Die Entschärfung des Optinonsdilemmas zwischen Frankreich und den USA 1966-69

Die Entschärfung des Optionsdilemmas zwischen Frankreich und den USA 1966 -69

I. Einleitung:

Die Regierung Erhard hatte der Großen Koalition unter Bundeskanzler Kurt-Georg Kiesinger einige ungelöste Problemfelder in der Außenpolitik vererbt. Insbesondere der Streit zwischen „Atlantikern“ und „Gaullisten“ hatte dem Ansehen der Bundesrepublik bei den westlichen Verbündeten geschadet. Der Vorgängerregierung war es nicht gelungen, Prioritäten in der Westpolitik zu setzen und den damit verbunden Gefahren für die Bundesrepublik aus dem Weg zu gehen. Der Verführung beide Optionen - USA wie Frankreich - gegeneinander auszuspielen, stand nämlich die Gefahr einer politischen Isolierung in der westlichen Welt gegenüber. Aus der Kluft zwischen Washington und Paris einen Vorteil zu ziehen, war dem nur beschränkt souveränen westdeutschen Staat aber schon aus historischen Gründen verwehrt^[1]. Insofern hatte sich die Qual der Wahl zwischen dem „gran d design“ und der „grande vision“ der beiden wichtigsten westlichen Verbündeten als Optionsdilemma erwiesen^[2].

Bundeskanzler Kiesinger hatte die implizite Gefahr einer schwankenden Politik erkannt und versuchte, mit einem neuen außenpolitischen Ansatz den Handlungsspielraum der Bundesrepublik neu zu definieren. Ein Wechsel der bundesdeutschen Strategie deutete sich schon in der Regierungserklärung des neuen Bundeskanzlers Kiesinger vom 13. Dezember 1966^[3] an. Kiesinger betonte ausdrücklich, daß ihm an der Fortentwicklung der atlantischen Partnerschaft sehr gelegen war und sie gar „lebenswichtig“ für die Bundesrepublik sei.

Die nordatlantische Partnerschaft, dieses „wichtige Anliegen“ Westdeutschlands, wollte er aber im Zusammenhang mit seiner Politik gegenüber Frankreich verstanden wissen.

„Die entscheidende Rolle für die Zukunft Europas fällt der Entwicklung des deutsch- französischen Verhältnisses zu. (...) Gemeinsam mit Frankreich, dem ältesten Verbündeten Amerikas in Europa, halten wir ein solides Bündnis zwischen den freien, sich einigenden Nationen Europas und den Vereinigten Staaten von Amerika für unerläßlich. (...) Wir weigern uns, uns eine falsche und gefährliche Alternative der Wahl aufreden zu lassen“.

Den Punkt, daß eine verstärkte Zusammenarbeit mit Frankreich nicht auf Kosten der Kooperation mit den USA gehe (und umgekehrt) stellte Kiesinger wenige Tage später in einem Interview mit der Fernsehgesellschaft CBS noch einmal deutlich heraus: Die Regierung werde bei ihren Bemühungen, das Verhältnis zu Frankreich zu verbessern und den Kern für ein vereintes Europa zu schaffen, keine anti-amerikanische Tendenz verfolgen. Für ihn gebe es keine Alternative zwischen Washington und Paris.^[4]

Die Fortsetzung eines „diplomatischen Spagats“ bundesdeutscher Politik zwischen Paris und Washington, galt es zu vermeiden. Das klare Bekenntnis zur deutsch-französischen Partnerschaft unter gleichzeitiger enger sicherheitspolitischer Anbindung an die USA dienten als neuer Bezugsrahmen für die Außenpolitik der Großen Koalition.

II. Das Verhältnis der Bundesrepublik zu den Vereinigten Staaten:

Das Verhältnis der Bundesrepublik zu ihrem amerikanischen Partner läßt sich am besten im Bezug auf die drei wichtigsten Politikfelder innerhalb der deutsch-amerikanischen Beziehungen zur Zeit der Großen Koalition nachzeichnen: Zum einen die bundesdeutsche Reaktion auf die amerikanischen Vietnam-Politik. Zweitens die Auseinandersetzung über die deutsch-amerikanischen Ausgleichsabkommen und schließlich die Entspannungspolitik und die Auseinandersetzung um den Atomwaffensperrvertrag.

1. Vietnam und die bundesdeutsche Devisenpolitik:

Die Bemühungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen einen neuen Anfang zu finden, erwiesen sich als schwierig. Mit der Eskalation des Vietnam-Krieges nach der

„Golf-von-Tonking-Resolution“ des US-Kongresses vom 7. August 1964 und der Tet- Offensive zu Beginn des Jahres 1968^[5], wurde auch die Kritik der westlichen Verbündeten an der amerikanischen Vietnam-Politik lauter.

