Die allgemeinen Regeln über die Bestandskraft deutscher Verwaltungsakte und das Recht der Europäischen Gemeinschaft

Gliederung

I. Der Begriff der Bestandskraft

II. Das Zusammenspiel zwischen Europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Recht

III. Die formelle Bestandskraft (Emmottsche Fristenhemmung)

IV. Die materielle Bestandskraft
1. Die Vereinbarkeit des Vertrauensschutzes nach §§ 48 II, 49 II 1 Nr. 3, 4 VwVfG mit dem Gemeinschaftsrecht
2. Die Vereinbarkeit der Fristbestimmung der §§ 48 IV 1, 49 III 2 VwVfG mit dem Gemeinschaftsrecht
3. Die Durchsetzbarkeit gemeinschaftsrechtswidriger bestandskräftiger Verwaltungsakte

I. Der Begriff der Bestandskraft

Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und die ihm nachgebildeten Verwal- tungsverfahrensgesetze der Länder verwenden den Begriff der Bestandskraft lediglich in der Überschrift des Abschnitts 2 des Teils III zu den §§ 43-52 VwVfG. Der Über- schrift folgen Vorschriften über die Wirksamkeit und Nichtigkeit von Verwaltungs- akten, die Auswirkungen von Verfahrens- und Formfehlern, schließlich über die Auf- hebung von Verwaltungsakten und das Wiederaufgreifen des Verfahrens. Die beiden zuletzt genannten Regelungskomplexe der §§ 48-52 VwVfG erstrecken ihren Anwen- dungsbereich ausdrücklich auf „unanfechtbare“ Verwaltungsakte. Auf Grundlage die- ser Vorschriften wird versucht, eine Lehre von der Bestandskraft als Rechtsbeständig- keit nicht nichtiger Verwaltungsakte unter Anlehnung an die prozeßrechtliche Rechts- kraftlehre zu entwickeln.^[1] Dementsprechend ist von formeller und materieller Be- standskraft die Rede, der Inhalt dieser Rechtsbegriffe ist jedoch nicht abschließend geklärt.

Hinsichtlich der formellen Bestandskraft ist die abstrakte Definition des Rechtsinstituts streitig, ohne daß praktische Auswirkungen dieses Disputs ersichtlich sind. So wird teilweise die formelle Bestandskraft mit der Unanfechtbarkeit (z.B. aufgrund Frist- ablaufs gemäß §§ 70, 74 VwGO) eines Verwaltungsaktes gleichgesetzt.^[2] Andere wol- len zwischen formeller Bestandskraft und Unanfechtbarkeit dahingehend unterschei- den, daß erstere nur gegeben ist, wenn der Verwaltungsakt gegenüber allen Betroffe- nen unanfechtbar geworden ist.^[3] Wieder andere bezeichnen diesen Fall als absolute im Gegensatz zur relativen formellen Bestandskraft.^[4]

Während die Unklarheiten bei der formellen Bestandskraft also nur terminologischer Natur sind, erstreckt sich die Auseinandersetzung über die materielle Bestandskraft auch auf ihre Reichweite im konkreten Fall und damit auf dessen rechtliche Lösung. Häufig wird unter materieller Bestandskraft verstanden, daß die Behörde und die Be- teiligten grundsätzlich abschließend an die getroffene (möglicherweise fehlerhafte) Regelung gebunden sind und eine Aufhebung oder Abänderung nur noch nach Maßga- be besonderer gesetzlicher Bestimmungen, insbesondere der §§ 48-51 VwVfG mög- lich ist.^[5] Es gibt ähnliche, in die gleiche Richtung zielende Definitionen^[6], wobei die Bindungswirkung überwiegend entsprechend der prozeßrechtlichen Rechtskraftlehre

