Die Außenpolitische Kompetenz des US Präsidenten

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Verfassungsregelungen
2.1. Appointment Power
2.2. Recognition Power
2.3. Treaty Power

3. Die Umgehung des „senatorial consent”
3.1. Executive Agreements
3.2. Joint Resolutions

4. Das „executive privilege“

5. Die Haltung des Supreme Court

6. Schluss

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Präsident nimmt im politischen System der USA eine herausragende Stellung ein, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass er als einziger Amtsinhaber vom Volk - mittels Wahlmänner - direkt gewählt wird. Seine Funktion als Exekutivorgan im System der „Checks and Balances“ wird aber von den beiden anderen Organen Legislative (Kongress) und Judikative (Supreme Court) kontrolliert und meistens müssen zwei Organe beteiligt sein, um Regierungshandeln zu ermöglichen.¹

Die außenpolitische Kompetenz wird von der Verfassung allerdings nicht klar entweder dem Präsidenten oder dem Kongress zugeordnet. Deshalb gab es in der Geschichte immer wieder Fälle in denen es unklar war, welches Organ letztendlich zuständig war. Ebenso haben sich Mechanismen und Vorgehensweisen herausgebildet - sowohl beim Präsidenten, als auch beim Kongress -, die von der Verfassung so nicht vorgesehen waren.

In der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, die außenpolitischen Kompetenzen zu benennen, klar zuzuordnen und mögliche Probleme aufzuzeigen. Dabei werden - wenn geeignet - Urteile des US Supreme Court behandelt.

Die Gliederung stellt sich wie folgt dar:

Zuerst wird untersucht, welche Verfassungsregelungen und Urteile des Supreme Court zu diesem Thema vorliegen. Darauf folgt die Betrachtung der Interaktion von Präsident und Kongress bei außenpolitischen Entscheidungen und abschließend wird der Einfluss des Supreme Court auf die Kompetenzverteilung in der Außenpolitik geprüft.

2. Verfassungsregelungen

2.1. Appointment Power

Wichtige außenpolitische Ämter - wie Botschafter oder leitende Staatsbeamte - werden vom Präsidenten vergeben, wobei dieser dabei große Freiheit genießt. Der Senat muss der jeweiligen Nominierung aber immer mit einfacher Mehrheit zustimmen.² Diese Ämter sind insofern von Bedeutung, als dass der Präsident damit seinen Kurs in der Außenpolitik bestimmt. Deshalb sind nicht nur die fachlichen Qualitäten eines Kandidaten interessant, sondern auch dessen politische Ausrichtung. So ernannte Reagan z. B. die konservative Jeane Kirkpatrick als Botschafterin bei den Vereinten Nationen, mit der Absicht den Antikommunismus zu einem wichtigen Thema seiner Außenpolitik zu machen.³

Wenn ein Kandidat nur eine knappe Mehrheit erhält, ist der Präsident gewarnt, dass seine Politik im Senat möglicherweise auf Widerstand stoßen wird. Generell wird ein Kandidat aber nur bei schwerwiegenden Bedenken abgelehnt.⁴

2.2. Recognition/Receiving Power

Das Instrument der Anerkennung von Staaten ist außenpolitisch sehr wichtig und liegt allein beim Präsidenten. Denn nur dieser kann Botschafter von anderen Staaten empfangen und diese Staaten somit völkerrechtlich anerkennen. Dieses Recht leitet sich direkt aus der amerikanischen Verfassung ab.⁵ Hierbei ist der Präsident nicht auf die Zustimmung des Senats angewiesen.⁶ Im Jahr 1793 erkannte beispielsweise Präsident Washington die französische Republik an, indem er Citoyen Edmond Genêt empfing.

