmehr vermittelt - gleichsam gefiltert- durch politische und gesellschaftliche Interessen, Erfahrungen und Traditionen, denen das realitätswahrnehmende Subjekt im Prozess seiner politischen Sozialisation ausgesetzt war und ist.“¹¹ Die Gemeinsamen Stra- tegien dienen deshalb mehr dazu, „ein gemeinschaftliches Bewusstsein der Realität zu konstruieren und sich auf oberste Handlungsprinzipien zu einigen.“¹² Einfacher gesagt: Weil die Akteure der GASP nicht auf Grund einer gemeinsamen politischen Identität, im Sinne von „Wir sind Europäer, also treffen wir europäische Entscheidungen“, handeln können, da sich ihre gesellschaftliche Interessen, Erfahrungen und Traditionen voneinan- der unterscheiden, versuchen sie dieses Defizit durch die „Gemeinsamen Strategien“ aus- zugleichen.

Trotzdem gibt es Anzeichen dafür, dass Entscheidungen bereits vor dem Hintergrund einer-vorsichtig formulierten- europäischen Identität getroffen werden¹³, nicht nur aus rein e- goistischem Interesse der Machtsteigerung.

Erklärungsmodelle für die GASP

Politikwissenschaft bringen solche Phänomene in Erklärungsnot. Denn realistische und rationalistische Theorien erklären internationales Handeln mit Nationalstaaten als Akteu- re¹⁴.

Das Handeln der Akteure wird nach diesem Modell nur von ihren eigenen Interessen be- stimmt, Ziel ist die ökonomische Gewinnmaximierung und Machtsteigerung, gemessen an wirtschaftlichen und militärischen Größen¹⁵. Eine Stabilisierung des an sich anarchischen internationalen Systems tritt durch ein Kräftegleichgewicht ein und eine Kooperation zwi- schen den Staaten ist so lange unwahrscheinlich, wie keine Bedrohung von außen zu er- warten ist.¹⁶ Diese Bündnisse sind nicht von Dauer und wechseln, sobald ein anderer Bündnispartner attraktiver wird.

Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik müsste demnach also ein Zweckbündnis sein, das die Staaten geschlossen haben, um ihre eigenen souveränen Interessen zu vertreten und ihre militärische und ökonomische Macht zu stärken.

Diesem Erklärungsmodell stehen jedoch eine ganze Reihe von Argumenten entgegen:

Wenn militärische und wirtschaftliche Faktoren die Parameter für den Einfluss auf interna- tionaler Ebene sind, wie können dann kleine Staaten, wie die Niederlande, Irland oder Dä- nemark an Einfluss gewinnen, obwohl sie sicher keine so große militärische und wirt- schaftliche Macht wie Frankreich oder Deutschland darstellen?¹⁷ Und wie ist es zu erklä- ren, dass ein französischer Diplomat plötzlich in einem internationalen Gremium Deutsche Positionen vertritt¹⁸, ohne ein eigenes nationalstaatliches Interessen zu haben? Außerdem bestehen die Verknüpfungen im Bereich der Außenpolitik seit knapp 30 Jahren, obwohl sich die weltpolitische Lage seit dem stark verändert hat, also ein Wechsel der Bündnis- partner wahrscheinlich geworden wäre?

In der Literatur erklärt werden diese Phänomene durch Auswirkungen, die von der ständigen engen Zusammenarbeit der Bündnispartner in den vergangenen Jahren ausgehen. Die kontinuierliche Zusammenarbeit habe zu einem hohen Maß an Vertrautheit¹⁹ und die ständigen Auseinandersetzungen zu einem besseren Verständnis der Partner und damit zu einer Identifizierung von europäischen statt nationalen Interessen geführt.

Das geschah nicht nur auf hoher politischer Ebene, sondern gerade auf der Ebene darunter, bei den Mitarbeitern der Ministerien. Seit vielen Jahren gibt es Austauschprogramme (u.a. zwischen Deutschland, Großbritannien und Frankreich), bei denen nationale Beamte in Ministerien anderer EU-Länder wechseln und dort arbeiten. Sie sind dabei nicht nur Hospi- tanten, sondern nehmen vollwertige Arbeitsplätze ein und sind ausgerüstet mit den glei- chen Kompetenzen wie ihre ausländischen Kollegen. Der Deutsche Legationsrat Peter Prügel beispielsweise steht derzeit zwar auf der Gehaltsliste der Deutschen Botschaft in Paris. Seine Loyalität aber gehört dem französischen Außenminister Hubert Védrine, denn für ihn arbeitet er seit einem Jahr im französischen Außenministerium. Der Deutsche Prü- gel tritt als französischer Diplomat u.a. auf dem Balkan auf, um dort europäische Solidari- tät zu demonstrieren²⁰