durch den Entscheidungsgegenstand beschränkt wird und dem Regelungsanspruch vorgreifliche Tatsachenfeststellungen und rechtliche Beurteilungen von ihr nicht erfaßt werden. Überwiegend wird auch angenommen, die materielle Bestandskraft setze die formelle voraus,^[7] und wird die vor deren Eintritt bestehende Bindung der Behörde als eine besondere Selbstbindung erklärt, die dem innerprozessualen Abweichungsverbot entspreche, das für Gerichte aus §§ 173 VwGO, 318 ZPO folge.^[8] Bei der Interpretation des Regelungsgehalts des Verwaltungsakts könnten die ihm zugrundeliegenden Rechtsnormen, denen er in der Regel entsprechen solle, herangezogen werden.^[9] Teilweise wird dem materiellen Recht bei der Bestimmung der Reichweite der Be- standskraft auch eine unmittelbare Bedeutung zugesprochen. So hat das Bundesver- waltungsgericht aus Art. 14 GG gefolgert, die Behörde könne sich in einem Abriß- verfügungsverfahren nicht auf die Bestandskraft einer das fragliche Gebäude betreffen- den Baugenehmigungsversagung berufen.^[10] Das Gericht hat dann ausgeführt, die Ent- scheidung lasse sich nicht auf andere Rechtsgebiete übertragen, denn Gegenstand und rechtliche Tragweite der Bestandskraft ließen sich nicht für alle Rechtsgebiete einheit- lich beurteilen.^[11] Deutlicher wird dem dieser Entscheidung zugrundeliegende dogmati- sche Ansatz beschrieben, wenn ausgeführt wird, die materielle Bestandskraft wurzele zwar in dem verfahrensrechtlichen Tatbestand der Unanfechtbarkeit, richte sich inhalt- lich aber anders als die materielle Rechtskraft eines Urteils nach materiellem Recht.^[12]

Inwiefern eine bestimmte Verwaltungsentscheidung bindend wird, ist vor diesem Hin- tergrund häufig umstritten. Umstritten ist auch, ob die Bindung dritter Behörden und Gerichte an den Verwaltungsakt eine Frage nach der Reichweite der materiellen Be- standskraft ist,^[13] oder ob diese Bindung als „Tatbestands-“ sowie „Feststellungswir- kung“ von der materiellen Bestandskraft zu trennen ist.^[14]

Zusammenfassend ist festzuhalten, daß die formelle Bestandskraft den Fall betrifft, daß Gerichte oder Behörden das Begehren, einen Verwaltungsakt zu erlassen oder auf- zuheben unter Berufung auf eine verstrichene Widerspruchs- oder Klagefrist zurück- weisen, während die materielle Bestandskraft die Zurückweisung unter Verweis auf einen früheren, formell bestandskräftigen Verwaltungsakt sowie den Schutz des Bür- gers vor einer Aufhebung solcher Verwaltungsakte durch die Behörde betrifft. Zweck dieser Untersuchung ist es, herauszufinden inwieweit das Gemeinschaftsrecht eine solche Berufung – ihre Zulässigkeit nach deutschem Bundes- bzw. Landesrecht unterstellt – ausschließt und welche Auswirkungen dies auf das deutsche Recht hätte.

Hierfür bedarf es keiner weiteren begrifflichen oder dogmatischen Klärung der Rechts- institute der formellen und materiellen Bestandskraft von Verwaltungsakten; die Be- griffe werden nachfolgend in dem eben zusammenfassend dargestellten Sinne ver- wandt.

II. Das Zusammenspiel zwischen Europäischem Gemeinschaftsrecht und deut- schem Recht

Das Gemeinschaftsrecht ist durch die Bundes-Zustimmungsgesetze zu den Gemein- schaftsverträgen Teil des deutschen Rechts und somit bindend. Dies gilt sowohl für die (mittelbare^[15], d.h. durch die mitgliedstaatlichen Behörden erfolgende) Umsetzung un- mittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts und die Umsetzung mittels deutscher Rechts- vorschriften als auch für die Umsetzung nicht gemeinschaftsrechtlich bedingtem deut- schen Rechts. Deutsche Rechtsvorschriften, die mit unmittelbar anwendbarem Ge- meinschaftsrecht unvereinbar sind, sind in dessen Anwendungsbereich nicht anzuwen- den (Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts).^[16]

Bereits im Jahre 1976 hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften^[17] in der Rechtssache „Rewe“ aus dem Fehlen gemeinschaftsrechtlicher Regelungen hinsichtlich des Rechtsschutzes gegen gemeinschaftsrechtlich bedingte Verwaltungsakte gefolgert, die Gewährung des Rechtsschutzes und seine inhaltliche Ausgestaltung obliege nach dem Grundsatz der Mitwirkungspflicht des Art. 5 EWGV (Art. 10 EG) der Rechts- ordnung des jeweiligen Mitgliedsstaates. Dabei dürften diese Rechtsschutzbedingun- gen jedoch nicht ungünstiger ausgestaltet werden, als für Klagen die nur innerstaatli- ches Recht beträfen (sog. Diskriminierungsverbot). Außerdem dürften sie die Geltend- machung der Rechte, die die innerstaatlichen Gerichte zu schützen verpflichtet seien, nicht praktisch unmöglich machen (sog. Effizienzgebot). Später^[18] wurde ergänzt, daß auch eine übermäßige Erschwerung unzulässig sei. Dies gilt nicht nur für das verwal- tungsgerichtliche Verfahren, sondern auch für das Verwaltungsverfahren selbst.^[19]