Vor allem Frankreichs Staatspräsident de Gaulle konnte seine Schadenfreude über die unbestimmte und wenig erfolgreiche Südostasien-Politik Washingtons nicht verhehlen. Aufgrund der Ereignisse von Dien-Bien Phu im Jahre 1954 war er zu der Erkenntnis gelangt, daß man einen Sumpf nicht erobern könne ^[6]. Und auch den USA wurde allmählich klar, daß der „alte Narr“ in Paris (so Dean Acheson) vielleicht mit seiner Einschätzung der Lage doch recht behalten sollte. Durch seine vehemente Kritik an der amerikanischen Politik, wollte de Gaulle Frankreichs Ansehen bei den im weltpolitischen Mächtespiel immer wichtiger werdenden Staaten der Dritten Welt steigern^[7].

Die Bundesregierung hatte trotz starker anti-amerikanischer Proteste in der bundesdeutschen Öffentlichkeit eine andere Linie gewählt. Man reihte sich nicht in die Phalanx weltweiter Proteste über diesen „schmutzigen Krieg“ ein, sondern hielt sich von verbalen Stellungnahmen zurück. Zwar machte man den USA deutlich, daß der Vietnam- Krieg außerhalb des NATO-Zuständigkeitsbereiches liege und daher Bonn keinerlei Verpflichtungen zu übernehmen habe^[8]. In anderen Fragen kam Bonn den USA aber entgegen. Teilweise unterstützte man sogar die USA öffentlich, z.B. symbolisch durch die Entsendung des deutschen Sanitätsschiffes „Helgoland“ nach Saigon^[9].

Auch in wirtschafts- und währungspolitscher Hinsicht kam die Bundesregierung der schwer angeschlagenen US-Wirtschaft zur Hilfe. Die gleichzeitige Finanzierung der umfangreichen Sozialleistungen im Rahmen des „Great-Society“ -Programms Präsident Johnsons und des gesteigerten Engagements in Vietnam, war selbst für die USA unmöglich. Im Gegensatz zu Frankreich verzichtete die Bundesbank am 30. Mai 1967 auf den Umtausch ihrer Dollarreserven in Gold^[10]. Zusätzlich wollte man durch den Ankauf von (ca. 4 Mrd.) Dollar die Dollarschwemme auf den Finanzmärkten eindämmen, um zumindest auf kurze Sicht eine internationale Währungskrise zu vermeiden.

Diese „vertrauensbildenden Maßnahmen“ alleine nahmen jedoch noch nicht den Druck von den deutsch-amerikanischen Beziehungen, die durch die Verhandlungen über neue Devisenausgleichsabkommen und den Atomwaffensperrvertrag einer Belastungsprobe unterzogen wurden.

2. Die Offset-Abkommen:

Bei den Verhandlungen über diese Devisenausgleichsabkommen ging es um die Frage, inwiefern sich die Bundesrepublik finanziell an der Stationierung amerikanischer und britischer Truppen in der Bundesrepublik beteiligen sollte. Die am 24. Oktober 1960 begonnene Praxis der Ausgleichsabkommen hatte die Bundesrepublik während der Rezession in den Jahren 1965/66 vor finanzielle Schwierigkeiten gestellt^[11]. Zugleich waren die USA durch die „Great Society“ und Vietnam, großen monetären Belastungen aufgrund eines wachsenden Za hlungsbilanzdefizites ausgesetzt.

Die Verhandlungen über ein neues Offset-Abkommen für die Jahre 1966/67 hatten schon 1966 begonnen. Bundeskanzler Erhard konnte bei seiner letzten USA-Reise vom 24. bis 27. September 1966 in der Frage der Offset-Abkommen keine Einigung mit US- Verteidigungsminister McNamara ^[12] und US-Präsident Johnson erzielen^[13]. Ungeachtet der wirtschaftlichen Schwierigkeiten Bonns, stellten die USA die Bundesrepublik vor die

„Alternative“, entweder weiter die Kosten für die Stationierung der amerikanischen Truppen durch Waffenkäufe in den USA in gleicher Höhe auszugleichen oder aber eine beträchtliche Reduzierung der amerikanischen Truppenpräsenz in Westdeutschland hinzunehmen. Diese ungelöste Frage – zusammen mit der Diskussion um den Atomwaffensperrvertrag – belastete die deutsch-amerikanischen Beziehungen so sehr, daß einzelne Betrachter von einem Tiefpunkt des Verhältnisses zwischen Washington und Bonn sprachen^[14].