2.3. Treaty Power

Ebenso wichtig ist die Vertragshoheit (Treaty Power), da hier das Verfahren bei internationalen Verträgen geregelt wird. Die Verfassung schreibt vor, dass der Präsident nur mit dem Rat und der Zustimmung des Senats völkerrechtliche Verträge abschließen kann. Dafür ist die Zustimmung von 2/3 der anwesenden Senatoren nötig.⁷

Das hat aber zur Folge, dass der Senat weder an den Verhandlungen teilnehmen, noch darüber informiert sein muss. Sowohl die Einleitung als auch die Durchführung ist Sache des Präsidenten. Der Senat wirkt allein durch die Ratifizierung des vom Präsidenten geschlossenen Vertrages mit. Er hat aber drei Möglichkeiten mit einem Vertrag - vor der Verabschiedung - zu verfahren:

Er kann den Vertrag ablehnen; der Senat kann außerdem Änderungen beschließen, die der Präsident bei seinen Vertragsverhandlungen mit einbeziehen muss - er muss seine Vertragspartner bewegen den Änderungen zuzustimmen und der Senat kann Vorbehalte (reservations) beschließen, die die Vertragsgeltung in den USA einschränken.⁸

Ein weiteres Mittel Einfluss zu nehmen, besteht darin, Interpretationen (understandings and interpretations) in die Zustimmungsresolution einzufügen. Diese haben Einfluss auf die Verpflichtungen, die sich aus dem Vertrag für die USA ergeben.

Das stärkste Instrument des Senats ist der direkte Eingriff in die Vertragsverhandlungen, indem Zusätze (amendments) beschlossen werden, die meistens eine Neuverhandlung des Vertrages nötig machen.⁹

Aber auch der Präsident hat die Möglichkeit einen Vertrag abzulehnen, wenn ihm die Änderungen des Senats nicht zusagen: Erst wenn nach der Ratifizierung eines Vertrages durch den Senat, der Präsident den Vertrag unterzeichnet, wird dieser zum Gesetz. Daher kann der Präsident zum einen einfach Ablehnen einen Vertrag in Kraft zu setzten, zum anderen hat er die Befugnis einen Vertrag einseitig außer Kraft zu setzten.¹⁰ Dieses wurde im Fall Goldwater v. Carter im Jahr 1979 bestätigt.¹¹

Eine wichtige Unterscheidung ist bei der Form des Vertrages zu beachten: Zum einen gibt es „self-executing treaties“, dass sind Verträge, die sofort nach der Ratifizierung in Kraft treten und für die Gerichte bindend sind, ohne dass die Legislative sie in Kraft setzen muss. Zum anderen können Verträge „non self- executing“ sein, dass bedeutet, bevor sie in Kraft treten, müssen sie vom Kongress in ein Gesetz eingebettet sein. Erst dann sind sie für die Gerichte bindend.

Die Gültigkeit der Verträge geht dann sogar soweit, dass die abgeschlossenen internationalen Verträge über den innerstaatlichen Gesetzen stehen. Die Verträge werden Bundesgesetze (supreme law) und brechen damit Landesrecht. Dieses Verfahren würde 1920 endgültig festgeschrieben, als der Supreme Court im Fall Missouri v. Holland entschied, dass die Verfassung explizit festlegen würde, dass die Treaty Power der Bundesregierung übertragen sei und das von ihr geschlossene Verträge Bundesrecht bedeuten.¹²

3. Die Umgehung des „senatorial consent“

3.1. Executive Agreements

Die Exekutivabkommen (Executive Agreements) haben völkerrechtlich die selbe Stellung wie Verträge (treaties). Der entscheidende Vorteil aber für den Präsidenten ist, dass er für ein solches Regierungsabkommen keine Genehmigung des Senats benötigt. Der Supreme Court hat im Fall United States v. Belmont (1937) entschieden - es ging um die Anerkennung der UdSSR - , dass mit dem Recht des Präsidenten auf die völkerrechtliche Anerkennung von Staaten, dieser alle Mittel einsetzen darf um eine solche Anerkennung durchzuführen. Dazu gehört auch das schließen von Exekutivabkommen, die dann automatisch - ohne Rat und Zustimmung des Senats - Bundesrecht (supreme law) werden.¹³ Durch das Urteil im Fall United States v. Pink wurde dieses nochmals bestätigt.¹⁴