Auf bestimmten Themengebieten arbeiten die Beamten verschiedener Staaten zusammen. Von dieser „Arbeitsebene“ aus wird dann versucht, nationale Vorbehalte bei Problemlösevorschlägen auf der höheren Hierarchieebene, also der Ebene der Minister, Staats- und Regierungschefs, aufzuweichen²¹.

Obwohl formal die Kontrolle der Außenpolitik noch bei den Nationalstaaten liegt, ist es für die Außenministerien schwieriger geworden, ihre Politik zu kontrollieren und durchzuset- zen. Es zeigt sich ein Phänomen der „Brüsselisierung“: Nationale Vertreter der unteren Ebenen machen plötzlich eigenständig Außenpolitik in Brüssel.²² Die nationalen Außen- ministerien können sich also der Loyalität ihrer Beamten nicht mehr sicher sein, da diese offensichtlich durch die enge Zusammenarbeit mit den Kollegen aus den anderen EU- Staaten so etwas wie eine gemeinsame europäische Identität entwickelt haben und danach handeln.

Die politische Hierarchie ist also hier umgekehrt. Die Impulse kommen nicht mehr nur aus der demokratisch legitimierten Exekutive, sondern aus der behördlichen Arbeitsebene darunter. Bildlich gesprochen: Auf dem Weg zu einem gemeinsamen Europa laufen die Füße schneller als der Kopf.

Aber auch die Köpfe der europäischen Politik denken im Bereich der Außenpolitik nicht mehr nur nationalstaatlich. So lösen internationale Ereignisse sogar ohne formale Vorgabe „Abstimmungsreflexe“ zwischen den Mitgliedsstaaten aus²³. Die Mitgliedsstaaten fühlen sich verpflichtet, sich gegenseitig zu informieren und ihr Verhalten abzustimmen. Außen- politische Aktionen einzelner Staaten, die auf Grund aktuell eintretender Ereignisse statt- finden, werden als europäische Aktionen deklariert. Ein Beispiel aus jüngster Zeit ist die plötzliche „Vermittlungsmission“ von Bundesaußenminister Joseph „Joschka“ Fischer im Nahen Osten. Während des Ministerbesuches in Israel explodierte am 1. Juni 2001 in Tel Aviv eine Bombe islamischer Fundamentalisten. Joschka Fischer kam kurzfristig die Rolle eines Vermittlers zwischen den verfeindeten Parteien zu. Eine Woche später bezeichnete Bundespräsident Johannes Rau diese Tätigkeit des Ministers als einen „europäische(n) Beitrag durch einen Deutschen Politiker“²⁴. Es existiert also so etwas wie ein gemeinsames Verantwortungsgefühl zwischen den Akteuren der Mitgliedsstaaten bezüglich ihrer außen- politischen Tätigkeiten, welches offensichtlich nicht auf ein rein egoistisches Eigeninteres- se zurückzuführen ist.

Nicht zuletzt deshalb hat die Politikwissenschaft ein Problem, diese Art Politik zu erklären. Realistische Theorien mit Nationalstaaten als Akteure reichen zur Erklärung nicht aus. Deshalb wird in jüngster Zeit versucht, die Gemeinsame Außen und Sicherheitspolitik durch andere Theorien begreifbar zu machen.

Die Institutionelle Sichtweise geht davon aus, dass Akteure bereits in einem institutionellen Handlungsrahmen agieren, der ihr Handeln beeinflusst. Institutionen sind einer Definition von James March und Johann Olsen (1984) zufolge, „Vorräte von miteinander vernetzte Regeln und Routinen, die das Handeln nach Maßgabe ihrer Beziehung zu Rollen und Situationen bestimmen“²⁵. Wenn Akteure neue Institutionen schaffen, werden diese das zukünftige Handeln der Akteure ebenfalls beeinflussen. Die Akteure sind sich diesem Handlungsdeterminismus bewusst. Die Akteure bestimmen durch die neu geschaffenen Institutionen ihr künftiges Handlungsumfeld selbst.²⁶.