In den sogenannten Dreierverhandlungen zwischen den USA, Großbritannien und der Bundesrepublik zwischen Oktober 1966 und April 1968 in London fand man am 28.April 1968 schließlich doch zu einem Kompromiß^[15]. Zur Unterstützung des amerikanischen Zahlungs- und Handelsbilanzdefizites erklärte sich die Bundesrepublik dazu bereit, 500 Mio. Dollar in amerikanischen Staatsanleihen anzulegen und Zurückhaltung beim Umtausch von Dollarreserven in Gold zu üben (s.o.). Die Zahlungen waren damit nicht mehr an deutsche

Waffenkäufe in den USA gebunden, für die ohnehin der bundesdeutsche Bedarf bereits weitgehend abgedeckt war. Auch beteiligten sich die Amerikaner in geringem Umfang erstmals an den Kosten für die Stationierung britischer Truppen in der Bundesrepublik.

Im Gegenzug erklärten die Amerikaner, daß sie, aus Rücksichtnahme auf ihre weit ausgedehnten Militärkräfte, im Rahmen eines Rotationsverfahrens 35.000 Soldaten aus Westdeutschland abziehen würden.

3. Entspannungspolitik:

Eine wichtige Rolle im deutsch-amerikanischen Verhältnis spielte neben Vietnam und den Devisenausgleichsabkommen vor allen Dingen die Fortentwicklung der Entspannungspolitik und die Kontroverse um eine deutsche Teilnahme am Atomwaffensperrvertrag.

a. Entspannung durch Teilhabe:

Eine neue Position bezog die Große Koalition auch in der Frage der Entspannungspolitik. Der neuen Regierung war klar geworden, daß der Weg der Entspannung unumkehrbar war. Nach den Schwierigkeiten zu Beginn und Mitte der sechziger Jahre, diesen Zwang zu akzeptieren, machte man sich unter Kiesinger und Brandt aufgrund eigener Interessen die Ent spannungspolitik der USA zu eigen. Nach dem Scheitern der MLF strebte man statt der Teilhabe an Atomwaffen, zumindest ein Mitspracherecht bei der Fortentwicklung der NATO-Strategie und den Einsatzvoraussetzungen von Nuklearwaffen duch das Atlantische Bündnis an.

So traf auch der Bericht des belgischen Außenministers Pierre Harmel vom 12. Dezember 1966 schnell Zustimmung bei der Bundesregierung. Darin wurde zum ersten Mal festgehalten, daß es keinen Widerspruch zwischen militärischer Sicherheit und einer Politik der Entspannung gebe, sondern im Gegenteil, Entspannung und militärische Sicherheit sich letztendlich gegenseitig ergänzen würden. Die Bundesregierung begrüßte eine Neuorientierung in der NATO-Strategie schon allein aus ihrer tiefen Befürchtung, daß die NATO in Folge der Entspannungsbemühungen der Supermächte nur noch ein loser Zusammenhalt von Staaten, aber kein richtiges Bündnis mehr darstelle^[16]. Mit der Annahme des „Harmel-Berichts“ am 14. Dezember 1967 durch den Atlantischen Rat entwickelte sich die NATO als Teil der neuen Strategie der Krisenbeherrschung zu einem Koordinierungsgremium bilateraler und als Instrument multilateraler Entspannungspolitik^[17].

Die entspannungspolitische Wandlung der NATO-Strategie wurde ferner deutlich durch das sogenannte „Signal von Reykjavik“ vom 25. Juni 1968 (dem als Antwort der

„Budapester-Appell“ ^[18] der Warschauer-Pakt-Staaten vom 17. März 1969 gegenüber steht) .

Auf dieser Tagung des Ministerrates der NATO einigte man sich, auf das Ziel einer gegenseitigen ausgewogenen konventionellen Truppenverminderung auf beiden Seiten des Eisernen Vorhangs hinzuarbeiten.

Einen kleinen Ausgleich für das Scheitern der MLF erhielt die Bundesregierung durch die Mitgliedschaft in der Nuklearen Planungsgruppe (NPG) der NATO, die auf Vo rschlag des amerikanischen Verteidigungsministers McNamara geschaffenen wurde. Die NPG konstituierte sich nach eineinhalbjährigen Verhandlungen am 14. Dezember 1966. Neben

Italien, den USA, der Türkei und Großbritannien gehörte die Bundesrepublik ihr als ständiges Mitglied an^[19]. Die NPG hatte zur Aufgabe, Richtlinien und Kompetenzen des Bündnisses für den Einsatz von Atomwaffen zu formulieren, Mechanismen und Verfahren für die Konsultation der NATO-Partner auf diesem Gebiet zu entwickeln und über die Modernisierung der entsprechenden Waffensysteme zu beraten^[20]. Obwohl es sich bei der NPG um kein Entscheidungs-, sondern ein reines Planungsgremium handelte, gelang es ihr tatsächlich, die Differenzen zwischen den strategischen Konzepten der USA und der europäischen Staaten zu überbrücken und gemeinsame Regeln für den Einsatz für Kernwaffen zu erarbeiten^[21].

