Demokratische Performanz im Vergleich

INHALTSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

2 THEORETISCHE VORÜBERLEGUNGEN
2.1 Erläuterungen zur abhängigen Variable (2)
2.1.1 Demokratische und Systemische Performanz (2)
2.1.2 Responsivität als Teil der demokratischen Performanz (3)
2.1.2.1 Stellenwert und Definition (3)
2.1.2.2 Input- und Output-Responsivität (3)
2.1.3 Demokratische Performanz und Umweltschutzpolitik: Die Repräsenta- tion diffuser Interessen (4)
2.1.4 Operationalisierung von Zugang und Output-Responsivität (4)
2.1.4.1 Zugang (4)
2.1.4.2 Output-Responsivität (5)
2.2 Erläuterungen zur unabhängigen Variable: „Barrieren gegen die Mehrheit“ (6)
2.3 Erläuterungen zur Auswahl der Fallstudien (6)
2.3.1 Barrieren gegen die Mehrheit als Auswahlkriterium (6)
2.3.2 Intervenierende Variablen und Begrenzung des Untersuchungszeitrau- mes (7)
2.4 Zusammenfassung, Hypothesenbildung und Problematisierung der Judikative (8)
2.4.1 Zusammenfassung des Studienaufbaus (8)
2.4.2 Hypothesenbildung (8)
2.4.3 Problematisierung der Judikative (9)

3 OUTPUT-RESPONSIVITÄT UND ZUGANG IM VERGLEICH
3.1 Vergleich der Output-Responsivität (9)
3.1.1 USA (9)
3.1.2 Großbritannien (11)
3.1.3 Deutschland (12)
3.1.4 Japan (13)
3.2 Zugang über intermediäre Strukturen (15)
3.2.1 Zugang von Public Interest Groups zu Gesetzgebungsverfahren und Administration (15)
3.2.1.1 USA (15)
3.2.1.2 Großbritannien (16)
3.2.1.3 Deutschland (17)
3.2.1.4 Japan (18)
3.2.2 Zugang diffuser Interessen zum Parteiensystem (18)
3.2.2.1 USA (18)
3.2.2.2 Großbritannien (19)
3.2.2.3 Deutschland (20)
3.2.2.4 Japan (21)
3.3 Diffuse Interessen und Judikative (21)
3.3.1 Judicial Review (22)
3.3.1.1 USA (22)
3.3.1.2 Deutschland (23)
3.3.1.3 Großbritannien (23)
3.3.1.4 Japan (23)
3.3.2 Verwaltungs-, Zivil- und Strafrecht (24)

4 ZUSAMMENFASSUNG

5 LITERATURVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

Wird im Staat eine Krise wahrgenommen, wandern die Blicke neidisch auf das Nachbarland, welches die anstehenden Probleme scheinbar besser bewältigt. Besonders Europäer und US-Amerikaner beäugen sich mit Mißgunst und gleichzeitiger Bewunderung, was „deren“ politisches System angeht. Dabei handelt es sich um eine wichtige Frage, inwieweit die institutionellen Differenzen das unterschiedlich gute Funktionieren der politischen Systeme erklären. Unter Politikwissenschaftlern scheint es ein festgelegtes Ordnungsprinzip zu geben, nach dem sich die Kontrahenten sortieren: auf der einen Seite steht der „Präsidentialismus“ (gemeint ist oft nur die USA), auf der anderen Seite der Parlamentarismus. Die Begriffe des Parlamentarismus und Präsidentialismus eigneten sich hervorragend dazu, europäisch-amerikanischen Animositäten ein pseudowissenschaftliches Kleid zu geben. Neben dem „Mißbrauch“ der Vokabeln liegen jedoch auch ernst zunehmende wissenschaftliche Untersuchungen vor. Ein neuerer Versuch, die Qualitäten der beiden Variationen eines demokratischen Modells gegeneinander abzuwägen, ist der von Weaver und Rockman vorgelegte Sammelband aus dem Jahr 1993.¹

Neben der Frage, in welchem Umfang Institutionen als unabhängige Variable gelten können², wird in diesem Buch vor allem die Frage gestellt, ob die Unterscheidung zwischen Parlamentarismus und Präsidentialismus die unterschiedlichen Qualitäten („Performanzen“) der politischen Systeme in verschiedenen Policy-Bereichen erklären kann: Hat die Unterscheidung also mehr als nur formale Bedeutung? Diese Frage soll hier aus einem etwas anderen Blickwinkel aufgegriffen werden. Anhand eines Kriteriums (Repräsentation diffuser Interessen) in einem Policy-Feld (Umweltpolitik) soll die Performanz der verschiedenen Systeme untersucht werden.

Die Auswahl dieses Testfalls ist deshalb interessant, weil der Beitrag von David Vogel im Weaver/Rockman-Sammelband eine klare Kausalität zwischen PräsidentialismusParlamentarismus-Unterscheidung und der Performanz im Bereich der Umweltpolitik feststellt.³ In seiner Untersuchung der US-amerikanischen, britischen und japanischen Performanz kommt Vogel zu dem Schluß, daß das US-amerikanische System gerade deswegen besser abschneidet, weil es ein präsidentielles System ist.

An dieser Stelle sind jedoch Zweifel angebracht. Die Ergebnisse der anderen Fallbeispiele im erwähnten Sammelband sind alles andere als eindeutig.⁴ Und auch im Falle der Repräsentation diffuser Interessen gibt es gute Argumente dafür, daß die von Vogel gewählte unabhängige Variable nur bedingt aussagekräftig ist. Das unbefriedigende Ergebnis von Vogel legt den Schluß nahe, daßdie Unterscheidung zwischen Präsidentialismus und Parlamentarismus für die Erklärung der unterschiedlichen Performanz der jeweiligen politischen Systeme nur geringen Wert hat.

Diese These soll im folgenden untersucht und untermauert werden. Im Gegensatz zur Präsidentialismus-Parlamentarismus-Kategorisierung wird eine neue, aussagekräftigere Unterscheidungskategorie eingeführt: Mit Hilfe des Konzepts der „Barrieren gegen die Mehrheit“ von Manfred Schmidt, einer Ausweitung der Fallbeispiele und des empirischen Materials wird versucht werden, aussagekräftigere Ergebnisse zu erzielen.

Die Untersuchung bedarf theoretischer Vorarbeiten. Dies betrifft vor allem den Zusammenhang zwischen „Performanz“, „diffusen Interessen“ und Umweltpolitik (Kap. 2.1) sowie deren Operationalisierung. Anhand der Unterscheidung zwischen „Zugang“ und „Output-Responsivität“ wird es möglich sein, zwei unterschiedliche

Performanzanforderungen an ein demokratisches System zu analysieren. Das SchmidtModell bedarf zu seiner empirischen Unterstützung einer Ausweitung der analysierten Fälle. Im Gegensatz zu Vogel wird deswegen die Umweltpolitik Deutschlands hinzugezogen. Diese wird mit der Performanz des britischen, japanischen und US-amerikanischen politischen Systems verglichen.

2 Theoretische Vorüberlegungen

2.1 Erläuterungen zur abhängigen Variable

2.1.1 Demokratische und Systemische Performanz

Die Untersuchung der Qualitäten von Demokratien bedarf einiger Vorarbeiten. Schon das bisher Gesagte wirft wichtige Fragen auf: zunächst ist unklar, was „Qualitäten“ sind und an welchen Maßstäben sich demokratische Systeme messen lassen. In der Politikwissenschaft hat sich dabei der Begriff der „Performanz“ durchgesetzt.⁵ Dieter Fuchs definiert Performanz als „bewertete Ergebnisse der politischen Prozesse“.⁶ Diese Definition ist für die vorzunehmende Analyse unzureichend. Je nach Bewertungskategorie kann man den Begriff in systemische und demokratische Performanz ausdifferenzieren.⁷ Jedes politische System - also auch nicht-demokratische - legitimiert sich durch das Erbringen bestimmter Leistungen wie Wahrung der inneren Sicherheit, Wirtschaftswachstum etc. Da diese Leistungen von jedem politischen System erbracht werden müssen, kann man sie als „systemische Performanz“ bezeichnen.

Dem gegenüber steht der Begriff der demokratischen Performanz: Dieser bezieht sich auf Leistungen, die nur von einem demokratischen politischen System erwartet werden. Neben der systemischen Performanz werden an ein demokratisches Modell zusätzliche Anforderungen gestellt. Diese ergeben sich in letzter Konsequenz aus der Explikation eines normativen Demokratiebegriffes.

2.1.2 Responsivität als Teil der demokratischen Performanz

2.1.2.1 Stellenwert und Definition

Die quasi-deduktive Ableitung der Bewertungskriterien eines konkreten Demokratiemodells aus dem normativen Demokratiebegriff ist ein strittiger Prozeß. Ohne den Herleitungsprozeß detailliert darzustellen, erscheint es sinnvoll, aus den zwei Grundprinzipien der liberalen Demokratie, nämlich Volkssouveränität und Geltung der Menschenrechte, das normative Kriterium der Responsivität abzuleiten, also die

strukturell erzwungene Steuerung der Regierenden durch die Regierten.⁸ Daß dieses Kriterium zentral ist für eine Demokratie, mag auch ohne detaillierte Explikation logisch erscheinen. Das sich auf den politischen Prozeß beziehende Responsivitätskriterium steht demnach im Zentrum der demokratischen Performanz. Will man die demokratische Performanz eines Systems messen, so ist eine Ausdifferenzierung des Kriteriums der Responsivität notwendig.

2.1.2.2 Zugang und Output-Responsivität

Als Konzept zur Differenzierung bietet sich die Unterscheidung nach den Stufen des politischen Entscheidungsprozesses im Sinne David Eastons an.⁹ Auf der einen Seite drückt sich die Responsivität eines demokratischen Systems durch den Einfluß der Regierten auf das „agenda setting“ aus.¹⁰ Diese „Berücksichtigung“ oder auch Zugang (access) der Präferenzen der Bürger steht auf der Input-Seite. Dem gegenüber steht die Umsetzung der Präferenzen der Bürger durch das politische System in Gesetzesvorhaben, Erlasse etc. Diese auf der Output-Seite des politischen Systems stehenden Leistungen werden im folgenden mit „Output-Responsivität“ umschrieben.¹¹

Diese Unterscheidung zwischen Zugang und Output-Responsivität ist vor allem deshalb wichtig, weil hypothetisch angenommen werden kann, daß sich die Demokratiemodelle in den jeweiligen Kategorien anders verhalten (s. Kap. 2.4.2). Die Analyse der demokratischen Performanz mit den Unterkategorien „Zugang“ und „Output-Responsivität“ erfolgt anhand der Umweltschutzpolitik. Die logische Verbindung zwischen demokratischer Performanz und Umweltschutzpolitik ergibt sich aus der Theorie der „diffusen Interessen“, die im folgenden dargestellt werden soll.

2.1.3 Demokratische Performanz und Umweltschutzpolitik: Die Repräsentation diffuser Interessen

Warum kann man die Umweltschutzpolitik als Indikator für demokratische Performanz betrachten? Zunächst einmal können die Ziele des Umweltschutzes auch als „Kollektivgut“ bezeichnet werden, d. h. als ein Gut, „ das den anderen Personen in einer Gruppe praktisch nicht vorenthalten werden kann.“¹² Mancur Olsons Gruppentheorie problematisiert diese Kollektivgüter, indem er den möglichen Gegensatz zwischen individueller und kollektiver Rationalität aufzeigt.¹³ Aufgrund des „freerider-Problems“ werden diese kollektiven Güter nicht durch rationale Entscheidungen eines Individuums erreicht. Vertreter eines reinen Pluralismus sehen in diesem Punkt kein Problem, da sie annehmen, daß sich zu jedem Interesse automatisch ein Gegeninteresse formiert, oder zumindest potentiell vorhanden und deswegen wirkungsmächtig ist.¹⁴ Das Konzept der "potentiellen Interessengruppe" ist allerdings leicht angreifbar. Das Problem liegt im Charakter der diffusen Interessen selbst begründet, da Partikularinteressen konfliktfähiger sind als diffuse.¹⁵ Die strukturellen Vorteile der Einzelinteressen stehen den strukturellen Nachteilen der Gemeinwohl-Interessen gegenüber. Teilt man diese Auffassung, so rückt der Staat in das Zentrum der Betrachtung. Diesem kommt eine Ordnungsaufgabe zu, die es zum Ziel hat, die strukturellen Nachteile der Repräsentation diffuser Interessen auszugleichen.¹⁶ Die Fähigkeit, dieses zu erreichen, soll im folgenden überprüft werden. Welche Auswirkungen die Unterschiede der institutionellen Ausgestaltung der Demokratien auf die Fähigkeit zur Repräsentation diffuser Interessen haben, wird zunächst hypothetisch in Kap. 2.4.2 erörtert.