III. Die formelle Bestandskraft

Mit der soeben dargestellten Rechtsprechung hat der Gerichtshof die Existenz eines Grundsatzes verneint, nach dem es den Mitgliedsstaaten gemeinschaftsrechtlich ver- wehrt wäre, einem Bürger, der einen gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungsakt vor einem nationalen Gericht anficht, den Ablauf einer angemessenen, d.h. den Grundsät- zen der Rewe-Entscheidung entsprechenden, im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Rechtsmittelfrist entgegenzuhalten; solche Fristen seien grundsätzlich angemessen und genügten den genannten Grundsätzen.

Im Jahr 1991 hatte der Gerichtshof dann die Rechtssache „Emmott“ zu entscheiden:^[20] Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, Frau Theresa Emmott, bezog in Irland Sozial- leistungen, wobei das irische Recht Männer und Frauen entgegen der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978, die bis zum 31.12.1984 in nationales Recht umzusetzen gewesen wäre, zum Nachteil der Klägerin ungleich behandelte.

Irland setzte die Richtlinie erst 1986 um. Nachdem der Gerichtshof am 24.03.1987 in der Rechtssache „McDermott und Cotter“^[21] ausgesprochen hatte, daß den maßgebli- chen Bestimmungen der Richtlinie zwischen Ablauf der Umsetzungsfrist und tatsächli- cher Umsetzung unmittelbare Geltung dergestalt zukam, daß sie die Anwendung mit ihr nicht zu vereinbarendem innerstaatlichen Rechts ausschloß, und Frauen bereits zu diesem Zeitpunkt wie Männer hätten behandelt werden müssen, wandte sich die Kläge- rin zeitnah an die zuständige irische Behörde, um eine nachträgliche Gleichstellung zu erreichen. Die irische Behörde antwortete, das zuvor genannte Verfahren „McDermott und Cotter“ sei noch vor dem irischen High Court anhängig; vor seinem Abschluß könne auch in ihrem Fall keine Entscheidung ergehen. In dem dann im Juli 1988 von der Klägerin vor dem High Court angestrengten Verfahren berief sich die Behörde darauf, die Klägerin habe die nach irischem Recht bestehende Klagefrist (unverzüglich, spätestens jedoch binnen drei Monaten nach zutagetreten der Gründe) nicht eingehal- ten.

Der Gerichtshof hatte auf das Vorabentscheidungsersuchen des High Court darüber zu befinden, ob ein derartiges Abstellen auf eine versäumte Rechtsmittelfrist gemein- schaftsrechtlich zulässig ist. In seinen Urteil bestätigt der Gerichtshof zunächst die Grundsätze der Rewe-Entscheidung^[22] und führt sodann aus, zwar genügten grundsätz- lich angemessene Klagefristen diesen Anforderungen, doch müßte die besondere Natur der Richtlinien berücksichtigt werden. Nach Ausführungen zur Rechtsnatur der Richt- linien nach Art. 189 III EWGV (Art. 249 EG) stellt der Gerichtshof klar, daß die bei Nichtumsetzung in Ausnahmefällen eintretende „unmittelbare Wirkung“ einer Richt- linie einem Mitgliedsstaat nicht als Rechtfertigung für ihre Nichtumsetzung dienen könne.^[23] Ohne Umsetzung in nationales Recht werde der einzelne nicht in die Lage versetzt, in vollem Umfang von seinen Rechten Kenntnis zu erlangen. Daran ändere auch ein die unmittelbare Geltung feststellendes Urteil des Gerichtshofes nichts.^[24] Der Gerichtshof folgert hieraus, daß sich ein säumiger Mitgliedsstaat bis zum Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie nicht auf nationale Klagefristen berufen dürfe und solche Fristen erst mit ordnungsgemäßer Umsetzung der Richtlinie zu laufen begönnen (sog. Emmottsche Fristenhemmung).^[25]

In nachfolgenden Entscheidungen hat der Gerichtshof die Grundsätze der Emmott- Entscheidung mehrfach einschränkend konkretisiert.