Die Regierungsabkommen werden noch in drei Kategorien unterschieden:

Ein „treaty-based executive agreement“ liegt vor, wenn der Präsident ein Abkommen schließt, dass sich auf schon bestehende Verträge bezieht und im gleichen Kontext steht. Dieses Exekutivabkommen hat dann den gleichen Stellenwert wie ein Vertrag und ist ebenfalls als Bundesrecht anzusehen. Wenn der Präsident ein Abkommen unterzeichnet, dass im direkten Zusammenhang mit einem Beschluss des Kongresses (act of Congress) steht, dann liegt ein „Congressional-executive agreement“ vor. Diese beiden Formen von Regierungsabkommen sind die häufigsten und laufen meistens auch konfliktfrei ab.¹⁵ Problematischer dagegen ist die dritte Form, ein sog. „sole executive agreement“, weil diese ein Mitspracherecht des Senats ausschließen. Diese Art eines Exekutivabkommens wird allein durch die exekutive Gewalt des Präsidenten legitimiert.¹⁶

Im Fall Dames & Moore v. Regan (1981) entschied der Supreme Court, dass der Präsident vor allem in Krisenzeiten das Recht hat, solche Regierungsabkommen abzuschließen, gerade dann, wenn keine völkerrechtlichen Verträge notwendig sind und die Maßnahmen geheimgehalten werden müssen.¹⁷

Zwar ist in der Verfassung keine Rede von solchen „executive agreements“, aber deren Berechtigung wird aus den „executive powers“ des Präsidenten abgeleitet. Ihre Existenz ist ein Zeichen für eine starke Führerrolle des Präsidenten in der Außenpolitik. Als in den 70er Jahren aufgedeckt wurde, dass der Präsident viele Geheimabkommen ratifiziert hatte, ohne den Kongress zu informieren, reagierte dieser darauf mit dem „Case Act“ (1972). Dieser Beschluss verpflichtete den Secretary of State, innerhalb von 60 Tagen dem Kongress den Text jedes von der Exekutive abgeschlossene internationale Abkommen zuzuleiten.¹⁸

3.2. Joint Resolutions

Um bestimmte Maßnahmen einzuleiten, werden sog. „joint resolutions“ benutzt. Das sind Beschlüsse, die von beiden Kammern des Kongresses mit einfacher Mehrheit verabschiedet werden. Diese haben dann Gesetzeskraft. Der Präsident hat allerdings ein Veto-Recht, dass er aber so gut wie nie gebraucht, weil er die „joint resolutions“ schließlich initiiert.

Sie werden verwendet, wenn ein feststehender Vertrag verändert werden soll oder der Geltungsbereich von Gesetzen ausgeweitet werden soll. Ebenso werden sie für Kriegserklärungen, Kriegsbeendigungen und Territoriumsannexionen benutzt. Verfassungsänderungen werden auch als „joint resolution“ beschlossen, bedürfen aber nicht der Zustimmung des Präsidenten.

Zum ersten mal wurde eine „joint resolution“ vom Präsidenten Tyler verwendet (Mitte des 19. Jahrhunderts), um Texas in das Bundesstaatengefüge einzugliedern. Er benutzte einen solchen Beschluss, weil er sich nicht sicher war, ob er eine 2/3- Mehrheit im Senat bekommen würde. Deshalb benutzte er statt einer „treaty“ eine „joint resolution“.