2.1.4 Operationalisierung von Zugang und Output-Respons ivität

Ein Hauptproblem des Vogel-Textes ist die fehlende Offenlegung der Konzept-Operatio- nalisierungen. Im folgenden soll ein Set von Indikatoren aufgestellt werden, das eine Zuordnung des empirischen Materials möglich macht.

2.1.4.1 Zugang

Um den Zugang diffuser Interessen meßbar zu machen, wird er mit Akteuren verbunden. Hier sind an zunächst Public Interest Groups ¹⁷ und Parteien zu nennen. Unter einem funktionalistischen Paradigma können beide als intermediäre Strukturen begriffen werden, deren Aufgabe es ist, zwischen Politikbetrieb und Gesellschaft zu vermitteln. Welche Struktur diese Funktion konkret erfüllt, ist für die gestellte Aufgabe unerheblich. An folgenden Kriterien kann der Zugang über die intermediären Strukturen gemessen werden:¹⁸

1. Zugang von Public Interest Group- Vertretern zum Gesetzgebungsverfahren durch Anhörungen und Ausschüsse.
2. Zugang von Public Interest Group- Vertretern zur Administration durch Teilnahme an Expertengremien und Arbeitskreise. Der Zugang diffuser Interessen über das Parteiensystem kann auf zwei verschiedenen Wegen erfolgen. Zum einen ist die Beeinflussung der etablierten Parteien durch die Einbringung der umweltpolitischen Agenda in das allgemeine Programm der Partei möglich. Eine zweite Möglichkeit ist die Gründung einer „grünen“ Partei.
3. Aufnahme der diffusen Interessen in Parteiprogramme.
4. Gründung von „grünen“ Parteien. Neben den intermediären Strukturen ist der Zugang durch judikative Mechanismen wichtig. Gerade der egalisierende Charakter des Gerichtes ist für die Vertretung diffuser Interessen bedeutend.
5. Deswegen wird an einem letzten Kriterium der Zugang von Vertretern diffuser Interessen zu gerichtlichen Verfahren zur Verteidigung derselben gemessen.

2.1.4.2 Output-Responsivität

Die Erfassung von Outputs des politischen Systems, die man sich am besten als "Willenserklärungen" des politischen Systems vorstellen kann, erfolgt vor allem an Gesetzen und Exekutivdirektiven. Die Gesetze können sich auch auf die Institutionalisierung der Umweltschutzpolitik beziehen. Die Bewertung der Responsivität kann nicht anhand einzelner Faktoren wie des Gründungsdatums eines Umweltministeriums oder der Einrichtung eines Sachverständigenrates erfolgen - deutlich wird das anhand der unterschiedlichen Funktionen von Ministerien in den verschiedenen politischen Systemen. Folgende Kriterien können herangezogen werden, um die Output-Responsivität zu messen:

1. Existenz eines Umweltschutzrahmengesetzes.
2. Existenz und Etablierung einer ausdifferenzierten Umweltschutzgesetzgebung.
3. Institutionalisierung der Umweltschutzpolitik durch Umweltministerien, Umweltämter, Expertengremien oder Umweltberichte.
4. Anteil des Umweltbudgets am Gesamthaushalt.

2.2 Erläuterung zur unabhängigen Variable: „Barrieren gegen die Mehrheit“

Wie in der Einleitung schon angedeutet, bestehen berechtigte Zweifel an der Wahl der unabhängigen Variable in Vogels Arbeit. Die Aussagekraft der ParlamentarismusPräsidentialismus-Dichotomie ist gering. Vogel ist genötigt, auf andere Erklärungsfaktoren zurückzugreifen, ohne diese in seine Theorie integrieren zu können. Im dieser Analyse soll deswegen ein anderer Weg eingeschlagen werden.

Manfred Schmidt hat ein Modell vorgelegt, das die Performanz demokratischer Systeme besser erklären kann. Schmidt geht von der Unterscheidung zwischen machtkonzentrierten und machtdispersiven Demokratien aus.¹⁹ Die verschiedenen Demokratiemodelle werden unter dem Gesichtspunkt analysiert, welche „Barrieren gegen die Mehrheit“ - d.h. gegen die Herrschaft der Parlamentsmehrheit und der aus ihr hervorgehenden Regierung - bestehen. Bei der Erfassung der institutionellen Barrieren sind mindestens fünf Größen relevant. Diese Variablen werden in der Analyse der Repräsentation diffuser Interessen eine zentrale Rolle spielen. Sie sind nicht nur Merkmal, sondern auch erklärende Variable:²⁰

1. Ein geringer Grad der Zentralisierung der Staatsstruktur (FED).
2. Eine mächtige zweite Kammer (BICAM).
3. Eine autonome Verfassungsgerichtsbarkeit (JUDIC).
4. Ein Verhältniswahlrecht (PROP).
5. Eine unabhängige Zentralbank (INBA).

Diese fünf Elemente versprechen eine sinnvollere Einteilung demokratischer Systeme als die Präsidentialismus-Parlamentarismus-These. Die Bedeutung der einzelnen Elemente ist je nach Policy-Feld unterschiedlich. Angesichts des Themas dürfte die letzte Größe (INBA) keine erklärende Wirkung haben. Sie wird bei der folgenden Untersuchung ignoriert.

2.3 Erläuterung zur Auswahl der Fallstudien

2.3.1 Barrieren gegen die Mehrheit als Auswahlkriterium

Die Theoriekonkurrenz zum Vogel-Text soll zu möglichst klaren Ergebnissen führen. Um der hier vertretenen Theorie zusätzliche Erklärungskraft zu verleihen, werden die von Vogel gewählten Fallstudien (USA, UK, JAP) beibehalten. Die einzige Veränderung betrifft die Hinzunahme des Beispiels Deutschland. Dies macht aus verschiedenen Gründen Sinn. Die Einordnung der vier Fallbeispiele in die Matrix Schmidts zeigt ein eindeutiges Bild: Während es sich bei Großbritannien und Japan um Länder mit einer hohen Machtkonzentration handelt, ist die Macht in den USA und Deutschland gestreut:²¹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Zahl "1" steht für eine mächtige, die Zahl "0" für eine schwache Barriere gegen die Mehrheit.

Gleichzeitig handelt es sich bei den USA um ein präsidentielles und bei Deutschland um ein parlamentarisches System. Vogel würde für diese Länder unterschiedliche Ergebnisse prognostizieren, die hier vertretene Theorie würde die Gemeinsamkeiten erklären können. Gleiche Ergebnisse innerhalb der beiden Gruppen (USA/Deutschland vs. Großbritannien/Japan) und verschiedene Ergebnisse zwischen den Gruppen würden die Schmidt-Hypothese bestätigen, gleichzeitig aber die Relevanz der Kategorisierung zwischen Präsidentialismus und Parlamentarismus in Frage stellen.²²

2.3.2 Intervenierende Variablen und Begrenzung des Untersuchungszeitraumes

Die Messung von Performanz ist im Umweltbereich schwierig. Abgesehen von der Komplexität ökologischer Zusammenhänge sind ökonomische Entwicklung und geografische Unterschiede wichtige Faktoren. Die geografischen Konditionen im Umweltbereich beinhalten vor allem Faktoren, bei denen eine angenommene gleiche Verschmutzungsmenge x zu einer größeren, direkten Belastung für die Bürger führt und somit den Druck auf das politische System erhöht. Abhängig ist dies vor allem von Bevölkerungsdichte und ökologischer Fragilität. Die geografischen Bedingungen der Länder verbinden vor allem Deutschland und Japan sowie Großbritannien und die USA. Trotz der großen Bedeutung von lokalen Gegebenheiten stellt sich die Geografie der USA und Großbritanniens ähnlich unproblematisch dar, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Neben der Größe der USA und der damit verbundenen geringen Siedlungsdichte (28 Personen pro qkm) und einem relativ stabilen Ökosystem profitiert Großbritannien von seiner Insellage.²³ Wesentlich komplizierter ist die Lage Deutschlands mit seinen zahlreichen Nachbarstaaten und Japans mit seiner hohen Siedlungsdichte.²⁴

Die ökonomische Performanz der USA, Deutschlands und Japans war gleichermaßen von außergewöhnlichem Erfolg geprägt. Großbritannien stand diesen Erfolgen ein wenig nach. Diese Unterschiede müssen allerdings relativiert werden, da die Margen zwischen diesen hochentwickelten Industrieländern eher gering sind.

Desweiteren ist es sinnvoll, den Untersuchungszeitraum zu beschränken. Das Einsetzen der Umweltdebatte und die unterschiedlichen Ausgangspositionen nach 1945 lassen eine Betrachtung des Zeitraumes nach 1960 sinnvoll erscheinen. Einen für die Analyse günstigen Fall stellt die Ölkrise in der ersten Hälfte der 70er-Jahre dar: diese traf alle Länder gleich stark und setzte die Umweltpolitik unter starken Druck. Die Reaktion der Systeme auf diesen Druck ist ein interessanter Testfall. Auf die Darstellung der Umweltpolitik der 90er Jahre wird weitgehend verzichtet, da hier zunehmend die internationale Umweltpolitik eine dominierende Rolle spielt.

2.4 Zusammenfassung, Hypothesenbildung und Problematisierung der Judikative

2.4.1 Zusammenfassung des Studienaufbaus

An dieser Stelle soll noch einmal der Aufbau der empirischen Untersuchung verdeutlicht werden: Die von Schmidt ausdifferenzierten Variablen der „Barrieren gegen die Macht“, also

1. Geringer Grad d. Zentralisierung
2. Mächtige zweite Kammer
3. Autonome Verfassungsgerichtsbarkeit
4. und Verhältniswahlrecht sollen den Grad der Repräsentation diffuser Interessen, die mit

1. Zugang Public Interest Groups zum Gesetzgebungsverfahren
2. Zugang Public Interest Groups zur Administration
3. Aufnahme diffuser Interessen in Parteiprogramme
4. Gründung grüner Parteien
5. Zugang zu gerichtlichen Verfahren
6. Existenz eines Umweltrahmengesetzes
7. Existenz und Etablierung einer ausdifferenzierten Umweltschutzgesetzgebung
8. Institutionalisierung der Umweltschutzpolitik durch Umweltministerien, Umweltämter, Umweltexpertengremien oder Umweltberichte.
9. Anteil des Umweltbudgets am Gesamthaushalt. konzeptualisiert worden ist, in den vier Ländern USA, Großbritannien, Japan und Deutschland erklären.

2.4.2 Hypothesenbildung

Für die durchzuführende Analyse der Umweltschutzpolitik in den vier Ländern sind folgende Hypothesen aufzustellen, die den Ansatz von Schmidt untermauern würden:

1. Falls das Unterscheidungskriterium „Barrieren gegen die Mehrheit“ erklärungswirksam ist, wird bezüglich der demokratischen Performanz eine Paarbildung festzustellen sein: Von Deutschland und USA sowie Großbritannien und Japan sind jeweils ähnliche Ergebnisse zu erwarten. Diese Erwartung steht im Gegensatz zum Ergebnis von Vogel, dessen Ansatz die Unterschiede zwischen der amerikanischen und den anderen Umweltschutzpolitiken erklärt.

2. Die Herleitung des Problems der diffusen Interessen und der Input-Responsivität legt die Vermutung nahe, daß eine höhere Machtdispersion zu einem größeren Zugang diffuser Interessen zum politischen System führt. Umgekehrt gilt: je höher die Machtkonzentration, desto kleiner die Zugangsmöglichkeiten für diffuse Interessen.