In der Entscheidung „Steenhorst-Neerings“^[26] ging es erneut um die Richtlinie 79/7/EWG. Hier hatten die Niederlande eine materiellrechtliche Ausschlußfrist der- gestalt verfügt, daß die richtlinienkonformen (höheren) Leistungen der Erwerbsunfä- higkeitsversicherung frühestens ein Jahr vor dem Tag beginnen können, an dem sie beantragt oder von Amts wegen zuerkannt werden. Der Gerichtshof hat ausgeführt,^[27] dieser Fall sei mit dem der Emmott-Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt nicht vergleichbar, vorliegend werde das Recht, sich vor einem nationalen Gericht auf die Richtlinie zu berufen nicht beeinträchtigt, vielmehr werde die Rückwirkung des An- trags beschränkt. Damit werde anders als mit einer Klagefrist nicht beabsichtigt, ein Infragestellen der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen auf unbestimmte Zeit zu verhindern, ein Ziel, das nach der Emmott-Entscheidung keinen Vorrang vor aus der verspätet umgesetzten Richtlinie hergeleiteten Rechten der Betroffenen habe.

Vielmehr bezwecke die Regelung, eine ordnungsgemäße Verwaltung sicherzustellen, insbesondere die Überprüfbarkeit der Anspruchsvoraussetzungen und des Grades der Erwerbsunfähigkeit sowie das finanzielle Gleichgewicht des Sozialversicherungssy- stems zu gewährleisten, in dem die Versicherungsleistungen eines Jahres grundsätzlich durch die Beiträge des selben Jahres finanziert würden.

Damit hat der Gerichtshof die Emmottsche Fristenhemmung auf Fälle beschränkt, in denen die innerstaatliche Regelung allein dem sehr abstrakten Zweck der Rechtssicher- heit dient. Der Gerichtshof hat diese Entscheidung in der Rechtssache „Johnson“ bestä- tigt und dabei die tatsächlichen Besonderheiten des Emmott-Falles herausgestellt (kei- nerlei Berufung auf Richtlinie mehr möglich, obwohl nationale Behörden die Klägerin bis zum Ausgang des anderen Verfahrens vertröstet hatten), auf denen diese Entschei- dung beruhe.^[28]

Der Gerichtshof hat in dem Urteil „Johnson“ weiter ausgeführt, daß es der Zulässigkeit der fraglichen Klausel auch nicht entgegenstehe, daß es nach der einschlägigen mit- gliedsstaatlichen Regelung zu keinen zu Lasten des Staates gehenden Unsicherheiten bei der Feststellung der Leistungsvoraussetzungen komme, weil der Antragsteller die Beweislast trage. Auch stehe nicht entgegen, wenn die fragliche Leistung nicht bei- tragsfinanziert sei und es daher nicht erforderlich sei, das finanzielle Gleichgewicht eines Fonds aufrechtzuerhalten.^[29] Maßgeblich sei allein, daß die fragliche Vorschrift mit der der „Steenhorst-Neerings“-Entscheidung übereinstimme und die Ausübung von sich auf die Richtlinie gründenden Rechten nicht unmöglich mache.^[30] Der Ge- richtshof stellt damit auf eine formal-typisierende Betrachtung ab, die jede Anbindung an die ursprüngliche Herleitung in der „Steenhorst-Neerings“-Entscheidung vermissen läßt. Überzeugender ist es damit zu argumentieren, daß die Finanzplanung sozialer Sicherungssysteme auch dann schützenswert ist, wenn sie außerhalb eines beitrags- abhängigen Fonds erfolgt und die einschlägige Regelung daher nicht nur abstrakt der Rechtssicherheit hinsichtlich der Wirksamkeit hoheitlicher Akte dient.