Die entspannungspolitisch bedingten Veränderungen innerhalb der NATO-Strategie lagen im Interesse der Bundesrepublik. Zum einen mußte Bonn mit seiner ausschließlich konventionellen Bewaffnung und als potentielles Schlachtfeld besonders an einer Truppenverminderung (wie in Reykjavik vorgeschlagen) gelegen sein. Zum anderen konnte die Bundesregierung durch die Beteiligung an den Planungsgruppen der NATO an den Entwürfen der neuen NATO-Strategien teilhaben und auf ihre Ausgestaltung Einfluß nehmen. Die Gefahr eines amerikanischen Alleingangs in der Entspannungspolitik wie zu Beginn der sechziger Jahre schien durch die Einbindung der USA in das multilaterale Bündnissystem gebannt. Gespräche zwischen den Militärs in Ost und West über gegenseitige Truppenreduzierungen konnten ferner dazu beitragen, daß die USA – wie schon lange geplant

– ihre Truppen in Europa reduzierten, ohne daß damit das konventionelle sowjetische Militärpotential indirekt an Gewicht gewonnen hätte^[22].

b. Der Atomwaffensperrvertrag:

Grundsätzlich war mit der Teilnahme der Bundesrepublik an den wichtigsten Gremien innerhalb der NATO ihr politisches Gewicht weiter aufgewertet worden. In der schwierigsten Kontroverse zwischen Washington und Bonn um den Atomwaffensperrvertrag schien sich jedoch ein Klischee zu bewahrheiten: Wenn vitale sicherheitspolitische Interessen der USA betroffen waren, suchte Washington den direkten Dialog mit Moskau – über die Köpfe der europäischen Verbündeten hinweg.

[...]

¹ Hildebrand, Klaus; Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, S. 304.

² Ausführlicher zu dem Optionsproblem: Hildebrand, Klaus; Der provisorische Staat, in: HZ 1985, S. 283ff..

³ Auswärtiges Amt; 40 Jahre Aussenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Dokument Nr. 95, S. 175-177.

⁴ Schmoeckel/Kaiser; Die vergessene Regierung, S. 133.

⁵ Heideking, Jürgen; Geschichte der USA, S. 404.

⁶ Hildebrand; Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, S. 304.

⁷ Zusammen mit dem latenten französischen Anti-Amerikanismus läßt sich mit dem Versuch der Annäherung an die Dritte Welt auch die französische Haltung während des Sechs-Tage-Krieges im Juni 1967 an der Seite der Sowjetunion und der arabischen Staaten erklären.

⁸ Hildebrand; Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, S. 309.

⁹ Schöllgen, Gregor; Die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 76 und 94.

¹⁰ Bierling, Stephan; Die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 165.

¹¹ Bierling; Die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 164.

¹² zum Gespräch zwischen den Verteidigungsministern von Hassel und McNamara vom 27.09.1966; Bd. II 1966, Dokument Nr. 301, S. 1260-1263, hier: S. 1262.

¹³ zum Gespräch zwischen Erhard und Johnson vom 26.09.1966: AAPD; Bd. II 1966, Dokument Nr. 298, S.

¹²⁴²-1251, hier 1250.

¹⁴ Hacke, Christian; Weltmacht wider Willen, S. 136.

¹⁵ Europa-Archiv, 1967/2, D 254-258.

¹⁶ vgl. das Gespräch zwischen Kiesinger und dem NATO-Generalsekretär Brosio vom 2. März 1967, in: AAPD, Bd. I 1967, Dokument Nr. 78, S. 358-366, hier: S. 361f..

¹⁷ Graf von Boudissin, Wolf; Ost-West-Spannungen und Sicherheitspolitik, in: Schwarz, Handbuch der deutschen Außenpolitik, S. 501.

¹⁸ vgl. Schöllgen; Die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 93.

¹⁹ Haftendorn, Helga; The NATO-Cris is 1966/67, S. 164. 20 Schöllgen; Die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 75. 21 Haftendorn; The NATO-crisis 1966/67, S. 175.

²² vgl. Schöllgen; die Außenpolitik der Bundesrepublik, S. 95.