Diese Hypothese wird im Kapitel der Zugangs-Analyse getestet werden.

3. Bezüglich der Output-Responsivität kann angenommen werden, daß sich die Umweltschutzpolitik in machtkonzentrierten Systemen schneller ändert. Dies gilt

sowohl im positiven als auch im negativen Sinne und ist auf die relative Unabhängigkeit der Exekutive zurückzuführen. Umgekehrt gilt: je machtdispersiver das System, desto gleichmäßiger ist die Entwicklung der Umweltschutzpolitik, da sie in einem zähen Ringen entsteht. Die Hypothese wird im Kapitel der Output-Responsivität getestet.

2.4.3 Problematisierung der Judikative

Bevor die Fallstudie durchgeführt werden kann, ist zunächst noch ein Problem zu erläutern, das anhand der Zusammenfassung deutlich wird: vergleicht man das Schmidt-Modell mit den klassischen Begriffen der Exekutive, Legislative und Judikative, so fällt auf, daß der Bereich der Judikative nur durch die Verfassungsgerichtsbarkeit in ihrer Kontrollfunktion gegenüber der Legislative bzw. Exekutive auftaucht. Dieser Ansatz ist nicht in der Lage, die gesamte Judikative systematisch einzubeziehen: welche Unterschiede im zivil-, straf- und verwaltungsrechtlichen Bereich sind wichtig und worauf begründen sich die Unterschiede? Die Einbeziehung dieser Bereiche ist notwendig, um die Entwicklung der Umweltpolitik erklären zu können. Es bietet sich an, die vier Fallbeispiele auf relevante Faktoren für eine systematische Einbeziehung der Judikative zu untersuchen (s. Kap. 3.3).

3 OUTPUT-RESPONSIVITÄT UND ZUGANG IM VERGLEICH

3.1 Vergleich der Output-Responsivität

3.1.1 USA

Die Veränderungen in der US-Umweltpolitik gehört zu den markantesten Policyfeld- Entwicklungen im 20. Jahrhundert. Das gilt sowohl für die öffentliche Aufmerksamkeit als auch für die Ergebnisse des Gesetzgebungsverfahrens.²⁵ Wie die Übersicht der Output- Responsivität zeigt, reagierte das politische System in allen Bereichen. Viele Entwicklungen entfalteten internationale Wirkung und wurden zum Vorbild für andere Staaten.

1. Umweltschutzrahmengesetz: Der amerikanischen Umweltschutzpolitik liegt der National Environmental Policy Act (NEPA) von 1969 zugrunde. Die Bedeutung des NEPA ist immens, vor allem durch die Verpflichtung der Bundesbehörden, Umweltfolgenabschätzungen (Environmental Impact Statements: EIS) durchzuführen. Es bildete nicht nur die Grundlage für alle weiteren Umweltschutzgesetze, sondern erlangte auch in Gerichtsverfahren entscheidende Bedeutung.²⁶ Das NEPA wurde so zum Vorbild für die Umwelt-Basisgesetze in anderen Ländern.
2. Etablierung ausdifferenzierter Umweltschutzgesetze: Von 1969 bis 1973 etablierten Kongreß und Weißes Haus eine umfassende Umweltgesetzgebung auf der Bundesebene, die in den folgenden Dekaden weiter ausgebaut wurde.²⁷ Dazu gehören insbesondere die Clean Air Act Amendments von 1970 und 1974 mit nationalen Emissionsgrenzwerten in Verbindung mit Zielfristdaten sowie der Occupational Safety and Health Act (OSHA).
3. Institutionalisierung: Der rechtlichen Ausgestaltung des Umweltschutzbereiches folgte sehr bald die Institutionalisierung auf der Bundesebene. 1970 wurde die Environmental Protection Agency (EPA) sowie das beim Präsidentenbüro angesiedelte Council on Environmental Quality (CEQ)²⁸ gegründet. Die Gründung der EPA führte auf der einen Seite zu einer stärkeren Zentralisierung und Kohärenz, auf der anderen Seite zu einer stärkeren Politisierung der Umweltschutzpolitik.²⁹ Die finanzielle Ausstattung der EPA war im Vergleich zu anderen Ländern gut. Das EPA-Budget stieg von 500 Mil. $ (1973) auf 1.3 Mrd. $ (1980), die Mitarbeiterzahl von 8200 auf 10600.
4. Budget: Im Vergleich zu anderen Staaten waren die Ausgaben für den Umweltschutz in den USA relativ hoch. Umweltschutzausgaben des Bundes pro Jahr in Mrd. Dollar (Dollarstand von 1982)³⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Damit wurden im Zeitraum von 1971 bis 1980 3.7% der gesamten öffentlichen Investitionen für den Umweltschutz ausgegeben.³¹ Für die USA trifft die Hypothese bezüglich der Kontinuität in der Umweltpolitik zu. Insbesondere unter republikanischen Präsidenten geriet die Umweltschutzpolitik unter Rechtfertigungsdruck. In diesen kritischen Phasen, die durch ökonomische Krisen Anfang der 70er und 80er Jahre verstärkt wurden, behauptete sich der Umweltschutz. Auch der Reagan´schen Deregulierungspolitik gelang es nicht, eine Rücknahme der Umweltschutzgesetze durchzusetzen.³² Dies gilt besonders für den Konflikt um den Clean Air Act von 1970 und dessen Verlängerung 1974. Die 1970 gesetzten Grenzwerte blieben auch während der ökonomischen Rezession unangetastet. Das gleiche Ergebnis liefert die Analyse der Umweltschutzausgaben (s.o.).

3.1.2 Großbritannien

In Großbritannien setzten die Anfänge einer ernsthaften Umweltpolitik früher ein als in den USA. Als Reaktion auf lokale Umweltkatastrophen stellte sich eine zunehmende Problemsensibilisierung ein.³³ Die Output-Responsivität fällt dabei deutlich hinter die der USA ab. Besonders auffällig sind dabei die starken Schwankungen.

1. Umweltschutzrahmengesetz: Ein umfassendes Umweltgesetz folgte erst 1974 mit dem Control of Pollution Act. Dieses Gesetz blieb allerdings weitgehend wirkungslos, da sein Inhalt wesentlich allgemeiner gehalten wurde als der des NEPA.
2. Etablierung ausdifferenzierter Umweltschutzgesetze: Im Gegensatz zu den USA bestand in Großbritannien keine umfassende Umweltschutzgesetzgebung. Bis zum zunehmenden Einfluß der EU ab Mitte der 80er Jahre blieb die britische Umweltpolitik Stückwerk. Dies betrifft vor allem die Konsistenz der einzelnen Gesetze. Anstelle von in Gesetzen oder Exekutiverlassen festgeschriebenen Grenzwerten orientiert sich die britische Umweltpolitik am Prinzip des "best practible means" (bpm), d.h. an den realistischerweise zu erreichenden Zielen.³⁴ Da dieses am Konsensprinzip orientierte Regelwerk keine klare Definition von bpm enthielt, konnten die Industriegruppen dieses Verfahren zu ihrem Vorteil nutzen. Ebensowenig ist das britische System auf die Sanktionierung von Verstößen ausgerichtet: die minimale Anwendung von Strafen gegenüber Unternehmen ist ein weiteres Merkmal der engen Kooperation zwischen Regierung und Unternehmen. In der Praxis stellte sich das Konsensprinzip als nachteilig heraus.
3. Institutionalisierung: Erste Schritte wurden 1969 mit der Gründung der Standing Royal Commission on Environmental Pollution eingeleitet. Unter der konservativen Heath- Regierung wurde 1970 das Department of the Environment (DoE) gegründet. In der Praxis erlangte das DoE nur wenig Bedeutung, da es sich zunächst um kaum mehr als eine Reorganisation des Verwaltungsapparates handelte, der keine neuen Kompetenzen oder Mittel zugewiesen wurden. Anders als der EPA standen dem DoE auch keine sanktionierbaren Gesetzeswerke zur Verfügung. Dem DoE standen 1974 250 Mil. Dollar zu Verfügung, 1981 500 Mil. Dollar.³⁵
4. Budget: Im Vergleich zu den USA lagen das Umweltschutzbudget in Großbritannien wesentlich niedriger.

Umweltschutzausgaben pro Jahr 1972-1984 in Mrd. Dollar (bereinigt auf 1982)³⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dies gilt auch für den Anteil der Umweltschutzausgaben an den Gesamtinvestitionen der öffentlichen Hand (0.9%).³⁷ Großbritanniens Umweltschutzpolitik im betreffenden Zeitraum unterstützt die Hypothese vom starken Wechsel in machtkonzentrierten System. Stärker als in den USA war die britische Umweltschutzpolitik den aktuellen Entwicklungen der Wirtschaft oder der Tagespolitik unterworfen. So bedeuteten die Ölkrise von 1973 sowie die Deregulierungspolitik von Margaret Thatcher erhebliche Rückschläge für den Umweltschutz. Am Ende der Thatcher-Administration hatte Großbritannien im Vergleich zum Anfang der 80er Jahre kaum Fortschritte gemacht.³⁸ Erst mit dem zunehmenden

Einfluß der EU auf die nationale Umweltpolitik wurde eine gewisse Kontinuität erlangt, die im britischen System nicht angelegt war.

3.1.3 Deutschland

Die Umweltpolitik in Deutschland begann mit einem „Import“: anders als in Großbritannien oder Japan führten nicht nationale Umweltprobleme zu verschärften Umweltmaßnahmen, sondern die gesellschaftlichen Entwicklungen in den USA. Einflußfaktoren waren die amerikanische Gesetzgebung sowie das 1970 stattfindende Naturschutzjahr des Europarates.³⁹ Die deutsche Umweltpolitik konnte dabei schon früh in eine detaillierte Gesetzgebung und Institutionalisierung überführt werden (letzteres allerdings mit einigen Einschränkungen im Vergleich zu den USA).

1. Umweltschutzrahmengesetz: Das deutsche Umweltschutzrahmengesetz wurde 1974 verabschiedet und stellte eine wirkliche Grundlage für die weitere Gesetzgebungstätigkeit dar. Allerdings entfaltete es nicht die Wirkung wie der NEPA (insbesondere in Bezug auf die Relevanz vor Gericht). Das deutsche Beispiel zeigt vielmehr eine Konzentration auf die Einzelgesetze.
2. Etablierung ausdifferenzierter Umweltschutzgesetze: Die deutsche Umweltschutzgesetzgebung wurde Anfang der 70er Jahren relativ schnell und umfassend ausgebaut, wobei der Anstoß von der Länderebene kam. Die Vorstellung des ersten Umweltprogrammes und die Einberufung des Sachverständigenrates 1971 gehörten zu den ersten umfassenden Umweltschutzaktionen in Deutschland. In den folgenden drei Jahren wurden grundlegende Bereiche des Umweltschutzes auf Bundesebene gesetzlich geregelt.⁴⁰ Dazu war zunächst eine Grundgesetzänderung notwendig, um dem Bund die Kompetenz der konkurrierenden Gesetzgebung für Tierschutz, Luftreinhaltung, Abfallbeseitigung und Lärmschutz übertragen. Diese Gesetzgebungswelle wurde ergänzt durch eine beträchtliche Anzahl von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung. Ähnliches geschah auch auf der Länderebene. Grundlegende Prinzipien der deutschen Umweltschutzgesetzgebung waren Verursacher-, Vorsorge- und Kooperationsprinzip. Im Gegensatz zu Großbritannien setzte die deutsche Umweltpolitik auf unabhängiges Monitoring und eine relativ strikte Sanktionspolitik. Ebenso wie in Japan und den USA kam der Setzung von Grenzwerten eine zentrale Bedeutung in der Umweltpolitik zu.
3. Institutionalisierung: Die Institutionalisierung erfolgte zunächst auf der Länderebene. Auf der Bundesebene richtete das Innenministerium 1971 mit der Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen (AGU) und dem Rates der Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) zwei Kommissionen ein, die der Regierung beratend zur Seite standen. Teilnehmer der AGU waren Vertreter aus Staat, Wirtschaft, Wissenschaft und Umweltschutzgruppen. 1973 erfolgte der erste Bericht des Rats der Sachverständigen für Umweltfragen, sowie 1974 die Einrichtung des Umweltbundesamtes.⁴¹ Die Gründung des Ministeriums für Umweltschutz und Reaktorsicherheit erfolgte erst 1986, obwohl wichtige Aufgaben schon vorher von den genannten Institutionen wahrgenommen wurden.
4. Budget: Die Ausgaben von Bund und Ländern im Bereich des Umweltschutzes sind im Vergleich zu den anderen Staaten hoch.