Vertreter der Staaten agieren innerhalb dieser Institutionen. Wenn es gilt, Probleme zu lö- sen, so tun sie dies mit Bezug auf die in den Institutionen festgeschriebenen Normen und Prinzipien.²⁷ Für die GASP würde das bedeuten, dass sich politische Akteure, in diesem Fall die Außenminister sowie die Staats- und Regierungschefs, einen institutionellen Rah- men, nämlich den EU-Vertrag von Maastricht, gesetzt haben, in dem sie nun agieren und an dem sie ihr Handeln ausrichten. Allerdings erklärt die institutionelle Theorie nicht, wa- rum sich die Staaten diesen Handlungsrahmen gesetzt haben.

Die Neoinstitutionelle Sichtweise geht einen Schritt weiter, sie bezieht nicht nur die formale Institutionen an sich, sondern auch „die informale(n) Normen und Regeln (z.B. vergemeinschaftete Deutungsmuster und verinnerlichte Verhaltensweisen“²⁸ mit ein. Legt man diese Definition weit aus, so lassen sich auch gemeinschaftliche Werte, Normen und Überzeugungen der Akteure in diese Institutionen einbeziehen.

Die Akteure schaffen Institutionen, um in diesem geregelten Umfeld Handlungsspielraum für die Behauptung dieser Normen zu erlangen. Einfacher ausgedrückt: Um den Fortbe- stand dieser von den Akteuren als grundlegend angesehenen Normen, Werte und Überzeu- gungen zu gewährleisten, werden Institutionen geschaffen. Diese Normen, Werte und Ü- berzeugungen regeln gleichzeitig die gemeinsame Arbeit innerhalb der Institution. Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Akteuren findet ein Dialog statt. Es wird so lange argumentiert, bis man eine gemeinsame Handlungsgrundlage gefunden hat. An dieser Stelle setzt ein weiterer Erklärungsversuch an: Eine Annäherung unterschiedli- cher Positionen wird erklärt durch den Mechanismus gemeinsamer Beratung. Er gründet auf der Sprechakttheorie von John Langshaw Austin²⁹. Die Theorie besagt, dass Sprechen immer ein Handeln darstellt. Die Sprechakte, so gibt Jürgen Habermas zu bedenken, spie- len bei der Veränderung und Schaffung von sozialen Beziehungen und der Identität der Akteuere eine große Rolle³⁰.

Das bedeutet, dass nicht nur das worüber man verhandelt ist wichtig, sondern auch wie man darüber verhandelt. Dabei argumentieren die Akteure mit ihren Überzeugungen, Normen und Werten als Grundlage, mit dem also, was nach ihrem Empfinden gerecht und gut ist. Sie argumentieren nicht auf der Grundlage einer bestimmten (nationalen) Identi- tät³¹.

Mit diesem Modell kann man das -durch Realismustheorien nicht erklärbare- Verhalten begreiflich machen. Das Habermas’sche Modell des Kommunikativen Handelns eignet sich gut zur Ergänzung des Neoinstitutionalistischen Modells, die Erklärungsversuche schließen sich gegenseitig nicht aus. Beiden klingen plausibel, um das Handeln der GASP- Akteure zu erklären.

Genau darin besteht aber auch ihre Schwäche: Kein Handeln kann nur von übergeordneten Werten, Normen und Überzeugungen geleitet sein. Eine gewisse Portion Egoismus besitzt jeder Mensch, und jeder nationale Politiker, der wieder gewählt werden will, wird bemüht sein für sein Land und seine Bürger einen gewissen Profit herauszuholen.

Übertragung von Handlungs- und Regierungsgewalt in der GASP und EWU: Ein Vergleich

Übertragung von Handlungs- und Regierungsgewalt in der GASP und EWU: Ein Vergleich Das Phänomen der Identitätsfindung bei enger Zusammenarbeit der Exekutiven ist nicht neu. In der Literatur sind ähnliche Entwicklungen bei der Entstehung der gemeinsamen Europäischen Währung erwähnt. Die Chefs der Zentralbanken konnten auf eine jahrelange intensive Zusammenarbeit zurückgreifen, als es darum ging die gemeinsamen Währung zu entwickeln³². Auf Grund gemeinsamer Überzeugungen gestaltete sich die Zusammenarbeit als sehr effektiv. Man stützte sich auf gemeinsame Normen und Prinzipien, das Ziel war von vorneherein klar: Preisstabilität im Geltungsraum der neuen Währung, was man vor allem durch Glaubwürdigkeit und strenge Konvergenzkriterien erreichen wollte³³.