In der Entscheidung „Peterbroek“ hat der Gerichtshof sodann ausgesprochen, daß bei der Beantwortung der Frage, ob eine mitgliedsstaatliche Verfahrensvorschrift gegen die Grundsätze der Rewe-Entscheidung verstößt, deren Stellung innerhalb des Verfah- rens(rechts) und die Grundsätze zu berücksichtigen sind, die dem nationalen Rechts- schutzsystem zu Grunde liegen, wie z.B. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit oder des ordnungsgemäßen Verfahrensablaufs.^[31] Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof eine belgische Rügefrist von 60 Tagen, die auch die Geltendmachung rechtlicher Gesichtspunkte betraf, und im vorliegenden Fall die gerichtliche Nachprüfung i.S.d. Art. 177 EWGV (Art. 234 EG) der Gemeinschafts- rechtmäßigkeit ausschloß, verworfen. Der Ausschluß der Überprüfung der Gemein- schaftsrechtmäßigkeit lasse sich durch die Grundsätze der Rechtssicherheit oder des ordnungsgemäßen Verfahrensablaufs nicht rechtfertigen.

[...]

^[1] Ule/Laubinger, § 61 IV 3, S. 423.

^[2] So z.B. Schweickhardt/Büchner, Rn. 649; Wallerath, § 7, Rn. 155; Kopp, VwVfG, vor § 35, Rn. 21 f.

^[3] So Achterberg, § 22, Rn. 37; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, § 43, Rn. 19.

^[4] So Erichsen/Knoke, NVwZ 1993, 185 (186).

^[5] Schweickhardt/Büchner, Rn. 650; Wallerath, § 7, Rn. 156; Achterberg, § 22, Rn. 39; Kopp, VwVfG, vor § 35, Rn. 23.

^[6] Vergleiche den Überblick bei Erichsen/Knoke, NVwZ 1983, 185 (187).

^[7] Vergleiche Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, § 43, Rn. 51 f m.w.N..

^[8] Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, § 43, Rn. 52, 127 f; vergleiche auch Thomas/Putzo, § 318, Rn. 4.

^[9] Sachs in Stelkens/Bink/Sachs, § 43, Rn. 59.

^[10] Wohl aber auf die Rechtskraft einer die Baugenehmigungsversagung bestätigenden gerichtlichen Entscheidung; die Rechtskraft erfasse im Gegensatz zur Bestandskraft die Frage der materiellen Rechtswidrigkeit: BVerwGE 48, 271 (275 ff). Ablehnend Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, § 43, Rn. 117 ff.

^[11] BVerwGE 48, 271 (279).

^[12] So Erichsen/Badura, § 38, Rn. 49.

^[13] So Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, § 43, Rn. 101.

^[14] So Wallerath, § 7, Rn. 157 f; Erichsen/Badura, § 38, Rn. 50.

^[15] Im Gegensatz zur unmittelbaren Umsetzung durch Organe der EG, die sich nach Gemeinschaftsrecht richtet, vergleiche dazu Schwarze, Europ. VerwR., S. 1000 ff.

^[16] Streinz, Rn. 200.

^[17] EuGH, Rs. 33/76, Rewe, Slg. 1976, 1989, Rn. 5; ebenso Rs. 45/76, Comet, Slg. 1976, 2043, Rn. 11/18.

^[18] EuGH, Rs. C-279/96, C- 280/96, C-281/96, Ansaldo Energia u.a., Slg. 1998, I-5025, Rn. 16.

^[19] EuGH, Rs. 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor, Slg. 1983, 2633, Rn. 17.

^[20] EuGH, Rs. C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269.

^[21] EuGH, Rs. 286/85, McDermott und Cotter, Slg. 1987, I-1453.

^[22] EuGH, Rs. C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269, Rn. 16, „ständige Rechtsprechung“.

^[23] EuGH, Rs. C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269, Rn. 20.

^[24] EuGH, Rs. C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269, Rn. 21 f.

^[25] EuGH, Rs. C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269. Rn. 23.

^[26] EuGH, Rs. C-338/81, Steenhorst-Neerings, Slg. 1993, I-5475.

^[27] EuGH, Rs. C-338/81, Steenhorst-Neerings, Slg. 1993, I-5475, Rn. 18-23.

^[28] EuGH, Rs. C-410/92, Johnson, Slg. 1994, I-5483, Rn. 26 ff.

^[29] EuGH, Rs. C-410/92, Johnson, Slg. 1994, I-5483, Rn. 31 ff.

^[30] EuGH, Rs. C-410/92, Johnson, Slg. 1994, I-5483, Rn. 34 f.

^[31] EuGH, Rs. C-312/93, Peterbroek, Slg. 1995, I-4599, Rn. 14.