Ausgaben des Bundes für Umweltschutz in Mrd. DM (Kursbereinigt auf 1980)⁴²

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Von 1971 bis 1980 gab so der Bund 4.3% der Gesamtinvestitionen für den Umweltschutz aus.⁴³ Von 1970 bis 1974 wurden insgesamt 28.6 Mrd. DM vom Bund in den Umweltschutz investiert. Im Gegensatz zu Großbritannien entwickelte sich die Umweltpolitik in den folgenden Jahrzehnten relativ gleichmäßig. Dies gilt auch für die „Eiszeit der Umweltpolitik“ in der zweiten Hälfte der 70er Jahre. Nachdem die Ölkrise nur unwesentlich den umweltpolitischen Druck von der Industrie nahm, konnte sich der Umweltschutz auch unter schwierigen innenpolitischen Bedingungen behaupten. Die Stabilität der Umweltpolitik wird an den Ausgaben des Bundes deutlich (s.o.).

3.1.4 Japan

Die japanische Umweltpolitik wird oft als vorbildlich bezeichnet, da sie innerhalb kürzester Zeit große Erfolge verbuchen konnte. Diesem positiven Bild muß entgegengehalten werden, daß der Grad der Umweltverschmutzung zum Zeitpunkt des Beginns einer aktiven Politik um ein Vielfaches höher war als in den anderen untersuchten Ländern. Die Zahl der Todesfälle in den 60er Jahren, die direkt oder indirekt auf die Verschmutzungen von Gewässern zurückzuführen sind, wurden erst durch spektakuläre Gerichtsfälle bekannt.⁴⁴ Insofern war der Umschwung zwar beeindruckend, aber auch mehr als notwendig.

1. Umweltschutzrahmengesetz: Auch in Japan begann die Umweltschutzgesetzgebung nicht auf der Bundesebene, sondern im kommunalen Rahmen. Das zentralisierte japanische System führte allerdings dazu, daß diese Ansätze lange Zeit unterdrückt wurden. 1967 wurde das allgemeine Umweltschutzgesetz verabschiedet. Dieses Gesetz stellte sich allerdings in der Folge als ein schwaches Instrument heraus und konnte nicht die Bedeutung erlangen wie der NEPA. Die umfassende Agenda dieses Gesetzes wurde durch die „Harmonieklausel“ konterkarriert, die den Umweltschutz an eine "harmonischer Abstimmung" mit der Wirtschaftsentwicklung kettete. Damit war den Partikularinteressen ein fast beliebig weit ausdehnbares Einfallstor zugestanden worden. Dieser Zustand änderte sich erst Anfang der 70er Jahre.
2. Etablierung ausdifferenzierter Umweltschutzgesetze: Nach dieser konfliktreichen Anfangsphase erfolgte die Etablierung eines umfassenden Gesetzeswerkes ab Anfang der 70er Jahre sehr schnell. 1970 verabschiedete das Parlament 14 Umweltschutzgesetze⁴⁵, die in den folgenden Jahren zu einem umfassenden Netz von Umweltschutzgesetzen ausgebaut wurden, u.a. das Basic Law for Environmental Pollution Control, Water Pollution Control Law, Marine Pollution Control Law, Hazardous Substances Control Law, Agricultural Soil Pollution Prevention Law, Offensive Odour Control Law. In diesem Zusammenhang wurde auch die Harmonieklausel von 1964 abgeschafft. Dieses dichte Netz bildete die Grundlage für die japanischen Erfolge im Umweltschutzbereich bis Mitte der 70er Jahre.
3. Institutionalisierung: 1971 folgte die Gründung des staatlichen Umweltamtes. Die Institutionalisierung der Umweltpolitik blieb im internationalen Vergleich aber schwach. Der aktiven Phase folgte ab Mitte der 70er Jahre eine Phase der Stagnation, die bis Ende der 80er Jahre anhielt und erst durch die Globalisierung der Umweltschutzdebatte ein Ende fand.
4. Budget: Die starken Schwankungen in der Umweltschutzpolitik zeigen sich auch im Budget. Im Gegensatz zu Großbritannien lagen die Investitionen in den Umweltschutz allerdings auf einem sehr hohen Niveau.

Ausgaben des Bundes für Umweltschutz in Mrd. Dollar (Kursbereinigt auf 1980)⁴⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Damit betrug der Anteil der Umweltschutzausgaben an den gesamten Investitionen des Zentralstaates von 1971 bis 1980 6.0%.⁴⁷

Die Entwicklung der japanischen Umweltschutzpolitik war äußerst „bewegt“. Dem zähen Ringen um nur minimale Fortschritte in diesem Bereich in den 60er Jahren folgte Anfang der 70er Jahre eine massive Regulierungswelle, die sehr strikte Grenzwerte enthielt. Dieses lange Ignorieren der Umweltprobleme einerseits und das plötzliche Einsetzen der Umweltschutzpolitik erklären sich durch die wenigen Barrieren des politischen Systems gegen die Legislativ- bzw. Exekutivsouveränität. Herausragende Kennzeichen der japanischen Politik ist ein starker Zentralismus: die japanische Regierung konnte schnell und umfassend reagieren, da ihr nun auch bei der Etablierung der Umweltgesetze nur wenige Hindernisse gesetzt waren.⁴⁸ Doch nur wenige Jahre später stoppte diese Entwicklung unter dem Einfluß der Ölkrise. Mit dem Einsetzen der Ölkrise verabschiedete sich Japan

aus dem Kreis der umweltpolitischen Innovateure.⁴⁹ Gleichzeitig wurden die Budgets der lokalen Umweltbehörden stark gekürzt.

3.2 Zugang über intermediäre Strukturen

3.2.1 Der Zugang von Public Interest Groups zu Gesetzgebungsverfahren und Administration

3.2.1.1 USA

Wie in kaum einem anderen Land bestehen in den USA Möglichkeiten des Zugangs für Public Interest Groups. Charakteristisch für die amerikanische Entwicklung ist die schnelle Formierung dieser Interessen in Verbänden. Noch in den 60er Jahren entstand eine Vielzahl von Umweltverbänden.

1. Zugang zum Gesetzgebungsverfahren: Die Public Interest Groups genießen in den USA im Vergleich zu anderen Ländern sehr gute Zugangsmöglichkeiten. In der von Lehman Schlozman und Tierney durchgeführte Befragung der Lobbyisten in Washington zeichnet sich ab, daß den Lobbyisten eine Vielzahl von Kanälen offensteht. Auf die Frage, welche Institution für die Gesamtheit der Lobbyisten im allgemeinen am wichtigsten ist, antworteten diese wie folgt:⁵⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vertreter diffuser Interessen konnten besonders den Zugang zum Kongreß etablieren. Einflußreiche Repräsentanten und Senatoren waren empfänglich für Umweltinteressen.⁵¹ Die Public Interest Groups konzentrierten sich zum einen auf die persönlichen Kontakte zu einzelnen Repräsentanten, zum anderen auf den Zugang zu Ausschüssen des Kongresses sowie die Teilnahme an Hearings. Mindestens 22 dieser Ausschüsse beschäftigten sich direkt oder indirekt mit umweltpolitischen Themen. In diesem Zusammenhang ist auch die Rolle der Parteien anzuführen, die so gut wie keine programmatische Führungsposition beanspruchen. Mit der steigenden Unabhängigkeit der einzelnen Kongreßmitglieder gewinnt die Beeinflussung durch Interessengruppen ein entscheidendes Gewicht bei der Meinungsbildung.⁵² Viele Abgeordnete sind auf das Fachwissen der Interessenvertreter angewiesen. In diesem Kontext hat sich eine wichtige Zugangsmöglichkeit für Umweltgruppen ergeben.⁵³ Eine ebenso entscheidende Rolle spielt der amerikanische

Föderalismus und die enge Anbindung der Abgeordneten an ihre Wahlkreise, welche die fehlende konstitutionelle Verankerung der Kommunalebene ersetzt.⁵⁴ Lokale Institutionen spielten im Umweltschutz in den USA eine wesentlich größere Rolle als in Japan oder Großbritannien.⁵⁵

2. Zugang zur Administration: Die Gewaltenteilung zwischen Kongreß und Weißem Haus führt zu einer hohen Transparenz im administrativen Verfahren und hohen Zugangsmöglichkeiten für die Vertreter diffuser Interessen. Hier ist besonders die Ausschußarbeit wichtig, da diese die Kontrolle über die Behörden ausübt. Der direkte Zugang zur Administration basiert auf einer weitgehenden rechtlichen Verbriefung zugunsten der Public Interest Groups. Besonders der Administrative Procedures Act von 1946 und der Freedom of Information Act von 1947 spielen dabei eine wichtige Rolle.⁵⁶ Zur hohen Transparenz tragen auch die Environmental Impact Statements bei. Diese Informationspflicht wird in vielen umweltrelevanten Einzelgesetzen ausdrücklich wiederholt. Im Rahmen der Exekutive konzentriert sich das Lobbying zumeist auf die Ministerien. Hier operieren Verbände - anders als im Kongreß - auch durch „eingebaute“ Lobbyisten und konzentrieren sich auf die selbständigen bureaus, die um eigenständige Politikbereiche organisiert sind.⁵⁷

3.2.1.2 Großbritannien

1. Zugang zum Gesetzgebungsverfahren: Im Vergleich zu den USA gestaltete sich der Zugang wesentlich schwieriger. Die Machtkonzentration in der Regierung weist dem Parlament eine relativ schwache Position zu. In diesem Zusammenhang ist auch das schwach ausgeprägte Ausschußsystem zu sehen. Damit fehlte den Public Interest Groups eine effektive Zugangsmöglichkeit. Dies lag nicht an der Unwilligkeit der Abgeordneten. Insbesondere die Vertreter im Oberhaus zeigten sich sehr empfänglich für die Umweltschutzdebatte. Doch durch die schwache zweite Kammer und die Dominanz der Exekutive kam der Einflußnahme auf das Gesetzgebungsverfahren nur geringe Bedeutung zu.⁵⁸

2. Zugang zur Administration: Anders als in den USA werden britische Behörden nicht durch das Parlament kontrolliert. In Großbritannien führte das zu einer engen Kooperation zwischen den Behörden und den Interessenvertretern der Industrie. Die standard operating procedure im Verwaltungsgang basiert auf dem Charakter nach „privat“ zu nennenden Verhandlungen zwischen Behörden und Interessengruppen. Dies führte dazu,

daß es den Public Interest Groups nicht möglich war, durch äußeren Druck den Zugang zu erzwingen oder aber ein Informationsrecht zu erhalten.⁵⁹ Vielmehr ist der Zugang zu den Arbeitskreisen an das Einhalten eines strengen Verhaltenskodexes gebunden, der ein einseitiges Abhängigkeitsverhältnis herstellt.⁶⁰ Anders als die in den USA vorhandenen Informationsrechte gibt es in Großbritannien wenige rechtlichen Mittel, den Politik- und Verwaltungsprozeß einzusehen.⁶¹ Die Einsicht in diese Prozesse ist demnach an den Goodwill der Behörden gebunden. Ebenso fehlte den britischen Gruppen die „föderale“ Option. Kommunale Strukturen erfüllen lediglich die von der Zentralregierung definierten administrativen Tätigkeiten.⁶² Anders als den deutschen Kommunen fehlt den englischen County bzw. District Councils die Möglichkeit, durch eigene Einnahmen eine selbständige Umweltpolitik zu betreiben.⁶³

3.2.1.3 Deutschland

1. Zugang zum Gesetzgebungsverfahren: Im Gegensatz zur amerikanischen Entwicklung traten zu Beginn der 70er Jahre der Umweltschutz in den Mittelpunkt der parlamentarischen Debatte. Die Zugangsmöglichkeiten für Public Interest Groups stellten sich als schwierig dar. Im Bundestag verlagerte sich die Arbeit zum Thema Umweltschutz schnell in die Ausschüsse, die sowohl der Öffentlichkeit als auch den Public Interest Groups zum großen Teil verschlossen blieben. Die Rolle von Umweltgruppen waren hier wesentlich undeutlicher definiert als in den USA. Dies lag vor allem am programmatischen und personellen Führungsanspruch der Parteien.⁶⁴ Ohne eine Verankerung im Parteiensystem blieben die Einflußmöglichkeiten der Public Interest Groups auf Bundesebene gering. Dies gilt im geringerem Umfang auch für die Länderebene.