Die Väter der Währungsunion wurden außerdem zusammengeschweißt von dem Gedan- ken, an der Geburt von etwas bisher Einmaligem beteiligt zu sein. Gemeinsame Lernerfah- rung und gemeinsamer Ideenaustausch haben zu einer gemeinsamen Identität der Akteure der Europäischen Währungsunion geführt³⁴. Auch unterschiedliche Meinungen über die doch sehr elementare Frage der Unabhängigkeit einer Europäischen Zentralbank wurden überwunden³⁵.

Selbstverständlich ist es schwierig, zwei so unterschiedliche Projekt wie die GASP und die EWU miteinander zu vergleichen. In folgenden Vergleich wird deshalb davon ausgegangen, dass beide Projekte etwas sehr Entscheidendes gemeinsam haben: Ziel ist in beiden Fällen eine Institution, die alle EU-Nationen gleichermaßen betrifft und durch das alle Staaten ein Stück ihrer Nationalstaatlichen Handlungsfreiheit abgeben an eine übergeordnete Institution. In der Verwirklichung befinden sich beide Projekte jedoch in unterschiedlichen Stadien und die Ziele sind unterschiedlich stark präsent.

Die Ziele der GASP sind noch nicht klar definiert. In den offiziellen Texten der EU und der Bundesregierung ist davon die Rede, dass die GASP nur ein „weiterer Schritt auf dem Weg zu einer gemeinsamen Außenpolitik der EU ist“³⁶. Das Ziel ist aber nicht im Sinne von Institutionen greifbar. Es ist nicht die Rede von Aufbau eines EU-Außenministeriums und auch nicht von der Ernennung eines EU-Außenministers. Das heißt, eine Abtretung von staatlicher Souveränität an eine supranationale Behörde wird nicht explizit genannt. Bei der EWU war rasch klar, dass die nationalen Notenbanken bei einer gemeinsamen Währung ihre Souveränität verlieren werden und einen europäische Zentralbank eingerichtet wird, die losgelöst von regierungspolitischen Einflüssen souverän agieren sollte. Darüber waren sich die Akteure aller beteiligten Länder einig³⁷.

Die Währungsunion entstand unter ganz anderen Vorraussetzungen und Motivationen als die GASP. Es gab und gibt für den Euro einen ökonomischen Druck von außen, den die einzelnen Nationalstaaten erkannt haben und der sie zum Handeln bewegte: Der wachsen- de globale Finanzmarkt war die Herausforderung an die kleinen Staaten. Sie waren immer weniger in der Lage, Herr über ihr Schicksal im Bereich des globalen Finanzmarktes zu sein. Dennoch wollten sie auch in Zukunft eine gesicherte Währung im Land haben, die Währungsstabilität stand deshalb bei den Zielen an erster Stelle³⁸. Die Entwicklung einer gemeinsamen Währung wollten die Politiker den Spezialisten überlassen, denn die Wäh- rung sollte lebensfähig und dauerhaft sein. Man gab nationale Macht ab und legte sie in Hände einer elitären Gruppe, die fortan die Entscheidungen im Währungsbereich treffen sollte³⁹.

Im Bereich der GASP fand bislang keine offizielle Übertragung Nationaler Souveränität an andere Institution statt. Die ständigen Brüsseler Gremien (Hoher Vertreter, PSK und Lage- zentrum) sollen die nationalen Entscheidungsträger lediglich unterstützen und ihnen zuar- beiten.

Beschleunigt und angetrieben wurden die Einführung der europäischen Währung durch einen strikten, in Stufen eingeteilten Zeitplan und politischen Individuen, von denen die Währungseinführung unterstützt wurde, im wesentlichen Helmut Kohl und Francois Mitte- rand. Sie lieferten mit ihrer Symbolischen Politik⁴⁰ sozusagen der Treibstoff für den Motor der Währungsunion.

Die exekutiven Akteure der Währungsunion, also die Notenbankchefs und ihre Mitarbeiter, setzten sich selbst Ziele und wollten diese Einigung verwirklichen und an deren Aufbau teilhaben. Außerdem standen sie unter dem politischen Druck ihrer Staatsregierungen⁴¹. Alle diese Faktoren trieben die europäische Einheitswährung voran und waren Vorrausset- zungen dafür, dass ab 2002 der Euro in den meisten EU-Staaten offizielles Zahlungsmittel wird.