Eine Sonderform der „joint resolution“ sind die „concurrent resolutions“¹⁹: Sie drücken lediglich die Meinung des Kongresses zu einem bestimmten Sachverhalt aus und sind weder gesetzlich bindend, noch müssen sie vom Präsidenten unterzeichnet oder berücksichtigt werden.²⁰

4. Das „executive privilege“

Der Begriff „executive privilege” beschreibt das Recht des Präsidenten, Dokumente zurückzuhalten, obwohl sie vom Kongress oder vom Supreme Court gefordert werden. Im Fall United States v. Nixon (1974) urteilte die höchstrichterliche Instanz, dass das „executive privilege” elementarer Bestandteil der „separation of power“ ist. Dieses Prinzip ist in der Gewaltenteilung begründet: Jedes Organ hat eigene, unveräußerliche Befugnisse, die ihm niemals genommen werden können. Zur Kontrolle der Organe untereinander ist deshalb ist oftmals auch das Zusammenspiel von mindestens zwei Organen nötig, um Regierungshandeln möglich zu machen. Wie schon erwähnt leiten sich nun manche Befugnisse des Präsidenten direkt, manche indirekt aus der Verfassung ab:

Die „explicit powers“ sind einfach zu definieren, da es diejenigen Rechte sind, die wörtlich in der Verfassung stehen. Um diese gibt es niemals Streitigkeiten. Aber schon bei den „implied powers“ gibt es oft Differenzen zwischen dem Kongress und dem Präsidenten. Diese Rechte werden abgeleitet, in dem ein einzelner Artikel interpretiert wird. Genauso oft wird dann der Supreme Court angerufen, um diesen Disput beizulegen.²¹

Die „inherent powers“ ergeben sich auch nur durch eine Interpretation der Verfassung, in dem eine Befugnis aus mehreren Artikeln abgeleitet wird und versucht wird die Intention der Verfassungsväter herauszufinden.²² Bei den „delegated powers“ handelt es sich um außenpolitische Rechte, die der Kongress an den Präsidenten delegiert hat. Nun ist zu beachten, dass einmal delegierte Befugnisse nicht mehr zurückgenommen werden können. Der Supreme Court hat im Zusammenhang mit dem „executive privilege“ im Fall United States v. Nixon (1974) zwar geurteilt, dass der Präsident geheime Dokumente nicht ohne weiteres an den Kongress weiterleiten muss, gleichzeitig aber auch Grenzen dieser Praxis definiert. So können Interessen anderer Organe das Privileg des Präsidenten außer Kraft setzten.²³

5. Die Haltung des Supreme Court

Die ungenaue Abgrenzung zwischen „executive agreements“ und „treaties“ zeigt deutlich, dass der Supreme Court nicht gewillt ist hier eine klare Unterscheidung zu treffen, zumal er bei vielen Fälle darauf verweist, dass er keine politischen Fälle entscheidet (political question doctrine). Was aus den erwähnte Fällen aber klar wird, ist dass der Supreme Court die Rolle eines starken Präsidenten unterstützt.

Auch im Fall United States v. Curtis-Wright Export Corp. (1936) urteilte der Supreme Court ähnlich:

Der Kongress autorisierte den Präsidenten - mittels einer “joint resolution” - ein Embargo auf Waffenlieferungen in die Chaco Region²⁴ zu erlassen. Roosevelt erlies dann auch dieses Embargo und als das Unternehmen Curtis-Wright Export Corp. dieses verletzte, verteidigte es sich mit dem Vorwurf, das Embargo war unrechtmäßig, weil der Kongress dem Präsidenten keine legislativen Aufgaben delegieren dürfe. Das Gericht urteilte aber folgendermaßen:

Die Übertragung von Entscheidungsgewalt auf den Präsidenten ist rechtens, weil der Präsident „unbeschränkte Vollmacht“ (plenary powers) in der Außenpolitik hat, die nicht von einer Machtübertragung (delegation) des Kongresses abhängt. Außerdem lässt sich außenpolitische Souveränität eher von dem gewachsenen politischen System, als von der Verfassung ableiten und da hat der Präsident, als einzigstes Regierungsorgan auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen, uneingeschränkte und ausschließliche Macht. Das beinhaltet, das die Einzelstaaten keine außenpolitische Macht (foreign powers) haben und dass der Präsident im Rahmen internationaler Beziehungen alles darf, was die Verfassung oder Regelungen nicht ausdrücklich verbieten.²⁵