2. Zugang zur Administration: Auch im Bereich des Zugangs zur Administration nimmt Deutschland eine Mittelposition zwischen den USA und Großbritannien ein. Die Unterschiede zwischen Deutschland und Großbritannien bezüglich der Autonomie der Behörden sind eher gering. Von einer generellen Offenheit der deutschen Behörden kann keinesfalls gesprochen werden. Ähnlich wie im britischen Fall fehlte die genauere Aufsicht des Parlamentes.⁶⁵ Der von den Ministerien kontrollierte, etablierte Konsultationsprozeß gewährte Außenstehenden keinerlei rechtlichen Anspruch auf Anhörung. Gegen den Willen der Ministerialbürokratie konnten nur außergewöhnlich starke Umwelt- oder Verbrauchergruppen Einfluß auf Entwurfsarbeiten zu Gesetzesvorhaben nehmen.⁶⁶ Das deutsche Beispiel unterscheidet sich vom britischen vor allem durch die generelle Gleichheit unter den Interessengruppen. Die Teilung in insider - und outsider -Gruppen bestand nicht.

3.2.1.4 Japan

1. Zugang zum Gesetzgebungsverfahren: Das japanische System orientierte sich in seiner Abgeschlossenheit gegenüber Public Interest Groups stark am britischen Beispiel. Dies betraf sowohl den Zugang zum Gesetzgebungsverfahren als auch zur Administration. Während des Gesetzgebungsprozesses war es Public Interest Groups so gut wie unmöglich, teilzunehmen. Dabei kann das Verhalten der Diet zum Teil nicht nur als unempfänglich, sondern als offen feindschaftlich beschrieben werden. Erst unter dem Druck der Gerichtsprozesse (s.u.). gestand man den Public Interest Groups die Teilnahme an Hearings zu. Diese blieben jedoch auf vorgefertigte Pressestatements der Regierung beschränkt und bildeten keinen entscheidenden Zugang zum Gesetzgebungsprozess.⁶⁷
2. Zugang zur Administration: Die Möglichkeiten öffentlicher Kontrolle der Administration oder deren Beratung durch Public Interest Groups waren ebenfalls äußerst gering. Das japanische System sieht weder eine institutionalisierte Einbindung von Interessengruppen noch ein ausgeprägtes Informationsrecht vor.⁶⁸

3.2.2 Zugang diffuser Interessen zum Parteiensystem

Die vorangegangene Analyse hat gezeigt, daß es durchaus zu einem Trade-Off zwischen Parteien- und Interessengruppen-Zugang kommen kann: In Deutschland verkleinerte die starke Position der Parteien die Einflußmöglichkeiten der Public Interest Groups. Unter dem Gesichtspunkt der intermediären Strukturen sind jedoch beide Zugangsmöglichkeiten im Kontext zu sehen. Der Erfolg diffuser Interessen bei der Einflußnahme auf das Parteiensystem hängt offensichtlich im hohen Maße vom Wahlsystem und Föderalismus ab. Wie Müller-Rommel gezeigt hat, korreliert die Proportionalität im Wahlsystem mit den Wahlergebnissen der grünen Parteien deutlich (r=-0.68).⁶⁹ Neben dem Wahlsystem spielt

judicial review. (...) Under this view, there is no need to give the public any general right of access to executive branch officials or to the information they possess. ” S. 10. der föderale Aufbau des politischen Systems ebenfalls eine wichtige Rolle (r=0.57). Für politische Parteien ergibt sich in föderal strukturierten Ländern die Möglichkeit, regional begründete politische Forderungen in den Landesparlamenten einzubringen, um von dort aus die bundespolitische Agenda zu beeinflussen.⁷⁰

3.2.2.1 USA

1. Beeinflussung von Parteiprogrammen: Im Vergleich zu deutschen, britischen oder japanischen Politik spielen die Parteien im politischen Prozeß der USA eine geringe Rolle. Da sie nur als Wahlkampfvereine auftreten und keine programmatische Wirkung entfalten, dienen sie nicht dem Zugang der diffusen Interessen zum politischen System. Folgerichtig formieren sich diffuse Interessen nicht unter einer Parteigründung, sondern im Verbändesystem.⁷¹ Den wichtigsten Effekt, den das Parteiensystem auf den Zugang diffuser Interessen zum politischen System ausübt, ist der Mangel einer parteipolitischen Entlastung für die Abgeordneten, so daß diese dem Druck ihrer Wahlkreise auf sehr direkte Weise ausgeliefert sind.⁷²
2. Gründung „grüner“ Parteien: Trotz der 15 Millionen im Umweltbereich organisierten Amerikaner scheiterte die Gründung einer grünen Partei mit überregionaler Bedeutung.⁷³ Die „Citizen´s Party“, erst 1979 gegründet, wurde nur in einigen wenigen Bundesstaaten gegründet. Ein gewichtiger Grund dafür ist das amerikanische Wahlrecht. Potentielle grüne Wähler neigten aus Angst, ihre Stimmen zu verschenken, zum demokratischen Kandidaten. Bei den Wahlen 1980 erhielt die Partei 234294 Stimmen (unter 1%), 1984 nur noch 72200 Stimmen (0.1%).⁷⁴

3.2.2.2 Großbritannien

1. Aufnahme der diffusen Interessen in Parteiprogramme: Die im englischen Wahlrecht angelegte, zentrale Position der Parteien kontrastiert mit dem Erfolg, die Programmatik der dominierenden Parteien zu beeinflussen. Nur 12% der Umweltgruppen in Großbritannien pflegten in den 70er Jahren Parteikontakte.⁷⁵ Die etablierten Parteien in England zeigten sich lange unempfänglich für „grüne“ Programmatik.⁷⁶ Weder Labour noch Tories konnten sich dazu entschließen, den Umweltschutz als gleichberechtigtes Politikziel in ihr Parteiprogramm aufzunehmen. Dies war vor allem auf die engen Bindungen zu den umweltschutzkritischen Gewerkschaften bzw. Industrieunternehmen zurückzuführen. Umweltschutz wurde wegen dieser „sicheren“ Position der Parteien nie zu einem parteipolitischen Thema.⁷⁷

2. Gründung „grüner“ Parteien: Ähnlich wie in den USA schaltete das Wahlrecht die Möglichkeit der Gründung einer Partei aus.⁷⁸ Die Gründung der Ecology Party 1973 (seit 1986 Green Party) blieb ohne nennenswerte Folgen. Deren Bedeutung blieb regional beschränkt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie paradox die Situation der Ecology Party ist, zeigt das Gründungsprogramm, in dem partei politische Rivalitäten als "dangerously irrelevant" bezeichnet werden - ein seltsames Gründungsprogramm für eine Partei! Das Fehlen der Parteioption schwächt die Chancen des Zugang diffuser Interessen zum politischen System in Großbritannien erheblich. Im Gegensatz zum deutschen Fall glich die Zugangsmöglichkeit über die Parteien die Schwierigkeiten im Public Interest Group-Bereich nicht aus.

3.3.2.3 Deutschland

1. Aufnahme der diffusen Interessen in Parteiprogramme: Ebenso wie in Großbritannien konnten sich die großen Parteien nur zögernd durchringen, den Umweltschutz in ihre Agenda aufzunehmen. In den ersten Jahren des systematischen Umweltschutzes kam es zu keiner parteipolitischen Auseinandersetzung: der Grundkonsens der Parteiumweltprogramme unterschied sich in der Phase von 1971 bis 1976 nur marginal.⁷⁹ Die Wirkung der Grünen auf das politische System lassen sich nicht nur an den Wahlergebnissen der Partei selber festmachen. Ebenso wichtig war die Signalwirkung auf die anderen Parteien und die Kristallisationsfunktion für die Bürgerinitiativen. Die grüne Bundestagsfraktion wurde zur Speerspitze der Umweltbewegung in Deutschland. Insbesondere die Veränderung der Parteiprogramme nach 1978 zeigt eindrücklich die Wichtigkeit der Grünen für die Vertretung diffuser Interessen in Deutschland - trotz schlechter ökonomischer Rahmenbedingungen reagierten SPD und CDU auf die neue

bargaining that might bring environmental policy more prominently to the for. ” S. 106-107. Vgl. a. Kaiser (1994): S. 238 f.

Herausforderung.⁸⁰ Gerade die Stärkung der Umweltschutzanhänger in den etablierten Parteien gehört zu den großen Verdiensten der Grünen. Das neue Wählerpotential, das angesichts der knappen Mehrheitsverhältnisse wahlentscheidend sein konnte, wurde nun von allen Parteien stärker beachtet. So legten die CDU 1979, die CSU 1980 und FDP sowie SPD 1981 neue Umweltprogramme vor.⁸¹ Das Auftauchen einer vierten Partei im Bundestag veränderte aber auch den politisch-administrativen Prozeß, da die Grünen nicht bereit waren, sich ohne weiteres den etablierten Regeln anzupassen. Von dieser Dynamisierung profitierten auch Umweltverbände, die nun in den Ausschüssen Fürsprecher hatten.

2. Gründung „grüner“ Parteien: Durch das Wahlsystem und den Föderalismus gefördert, reagierte die grüne Partei auf die programmatische Lücke, welche die etablierten Parteien anfangs nicht zu schließen vermochten.⁸² Der Föderalismus bot den Grünen ein „ political training field “ und machte ein Abschöpfen des lokalen Potentials in Umweltfragen möglich. Die Entstehung der Grünen setzte bezeichnenderweise auf Länder- und Kommunalebene ein. 1977 tauchten erstmals grün-alternative Listen auf Landesebene auf, 1978 folgte die Gründung der Bundespartei. Ab diesem Zeitpunkt rückten die Bürgerinitiativen zunehmend in den Hintergrund.

Wahlergebnisse der Grünen auf Länder- und Bundesebene⁸³

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

3.3.2.4 Japan

1. Aufnahme der diffusen Interessen in Parteiprogramme: Das im hohen Maße statische Parteiensystem Japans reagierte auf die Herausforderung der Umweltpolitik lange Zeit nicht. Das gilt insbesondere für die regierende LDP mit ihren engen Beziehungen zur Schwerindustrie. Desweiteren fehlt in Japan wegen des starken Zentralismus die Möglichkeit, Parteiprogramme über die lokalen Organisationseinheiten zu beeinflussen.
2. Gründung „grüner“ Parteien: Ähnlich wie das britische und amerikanische macht auch das japanische Mehrheitswahlsystem eine erfolgreiche Etablierung grüner Partei so gut wie unmöglich. Erschwerend hinzu kommt noch die quasi-hegemoniale Stellung der LDP- Partei, die seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges ununterbrochen regierte, sowie der für die ländlichen Regionen vorteilhafte Wahlkreiszuschnitt.⁸⁴ Die grüne Partei in Japan erlangte bei den Wahlen nie mehr als 1.5% der Stimmen und konnte zu keiner Zeit politischen Einfluß ausüben.⁸⁵

Zusammenfassend läßt sich Folgendes festhalten: fi Es zeigen sich deutliche Ähnlichkeiten zwischen dem japanischen und britischen bzw. dem amerikanischen und deutschen System. Letztere Ähnlichkeiten im Zugang basieren auf höchst unterschiedlichen institutionellen Ausgestaltungen, sind aber bezüglich des Ergebnisses durchaus vergleichbar. Wichtige Faktoren waren hier der Föderalismus, eine starke zweite Kammer und im deutschen Fall das Verhältniswahlrecht. fi Die machtdispersiven Systeme boten bessere Zugangsmöglichkeiten. fi Die Hypothese von der Kontinuität in machtdispersiven Systemen hat sich bestätigt. Sowohl die amerikanische als auch die deutsche Umweltpolitik konnte sich auch in tagespolitisch ungünstigen Situationen gegen den Druck von Partikularinteressen wehren. Die japanische und britische Politik war hingegen wesentlich unbeständiger.