Die Staat- und Regierungschefs der EU-Länder haben für die GASP keine konkrete Zeitplanvorgabe mit verschiedenen Entwicklungsstufen vorgesehen, so wie für den Euro. Fest steht im Bereich der Sicherheitspolitik nur, dass Europa eine eigene 60.000 Mann starke Eingreiftruppe bis zum Jahr 2003 aufstellen möchte und auch weiterhin daran glaubt, dies vollbringen zu können⁴². Angesichts fehlender militärischer Logistik und weiter sinkenden Militärhaushalten der EU-Mitgliedsstaaten⁴³ darf jedoch bezweifelt werden, dass die Truppe bis zum Jahr 2003 einsatzfähig sein wird.

Hinzu kommt, dass so etwas wie eine gemeinsame Währung für Politiker und Bürger gleichermaßen mit den Sinnen wahrnehmbar ist, in einem halben Jahr werden wir EuroBanknoten statt DM-Banknoten in der Hand halten. Das ist buchstäblich greifbar. Wie aber macht man eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik plastisch?

Bedeutsam sind auch die unterschiedlichen Gründe für die Errichtung der beiden Institutionen GASP und EWU. Die EWU wurde, wie oben bereits beschrieben, unter dem Druck globaler ökonomischer Vernetzungen und mit dem Ziel einer stabilen Währung eingeführt. Warum aber eine GASP? Der EU-Leitfaden der Kommission spricht nur von „Herausforderungen“ die bewältigt werden wollen und von Schwächen, wie dem Nicht-Eingreifen in Bosnien⁴⁴, die sich nicht mehr wiederholen sollen.

Eine konkrete Bedrohung von Außen ist nicht erkennbar. Eine Gefährdung der Bevölke- rung in den EU-Staaten ist zwar theoretisch möglich, beispielsweise durch Raketen der sogenannten „Schurkenstaaten“⁴⁵ aus dem Nahen Osten. Dennoch hat bisher kein anderes Land den EU-Staaten gedroht, so dass sie sich zu einem gemeinsamen Verteidigungsbünd-nis zusammenschließen müssten. Der Druck von außen ist also eher gering. Das spiegelt sich auch in den Begründungungen für eine GASP von offizieller Seite wider. Ein Hand- lungszwang wird zwar von den EU-Akteuren genannt, ein konkreter Gegner aber nicht angegeben⁴⁶.

Ein weitere bedeutungsvoller Unterscheid zwischen der Gemeinsamen Außen- und Sicher- heitspolitik und der Währungsunion besteht in der Entscheidungsfindung und Machtvertei- lung innerhalb der beiden Institutionen. Während die Europäische Zentralbank mit ihrem Chef Wim Duisenberg unabhängig von den nationalen Regierungen Entscheidungen im Bereich der Finanzpolitik fällt, müssen die meisten Entscheidungen der GASP -wir oben bereits beschrieben- einstimmig von den Regierungschefs der einzelnen Länder gefällt werden. Hierarchische Entscheidungen (Euro) stehen also intergouvernementalen Kon- sensentscheidungen (GASP) gegenüber.

Ein weiterer wichtiger Punkt im Vergleich zwischen der EWU und der GASP ist die Exis- tenz bzw. das Fehlen konkurrierender Elemente. Die Europäische Einheitswährung muss in ihrem Geltungsbereich nicht mit anderen Währungssystemen konkurrieren. Dort wo der Euro offizielle Zahlungsmittel ist, verliert die Landeswährung ihre Gültigkeit. Die GASP hingegen konkurriert mit vielen anderen Organisationen im Sicherheits- und Außenpolitkbereich, die zum Teil schon erheblich länger bestehen und gut funktionieren (NATO, OSZE, WEU etc). Im Vergleich zu diesen Organisationen erscheint die GASP als schwach⁴⁷.

Gemeinsamkeiten zwischen der Europäischen Währungsunion und der GASP bestehen im Bereich der Arbeitsebene der Akteure. Die handelnden Individuen der GASP (Beamte, aber auch Minister und ständige Vertreter) und der EWU (Bankmanager) stützen sich - jeder in seinem Bereich- auf gemeinsame Werte und Überzeugungen. In der GASP dauert ein Lern- und Angleichungsprozess zwischen den handelnden Individuen noch an. In der EWU ist dieser Prozess auf Grund der viel längeren Zusammenarbeit schon weiter fortgeschritten.