6. Schluss

Das Bild, das entstanden ist, der Präsident würde - außenpolitisch - eine grenzenlose Machtfülle in seiner Hand halten, muss korrigiert werden: Zum einen ist es wichtig, dass es ein Exekutivorgan gibt, das auf Krisen und andere außenpolitische Probleme schnell und adäquat reagieren kann. Das dazu der Kongress, der erst eine langwierige Meinungsfindung betreiben muss, nicht in der Lage ist, kann man nicht von der Hand weisen. Das hat der Kongress erkannt und dem Präsidenten die Initiative in der Außenpolitik delegiert (discretion). Aber trotz aller Befugnisse hält der Kongress wohl eines der stärksten Machtmittel in der Hand:

Die Budgethoheit. Der Präsident wird demnach nur solche Entscheidungen treffen, deren Finanzierung auch gesichert ist.

Somit ist das Kräfteverhältnis zwischen Kongress und Präsident in der Außenpolitik mehr oder weniger ausgeglichen und die Kontrollfunktion der Organe untereinander ist gegeben.

7. Literaturverzeichnis

- Encyclopedia of the American Constitution, New York, 1986
- Fraenkel, Ernst: Das amerikanische Regierungssystem, Opladen 1976³
- Hall, Kermit: The Oxford companion to the Supreme Court of the United States, New York 1992.
- Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998².
- Loewenstein, Karl: Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten, Berlin [u.a.] 1959.

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¹ z. B.: Der Kongress benötigt den Präsidenten um Gesetze zu beschließen. Die Judikative muss im Rahmen der Gesetze arbeiten, die von der Legislativen definiert werden. Etc...

² „[...] he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, […] Consuls […] and all other officers […]” (Artikel 2, Abschnitt 2)

³ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 437f.

⁴ Seit 1945 wurden nur zwei Ernennungen abgelehnt: 1959 Eisenhowers Kandidat für das Department of Commerce und 1989 Bushs Kandidat für das Amt des Secretary of Defense.

⁵ „[...] he [the president] shall receive Ambassadors [...]“ (Artikel 2, Abschnitt 3)

⁶ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 160.

⁷ [...] He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur […] (Artikel 2, Abschnitt 2)

⁸ Vgl.: Loewenstein, Karl: Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten, Berlin 1959 S. 308f.

⁹ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 435f.

¹⁰ Vgl.: Ebd. S. 435.

¹¹ Vgl.: Encyclopedia of the American Constitution, New York, 1986, S. 851.

¹² Vgl.: Encyclopedia of the American Constitution, New York, 1986, S. 1268.

¹³ Vgl.: Ebd. S. 107

¹⁴ Vgl.: Ebd. S. 1390

¹⁵ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 436.

¹⁶ Vgl.: Ebd. S. 436.

¹⁷ Vgl.: Encyclopedia of the American Constitution, New York, 1986, S. 534.

¹⁸ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 437.

¹⁹ Vgl.: Fraenkel, Ernst: Das amerikanische Regierungssystem, Opladen 1976³, S. 291.

²⁰ Vgl.: Jäger, Wolfgang/Welz, Wolfgang: Regierungssystem der USA, Oldenburg 1998², S. 433ff.

²¹ Siehe 2.2.: In der Verfassung steht wörtlich nur, dass der Präsident Botschafter empfangen darf. Das Recht damit zugleich über die völkerrechtliche Anerkennung von Staaten zu entscheiden, ist aber eine Interpretation dieses Artikels.

²² Siehe 5.: Der Supreme Court legt die Artikel, die die Macht des Präsidenten definieren, so aus, dass er als Exekutivorgan unbeschränkte Vollmacht in der Außenpolitik hat.

²³ Vgl.: Encyclopedia of the American Constitution, New York, 1986, S. 671.

²⁴ In der sog. Chaco-Region herrschte ein Krieg zwischen Bolivien und Paraguay von 1932-35

²⁵ Hall, Kermit: The Oxford companion to the Supreme Court of the United States, New York 1992, S. 435f.