3.3 Diffuse Interessen und Judikative

Wie wichtig der Zugang über die Gerichtsbarkeit sein kann, ist schon im Kapitel über die Natur der diffusen Interessen angeklungen: es ist gerade der Charakter des Gerichtsprozesses, der die strukturellen Nachteile diffuser Interessen ausgleichen kann.⁸⁶ Ein weiterer wichtiger Vorteil ist die Möglichkeit, relativ unabhängig von der tagespolitischen Agenda Einfluß zu nehmen.

3.3.1 Judicial Review

Das richterliche Prüfungsrecht ist eine amerikanische „Erfindung“. Die Trennung der Rechtsdogmatik zwischen englischem Mutterland, das keinen judicial review kennt, und amerikanischem Rechtsableger vollzog sich 1803 (Madison vs. Marbury -Fall). Verfassungsgerichtsbarkeit kann dabei definiert werden als

... jede Art gerichtsförmigen Verfahrens, durch das staatliche Gewalt in allen ihren Wirkungskreisen und allen ihren Formen an der Verfassung gemessen wird. 8 ⁷

3.3.1.1 USA

Der amerikanische Oberste Gerichtshof ist keine reine Verfassungsgerichtsbarkeit, sondern die oberste Berufungsinstanz für alle Rechtsfälle. Dieser Logik folgend wird der Oberste Gerichtshof nur in konkreten Rechtsfällen tätig - eine abstrakte Normenkontrolle wie in Deutschland gibt es nicht. Ein zweiter wichtiger Unterschied zum deutschen System ist das Zugriffsrecht des Obersten Gerichtshofes. Dieser muß nicht alle Fälle aufnehmen, die an ihn herangetragen werden. Durch den Zugriff oder die Ablehnung erhält der Obersten Gerichtshof die Möglichkeit des agenda setting - ein Machtfaktor der dem deutschen Bundesverfassungsgericht nicht zur Verfügung steht.⁸⁸ Die Möglichkeit zur Klage war ursprünglich eng an die persönliche Betroffenheit des Klägers gekoppelt. Dieser Begriff ist allerdings so großzügig ausgelegt worden, daß sogar „ class actions “ möglich sind, in denen es ausreicht, Mitglied einer Klasse von analog (also nicht direkt!) Betroffenen zu sein.⁸⁹ Diese „amicus curiae“-Rechtfigur ermöglicht den Interessengruppen einen wesentlich leichteren Zugang zum judicial review. ⁹⁰

3.3.1.2 Deutschland

Während der Oberste Gerichtshof als allgemeine oberste Berufungsinstanz im Zusammenhang mit konkreten Fällen die Verfassungskonformität „nebenbei“ feststellt, hat das Bundesverfassungsgericht (BVG) in Deutschland ausschließlich diese Aufgabe. Anders als in den USA ist der Zugang zur Klage enger an die Betroffenheit gebunden, auf der anderen Seite ist aber die abstrakte Normenkontrolle vorgesehen (Art. 93,1 GG). Dies ermöglicht der im politischen Prozeß unterlegenen Partei, den politischen Konflikt unmittelbar in ein verfassungsgerichtliches Verfahren zu überführen.⁹¹ Sowohl in den USA als auch in Deutschland bot die Verfassungsgerichtsbarkeit einen wichtigen Einflußweg für diffuse Interessen. Dabei handelte es sich allerdings nicht um ein Mittel zur Gestaltung der Umweltagenda, sondern um eine „letzte Verteidigungslinie“. Obwohl die Möglichkeiten des Zugangs durch unterschiedliche Konstruktionen gewährleistet werden, sind die Kapazitäten ähnlich hoch zu bewerten. In der deutschen Umweltpolitik waren besonders die Verfassungsgerichtsentscheide in Bereichen wie Autobahnbau und atomare Endlagerung wichtig.⁹² An dieser Stelle ist ein Seitenblick nach Frankreich hilfreich, da die Atomendlager-Problematik sehr ähnlich gelagert und zur gleichen Zeit aktuell war. Der

unterschiedliche Erfolg der Umweltgruppen in beiden Ländern ist zu einem gewichtigen Anteil auf die Haltung des BVG zurückzuführen. Als weitere Zugangsmöglichkeit erwies sich Art. 19 IV GG (Rechtschutzgarantie) - allerdings mit der Einschränkung, daß das BVG die Formulierung eines „Umwelt-Individualrechts“ ablehnte.

3.3.1.3 Großbritannien

Wie schon erwähnt, kennt das britische System kein richterliches Prüfungsrecht. Sowohl Zentralismus als auch das Fehlen einer Verfassungsgerichtsbarkeit leiten sich aus dem Prinzip der Parlamentssouveränität ab. Das englische Parlament ist bei der Schaffung von Gesetzen keiner Konformität bezüglich eines höheren Rechts verpflichtet: ein verfassungswidriges Gesetz ist in Großbritannien nicht möglich.⁹³ Das britische System zeigt sich also auch in dieser Kategorie des Systems von Schmidt wesentlich unempfänglicher für diffuse Interessen.

3.3.1.4 Japan

Das japanische System kennt mit dem Obersten Gerichtshof (OGH) eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die dem amerikanischen Muster nachgebildet ist. Ähnlich wie der Oberste Gerichtshof der USA ist das OGH die letzte Instanz in allen Gerichtsfällen (Art. 81 I der Verfassung) und kennt keine abstrakte Normenkontrolle. Allerdings obliegt die gesamte Justizverwaltung nicht dem OGH, sondern dem Justizministerium. Im Vergleich zu den USA ergibt sich noch in einem weiteren Punkt eine Einschränkung der Unabhängigkeit: die Richter des OGH werden vom Kabinett für 10 Jahre ernannt.⁹⁴ Diese Kopplung des OGH an die Regierung ist wohl der Hauptgrund für die konservative Spruchpraxis des OGH. Anders als das BVG hat der OGH seine Rolle als politischer Akteur nicht akzeptiert und füllt damit die Rolle, die ihm qua Verfassung zugedacht war, nicht aus.⁹⁵ So bot das japanische System den diffusen Interessen auch auf dem Wege der Verfassungsgerichtsbarkeit keinen wirksamen Zugang zum politischen System.

3.3.2 Verwaltungs-, Zivil- und Strafrecht

Die Probleme der ausschließlichen Darstellung der Judikative im Kontext des judicial review zeigen sich sehr deutlich am japanischen Fall. Obwohl Japan über keine wirksame Verfassungsgerichtsbarkeit verfügt, stellte die zivile Gerichtsbarkeit einen extrem wichtigen Faktor dar. So ist der Beginn der japanischen Umweltpolitik untrennbar mit den „Big Four“ verbunden. Diese vier Gerichtsfälle, die aufgrund von schweren Erkrankungen der Bevölkerung durch Umweltverschmutzung geführt wurden,⁹⁶ hatten weitreichende politische Wirkungen. Dies bezieht sich nicht so sehr auf das Ergebnis (hohe Schadensersatzansprüche), sondern besonders auf die laufenden Verfahren und die dadurch bewirkte Publizität.⁹⁷ Grundlage der vier Gerichtsfälle war Artikel 70 des Zivilgesetzes, das den Schadenersatz in Fällen von Fahrlässigkeit regelt. Die vier Gerichtsfälle entwickelten eine übergreifende Bedeutung, da u.a. von nun an die Beweislast den Unternehmen zugeschrieben wurde und zur Feststellung der Kausalität ein statistischer Zusammenhang ausreichte.⁹⁸ Hier war das gerichtliche Eingreifen die entscheidende Ursache für das plötzliche Reagieren der Zentralregierung. Allerdings schwankten auch hier die Zugangsmöglichkeiten: Nachdem der Höhepunkt des öffentlichen Protests Mitte der 70er Jahre überschritten war und die Ölkrise einsetzte, gaben die Gerichte ihre umweltschutzfreundliche Haltung auf und entschieden von da an konservativer.

Auch aus den USA kennt man spektakuläre Urteile „kleiner“ Gerichte gegen vermeintlich übermächtige Konzerne. Dieses Bild trifft auch auf die Umweltpolitik zu. Interessanterweise waren die weitreichenden Möglichkeiten der Judikative oft unintendiert entstanden. Der NEPA von 1969 enthielt in Sektion 102 (2) c die Bestimmung, daß die Erstellung eines

detailed environmental statement to accompany proposals for legislation and other major federal actions significantly affecting the quality of the human environment. 9 ⁹

Ohne daß dieses Gesetz die Rolle der Gerichte behandeln würde, entwickelten sich dieser Paragraph zur wichtigsten Waffen der Umweltgruppen vor Gericht und machte dieselben zu einer bestimmenden Institution der Umweltpolitik. Schon im Jahr 1970 folgte die erste Klage einer Umweltgruppe auf Grundlage des NEPA. Im folgenden nahm die Zahl der Fälle stetig zu.

Normenkontrolle und Umweltschutz in den USA¹⁰⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eine wichtige Rolle spielte die Judikative in Phasen des starken Drucks partikularer Interessen. Während der Ölkrise oder der Reagan-Ära boten Gerichtsverfahren den Umweltgruppen und Bürgern Möglichkeiten, Zugänge zum politischen System offenzuhalten. Die Gerichtsentscheidungen in den USA erwiesen sich als weitgehend unabhängig vom Druck der partikularen Interessen und eröffnete so eine gleichmäßig stabile Zugangsmöglichkeit für diffuse Interessen:

Ausgang der getroffenen umweltpolitischen Entscheidungen von 1.0 bis 5.⁰¹⁰¹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(1.0: Niederlage für Umweltpartei / 50%: 3.0)

Die britischen Gerichte spielten in der Umweltpolitik eine geringe Rolle.¹⁰² Dies ist insbesondere im Vergleich zu den USA interessant, da beide Rechtssysteme dem case law zugerechnet werden. In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll, auf die Rechtsvergleichung als klassischer Disziplin der Rechtswissenschaft zurückzugreifen.¹⁰³ Die Ergebnisse der Rechtsvergleichung sind sowohl methodisch als auch inhaltlich eher dürftig geblieben. Deutlich geworden ist aber, das es sich bei der Rechtsvergleichung um eine Rechts kulturen vergleichung handelt. Rechtskulturenvergleichung ist notwendig, weil die Konzentration auf das geschriebene Recht das „Selbstverständliche“ einer Rechtsordnung nicht erkennt.¹⁰⁴ Bei der Rechtsvergleichung geht es vor allem um die Rechts dogmatik, d.h. die inneren Zusammenhänge des Rechts. Eine Weiterentwicklung der demokratietheoretischen Ansätze müßte vor allem die Rechtsdogmatik aufgreifen und integrieren. Dabei sind die rechtswissenschaftlichen Ansätze nur bedingt brauchbar, da die Aufgabenstellung eine spezifisch politikwissenschaftliche ist.