In beiden Institutionen hat die enge Zusammenarbeit der handelnden Individuen zu einer Eigendynamik innerhalb der Institutionen geführt. Wichtig ist jedoch, dass die Handlungsgewalt im Bereich der EWU wissentlich und ausdrücklich von den Regierungs- und Notenbankchefs an eine Institution der EU abgegeben wurde.

In der GASP ist eine Übertragung der Kompetenzen so nicht ausdrücklich vorgenommen worden.. Jedoch ist zu erkennen, dass auch dort der -nennen wir sie mal salopp „Exekutive“, also dem PSK den ständigen Vertretern und dem Lagezentrum - Entscheidungs- und Handlungsmacht zukommt, indem sie die Arbeit der formalen Entscheidungsgremien (Rat) vorbereiten und sie so beeinflussen.

Zusammenfassung / Kommentar

Fest steht, dass es keine zentrale Europäische Außen- und Sicherheitspolitik gibt. Die Außenminister der Mitgliedsstaaten sind immer noch aktiv und haben freiwillig keine Souveränität an eine supranationale Institution abgegeben.

Jedoch ist zu erkennen, dass es eine gemeinsame Außenpolitik aller EU-Staaten gibt, in- dem sich die Außenministerien bei bedeutenden außenpolitischen Angelegenheiten unter- einander abstimmen, nicht nur motiviert durch formelle (EU-Vertragliche) Vorgaben. Es besteht ein Netz von außenpolitischen Beziehungen, das nicht Hierarchisch strukturiert ist. Die Motivation der Mitgliedsstaaten untereinander zusammenzuarbeiten schöpft nicht nur aus dem Eigeninteresse der Mitgliedsstaaten, ihre ökonomische und militärische Macht auszubauen. Es gibt in den EU-Staaten allgemein anerkannte Normen, Regeln und Werte, die grundlegend für Zusammenarbeit sind. Der zukünftige Schutz dieser Normen und Wer- te könnte sogar der eigentliche Grund dieser Zusammenarbeit sein. Diese Frage konnte in diesem Text nur angerissen werden. Eine Verknüpfung, vielleicht sogar mit Samuel Hun- tingtons Szenario des „clash of cultures“ stellt eine interessante politikwissenschaftliche Forschungsfrage für die Zukunft dar.

Außerdem stellt sich in diesem Fall einen soziologische Frage: Wenn alle bisherigen Mitgliedsstaaten über gemeinsame Werte, Normen und Prinzipen verfügen, auf deren Grundlage sie miteinander arbeiten können, woher haben sie diese erhalten? Welche Entwicklung haben diese Staaten gemein?

Die Frage der Erweiterung der EU ist nicht nur eine Kostenfrage. Nach meiner Überzeugung sind genau diese Werte, Normen und Prinzipien der Grund, warum mit den einen Staaten (z.B. Ungarn und Polen) Beitrittsverhandlungen geführt werden, mit den anderen (z.B. Türkei) jedoch nicht. Die Arbeit innerhalb der EU-Gremien würde durch Staaten, deren Werte, Normen und Prinzipien sehr weit von denen der anderen Staaten entfernt sind, erheblich erschwert werden. Dennoch müssen Kontakte zu und regelmäßige Treffen mit den Vertretern solcher Staaten geführt werden, um vielleicht den Effekt einer Annäherung durch Kommunikation auf beiden Seiten zu erreichen.

Trotz dieser gemeinsamen Werte, Normen und Überzeugungen gibt es in den EU-Staaten Meinungsverschiedenheiten in außen- und sicherheitspolitischen Fragen. Es war und ist immer noch notwendig, miteinander zu kommunizieren und zu argumentieren. Dies findet bereits in verstärktem Maße regelmäßig auf der sogenannten „Arbeitsebene“ der Politi- schen Beamten und Ständigen Vertreter statt. Sie treffen sich regelmäßig. Durch diese enge Zusammenarbeit kommt es zwischen den Argumentationsgegner zu einer Annäherung der Positionen. Innerhalb der Arbeitseben entwickeln die Akteure so etwas wie eine gemein- same Identität, die der hohen politischen Ebene teilweise voraus ist. Die „Arbeitsebene“ entwickelt eine eigene Dynamik und setzt Impulse für die künftige Politik, indem sie die Vertreter der „Hohen Politik“ durch ihre Vorbereitungen beeinflusst und den Ministerien in den Hauptstädten der EU-Staaten Kompetenzen entzieht, weil außenpolitische Entschei- dungen gleich in Brüssel diskutiert werden.