Im Bereich der vergleichenden Rechtsdogmatik wird üblicherweise auf den Unterschied zwischen case und statute law hingewiesen. Diese Differenzierung bezieht sich auf das Verhältnis zwischen Rechtssatz und Einzelfall. Während beim statute law der Rechtssatz auf den Einzelfall angewandt wird, wird im case law das Recht auf Grund des Rechtslebens und der Natur der Sache geschaffen. Hier spiegelt sich deutlich der empirisch-induktive Charakter des case laws wider. Die Argumente zur Bewertung der beiden Rechtfindungsprinzipien sind je nach Standpunkt des Autors austauschbar. Generell wird dem case law eine konservativere Wirkung nachgesagt, auf der anderen Seite wird aber eine höhere Flexibilität festgestellt.¹⁰⁵ Ohne im einzelnen darauf eingehen zu können, kann die Prognose aufgestellt werden, daß die strikte Beschränkung des Gerichts als Schiedsrichter zwischen zwei gleichberechtigten Parteien¹⁰⁶ und die unterschiedliche Rolle des einzelnen Richters vor der Öffentlichkeit¹⁰⁷ relevante Faktoren für die Zugangschancen diffuser Interessen sind. Die Unterschiede zwischen dem Verhalten der amerikanischen und der britischen Gerichte legen es aber nahe, die Ergebnisse in Kombination mit anderen Faktoren zu sehen.

Einer dieser Faktoren ist die institutionelle Ordnung des Gerichtssystems. Als Unterscheidungsfaktoren sind hier vor allem die Anzahl der Instanzen und der Einsatz von Geschworenengerichten im Zivilverfahren zu nennen, die sich gerade in den USA nicht scheuten, drakonische Urteile zugunsten der Bürger bzw. Vertreter diffuser Interessen zu fällen.¹⁰⁸

Die Untersuchung der Performanz der Systeme bezüglich diffuser Interessen bleibt die Analyse der „restlichen“ Judikative Stückwerk. Eine systematische Auflistung der relevanten Faktoren, deren Einordnung und die Ergänzung des Schmidt-Konzepts wären noch zu leisten. Angesichts der Residualfunktion des Rechtsweges in den meisten Fällen wird es dennoch möglich sein, die Bewertung der Performanz der verschiedenen Systeme vorzunehmen.

4 ZUSAMMENFASSUNG

Trotz der Komplexität des Fallbeispiels Umweltschutz und der nicht ganz problemlosen Voraussetzungen im theoretischen Bereich hat die Untersuchung gezeigt, daß die Kategorisierung des Schmidt-Modells erklärungwirksamer ist als die von Vogel. Die Hinzunahme des Fallbeispiels Deutschland zeigt deutlich den Vorteil des Schmidt-Ansatzes. In der Untersuchung ist deutlich geworden, daß die Performanz des deutschen Systems der des amerikanischen Systems wesentlich ähnlicher war als im Vergleich zu Japan oder Großbritannien - die Bestätigung der Hypothese von der „Paarbildung“ unterstützt den Schmidt-Ansatz und widerlegt gleichzeitig Vogels Modell. Am Sinn der intensiv geführten Debatte zwischen Präsidentialisten und Parlamentaristen darf somit gezweifelt werden. Auch die zweite Hypothese hat sich bestätigt. Die machtdispersiven Modelle stellten sich im Gesamtbild wesentlich empfänglicher für diffuse Interessen dar als die machtkonzentrierten. Bezüglich der Zugangschancen ist das Ergebnis relativ eindeutig: hier zeigten sich die politischen Systeme, die wirksame Barrieren gegen die Macht einer Parlamentsmehrheit aufbauen, wesentlich offener für die Vertreter diffuser Interessen. Die Realisierung des Zugangs erfolgte allerdings auf sehr unterschiedliche Weise: während in den USA der Zugang für Public Interest Groups sehr ausgeprägt, sichert in Deutschland vor allem das Parteiensystem den Zugang diffuser Interessen zum politischen System. Die Untersuchung Großbritanniens und Japans hat gezeigt, daß sowohl der fehlende föderale Aufbau des Systems als auch die für diffuse Interessen ungünstig ausgestalteten Wahlrechts- und Parteiensysteme verantwortlich sind für die schlechtere Performanz. Gleiches gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Existenz eines richterlichen Prüfungsrechtes bildet eine „letzte Verteidigungslinie“ für die Vertreter diffuser Interessen. Neben diesem zu erwartenden Ergebnis zeigt die Analyse der Responsivität, daß auch in diesem Bereich die Demokratiemodelle des Typs USA oder Deutschlands besser abschneiden - wenn auch mit geringerer Deutlichkeit - als das britische oder japanische. Ebenso deutlich hat sich die dritte Hypothese bestätigt: Der Kontinuität der Umweltpolitik in den USA und Deutschland steht eine von starken Schwankungen betroffene Umweltpolitik in Großbritannien und Japan gegenüber. Auch hier erweist sich das Schmidt-Modell als sehr aussagekräftig. Neben diese positiven Ergebnisse bleibt ein zentrales Problem ungelöst: Die Untersuchung des Umweltschutzes hat gezeigt, daß die Einbindung der Judikative in die Betrachtung des politischen Systems notwendig ist. Dieser ausgeweitete Begriff des politischen Systems wird allerdings von den theoretischen Überlegungen der vergleichenden Demokratieforschung kaum abgedeckt. Die konzeptionelle Einbindung der gesamten Judikative ist nur schwer vorstellbar, so daß an deren Stelle zunächst die Systematisierung treten sollte.

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¹ Vgl. Weaver/Rockman (1993). Obwohl natürlich auch dieser Band seine Legitimation aus der populären Debatte zieht. Zur Unterscheidung von Präsidentialismus und Parlamentarismus vgl. Sartori (1994) und Shugart (1993).

² Diese Diskussion kann im Rahmen dieser Arbeit nicht geführt werden. Institutionen werden in dieser Untersuchung im Sinne des akteurszentrierten Institutionalismus als "Chancen oder Risiken" begriffen. Demnach geht es nicht darum, welche Performanz eine bestimmte Institution auf jeden Fall zur Folge hat, sondern um begünstigende oder einschränkende Faktoren. Dem eindimensionalen Institutionalismus wird hier ein Set von Institutionen gegenübergestellt, das als Differenzierungsmerkmal zwischen den Systemen die institutionellen Schranken gegen eine Mehrheitherrschaft benutzt. Vgl. dazu Shepsle (1989), Windhoff-Héritier (1991) und Hall/Taylor (1996).

³ Vgl. Vogel (1993).

⁴ Vgl. vor allem den Aufsatz von Milner (1993), Bobrow (1993) und die Zusammenfassung von Weaver/Rockman (1993).

⁵ Vgl. Eckstein (1971) und Almond / Powell (1978).

⁶ Fuchs (1997): S. 151.

⁷ Wie eng man die Kriterien der systemischen und demokratischen Performanz faßt, ist umstritten. Vgl. die unterschiedlichen Ansichten von Dahl (1989), Bobbio (1987) und Sartori (1987).

⁸ Vgl. Dahl (1971): „ I assume that a key characteristic of a democracy is the continuing responsiveness of the government to the preferences of its citizens, considered as political equals.“ S. 1. Zur detaillierten Explikation vgl. Fuchs (1997).

⁹ Vgl. Easton (1965).

¹⁰ Vgl. Fuchs (1997): S. 163 und Dahl (1989).

¹¹ Dabei sind die Begriffe „Output“ und „Outcomes“ zu unterscheiden: Demokratische Performanz bezieht sich auf das Verfahren zur Herstellung von Ergebnissen und somit auf Inputs und Outputs, nicht auf die Ergebnisse selber (O utcomes).

¹² Olson (1965): S. 13. Vgl. a. Lehman Schlozman/Tierney (1986): S. 14 ff.

¹³ Vgl. Olson (1965).

¹⁴ Vgl. Smith (1993): S. 25 ff.

¹⁵ Vgl. Smith (1993): “The most substantial problem with the pluralist approach is the tendency to treat business as just another interest group. Clearly, business have ready-made organisations in the form of firms and consequently, they do not have to overcome the collective action problem faced by other interest groups. ” S. 27.

¹⁶ Vgl. Weidner (1996): „ ... wirtschaftliche Interessengruppen (haben) allgemein günstigere Voraussetzungen als Bürgergruppen (..), auf umweltpolitische Entscheidungen formal und informell zu ihren Gunsten einzuwirken; (...). Aus diesen Gründen hängt die Realisierung des Demokratieprinzips im Umweltschutzbereich weitgehend davon ab, inwieweit der Ö ffentlichkeit oder betroffenen Bürgern substantielle Partizipationsmöglichkeiten in umweltpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen eingeräumt werden." S. 496.

¹⁷ Diese definieren sich durch „ ... seeking a benefit, the achievement of which will not benefit selectively either the membership or the activists... ” Vgl. Lehman/Tierney (1986): S. 29. Public Interest Groups sind per Definition jene Akteure, die diffuse gegenüber partikularen Interessen vertreten. Vgl. a. Brinkmann (1994): S. 27.

¹⁸ Die rechtliche Absicherung des Zugangs der Public Interest Groups spielt ebenfalls eine Rolle, ist aber keinesfalls notwendig.

¹⁹ Vgl. Lijphart (1999).

²⁰ Dabei gilt allerdings eine Einschränkung: die Problematik der Judikative wird in Kap. 2.4.3 erläutert.

²¹ Vgl. Schmidt (1997): S. 387.

²² Für die Untersuchung der Umweltpolitik sind die Beschränkungen, die eine unabhängige Zentralbank dem Parlament bzw. der Regierung vorgibt, irrelevant.

²³ Vgl. Schreiber (1991): „ Die Möglichkeit der Entsorgung von Umweltbelastungenüber das Meer oderüber die Luft ohne direkte nachteilige Folgen für das Land selbst war und ist ein wichtiges Element der britischen Umweltpolitik." S. 13. In Großbritannien leben durchschnittlich 231 Personen pro qkm.

²⁴ In Deutschland leben im Durchschnitt 227 Personen pro qkm, in Japan 330. Von den 125 Millionen Einwohnern Japans leben 77% in Städten. 2/3 der 377812 qm Japans sind Berge und Wälder. Vg l. Weidner (1995) und (1997).

²⁵ Vgl. Vogel (1986): „ If one evaluates the success of a policy area by the scope and extent of political participation, then American regulatory policies have been extremely successful: no other nation has provided such a wide range of opportunities for its citizens to participate in the making and enforcement of its controls over industry. ” S. 286.

²⁶ Vgl. Kap. 3.3.

²⁷ Zur Abdeckungsdichte der Gesetze vgl. Wenner (1982).

²⁸ Das CEQ war u.a. dafür verantwortlich, die detaillierten Anforderungen an die EIS auszuarbeiten. Vgl. Kraft / Vig (1990): S. 16.

²⁹ Vgl. Vogel (1986): “The establishment of the EPA (...) significantly changed the dynamics of government regulation. Not only did it make it more centralized, but it contributed to a decline in the influence of scientists and engineers in the making and enforcement of regulatory policy.” S. 178.

³⁰ Vgl. Kraft / Vig (1990): App. 2.

³¹ Vgl. OECD (1974).

³² Vgl. Mewes (1986): S. 162 und Vig (1990): S. 40 ff.

³³ Hier sind vor allem der „Londoner Nebel“ und das Tankerunglück der Torrey Canyon zu nennen.

³⁴ Vgl. Vogel (1986): S. 76.

³⁵ Vgl. Simonis (1991): S. 23.

³⁶ Vgl. Simonis (1991): S. 23.

³⁷ Vgl. OECD (1974).

³⁸ Vgl. Vogel (1993): S. 262.

³⁹ Vgl. Müller (1989): S. 4.

⁴⁰ 1971 erfolgte die Regelung der Lärmbelästigung, 1972 die Regelung des Bleigehaltes im Treibstoff, 1972 das Abfallgesetz, 1974 das Luftschutzgesetz, das Umweltstatistiken-Gesetz, die administrative Direktive über technische Instruktionen zur Reinhaltung der Luft, sowie 1974 die Verabschiedung des sehr fortschrittlichen Bundesemmissionsgesetzes, 1976 das Bundesnaturschutzgesetz sowie 1980 das Gesetz zur Bekämpfung von Umweltkriminalität.

⁴¹ Vgl. Bechmann (1984): S. 55 ff.

⁴² Vgl. Simonis (1991): S. 23.

⁴³ Vgl. OECD (1974).

⁴⁴ S. Kap. 3.3.1.

⁴⁵ Zur weiteren Entwicklung der Gesetzgebungstätigkeit vgl.a. Weidner (1996): S. 142 ff.

⁴⁶ Vgl. Simonis (1991): S. 23.

⁴⁷ Vgl. OECD (1974).

⁴⁸ Das Verhältnis zwischen Zentralstaat und den regionalen bzw. lokalen Körperschaften ist von einer einseitigen Abhängigkeit geprägt. Neben der finanziellen Abhängigkeit der 47 Präfekturen und über 3300 Kommune (nur 30% der Einkünfte werden nicht vom Zentralstaat zugewiesen) ist es vor allem die Weisungsberechtigung der Zentralregierung, die diese Abhängigkeit begründet.Vgl. a. Miyamoto (1997): S. 45 und Barrett / Therivel (1991): S. 15 und Imura (1989): S. 56.

⁴⁹ Vgl: Weidner (1997): S. 15 und Vogel (1990): S. 265.

⁵⁰ Vgl. Lehman Schlozman/Tierney (1986): S. 272. Vergleichbare Daten liegen für andere Fallbeispiele nicht vor.

⁵¹ Vgl. Amm (1995): S. 74.

⁵² Diese Entwicklung wird verstärkt durch die fehlende Verwurzelung in der Partei und die direkte Verantwortung vor dem Heimatwahlkreis. Vgl. Brinkmann (1984): S. 68.

⁵³ Vgl. Rose-Ackerman (1995b): S. 33 und Vogel (1990): S. 257 f.

⁵⁴ Kommunen gelten in den USA als „Geschöpfe der Einzelstaaten“ und erlangen Kompetenzen nur durch die freiwillige Abtretung derselben durch die Einzelstaaten. Vgl. Gunlicks (1998): S. 471.

⁵⁵ 90% der Umweltgruppen sind lokal organisiert und schöpfen ihre Legitimität aus regional beschränkten Bürgerprotesten. Vgl. a. Jänicke (1997): “The openness of the input structures of the policy process is an important aspect of the opportunity structure of environmental interests. Decentralitsation and strong local communities are seen as favourable condition for participation.” S. 12.

⁵⁶ Vgl. Andrews (1997): S. 36.

⁵⁷ Vgl. Wasser (1998): S. 306.

⁵⁸ Vgl. Vogel (1986): S. 51.

⁵⁹ Vgl. Richardson / Watts (1985): S. 10. Zur "Geheimhaltungstradition" des britischen civil service vgl. Sturm (1994): S. 202.

⁶⁰ Vgl. Vogel (1986): “These privileges, however, come with a price attached: they are given only to organizations that are considered “ respectable ” and whose leaders can be counted upon to behave “ responsibly ” . ” S. 51. Vgl. a. Weale (1997): S. 101.

⁶¹ Vgl. Vogel (1986): S. 175.

⁶² Die regionalen und lokalen Umweltagenturen der 47 County Councils (Grafschaften), zuständig für die Abfallwirtschaft, sowie der 401 District Councils (Straßen, Autobahnen, Umweltschutz, Kläranlagen und Straßenreinigung) sind in ihrer Finanzierung und Zuständigkeit abhängig von der Zentralregierung.

⁶³ Vgl. Weale (1997): S. 106 und Schreiber (1991): S. 68.

⁶⁴ Wie schon angedeutet, müssen die intermediären Strukturen im Kontext gesehen werden. In der Tat zeichnet sich - zumindest in den USA und Deutschland - eine Art Trade-Off zwischen Partei- und Interessengruppen-Zugang. Vgl. Kap. 3.2.2.

⁶⁵ Rose-Ackerman (1995a): “The government ’ s parliamentary structure gives the Bundestag majority little incentive to require the federal bureaucracy to accommodate outside groups or submit to

⁶⁶ Dies trifft u.a. auf die Tierschutz- und die Atomkraftgesetzgebung zu.

⁶⁷ Vgl. Barrett/Therivel (1991): S. 76 f. und Pharr/Badaracco (1986): S. 234.

⁶⁸ Angesichts der äußert beschränkten Zugangsmöglichkeiten zum politischen System bildeten sich sogenannte "Pollution Control Agreements" (PACs) heraus, die eine Absprache zwischen lokalen Körperschaften und Industrieunternehmen enthielten. In diesem Prozeß spielten die Public Interest Groups eine wichtige Rolle. Von 1964 bis 1982 wurden 23000 PACs abgeschlossen - die Erfolge der PACs sollten dabei jedoch eher als Mangelerscheinung des japanischen politischen Systems betrachtet werden. Vgl. Imura (1989): S. 63.

⁶⁹ Vgl. Müller-Rommel (1993): „ Je höher die Proportionalität, als das "reine" Verhältniswahlrecht, desto niedriger sind die Wahlergebnisse für jene Grüne Parteien ausgefallen, die mit Mandaten im nationalen Parlament vertreten waren. (...) Zusammenfassend l äß t sich festhalten, daßdie Verhältniswahlsysteme die Stärke der Wahlergebnisse von Grünen Parteien entscheidend erklären. “ S. 125.

⁷⁰ Vgl. Müller-Rommel (1993): „ Die Wahlergebnisse bestätigen, daßGrüne Parteien in allen westeuropäischen Ländern mit föderalen Strukturenüberdurchschnittlich hohe Gewinne erzielten und zwar unabhängig vom Typ des Föderalismus (homogen oder segmentiert) und auch unabhängig vom Typ des Parteiensystems.“ S. 127.

⁷¹ Vgl. Vogel (1988): S. 96 und (1993): S. 255; Amm (1995): S. 17 f.

⁷² Vgl. Brinkmann (1984): „ Die amerikanischen Parteien können Forderungen von Interessengruppen nur begrenzt aggregieren und mediatisieren, da die Parteien stark dezentralisiert sind. Diese Forderungen gelangen deshalb nur geringfügig gefiltert zu den Repräsentanten und Senatoren. “ S. 68.

⁷³ Vgl. Ely (1997) und Mewes (1986): S. 116.

⁷⁴ Vgl. Kruschke (1991): S. 46. Weitere Wahlergebnisse der Citizen´s Party liegen nicht vor.

⁷⁵ Vgl. Lowe/Goyder (1983): “... few environmental groups make any effort to influence party policies or would consider such effort worthwhile. In part, this is a judgement on the significance of the parties themselves in determining environmental policy. ” S. 72.

⁷⁶ Vgl. Weale (1997): “There is thus no chance of a green party playing a potentially pivotal role in the formation of a governing coalition, and therefore there is no opportunity for the sort of policy

⁷⁷ Dazu passt auch, daß 1973 all-party-committees zum Umweltschutz eingerichtet wurden. Vgl. Vogel (1986): S. 48 f. und Lowe / Goyder (1983): S. 72. Zu den zaghaften Versuchen, die Umweltpolitik in der Agenda der Parteien zu verankern vgl. Lowe / Goyder (1983) und Carter (1992).

⁷⁸ Vgl. Richardson/Watts (1985): “If interest groups fail to obtain redress in the process of bureaucratic accommodation they do not have the effective alternative of securing electoral support in the hope of gaining representation in the legislature.” S. 35. Vgl. Rootes (1995): S. 68.

⁷⁹ Dieser überparteiliche Konsens endete mit der parteistrategis chen Politisierung. Hatte sich zuvor besonders die FDP als die "grünste" deutsche Partei profiliert, verlor sie diese Stellung aufgrund ihres wachsenden Mißtrauens gegenüber der Bürgerbewegung im Zusammenhang mit dem "deutschen Herbst". Vgl. Müller (1989): S. 6.

⁸⁰ Vgl. Müller (1989): "Beide großen Volksparteien - die SPD ebenso wie die CDU / CSU - waren während der siebziger Jahre zu einer klaren politischen Aussage und Prioritätensetzung zugunsten der Umwelt nicht in der Lage. (...) Erst die Wahlerfolge der "Grünen" machten die Parteien sensibel für veränderte Präferenzen bei einem nicht unerheblichen Teil der Wählerschaft." S. 14. Vgl. a. Richardson/Watts (1985): S. 29.

⁸¹ Zur Analyse der einzelnen Programme vgl. Malunat (1987).

⁸² Von den 1975 ca. 20000-50000 Bürgerinitiativen konzentrierten sich 40% auf Umweltthemen.

⁸³ Vgl. Weidner (1995): S. 10.

⁸⁴ Der Zuschnitt der japanischen Wahlkreise gewichtet Stimmen aus den ländlichen Regionen bis zu fünf mal höher als die der städtischen Gebiete. Vgl. Scheer (1979a): S. 63 und Ui (1989): S. 111.

⁸⁵ Genaue Wahlergebnisse der grünen Partei in Japan liegen nicht vor.

⁸⁶ Vgl. Lehman/Tierney (1986): “In legislative and administrative lobbying, access to appropriate policymakers is critical for lobbying success. In the judicial arena, organization representatives have only indirect access to judges and only in formal courtroom settings governed by the strictest rules of procedure.(...) There is no opportunity for “ buttonholing ” a judge in the corridors or taking him out to lunch to discuss the merits of the case. Any kind of direct access to federal judges is considered inappropriate. ” S. 359-360.

⁸⁷ Laufer (1968): S. 9. Vgl. a. Laufer (1970): S. 226 f.

⁸⁸ Vgl. Plöhn (1996): S. 371.

⁸⁹ Vgl. Shell (1997): S. 172.

⁹⁰ Vgl. Brinkmann (1984): S. 131 und Wasser (1998): S. 308.

⁹¹ Vgl. Simonis (1991): “Resort to the courts thus must be understood as an important aspect of the institutional set-up of environmental policy in Germany. Where negotiations fail to secure consensus, an attempt will likely be made to close down the case by seeking an authoritative court decision. ” S. 21 -22. Vgl. a. Rudzio (1996): S. 314.

⁹² Vgl. Simonis (1991): S. 22 und Fey (1994): S. 23.

⁹³ Vgl. Weber (1994).

⁹⁴ In den USA werden die Richter auf Lebenszeit mit Zustimmung des Senats vom Präsidenten ernannt.

⁹⁵ Vgl. Scheer (1979): S. 59.

⁹⁶ Itai Itai-, Niigata-Minamata-, Yokkaichi- und M inamata-Fall.

⁹⁷ Vgl. Weidner (1996): S. 162.

⁹⁸ Zum statistical cause of evidence und zum “epidemologischen Beweis” vgl. Weidner (1986): S. 19 ff. und Maintschke (1999): S. 195 ff.

⁹⁹ Vogel (1988): S. 67.

¹⁰⁰ Vgl. Wenner (1982): S. 21. Vergleichbare Zahlen liegen für andere Fallbeispiele nicht vor.

¹⁰¹ Vgl. Wenner (1982): S. 30.

¹⁰² Vgl. James (1997): S. 198.

¹⁰³ Im Unterschied zum zivilrechtlichen Vorgang des Vergleichs.

¹⁰⁴ Vgl. Großfeld (1984): „ Denn das Selbstverständliche, von niemand infrage gestellt, ist oft gerade nicht verbal geregelt, entfaltet aber eine stärkere Wirkung als das Recht in unserem Sinne. (...) Das Recht ist nur die Spitze des Eisberges. “ S. 26.

¹⁰⁵ Vgl. Radbruch (1954): S. 85.

¹⁰⁶ Die Staatsanwaltschaft erscheint hier auf der gleichen Ebene wie der Angeklagte. Die prozeduale Gleichheit ist eine potentielle Zugangschance für diffuse Interessen.

¹⁰⁷ Im case law-System ist der Richterstand Träger des Rechts. Deswegen trägt der einzelne Richter eine höhere persönliche Verantwortung für das Urteil. Es liegt nahe zu vermuten, daß diese Öffentlichkeit (und damit eventuell auch kurzfristige Wandlungen der öffentlichen Meinung) einen größeren Einfluß auf die Urteilsbildung hat.

¹⁰⁸ Neben den oben genannten Unterschieden zwischen Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichten und den anderen Untersuchungsfeldern lassen sich auch Übereinstimmungen finden. So schwankten die japanischen Gerichtsentscheidungen ebenso stark wie die Reaktion der Exekutive; der Verlauf in den USA hingegen ist von einer großen Gleichmäßigkeit geprägt.