Das Problem dieser Entwicklung ist die fehlenden Legitimation dieser Akteure durch das Volk. Wir leben in einer Demokratie, deren Macht nach Montesquieu immer noch vom „Volke“ auszugehen hat. Die Akteure der Volksvertreter werden jedoch durch die Eigendynamik der Beamtenschaft entmachtet.

Konservative politikwissenschaftliche Ansätze wie der Realismus könne eine solche Ar- beitsweise nicht erklären, da sie von Staaten als Akteure ausgehen und ihnen ein rein e- goistisches Interesse der Gewinn- und Nutzenmaximierung unterstellen. Politisch Erklä- rungsmodelle, die Individuen als Akteure betrachten, wie beispielsweise Liberale und Neo- Institutionelle Theorien, sind eher geeignet, diese Entwicklung zu beschreiben. Im Bereich der Identitätsfindung der Akteure durch ständige Zusammenarbeit und Kommunikation gehen sie aber nicht weit genug, weil sie eine Änderung der Positionen der Akteure wäh- rend ihres Handelns nicht beachten.

Die Theorie des „Kommunikativen Handeln“ Jürgen Gadamers hier mit einfließen zu lassen halte ich für einen genauso originellen wie effektiven Ansatz. Kein Akteur kann und wird bei Verhandlungen seine eigene Position außer Frage stellen. Eigene Positionen werden sicherlich bei Verhandlungen überdacht und jahrelange Zusammenarbeit, menschlicher Kontakt zwischen den handelnden Individuen bleibt sicher nicht folgenlos für die Ü- berzeugungen der Akteure und ihrem Verständnis für das Gegenüber.

Solche Phänomene in den Beziehungen der EU-Akteure empirisch zu beschreiben ist ebenfalls eine Forschungsfrage der Zukunft, die in einer Hausarbeit wie dieser aber nicht geklärt werden kann.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik hat, wenn die Akteure so weiterarbeiten wie bisher, sicher eine Zukunft. Und die Langsamkeit die Entscheidungsträgheit der GASP-Akteure, die ihnen so oft als Schwäche unterstellt wird, ist in Wahrheit deren Stärke. „Konsensentscheidung“ heißt hier das entscheidende Stichwort. Einen Konsens aus bis zu 15 unterschiedlichen Positionen zu erlangen ist einen beachtliche Leistung, die mit dem schnellen Handeln eines Staaten wie den USA nicht zu vergleichen ist.

Die langen und intensiven Verhandlungen, Beratungen und Gespräche innerhalb der EU- Gremien sind wichtig für die gemeinsame Identitätsfindung der Akteure. Dass unterschied- liche kollektive Überzeugungen, Normen und Werte bei der sehr raschen deutsch- deutschen Wiedervereinigung vielleicht übersehen worden sind, sei hier nur am Rande erwähnt.

Es scheint, als sei diese gemeinsame Identität bei den politischen Akteuren der EU bereits weiter fortgeschritten, als in weiten Teilen der Bevölkerung, da eine kollektive Kommunikation zwischen den Völkern mit ihren unterschiedlichen Sprachen und damit eine kollektive Annäherung nicht möglich ist.

Die Krawallen in Göteborg beim Gipfeltreffen der EU-Regierungschefs im Juni 2001 sind nicht zuletzt Ausdruck eines Abgrenzungswillens eines Teils der Bevölkerung. Und die Ablehnung des Nizza-Vertrages bei der Volksabstimmung in Irland im Juni 2001 deuten von fehlender Solidarität gegenüber Osteuropastaaten und der fehlenden Bereitschaft, auch finanzielle Verantwortung für EU-Partner übernehmen zu wollen.

Aber Identität ist ein Frage der Generationen. Kinder, die in diesem Jahr geboren wurden, werden die ersten sein, die durch 13 Länder reisen und mit ein- und derselben Währung bezahlen können.

Eine zentrale Außen- und Sicherheitspolitik der EU, mit einem zentralen Außenministerium und Außenminister ist in Zukunft sicher möglich. Die Frage ist, ob sie auch gewünscht wird. Die gemeinsame europäische Identität der politischen Akteure wächst. In der Bevölkerung muss sie erst noch geboren werden.

Boris Bauer, 23. Juni 2001

Literaturverzeichnis

Nachschlagewerke:

Brinkmann, Dr. Heinz Ulrich, in:

Holtmann, Dr. Everhard (Hrsg): Politiklexikon 3. Auflage, Oldenbourg Verlag, München, 2000.

Monografien:

Kohler-Koch, Beate/ Knodt, Michèle: Buch über die EU, Titel noch unbekannt; war im Sommer Jahr 2001 noch in Bearbeitung.

Aufsätze:

Dyson, Keneth: Economic and Monetary Union in Europe. A transformation of governance, in: Beate Kohler-Koch/Rainer Eising: the Transformation of Governance in the European Union, Routlege 1999, S. 98-118

Meyers, Reinhard: Grundbegriff und theoretische Perspektiven der Internationalen Beziehungen, in: „Grundwissen Politik“, Bundeszentrale für Politische Bildung (Hrsg), Bonn 1997, (S. 313 - 435)

Schauer, Hans: Europa und Amerika - Rivalen oder Partner, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B29-30 / 99; 16. Juli 1999 (S. 12 - 20).

Sjursen, Helen: The Common Foreign and Security Policy: arguing or bargaining? Bisher unveröffentlichter Aufsatz, 2001

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¹ aus einem Artikel der Financial Times im Juli 1991, zitiert in Sjursen, S. 7.

² http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/akteure_html (Stand: 08.06.2001)

³ http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/akteure_html (Stand: 08.06.2001).

⁴ Artikel „Durchwahl 0032-2-298 12 00 in: „Die Welt“ vom 1. 10. 1999; ebenso Sjursen, S. 11.

⁵ Sjursen, S. 10.

⁶ http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/akteure_html (Stand: 08.06.2001).

⁷ http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/akteure_html (Stand: 08.06.2001).

⁸ http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/gasp/akteure_html (Stand: 08.06.2001).

⁹ Kohler-Koch/Knodt, S. 22.

¹⁰ Kohler-Koch/Knodt, S. 23.

¹¹ Meyers, S. 328.

¹² Kohler-Koch/Knodt, S. 23.

¹³ Kohler-Koch/Knodt, S. 14.

¹⁴ Meyers, S. 330.

¹⁵ Sjursen, S. 2.

¹⁶ Sjursen, S. 2.

¹⁷ Sjursen, S. 21.

¹⁸ Kohler-Koch/Knodt, S. 30.

¹⁹ Kohler-Koch/Knodt, S. 29.

²⁰ Süddeutsche Zeitung, 21. Juni 2001, S. 10

²¹ Kohler-Koch/Knodt, S. 30.

²² Sjursen, S. 15.

²³ Kohler-Koch/Knodt, S. 30; Sjursen, S. 14.

²⁴ zitiert in: Mannheimer Morgen, 7. Juni 2001.

²⁵ zitiert in Brinkmann, S. 412.

²⁶ Kohler-Koch/Knodt, S. 9.

²⁷ Kohler-Koch/Knodt, S. 10.

²⁸ Brinkmann, S. 412.

²⁹ aus CD-ROM: Meyers Taschenlexikon 1999, Artikel „Sprechakt“.

³⁰ zitiert in Sjursen, S. 19.

³¹ Sjursen, S. 20.

³² Dyson, S. 100.

³³ Dyson, S. 100.

³⁴ Dyson, S. 111.

³⁵ Dyson, S. 118.

³⁶ http://www.bundesregierung.de/europa/6_0_0_fragen/lexikon/gemaussenpolitik.html (Stand: 08.06.2001).

³⁷ Dyson, S. 100.

³⁸ Dyson, S. 102.

³⁹ Dyson, S. 100.

⁴⁰ Dyson, S. 117.

⁴¹ Dyson, S. 104.

⁴² Javier Solana sagte bei der 27. Münchner Sicherheitskonferenz im Februar vor internationalen Vertretern, dass die EU im Sicherheitsbereich im Jahr 2003 die „volle Fähigkeit erreichen“ werde; zitiert in der Zeitschrift : „Europäische Sicherheit, Ausgabe 3/2001, S. 22;

⁴³ Schauer, S. 20.

⁴⁴ Europäische Kommission; Der Vertrag von Amsterdam, Leitfaden; Luxembourg: Amt für amtliche Veröffentlichungen (1999).

⁴⁵ Süddeutsche Zeitung vom 9. Mai 2001, S.8.

⁴⁶ Kohler-Koch/Knodt, S. 2.

⁴⁷ Kohler-Koch/Knodt, S. 14.